CORPORACIÓN PRODEL con INSPECCIÓN DEL PROVINCIAL DE ANTOFAGASTA

Antofagasta, a veinticuatro de abril de dos mil diecinueve.

VISTOS:

Comparece Daniel Alejandro Iturra Álvarez, en representación de la Corporación Prodel y deduce recurso de protección en contra de la Inspección Provincial del Trabajo de Antofagasta.

Sustenta su acción cautelar impugnando cinco multas administrativas cursadas por la recurrida, sindicadas bajo el número 6158/1-1 al 1-5, que de acuerdo a su detalle versan sobre infracciones a la legislación laboral, relativas a no escriturar contrato de trabajo de Kelly nombre reservado, no entregar comprobante de remuneraciones a la misma trabajadora, no informar a sus trabajadores acerca de los riesgos laborales y no declarar y pagar oportunamente las cotizaciones previsionales en la AFC y AFP de la citada trabajadora correspondiente al periodo julio a noviembre de 2018. Siendo sancionado en consecuencia al monto total de $4.109.441.

Precisa, que el motivo de las multas fue una fiscalización el 26 de diciembre de 2018, en el proyecto que desarrollaba la corporación, siendo citados dentro de los dos días siguientes para presentar documentación de tres trabajadoras, entre ella, Kelly nombre reservado, quien prestaba servicios bajo régimen de arrendamiento de servicios inmateriales a honorarios. Dado lo anterior, se le explicó al fiscalizador que no procedía presentar documentos de esta última, puesto que la relación no era de carácter laboral, exhibiéndose documentos suscritos válidamente y sin objeción de la prestadora de servicios.

Enfatiza que contrató a la señora nombre reservado, en vista de su formación profesional como administradora de empresas, para prestar servicios de secretaria administrativa y contable, estableciéndose en los distintos convenios que la relación estaría exenta de subordinación y dependencia, misma lógica que se verifica, considerando la gran autonomía e independencia en el desempeño de sus funciones.

Sin embargo, el fiscalizador, soslayando cualquier tipo de valor instrumental, procedió a arrogarse facultades propias de la legislación laboral, calificando la existencia de una relación laboral, con la finalidad de sancionar a la corporación.

Por su parte, estima que no obstante la existencia de otras vías de reclamación administrativa o judicial se hace necesaria una acción de esta naturaleza, para tutelar de manera efectiva e inmediata la conculcación de las garantías fundamentales de la corporación, específicamente las del artículo 19 N° 3 inciso 5 y N° 24 de nuestra carta fundamental.

Especifica, que el fiscalizador ha excedido las facultades consagradas en los artículos 503 y 505 del Código del Trabajo, atribuyéndose potestades propias de la jurisdicción laboral, vulnerando su derecho al debido proceso y a una tutela efectiva, falencias que demuestran la arbitrariedad e ilegalidad de la medida, citando jurisprudencia al efecto.

Finalmente, afirmó que se vulnera su derecho de propiedad, ya que se ha afectado gravemente su patrimonio con la multa impuesta, cursándose cinco multas por un mismo hecho, transgrediendo el principio de non bis in ídem, solicitando en definitiva dejar sin efecto las multas administrativas, con costas.

Informando la recurrida, solicitó el rechazo del recurso señalando que las multas administrativas carecen de ilegalidad o arbitrariedad, puesto que fueron dictadas conforme a las facultades de la Dirección del Trabajo, contenidas en el artículo 5 del DFL 2 de 1967, en relación al artículo 20 del mismo decreto, y conforme al artículo 505 del Código del Trabajo, controvirtiendo que la autoridad administrativa no tenga facultades para calificar jurídicamente los hechos objeto de la fiscalización. En consecuencia, la autoridad no ha actuado como comisión especial, según también lo han manifestado los tribunales superiores de justicia.

Finalmente, el acto impugnado se ajusta a la normativa laboral, responde a razonables motivaciones, constatándose una infracción y no existiendo vulneración de los derechos reclamados por el recurrente.

Se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se señalan, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deban tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

SEGUNDO: Que, atendida la especial naturaleza del recurso de protección, para que pueda prosperar, es indispensable que quien lo intente acredite la existencia de un derecho actual que le favorezca, que esté claramente establecido y determinado y que corresponda a uno de aquéllos a que se refiere el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

TERCERO: Que igualmente, es sabido que para que el recurso de protección sea acogido, es necesario que los hechos en que se hace consistir la arbitrariedad o ilegalidad, estén comprobados y que con éstos se haya sufrido perturbación, privación o amenaza en el ejercicio legítimo de las garantías y derechos que la Constitución asegura y, que son los taxativamente enumerados en el artículo 20 de este cuerpo legal.

CUARTO: Que acorde a la ya señalada naturaleza cautelar del recurso de protección como remedio pronto y eficaz para quebrantamiento de las garantías constitucionales expresamente descritas por el legislador, debe anotarse desde luego que esta acción no puede prosperar pues los hechos expresados por la recurrente fueron controvertidos por la recurrida y además, no aparecen conformes a los antecedentes probatorios acompañados a los autos, particularmente en cuanto se indica que se le expresó a la fiscalizadora que lo que existía era una relación a honorarios y no laboral pues, si se lee el informe de exposición de motivos elaborado por el fiscalizador, más allá de una serie de hechos que denotan la existencia de una relación laboral, se informa que la encargada nacional de la institución reconoció la relación laboral y, todavía más, se le otorgó un plazo para que rectificara las infracciones constatadas.

Por lo mismo, por una parte no se encuentran acreditados los hechos basales del recurso y, por lo mismo la aplicación de las multas tiene una base fáctica controvertida y, por lo mismo, no puede decirse que estamos ante la titularidad de derechos indubitados que han sido afectados por la acción arbitraria o ilegal de la recurrida.

QUINTO: Que más allá de lo anterior, debe indicarse que el fiscalizador no hizo otra cosa que constatar hechos, los que fueron aceptados por la reclamada y sobre esa base determinó la existencia de una relación laboral y, consecuentemente, de diversas infracciones a la legislación laboral.

En caso alguno puede sostenerse que ha procedido a interpretar y calificar la naturaleza jurídica de los contratos celebrados por los trabajadores mencionados en las resoluciones de multa y, por lo mismo, no ha interpretado cláusula o estipulación alguna de los mismos, es decir, no ha fijado su alcance o extensión, pues se limitó a constatar diversos hechos que clara e indubitadamente dan cuenta de una relación laboral entre las partes ejerciendo la legítima y legal función de fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral e interpretarla conforme lo autoriza el artículo 505 del Código del Trabajo.

En todo caso, debe indicarse que la calificación jurídica de los hechos constatados resulta consustancial a la actividad de fiscalización.

Así lo señaló la Excelentísima Corte Suprema en sentencia de dieciséis de septiembre del año dos mil once, causa rol N° 6.859-2011:

“… la autoridad administrativa está facultada para calificar jurídicamente los hechos, siendo esta actividad parte de la función administrativa. En efecto, es precisamente dicha calificación jurídica la que es indispensable para el ejercicio de esa labor, en particular para la sanción administrativa, por lo que, en consecuencia, no existe garantía constitucional alguna que deba protegerse por la presente vía, ya que la Inspección del Trabajo de que se trata no ha actuado como comisión especial sino en el ejercicio de sus facultades administrativas.”

Agregó el Excelentísimo Tribunal: “…la calificación jurídica de los hechos no puede por sí sola constituir una ilegalidad, ya que forma parte integrante de la actividad administrativa; pero el error en la misma puede y debe ser controlada por el juez, el que por regla general lo hará en un procedimiento de lato conocimiento en un juicio interpuesto contra la resolución de la Administración, como ocurre, en el Código del Trabajo, en el procedimiento jurisdiccional contemplado en su artículo 474, que debiera ser la vía adecuada para resolver el tipo de asuntos ventilado en este caso; no correspondiendo entonces por el solo hecho de que la autoridad administrativa la haya efectuado, que se acoja un recurso de protección en su contra.”

Dijo también: “… la calificación jurídica de los hechos ocurre cada vez que en el procedimiento destinado a la elaboración de un acto administrativo, la autoridad administrativa aplica a un hecho una norma que le sirve de fundamento y que justifica su dictación, o un concepto jurídico indeterminado, por lo que privarla de dicha facultad paralizaría a la Administración e impediría el cumplimiento de su función. Por lo demás, así lo ha entendido la ley cuando, por ejemplo, el artículo 5 número 3 de la ley 17.322 sobre Cobranza Judicial de Cotizaciones indica que la oposición del ejecutado será admisible cuando exista ¿Errada calificación de las funciones desempeñadas por el trabajador?, lo que equivale a decir que ella es admisible cuando la Administración ha efectuado una errada calificación jurídica de los hechos.”

Por último, se expresó: “… lo anterior tiene particular relevancia, por cuanto la Inspección del Trabajo carece de titularidad para imponer denuncias ante los tribunales, por lo que al prohibirle efectuar la calificación jurídica de los hechos por ser una actividad reservada a los tribunales de justicia, se está despojando de contenido a las normas de protección al trabajador, ya que ningún órgano de control, sea jurisdiccional o administrativo, llevará a cabo dicha calificación, y la eventual conducta transgresora de la ley quedará sin sanción, salvo que sea el propio trabajador afectado el que reclame, lo que en muchos casos resulta ilusorio.

Además, no debe olvidarse que la referida fiscalización administrativa está sujeta al control jurisdiccional, pues la empresa tiene acción de reclamación ante la judicatura laboral, ante la cual proceden las alegaciones relativas al mérito de la fiscalización.”

SEXTO: Que también debe señalarse que, en caso alguno, pueden estimarse vulneradas las garantías constitucionales invocadas por el recurrente.

En efecto, cuando el recurrente estima vulnerada la garantía establecida en el párrafo quinto del N° 3 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, que señala: “Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por esta con antelación al hecho.”, no ha hecho otra caso que invocar el denominado derecho al juez natural o competente, en virtud del cual no puede privarse de la función jurisdiccional a aquel llamado a ejercerla, sea por cuanto la misma se altera por acto de autoridad o de ley, ex profeso para causas determinadas o cuando la misma se entrega o es arrebatada por entes no jurisdiccionales.

Así, el núcleo de la garantía impone la prohibición de manipulación de las normas de competencia del poder jurisdiccional, de forma de alterar, encubierta o disimuladamente, con posterioridad al hecho, el tribunal llamado juzgar la cuestión o bien, que dicho juzgamiento quede entregado a una comisión especial, esto es, tribunales que administran justicia creados en la órbita del Poder Ejecutivo o como dependiente de él.

Descartada la primera hipótesis, en caso alguno puede estimarse que concurre la segunda si, precisamente, el acto de la autoridad administrativa es impugnable, por medio de una acción procesal amplia y genérica, que permite una íntegra y completa revisión, tanto fáctica como jurídica, de todos los elementos de la misma, como aparece de lo dispuesto en los artículos 503 y siguientes del Código del Trabajo.

No puede estimarse que la Inspección obre como Tribunal de Justicia si la determinación que efectúa la administración carece de las características propias de las sentencias judiciales y, todavía más, son reclamables, precisamente, ante los tribunales establecidos por la ley.

Dicho reclamo, además, claramente no está concebido como un recurso jurisdiccional, desde que no se impugna una resolución judicial, sino una acción procesal destinada a conocer, en términos amplios, la juridicidad de la acción del ente administrativo. Por lo mismo, cuando la Inspección del Trabajo determina que se ha cometido una infracción a las leyes laborales, no dicta una sentencia o resolución con pretensión de decisión jurisdiccional y, consecuentemente, no constituye una comisión especial de aquellas que prohíbe la Constitución.

Luego, como se ve, no puede alegar el recurrente que ha sido privado o amenazado del derecho al juez natural, esto es, a que su asunto sea resuelto por el tribunal llamado por la ley a conocerlo, si es que el acto administrativo no lo priva de dicho derecho y, antes bien, es justamente el que abre la vía jurisdiccional y es esta sede, en definitiva, la que determinará, por acto de juicio, en un proceso legalmente tramitado, si las multas se ajustan a legalidad.

En otros términos, la cuestión de fondo, en caso alguno ha quedado fuera de la esfera de la determinación jurisdiccional y ni siquiera puede estimarse amenazada esta posibilidad y, antes bien, como ya se indicó, puede, con el solo requerimiento de la recurrente, quedar sujeto al control jurisdiccional.

Menos suerte puede tener el recurso cuando pretende vulnerados el derecho previsto en el N° 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, pues se le ha aplicado la multa que legalmente corresponde por las infracciones cometidas y constatadas por el ente fiscalizador.

SÉPTIMO: Que menos aún resulta aceptable estimar que ha existido una vulneración el denominado principio non bis in idem y ello, por cierto, haciendo abstracción de la discusión en la que, con buenas razones se ha estimado impertinente traer sin más a sede administrativa los principios del derecho penal.

El principio referido tiene una doble dimensión: desde un punto de vista material o sustantivo representa la prohibición de sanción múltiple por el mismo hecho, operable a nivel de determinación de pena o adjudicación; desde un punto de vista formal o procesal, la prohibición impide el juzgamiento doble o múltiple sean inmediatos o sucesivos.

De modo más preciso se ha indicado: “En tanto estándar de adjudicación, el principio non bis in idem se traduce en una prohibición de consideración o valoración múltiple del mismo “hecho” –o más técnicamente: de una misma circunstancia o aspecto (de uno o más hechos)- en la fundamentación judicial de la sanción a ser impuesta sobre una misma persona. En tanto estándar de clausura procesal, el principio se traduce en una exclusión de la posibilidad de juzgamiento de un hecho ante la existencia de otro juzgamiento (anterior o simultáneo) relativo al mismo hecho.” (El principio ne bis in idem en el Derecho Penal Chileno, Revista de Estudios de la Justicia N° 15, año 2011, pag. 140)

En otros términos y de modo más gráfico se ha expresado que en virtud de este principio: “el Estado no puede someter a proceso a un imputado dos veces por el mismo hecho, sea en forma simultánea o sucesiva.”, y que: “…esto significa que la persona no puede ser sometida a una doble condena ni afrontar el riesgo de ello.” (nombre reservado, Introducción al Derecho Procesal Penal, página 167).

Se trata de una garantía que reconocen, con distinta intensidad, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y vigentes, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 8.4) y el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (14.7).

También, el principio se recepciona en la legislación positiva. En términos generales, desde el punto de vista material o sustantivo su regulación se encuentra en las normas sobre concurso delictivo, fundamentalmente los artículos 74, 75 del Código Penal y 351 del Código Procesal Penal. Desde el punto de vista procesal, el último cuerpo legal lo consagra expresamente en su artículo 1° inciso segundo, y lo concreta particularmente en su artículo 264 letras b) y c) al establecer como excepciones de previo y especial pronunciamiento la litis pendencia y la cosa juzgada, sin perjuicio que esta último pueda deducirse directamente en el juicio oral o dejada su resolución para dicha instancia.

Para determinar si es que concurren los requisitos para estimar vulnerada la garantía el profesor Binder ha dicho: “la doctrina es unánime en general en exigir la existencia de tres “identidades” o “correspondencias”. En primer lugar, se debe tratar de la misma persona. En segundo lugar, se debe tratar del mismo hecho. En tercer lugar, debe tratarse del mismo motivo de persecución. Estas tres correspondencias se suelen identificar con los nombres latinos de eadem persona, eadem res, eadem causa petendi.” (Opus cit. página 168 y 169).

En este caso resulta indudable que se trata de la misma persona objeto de la imputación pero, en caso alguno puede decirse que se trata de un mismo hecho y una misma causa de imputación.

En efecto, basta leer el contenido de las multas para apreciar que se trata de omisiones varias y distintas que se refieren a hechos distintos, sino que además, cada uno de ellos importa infracción a normas diferentes que en cada caso de señalan.

Es decir, cada uno de los hechos constatados por el fiscalizador, constituye una infracción diferente que debe ser sancionada separadamente.

En todo caso, aun cuando se asumiera que se trata de un mismo hecho, lo que por cierto no es efectivo, resulta evidente que el mismo importaría infracción a obligaciones diversas, establecidos en preceptos diferentes y cuyo fin protector también es distinto. Por ello tampoco cabría, como livianamente se solicita, dejar todas sin efecto y consiguientemente, de un modo absurdo, tanto desde el punto de vista lógico como jurídico, lisa y llanamente absolver de todo cargo a la infractora pues, si el tema debe resolverse aplicando la normativa penal, cuando un mismo hecho constituye dos o más delitos, o uno de éstos es el medio necesario para cometer el otro, no cabe pretender aplicar el principio de non bis in ídem, pues en dicho caso el legislador penal ha dispuesto en el artículo 75 del Código Penal imponiendo la pena mayor asignada al delito más grave, sistema denominado de asperación o absorción agravada de la pena correspondiente al delito más grave.

Por estas consideraciones y atendido, además, lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, SE RECHAZA, sin costas el recurso de protección deducido por Daniel Alejandro Iturra Álvarez, en representación de Corporación Prodel, y en contra de la Inspección Provincial del Trabajo de Antofagasta.

Regístrese y comuníquese.

Rol 623-2019 (PROT)

Redactada por el Ministro Titular Sr. Dinko Franulic Cetinic, quien no firma por encontrarse en comisión de servicios.

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