nombre reservado con nombre reservado

Antofagasta, a dos de octubre de dos mil veinte.

VISTOS:

La comparecencia de Fidel Castro Allendes, abogado, domiciliado en domicilio reservado, en representación de nombre reservado, ingeniera en ejecución en administración de empresas, con domicilio en domicilio reservado, quien deduce recurso de protección en contra de nombre reservado, arquitecto, directora de la Dirección General de Aeropuertos, y en contra de nombre reservado, constructor civil, en su calidad de Fiscal Instructor de Sumario Administrativo, ambos con domicilio para estos efectos en domicilio reservado° (Edificio MOP de Antofagasta), por haber dictado actos administrativos ilegales y arbitrarios que amenazan y privan las garantías consagradas en el artículo 19 N° 2, 3, 4 y 24 de la Constitución Política de la República.

Evacuan informe los recurridos, instando por el rechazo del recurso. Asimismo, informó Contraloría General de la República, al tenor de lo solicitado.

Puesta la causa en estado, se han traído los autos para dictar sentencia.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el recurrente afirma que nombre reservado comenzó a prestar servicios en calidad de funcionaria a contrata desde el 10 de octubre de 1990 en la Dirección de Aeropuertos de la Región de Antofagasta, describiendo la trayectoria laboral de su representada en dicha repartición pública, aseverando que su desempeño ha sido intachable. Sostiene que por Resolución DAP N°1213 (Exenta) de fecha 3 de julio de 2018, se dispuso iniciar una investigación sumaria en contra de su representada, con el fin de investigar hechos que el funcionario nombre reservado denunció a la Dirección Regional de Aeropuertos; luego, por Resolución DAP N°1585 (Exenta) de fecha 25 de septiembre de 2018, dicha investigación se eleva a Sumario Administrativo, designándose como Fiscal a nombre reservado, quien propuso la sanción de destitución, decisión que al ser revisada por el jefe del Departamento de Fiscalización del Ministerio de Obras Públicas, señaló que existían vicios de legalidad, sugiriendo la reapertura de la investigación. En razón de aquello, la directora de la Dirección Nacional de Aeropuertos dispuso la reapertura, designando al mismo fiscal, quien al emitir su vista, propuso nuevamente la destitución de su representada, sanción que fue aplicada en virtud de la Resolución DAP Nº1672 (Exenta) de fecha 13 de noviembre de 2019, acto administrativo que fue tomado de razón por Contraloría Regional de Antofagasta con fecha 13 de julio de 2020, siendo notificada la funcionaria el 20 de julio del presente año.

En la especie, se impugnan las resoluciones que aprueban el sumario y aplican la medida disciplinaria de destitución, el Ordinario de la Contraloría Regional de Antofagasta que toma de razón el acto administrativo en cuestión, así como también la omisión del fiscal por no haber formulado cargos a la sumariada como en derecho corresponde, por estimar que estos actos y omisiones realizados por los recurridos son ilegales y arbitrarios, no sólo porque desconocen y vulneran un procedimiento administrativo reglado, sino que además, porque carecen de razonabilidad y fundamentación, lo que produce que este acto terminal sea irracional, desproporcionado y se encuentre guiado por el capricho de los recurridos, privando a la recurrente del derecho de propiedad sobre el cargo, remuneraciones y beneficios funcionarios, la igualdad ante la ley, el derecho de no ser juzgada por comisiones especiales y su honra.

Precisando la ilegalidad, refiere que se han vulnerado expresamente por parte del Fiscal Administrativo los artículos 138, 139 y 140 del Estatuto Administrativo, toda vez que, al haberse dispuesto la “reapertura” de la fase indagatoria, no se le permite a su representada formular defensa ni alegación alguna respecto de una imputación que se verifica en esta reapertura, lo que resulta ser ilegal, pues infringiendo el principio de imparcialidad, se emite la nueva vista fiscal, añadiendo otros hechos respecto de los cuales no se formularon cargos. En efecto, sostiene que el fiscal dio por establecidos 5 hechos en la segunda vista, respecto de 4 cargos formulados, estimando que con ello se afecta la igualdad ante la ley y el derecho a no ser juzgada por comisiones especiales, especialmente por un Fiscal implicado en relación al prejuzgamiento de la funcionaria. Por otra parte, en cuanto a las resoluciones exentas DAP Nº1672 de fecha 13 de noviembre de 2019, y DAP 001/(TR) de fecha 7 de febrero de 2020, asevera que la directora Nacional de la Dirección de Aeropuertos, ha vulnerado expresamente el artículo 3° y 41 de la Ley 19.880, en relación a los artículos 140 del Estatuto Administrativo, pues si ella misma dispone la reapertura de la investigación, y el Fiscal afirma que existen “reproches” luego del cierre de la indagatoria especialmente abierta, entonces era obligatorio que se fundamentara la decisión adoptada, lo que no ocurrió en la especie, máxime si se interpusieron recursos administrativos que fueron desestimados por razones que ignora. En efecto, afirma que ambas resoluciones carecen de las necesarias fundamentaciones que permitan conocer la voluntad administrativa en los actos terminales, más aún cuando ellos son la antesala para la aplicación de una medida disciplinaria como la destitución. Finalmente, con la toma de razón de la Resolución DAP Nº001/(TR) se dicta el acto terminal por el cual la funcionaria deja de prestar servicios, y con ello, se validan las ilegalidades antes referidas, sin que hayan sido debidamente enmendadas por el órgano de control.

En cuanto a la arbitrariedad, asevera que en la decisión de reapertura de la investigación se nombra al mismo Fiscal, quien se encontraba absolutamente comprometido con un prejuzgamiento de la situación, al punto tal que al comparar ambas vistas fiscales, se advierte que la segunda de ellas es una réplica, con algunos ajustes en la parte final, de la primera, lo que vulnera el principio de la imparcialidad. Por otra parte al examinar los actos administrativos emanados de directora de la Dirección Nacional de Aeropuertos, se constata que ellos carecen absolutamente de fundamentación, pues sólo se hace breves y genéricas referencias a hitos del sumario administrativo y una descripción de datos, sin indicar las razones del porqué se adopta una medida tan gravosa como la destitución de una funcionaria.

Respecto a las garantías constitucionales afectadas, denuncia que existe una objetiva privación de las mismas. En particular, refiere el derecho de propiedad respecto de la función pública en su modalidad de estabilidad en el empleo, atendida su calidad de funcionaria a contrata. En cuanto a la igualdad ante la ley, alega la existencia de un trato discriminatorio, pues pese a que el fiscal tenía una opinión formada, la directora del servicio al reabrir el sumario reitera su designación. Además, afirma que los actos de los recurridos vulneraron la garantía de no ser juzgado por comisiones especiales, pues en razón de las ilegalidades y arbitrariedades denunciadas, se erigieron de facto como una comisión de dicho carácter. Por último, asevera que se afectó el derecho a la honra, por cuanto quedará registrado que la funcionaria cesa en sus funciones por destitución, lo que constituye un agravio injusto e ilegal, considerando que se trata de una funcionaria intachable, siendo siempre su desempleo honesto y leal.

Como peticiones concretas, solicita que se deje sin efecto la resolución exenta N°001/ (TR) de fecha 7 de febrero de 2020, junto al acto administrativo de toma de razón de fecha 13 de julio de 2020; que se retrotraiga el Sumario Administrativo a la etapa de cierre de la investigación, y que un Fiscal no inhabilitado formule nuevos cargos, dando traslado a la inculpada a fin de que ejerza su derecho de defensa dentro del procedimiento disciplinario, y toda otra medida conducente al restablecimiento del imperio del derecho, con costas.

SEGUNDO: Que informa al tenor del recurso la recurrida nombre reservado, en su calidad de Directora Nacional de Aeropuertos del Ministerio de Obras Públicas, instando por el rechazo. En primer lugar, niega que el Fiscal instructor haya incurrido en una omisión por no haber formulado cargos como en derecho corresponde a la sumariada, pues según consta en el expediente, se formularon cargos a la recurrente y ésta tuvo la oportunidad procesal de efectuar sus descargos. Sostiene que la recurrente trata de confundir al señalar que con la reapertura del sumario se debió formular nuevamente cargos, pues dicha circunstancia era improcedente, en atención que la reapertura tenía por objeto solamente ampliar las declaraciones indagatorias y dar cumplimiento a lo requerido por Fiscalía MOP, en su Ordinario 419 de 18 de julio de 2019. En efecto, precisa que el objeto de la reapertura era efectuar como medidas para mejor resolver, diligencias que complementaran el fundamento de uno solo de los cargos ya formulados, referente a ocupar tiempo de la jornada de trabajo en actividades particulares y utilizando para ese fin al funcionario denunciante señor nombre reservado, toda vez que los otros cargos, en opinión de Fiscalía MOP se encontraban fehacientemente acreditados. En dicho contexto, afirma que no era procedente volver a formular cargos, como lo entendió el propio Ente Contralor al consignar expresamente que la medida disciplinaria se encontraba ajustada a derecho.

Continúa expresando que después de concluidas las medidas para mejor resolver, nuevamente el expediente sumarial es sometido a examen de legalidad del Departamento de Fiscalización de Fiscalía MOP, el cual mediante Reservado N° 610, de fecha 28 de octubre de 2019, concluye y manifiesta su conformidad a la tramitación del proceso sumarial en comento, como a la sanción propuesta por el Fiscal Instructor. Asimismo, hace presente que el debido proceso de la funcionaria nunca se vio vulnerado, toda vez que tuvo la oportunidad procesal de hacer presente la omisión que consigna en su apelación ante la Directora General de Obras Públicas, quién rechazó el recurso y ratificó la sanción impuesta.

Descarta que la resolución que dispuso la sanción disciplinaria sea sería ilegal y arbitraria, pues se dictó dentro del ámbito de sus atribuciones y potestades conforme a norma expresa, analizándose la propuesta del Fiscal Instructor, de acuerdo al mérito del sumario instruido y a los oficios de la Fiscal Nacional del MOP, puesto que en su conocimiento se encontraba conforme a derecho, tal como posteriormente lo consignó Contraloría General de la República.

Además, sostiene que en las resoluciones impugnadas se establecen claramente sus fundamentos de hecho y derecho, en ejercicio de las facultades y potestades de la Jefa Superior del Servicio, cual es, aplicar las sanciones administrativas que estime pertinente, conforme a la proposición que efectúe un Fiscal Instructor en un sumario administrativo debidamente instruido y tramitado, como ocurre en la especie.

Por otra parte, desecha la existencia de vulneración a garantías constitucionales. Sobre el particular, sostiene que no es posible entender que las personas que desarrollen funciones públicas tengan un derecho de propiedad sobre éstas, puesto que las labores que desempeñan son aquellas propias del Estado, por lo que mal podría pretenderse propiedad sobre aquéllas, y tampoco sobre los derechos derivados de las mismas. Asimismo, afirma que no es posible establecer que a la recurrente se le haya dado un trato distinto en relación con otros funcionarios puestos en la misma situación, o que se haya ponderado la prueba rendida en el sumario de forma desigual, y menos aún, que la sanción arribada haya sido aplicada de forma desigual a otra persona que haya incurrido en las mismas conductas, descartando la existencia de juzgamiento por comisiones especiales. Finalmente, respecto al derecho a la honra, reitera que el proceso administrativo se ajustó a derecho, siendo dictados los actos impugnados por la autoridad correspondiente, en el ámbito de sus facultades legales, por lo que no se vislumbra de qué manera se pudo ver vulnerada la garantía alegada.

TERCERO: Que el recurrido nombre reservado, Fiscal Instructor de la Dirección de Aeropuertos del Ministerio de Obras Públicas evacua informe en los mismos términos y fundamentos esgrimidos por la directora Nacional de Aeropuertos, el que para estos efectos da por enteramente reproducido.

CUARTO: Que Contraloría General de la República se abstuvo de emitir informe según lo solicitado, invocando lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 6° de la ley 10.336. Sin perjuicio, a modo ilustrativo refiere que con ocasión del examen de legalidad de la resolución impugnada que dispuso aplicar la medida disciplinaria de destitución a la recurrente, el órgano contralor procedió a cursarla según consta en el oficio N° 5.406, de 13 de julio de 2020, de la II Contraloría Regional Metropolitana de Santiago.

QUINTO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben adoptar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

SEXTO: Que el recurso de protección como acción cautelar de urgencia, carece de las garantías procesales de un juicio declarativo de lato conocimiento, razón por la que solo ampara derechos no controvertidos o indubitados, por lo que desde ya surgen los primeros argumentos para desestimar las garantían 2 y 3 del artículo 19 de la constitución política de la República, porque el sumario administrativo es un procedimiento regulado en la ley justamente para juzgar las conductas de funcionarios públicos como la recurrente, por lo tanto se le ha aplicado lo procedente similar a cualquier funcionario público, mediante un procedimiento regular en donde ejerció todos sus derechos y ante las autoridades establecidas para conocer las impugnaciones, situación que por lo demás nada se ha cuestionado.

SÉPTIMO: Que respecto de las garantías de los números 4 y 24 de la carta fundamental ha de tenerse presente que un acto u omisión es arbitrario cuando carece de razonabilidad, de fundamentación suficiente, de sustentación lógica, es decir, cuando no existe razón que lo fundamente y quien actúa lo hace por mero capricho. Será ilegal cuando no reúne los requisitos legales, sea contrario a derecho o a la ley o no se ciña estrictamente a la normativa legal vigente.

En suma para la decisión general de la cuestión debatida, es menester tener presente que el control judicial de las facultades disciplinarias de los órganos de la Administración del Estado abarca la revisión de la legalidad de la decisión adoptada, más no el mérito de la misma, cuestión que por su propia naturaleza y en función de las competencias fijadas por la Carta Fundamental, corresponde a la Administración activa. Dicho lo anterior, debe dilucidarse si los actos administrativos que dispusieron la sanción disciplinaria de destitución de la funcionaria recurrente son ilegales y arbitrarios, así como también esclarecer si el fiscal instructor del sumario formuló cargos conforme a derecho, vulnerando las garantías constitucionales según lo ya expresado.

OCTAVO: Que los criterios y márgenes legales sobre la impugnabilidad de los actos administrativos están regulados, en lo general, por la ley 19.880 que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del Estado, cuyo artículo 15 permite el recurso de reposición, jerárquico, extraordinario de revisión y demás que establezcan las leyes especiales, pero restringe los actos de mero trámite, sólo cuando impidan la continuación del procedimiento o produzcan indefensión, por consiguiente desde ya la decisión del fiscal de fojas 599 sobre cierre de la investigación y la de fojas 660 (ambas del sumario administrativo) que solicita la destitución, constituyen en sí resoluciones que más que indefensión, son fuente de la transparencia en la decisiones para que se inicie la defensa correspondiente, por lo que a la luz de la disposición citada, ningún perjuicio ha ocasionado, más aún si el artículo 13 de este cuerpo legal, exige para que el vicio de procedimiento o de forma, afecte la validez del acto administrativo, que recaiga en un requisito esencial y genere un perjuicio, lo que de lo expuesto por el recurrente nada ha causado, puesto que la destitución se decidió producto de la formulación de cargos.

Ahora bien, si de acuerdo a lo expuesto por el recurrente, la arbitrariedad e ilegalidad denunciadas se originan cuando se dispuso la reapertura del sumario y el fiscal instructor dio por establecidos cinco hechos en la segunda vista fiscal, respecto de cuatro cargos formulados, impidiendo a la funcionaria formular defensas respecto de una imputación que se habría verificado en la reapertura, y que devino en la dictación de las resoluciones que dispusieron la sanción de destitución, según la propuesta del fiscal. Al respecto, corresponde determinar las razones por las que se ordenó la reapertura del procedimiento y cuál era su finalidad, pues de esa manera podrá establecerse si era procedente la realización de una nueva formulación de cargos, o no.

Para tal efecto, resultan esclarecedores los Ordinarios Reservados emitidos por el jefe del Departamento de Fiscalización de la Fiscalía del Ministerio de Obras Públicas acompañados al proceso. En particular, mediante el Reservado N° 407, se manifestó su disconformidad con el sumario administrativo en cuestión, precisamente respecto de uno de los cuatro cargos ya formulados, referente al tiempo que ocupaba en actividades particulares la funcionaria, durante la jornada de trabajo utilizando para estos fines al funcionario denunciante. Se sugirió la reapertura del sumario para la realización de medidas para mejor resolver con el objeto de acreditar fehacientemente este hecho, desde que los restantes cargos, consistentes en acoso y hostigamiento laboral en contra del denunciante, el haber ejercido el rol de jefa directa del denunciante sin existir acto administrativo que le otorgue tales facultades, y la falta de cortesía en el trato hacia los demás funcionarios del servicio y externos a éste, en opinión de la Fiscalía del Ministerio de Obras Públicas, se encontraban suficientemente acreditados. En razón de aquello, la directora del servicio dispuso la reapertura del procedimiento, solo para la realización de tales diligencias indagatorias, las que habiendo sido materializadas, permitieron al fiscal instructor arribar a la convicción de que la funcionaria efectivamente ejecutaba actividades lucrativas al vender productos dentro de la jornada laboral. Valga señalar que las conclusiones del fiscal y la propuesta de sanción fueron compartidas por la Fiscalía del Ministerio de Obras Públicas en una segunda revisión de los antecedentes según consta en el Ord. Reservado N° 610, por considerar la existencia de elementos suficientes para efectuar el reproche administrativo a la funcionaria.

Por consiguiente, corresponde desechar la alegación del recurrente relativa a la necesidad de una nueva formulación de cargos, por resultar dicho trámite improcedente. En efecto, los cinco hechos que fueron constatados por el fiscal instructor en su segunda vista fiscal, se corresponden con los cuatro cargos formulados originariamente, sin que se advierta una conclusión diversa. Asimismo, habiendo la funcionaria ejercido su derecho a interponer recursos en la etapa procesal respectiva, no denunció la omisión que en esta oportunidad se reclama, pues se circunscribió a desestimar el valor probatorio de los elementos de juicio para establecer los cargos formulados, además de alegar la desproporción de la sanción por no haberse considerado atenuantes y su trayectoria intachable. Sin perjuicio de aquello, la Directora General de Obras Públicas rechazó el recurso de apelación y ratificó la sanción impuesta, describiendo pormenorizadamente el análisis de los medios de prueba recabados por el fiscal, y en particular, aquellos referentes al maltrato, hostigamiento y humillación reiterados en contra del funcionario denunciante, expresando que la realización de cualquier acto atentatorio a la dignidad de los demás funcionarios conlleva la aplicación de la medida disciplinaria de destitución, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 125 del Estatuto Administrativo, en relación con el artículo 84 letra l) del mismo cuerpo legal. Finalmente, Contraloría General de la República, al efectuar el control de legalidad de la resolución que dispuso la destitución, manifestó que se ajustaba a derecho, siendo tomado de razón dicho acto administrativo.

NOVENO: Que el razonamiento precedente permite concluir que el obrar de la Directora Nacional de Aeropuertos y del Fiscal Instructor del sumario administrativo no ha sido ilegal, toda vez que actuaron dentro de sus facultades legales y con observancia de la normativa aplicable, y tampoco ha sido arbitrario, pues adoptaron la medida disciplinaria correspondientes de acuerdo a lo que se estimó acreditado en el referido sumario en relación a los cargos formulados y encontrándose debidamente fundado el acto administrativo terminal, circunstancia refrendada por Contraloría General de la República en el trámite de toma de razón.

DÉCIMO: Que en lo estrictamente formal si se considera la actuación del fiscal, a lo más sería una omisión que no incide en la decisión de destitución porque ni siquiera establece una formulación de cargos, además que el eventual vicio surge en diligencias que representan medida para una mejor resolución, que no agregó cargo, sin que se vea afectado algún derecho o garantía por la inexistencia de imputaciones, pero en lo esencial se trata de actuaciones que debieron reclamarse dentro del proceso y no a través de esta cautelar, sin que pueda asimismo invocarse la falta de imparcialidad porque justamente la posición del fiscal fue, por las razones dadas en sus resoluciones de optar por los cargos formulados, debiendo distinguirse que la imparcialidad o inhabilidad se vincula al investigado sólo cuando comienza el sumario, que de acuerdo al artículo 133 de la ley 18.834, dentro del segundo día de la citación a declarar formulen las causales de implicancia o recusación en contra del fiscal o del actuario, de lo que se extrae que el investigador no adquiere una inhabilidad subsecuente en la realización de la investigación o a propósito de medidas pedidas para mejorar el razonamiento o calidad de la resolución, por lo que al no existir la arbitrariedad o ilegalidad, desaparece el presupuesto esencial que obliga a desestimar las pretensiones del recurrente.

Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE RECHAZAN, con costas, los recursos de Protección interpuestos por Fidel Castro Allendes, en representación de nombre reservado, en contra de nombre reservado y nombre reservado.

Se hizo uso de la facultad contenida en el artículo 82 del Código Orgánico de Tribunales.

Regístrese y comuníquese.

Rol 3351-2020 (Prot.) (Acumulada 1169-2020)

Redacción por el Ministro Titular Oscar Clavería Guzmán.

No firma el Ministro Titular Sr. Dinko Franulic Cetinic, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, por encontrarse haciendo uso de su feriado legal.