nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE SAN PEDRO DE ATACAMA

Antofagasta, a ocho de octubre de dos mil veinte.

VISTOS:

La comparecencia de los abogados Luis Hernán Reveco Jarpa y Sebastián Pérez Vicencio, domiciliados en domicilio reservado, en representación de nombre reservado, ingeniero en informática, domiciliado en domicilio reservado, quienes interponen recurso de protección de garantías constitucionales en contra del Alcalde de la I. Municipalidad de San nombre reservado, empleado público, con domicilio en domicilio reservado, denunciando como actos ilegales y arbitrarios los actos administrativos que dispusieron el término anticipado de la contrata del recurrente, circunstancias que han vulnerado su derecho de propiedad y de igualdad ante la ley, previstos en el artículo 19 N° 2 y 24 de la Constitución Política de la República, por lo que pide dejar sin efecto los decretos que pusieron término a su contrato.

Evacua informe el alcalde recurrido, solicitando el rechazo del recurso.

Puesta la causa en estado, se han traído los autos para dictar sentencia.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Como fundamentos de hecho, refiere que a través de Decreto Registro N°875/2019 de 26 de abril de 2019, fue contratado en calidad de contrata como ingeniero informático a contar del 17 de julio de 2019, hasta el 31 de diciembre de ese año; contrata que fue prorrogada por el decreto registro N°1303/2019 de 29 de noviembre de 2019, extendiéndose hasta el 31 de diciembre de 2020, y “mientras sean necesarios sus servicios”, estando afecto el funcionario al pago de una remuneración correspondiente al grado 10° E.M. de la planta de profesionales de la I. Municipalidad de San Pedro de Atacama y que el 31 de julio pasado, el alcalde puso término a la contrata mediante los Decretos registro N°717/2020 y 1799/2020, resoluciones que expresan como justificación “el poco o nulo avance en solicitudes realizadas al funcionario, en relación con las casillas del municipio, la página web y servidor; considerando el hecho de que no levantó ningún catastro de esas solicitudes, ni propuestas a la mejora, para avanzar con el trabajo informático del municipio, siendo de real necesidad estos avances”, agregando que la desvinculación se comunicó al recurrente a través de su correo electrónico el 1 de agosto de 2020, y operó desde ese mismo día.

Previa cita de las disposiciones pertinentes de la Ley 18.883, afirman que al recurrente le asiste el derecho a permanecer en sus funciones hasta el 31 de diciembre próximo, por existir una especie de propiedad sobre el empleo a contrata, argumentando que intempestivamente se le puso término por supuestos incumplimientos en sus funciones, lo que resultaría improcedente por no poder aplicarse sanciones disciplinarias sin que previamente se determine su responsabilidad administrativa a través de una investigación sumaria o sumario administrativo, según lo dispuesto en el artículo 118 de la ley citada, disposición que es expresión del principio del debido juzgamiento, y que posibilita el derecho del funcionario a defenderse de los cargos que se le imputan.

Por lo anterior, afirman que al ponerse término a la contrata por una supuesta responsabilidad administrativa no establecida en conformidad a la ley, la acción deviene en ilegal por vulnerar el derecho de propiedad del recurrente sobre el empleo desempeñado, sin mediar debido proceso administrativo, precisando que el término anticipado de la contrata constituye una medida disciplinaria asimilable a la destitución. Asimismo, indican que el artículo 123 de la ley en comento, permite que el alcalde ponga término a los servicios de un funcionario cuando los hechos constitutivos de la infracción vulneren gravemente el principio de probidad administrativa, lo que no ha ocurrido en la especie.

Refieren que para el caso de concluirse que los actos impugnados son legales, a lo menos la decisión es arbitraria, por haber sido terminada la contrata sin que el funcionario tuviese la oportunidad de defenderse de la imputación, disponiéndose la sanción por la decisión pura y simple del recurrido, quien debió ordenar la investigación sumaria o sumario administrativo para que el recurrente pudiera hacer sus descargos y desvirtuar los hechos imputados.

Además, sostienen la vulneración de la garantía de igualdad ante la ley, la que se configura por el hecho de haber cesado la contrata sin ser sometido al estatuto jurídico que regula la terminación de tales vínculos, contraviniendo la finalidad del legislador al establecer la facultad para poner término a la contrata debido a las necesidades del servicio, de manera que, al ordenarse el cese por razones distintas a aquélla, afirman que, a lo menos, el funcionario ha sido arbitrariamente discriminado en su garantía a la igualdad ante la ley.

Como peticiones concretas, solicitan que se dejen sin efecto los Decretos Registro N° 717/2020 y 1799/2020 de 31 de julio de 2020, de la Ilustre Municipalidad de San Pedro de Atacama, y se disponga el reintegro del recurrente a las funciones que servía hasta antes de que se emitieran los actos impugnados, ordenando el pago de todas las remuneraciones desde la fecha de la separación hasta la de su efectiva reincorporación, con costas.

SEGUNDO: Que en representación del alcalde recurrido, evacua informe el abogado Gustavo Canessa Toro, solicitando el rechazo, con costas. En primer lugar, alega la improcedencia formal, por no ser la vía idónea para los fines perseguidos por el actor; en efecto, lo que se pretende es que se declare la ilegalidad de un acto administrativo, cuestión que debe reclamarse mediante el régimen recursivo de reposición y/o jerárquico ante la propia administración, según lo dictaminado por Contraloría General de la República.

Sin perjuicio, descarta la existencia de ilegalidad o arbitrariedad en la dictación de los actos impugnados, pues el alcalde actuó en su calidad de Jefe Superior del servicio que dirige, lo que se sustenta en lo dispuesto en las letras c) y e) del artículo 63 de la Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, detentando plenas facultades legales para resolver acerca de los nombramientos y remociones de los funcionarios de su dependencia. Asimismo, sostiene que el acto administrativo que contiene la decisión de la autoridad comunal cumple con todos los requisitos de validez que exige nuestro ordenamiento jurídico, por cuanto el acto proviene de una autoridad competente, que, en el uso de las facultades otorgadas por la ley, expresa una decisión motivada y fundada, resguardando los intereses de la organización que dirige.

En cuanto a la motivación del acto, afirma que el alcalde ha conocido de primera fuente las deficiencias en el desarrollo de las labores como funcionario del recurrente, que fundaron la decisión impugnada, de tal forma que sus servicios ya no resultan necesarios para esta institución, y en caso de que el recurrente considere ilegal la referida actuación, así como su motivación, debe ejercer las acciones y procedimientos que corresponden para este tipo de conflictos. Así, debe distinguirse que, por una parte, se ha cumplido con las formalidades legales para que los Decretos Registro N° 717/2020 y 1799/2020 de 31 de julio de 2020 de la I. Municipalidad de San Pedro de Atacama cumplan con el estándar de motivación que le compete; no pudiendo ser éste el fundamento del cuestionamiento planteado por el actor; y por otro lado, lo que aparentemente plantea el recurrente es una disconformidad y molestia por las razones que sirvieron de fundamentos y motivo a las resoluciones. Ante esto, asevera que no debe confundirse una supuesta falta de motivación o arbitrariedad del acto administrativo con la disconformidad planteada por el funcionario respecto de dichos fundamentos, puesto que no estar de acuerdo con los mismos, no importa su inexistencia ni menos la invalidez de la resolución.

Agrega que en autos no corresponde aplicar el criterio de la confianza legítima, pues el vínculo del recurrente con la Municipalidad tiene apenas un año, siendo prorrogado una sola vez, expresándose en el decreto de prórroga la frase “mientras sean necesarios sus servicios”. Por tanto, sostiene que no ha existido una vulneración a derechos adquiridos o a una legítima expectativa que forme parte de su patrimonio, pudiendo la autoridad competente con apego a la normativa y jurisprudencia vigente, terminarlas anticipadamente o no renovarlas, tal como sucedió en la especie.

Respecto a las garantías constitucionales que el recurrente menciona como vulneradas, asevera que han sido respetadas por la Municipalidad en todo momento. Sobre el derecho de propiedad, afirma que no es posible entender que las personas que desarrollan funciones públicas tengan un derecho de propiedad sobre éstas, puesto que las labores que en definitiva desempeñan, son aquellas propias del Estado, cuya finalidad es el bien común, por lo que mal podría pretenderse propiedad sobre aquéllas, ni menos derechos y facultades características de los propietarios de bienes derivados de las mismas, por consiguiente, expresa que no se configura de modo alguno una vulneración del derecho de propiedad, pues no tutela situaciones como las que describe el recurrente, las que deben ser revisadas en otras instancias, correctamente fundadas, de tal forma que ambas partes puedan explicar con claridad sus posiciones. En cualquier caso, refiere que las disposiciones citadas no proceden en su caso, pues no se le ha aplicado una medida disciplinaria. Por último, asevera que la contrata establece que ésta tendrá vigencia “mientras sean necesarios sus servicios”, lo que da cuenta de la esencia transitoria de su vínculo funcionario, y que se opone absolutamente con las características del derecho de propiedad.

En cuanto a la vulneración de la igualdad ante la ley, descarta su existencia, dado que la autoridad debidamente facultada resolvió dar término a la contrata del recurrente por medio de la dictación de un acto fundado y notificado. Por lo anterior, niega que haya existido discriminación, al no haber siquiera mencionado el actor las situaciones en que se le habría tratado de forma diferente respecto otros funcionarios de la municipalidad, limitándose a expresar una apreciación alejada de la realidad y meramente conveniente a su pretensión. En cualquier caso, su parte es categórica en señalar que bajo ninguna circunstancia el recurrente fue tratado de forma diferente o discriminatoria.

TERCERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben adoptar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

CUARTO: Que el recurso de protección como acción cautelar de urgencia, carece de las garantías procesales de un juicio declarativo de lato conocimiento, razón por la que sólo ampara derechos no controvertidos o indubitados.

En este sentido, un acto u omisión es arbitrario cuando carece de razonabilidad, de fundamentación suficiente, de sustentación lógica, es decir, cuando no existe razón que lo fundamente y quien actúa lo hace por mero capricho.

El acto u omisión será ilegal cuando no reúne los requisitos legales, es contrario a derecho o a la ley o no se atiene estrictamente a la normativa legal vigente.

Además la Constitución Política de la República frente a procedimientos o fórmulas que reclama el recurrente para reponer o rectificar la decisión, para esta cautelar constitucional, se estatuye al final del inciso 1° de su artículo 20 que las decisiones son sin perjuicio de los demás derechos que puedan hacerse valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes, es decir, que tratándose de derecho indubitado no pueden ser impedimentos las situaciones planteadas por la autoridad edilicia, debiéndose avocar al fondo del asunto como lo exige la Carta Fundamental.

QUINTO: Que es un hecho no discutido que mediante los Decretos Registro N° 717/2020 y 1799/2020 de fecha 31 de julio de 2020, el alcalde de la Ilustre Municipalidad de San Pedro de Atacama resolvió la terminación anticipada de la contrata del funcionario nombre reservado, asimilado a escalafón profesional Grado 10° E.M.R.

SEXTO: Que el inciso tercero del artículo 2° de la Ley 18.883 sobre Estatuto de los Funcionarios Municipales, señala que los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan cesarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiese sido dispuesta la prórroga.

Por otra parte, el artículo 87 de la ley en comento, establece que todo funcionario tendrá derecho a gozar de estabilidad en el empleo; prerrogativa de la que en parte alguna se exime a quienes detentan la condición “a contrata”, sin que pueda discriminarse entre los empleados de planta y los contratas. Lo anterior por cuanto el referido artículo 2° de la legislación utiliza la expresión de “empleos a contrata”, y el artículo 1° de la misma ley decreta que los funcionarios a contrata estarán sujetos a esta ley en todo aquello que sea compatible con la naturaleza de estos cargos; lo que permite concluir que la voz “empleo” que utiliza el mencionado artículo 87 es comprensiva del funcionario que se desempeña a contrata.

SÉPTIMO: Que el acto administrativo deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 19.880, es decir, exteriorizar sus fundamentos de hecho y de derecho, por tratarse de actos que afectan potestades particulares; y además a su artículo 41 inciso cuarto, que obliga a que las resoluciones finales contendrán la decisión que será fundada, de forma que los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, de hacerlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior, o la de poner término anticipado a ella, deberán contener el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta.

En la especie, la fundamentación de los actos administrativos que dispusieron la terminación anticipada de la contrata del recurrente, alude a las siguientes circunstancias: “el poco o nulo avance en solicitudes realizadas al funcionario, en relación con las casillas del municipio, la página web y servidor; considerando el hecho de que no levantó ningún catastro de esas solicitudes, ni propuestas a la mejora, para avanzar con el trabajo informático del municipio, siendo de real necesidad estos avances”. Si bien los decretos contienen una fundamentación fáctica, tales hechos no han sido acreditados en forma alguna por la entidad edilicia, al no haber aportado a estos autos ningún antecedente o documentación para dar crédito a las imputaciones sobre el rendimiento laboral del funcionario, pese a que pudo haber instruido la correspondiente investigación sumaria o sumario administrativo para determinar las eventuales responsabilidades del caso.

En consecuencia, el hecho de no ser necesarios los servicios, contemplado también como causal de cese en el acto de la contratación, ha de encontrarse de alguna manera acreditado, lo que no ocurre en este caso según lo expresado previamente, y por lo tanto, los decretos impugnados carecen en absoluto de fundamento. En efecto, pese a la precariedad que detentan los empleos a contrata, ello no significa que la decisión de un término anticipado no deba estar justificada en antecedentes objetivos o jurídicamente racionales y no en la mera voluntad de la autoridad que así lo dispone, lo cual la torna arbitraria, sobre todo si se invoca la actuación del funcionario como ineficiente porque ello debiera estar comprobado de la misma forma que los funcionarios titulares, sin que para los efectos del comportamiento, rendimiento y exoneración, sus conductas tengan un juzgamiento parcial por la calidad de ser contratados y no tener la titularidad del cargo, lo que demuestra además diferencias arbitrarias de las cuales necesariamente deben corregirse a través de este recurso para mantener el Estado de Derecho en orden a que los funcionarios públicos en términos genéricos o municipales gocen de un trato igualitario respecto de la autoridad.

OCTAVO: Que al actuar de la manera antes referida, la Municipalidad de San Pedro de Atacama ha incurrido en una actuación arbitraria, al carecer ella de razonabilidad y fundamentos. Esta conducta vulnera la igualdad ante la ley que reconoce nuestra Carta Fundamental, en tanto otorga un trato diferente al recurrente en relación a otros funcionarios a contrata de la misma Municipalidad que permanecerán en sus cargos hasta el término legal o hasta que sus servicios dejen de ser efectivamente necesarios por razones que han de expresarse y comprobarse, como también respecto de los titulares en la forma que se ha razonado en el considerando precedente.

También es ilegal porque la fórmula expresada por el legislador en cuanto los servicios no resulten necesarios para la institución, no debe constituir una fuente ilimitada que permita la discrecionalidad, por lo tanto no habiéndose comprobado una vulneración grave al principio de probidad en un procedimiento justo y racional, como tampoco que el servicio pueda prescindir de dicho funcionario porque ya no existe la necesidad y, que es lo más grave una negligencia tan intensa que obligue a la exoneración sin que exista ni siquiera una investigación sumaria, la decisión del alcalde es evidentemente ilegal.

Asimismo, también resulta vulnerado el derecho de propiedad del funcionario al privarlo de las remuneraciones que le correspondería percibir hasta el término legal de su contrata, por lo que se dispondrá lo correspondiente para restablecer el imperio del derecho.

Por estas consideraciones, y visto además lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE ACOGE, sin costas, el recurso interpuesto por los abogados Luis Hernán Reveco Jarpa y Sebastián Pérez Vicencio, en representación de nombre reservado, en contra del alcalde de la Ilustre Municipalidad de San Pedro de Atacama. En consecuencia, SE DECLARA que se dejan sin efecto los Decretos Registro N° 717/2020 y 1799/2020 de 31 de julio de 2020, debiendo la autoridad pertinente reintegrar al recurrente a sus labores por el periodo que resta de su contrata, y adoptar las medidas necesarias para solucionar el pago de las remuneraciones correspondientes a su cargo desde que se hubiese interrumpido el pago en virtud de los señalados Decretos.

Acordada con el voto en contra del abogado integrante Gabriel Sánchez Rubio, quien estuvo por rechazar el recurso, por las siguientes consideraciones:

1.- Porque el recurrente carece de un derecho cierto e indubitado a la estabilidad de su empleo, y por consiguiente no le asiste un derecho de propiedad sobre el mismo que invoca en su favor y aduce vulnerado, toda vez que su vinculación con la Ilustre Municipalidad recurrida, bajo la figura de la “contrata” y “mientras fueren necesarios sus servicios”, la torna esencialmente transitoria y precaria.

2.- Porque no ha existido un actuar ilegal de la Ilustre Municipalidad recurrida, toda vez que al adoptar su Alcalde la decisión de poner término anticipado a la contrata está ejerciendo una facultad que le otorga expresamente la ley, que le permite calificar la necesidad de seguir contando o no con los servicios de un funcionario “a contrata”, cuya permanencia en la función, a más del plazo legal de término de la misma, está sujeta a la condición potestativa de seguir siendo necesarios sus servicios. Tal condición puede verificarse durante el curso del plazo de vigencia legal de la contrata (hasta el 31 de diciembre del año correspondiente) y puede ser negativa, esto es, NO ser necesarios sus servicios, caso en el cual el Alcalde se encuentra legal y contractualmente habilitado para disponer su terminación anticipada. Además y como tal condición está sujeta al evento futuro e incierto de seguir siendo necesarios los servicios del funcionario, esto es, relacionada con una conducta vinculada con el giro de la institución y la función asignada al funcionario, no depende de la mera voluntad o capricho del Alcalde en cuestión, siendo válida ante el Derecho.

3.- Porque tampoco el actuar de la Ilustre Municipalidad recurrida puede calificarse como arbitrario, toda vez que la decisión de poner término anticipado a la contrata del actor se encuentra debidamente motivada en los decretos respectivos, en los términos ya transcritos precedentemente. Las razones allí esgrimidas están directamente relacionadas con las funciones para las cuales fue contratado el actor, a saber, como Ingeniero Informático, y claramente denotan que éste no dio cabal cumplimiento a los servicios para los cuales fue contratado. Siendo así, esto es, si no ha prestado los servicios para los cuales ha sido contratado, resulta evidente que tales servicios no resultan necesarios para la institución, legitimando así la decisión adoptada por el Alcalde de la recurrida quien debe velar por el correcto uso y destino de los bienes municipales.

4.- Lo anterior, descarta también la exigencia de substanciar previamente una investigación sumario o un sumario administrativo planteada por el voto de mayoría, porque aquí no estamos en presencia de una medida disciplinario o sanción aplicada al funcionario, sino que ante una decisión privativa del Jefe Superior de la institución, en los términos antes señalados.

5.- Si el recurrente no está de acuerdo con la decisión impugnada, y la estima injustificada, indebida o improcedente, le asiste el derecho para reclamar judicialmente de ella en sede laboral y al amparo de lo dispuesto en el artículo 168 del Código del Trabajo, pero no puede pretenderse que en el decurso de esta acción cautelar la Ilustre Municipalidad recurrida deba acreditar la justificación de su decisión, porque ello importaría desnaturalizar este arbitrio y transformarlo en un juicio contradictorio y de lato conocimiento.

Regístrese y comuníquese.

Rol 4099-2020 (PROT)

Redactada por el Ministro Oscar Clavería Guzmán y la disidencia por su autor.