Protección contra Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez

Antofagasta, a diez de agosto de dos mil dieciocho.

VISTOS:

nombre reservado, técnico en nombre reservado, domiciliada en domicilio reservado, Villa doña nombre reservado, Antofagasta, deduce recurso de protección en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), con domicilio en domicilio reservado, y en contra de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO), con domicilio en domicilio reservado Edificio nombre reservado, de Antofagasta, por la vulneración a las garantías establecidas en el artículo 19 de la Constitución Política de la República, solicitando se adopten de inmediato las providencias necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección de sus derechos.

Evacúa informe nombre reservado Valdivia, Presidenta de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), quien solicita el rechazo del recurso por no haber incurrido en actos u omisiones ilegales o arbitrarias.

Informa además, el Superintendente de Seguridad Social, Roberto Barraza Saavedra, alegando la extemporaneidad de la acción y, asimismo, solicitando el rechazo.

Puesta la causa en estado, se han traído los autos para dictar sentencia.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que señala la recurrente que en el mes de agosto de 2016 fue operada de manguito rotador izquierdo y desde diciembre del mismo año comenzó terapias kinésicas. Refieren que ha estado con licencia médica siendo pagadas de manera normal, comenzando en una fecha que no indica a ser rechazadas las licencias por reposo injustificado, ejerciendo reclamo ante la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO), existen 13 licencias rechazadas, siendo descontado en su trabajo los montos correspondientes, refiere que luego hasta el mes de febrero, sin indicar qué año, no habría recibido remuneración.

Expone que en el mes de febrero (sic) dejó de trabajar ya le fue dada el alta médica pero sin recuperar la movilidad del brazo izquierdo. Expresa que todas las terapias no tuvieron resultados positivos siendo todas las solicitudes presentadas a la Superintendencia rechazadas.

Expresa que como consecuencia de las numerosas licencias rechazadas su ex empleadora Corporación Municipal de Desarrollo Social le descontó la suma de $4.500.000 de su finiquito.

Finalmente señala que al iniciar gestionar para pensión de invalidez y se le habría indicado que su enfermedad de diabetes mellitus no califica para otorgar ningún tipo de pensión.

Solicita en definitiva que, acogiéndose el presente recurso, se adopten las medidas para resguardas sus garantías constitucionales, y en concreto, se ordene tener por aprobadas las licencias médicas rechazadas, ordenando su pago, con costas.

SEGUNDO: Que en el informe evacuado por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), se señala que desde el año 2017 la recurrente ha presentado licencias continuas por 196 días que han sido tramitadas y resueltas dentro de los plazos establecidos por ley, iniciando además la recurrente apelación, siendo rechazadas por la recurrida 17 licencias por cuanto el antecedente clínico de cada una de ellas no permite establecer incapacidad laboral más allá del periodo anteriormente autorizado, manteniendo el rechazo.

Señala la recurrente que los rechazos de licencia médica se basan en el criterio de los profesionales médicos de dicha institución tomando en consideración el excesivo reposo de la recurrente, que no se condice con el objetivo de la licencia médica, por un lapso que alcanza los 592 días de reposo, incluidas las licencias médicas autorizadas y rechazadas.

Estima que el recurso deducido por doña nombre reservado, resulta inadmisible, por cuanto la materia sobre la que realmente versa pertenece al campo de la seguridad social, derecho garantizado en el artículo 19 N° 18 de la Carta Fundamental y ello implica que están expresamente excluidas del ámbito de acción proteccional, de acuerdo a la numeración taxativa que realiza el artículo 20 de la Constitución.

En definitiva, señala, que la acción de protección tiene un carácter excepcional y, por tanto, sólo procede su aplicación en aquellos casos relativos a determinadas materias, en las que una persona haya sido víctima de un acto u omisión arbitrario e ilegal, que le causa una privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías expresamente reconocidos en la Constitución. Debido a este carácter, debe aplicarse de manera restringida, para casos de violación flagrante de los derechos constitucionales que por su naturaleza y características, requieren de un pronunciamiento judicial rápido para poner rápido remedio a los actos u omisiones arbitrarias e ilegales.

Finalmente, indica que el recurso de protección interpuesto se encuentra fuera de plazo, considerando las fechas en las que han sido informadas las licencias médicas reclamadas y las resoluciones que informan su rechazo, incluso considerando las resoluciones emitidas por la SUSESO, lo que debe ser considerado por esta Ilustrísima Corte al resolver.

TERCERO: Que la recurrida Superintendencia de Seguridad Social, solicitó su rechazo por cuanto estima se demostrará que no ha existido de su parte actuación ilegal o arbitraria que haya causado a la recurrente la vulneración de un derecho constitucionalmente garantido o siquiera su amenaza. Lo anterior, por cuanto la Superintendencia de Seguridad Social en el caso de la Sra. nombre reservado, y de acuerdo con los antecedentes administrativos que se acompañan a este informe, se limitó a resolver, con pleno apego a la normativa legal y reglamentaria que regula esta particular manifestación del derecho a la Seguridad Social, los reclamos que en su oportunidad presentó la recurrente en contra de la COMISIÓN DE MEDICINA PREVENTIVA E INVALIDEZ, por haber confirmado el rechazo de sus licencias médicas, por reposo no justificado.

Sin perjuicio de ello, antes de referirnos a la materia de fondo de que trata esta acción constitucional, esta parte solicita su rechazo por cuanto, como se demostrará, ha sido interpuesta en forma extemporánea al haberse ejercido, contrariando su evidente naturaleza cautelar, como una vía de impugnación subsidiaria a las otras que contempla el mismo procedimiento establecido en el D.S. N° 3, de 1984, del Ministerio de Salud, a través del cual los organismos administradores de este derecho se pronuncian acerca de la autorización, rechazo o modificación de licencias médicas.

Acerca de la extemporaneidad de la acción.

Respecto de la acción de protección interpuesta por la Sra. nombre reservado, alegó previo a informar el fondo del asunto, la falta de oportunidad en su ejercicio, por cuanto ha sido interpuesta una vez vencido, con creces, el plazo fatal de 30 días corridos previsto para hacer valer esta excepcional acción de rango constitucional.

Como consta en el expediente de autos, la acción de que se trata fue interpuesta con fecha 04 de julio de 2018, en circunstancias que la Sra. nombre reservado, reclamó ante esta Superintendencia mediante presentación de fecha 24 de febrero de 2017, complementadas por las presentaciones de fechas 04 de abril, 27 de abril, 18 de mayo, 9 de junio, 10 de agosto y 20 de septiembre de 2017, apelando por cuanto la COMPIN, Región de Antofagasta, confirmó el rechazo de las licencias médicas N°s 52368350, 52373791, 52682404, 52685747, 52924166, 52930984, 53215128, 53230158, 54038610, 54544393, 54551039, 54301395, 54309376, 54320133, extendidas por un total de 291 días a contar del 20 de noviembre de 2016, por reposo no justificado.

A raíz de dichas presentaciones esta Superintendencia, previo estudio de los antecedentes médicos aportados, concluyó que el reposo prescrito por las licencias médicas N°s 52368350, 52373791, 52682404 reclamadas, se encontraba justificado. Sin perjuicio de lo anterior, respecto de las licencias médicas N°s 52685747, 52924166, 52930984, 53215128, 53230158, 54038610, 54544393, 54551039, 54301395, 54309376, 54320133, se determinó confirmar su rechazo considerando, principalmente, lo informado respecto de la fecha probable de reintegro laboral señalado en informe médico complementario del tratante, suscrito el 20 de diciembre de 2016, además de haberse sometido la recurrente a plan de kinesioterapia post-operatoria, que acredita mediante carnet de atención, registrando un período de reposo previamente autorizado por más de 320 días por el mismo diagnóstico, dictamen contenido en Resolución Exenta N° 29953, de fecha 16 de noviembre de 2017.

Sin perjuicio de lo señalado, con fecha 04 de diciembre de 2017, recurrió, nuevamente, ante esta Superintendencia la Sra. nombre reservado, solicitando la reconsideración de la Resolución Exenta N° 29953 antes citada, por la confirmación del rechazo de las licencias médicas N°s 52685747, 52924166, 52930984, 53215128, 53230158, 54038610, 54544393, 54551039, 54301395, 54309376, 54320133, extendidas por un total de 240 días a contar del 10 de enero de 2017, por reposo no justificado. Además, reclama del rechazo de las licencias médicas N°s 54327351, 54836789, extendidas por un total de 51 días a contar del 07 de septiembre del 2017 por la misma causal de rechazo.

En razón de la reclamación señalada, refiere haber estudiado los antecedentes y con su mérito concluyó que el reposo prescrito por las licencias médicas indicadas no se encontraba justificado, más allá del período de reposo continuo ya autorizado, el cual alcanzaba los 347 días, por cuanto, y a pesar haberse sometido a un plan de tratamiento, a la fecha, la recurrente, señala no haber logrado su recuperación y con ello el reintegro laboral, motivo por el cual se le informó del derecho que le asiste de solicitar la calificación de invalidez en el sistema previsional al cual se encuentre afiliada, fundamentos y dictamen contenido en Resolución Exenta IBS N° 15103 de fecha 04 de junio de 2018, impugnada en autos.

Por lo anterior, se evidencia que han pasado, a lo menos, siete meses desde la fecha de la interposición de esta acción y el conocimiento que la recurrente tuvo del rechazo de las licencias apeladas, tanto de los fundamentos que motivaron dicha decisión como de la eventual arbitrariedad o vulneración de las garantías constitucionales que se reclaman, en la especie, supuestamente afectadas. De tal manera, y de acuerdo con lo dispuesto en el número primero del Auto Acordado de la EXCMA. Corte Suprema que regula la tramitación y fallo de la Acción de Protección, correspondía computar el plazo fatal de 30 días corridos desde, a lo menos, la fecha de notificación de la Resolución Exenta IBS N° 29953, de fecha 16 de noviembre de 2017.

Por lo expuesto, se colige que la acción constitucional de autos, contrariando su naturaleza y finalidad para lo que fue creada por el constituyente, se utiliza como última instancia de reclamación para obtener la autorización de licencias médicas, las que por razones médicas, fueron rechazadas en todas las instancias administrativas previstas en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el DS N° 3 de 1984, del Ministerio de Salud, la autorización, rechazo o modificación de una licencia médica es competencia de las COMPIN o ISAPRE, según corresponda al trabajador cotizante del Fondo Nacional de Salud (FONASA) o a uno afiliado a una Institución de Salud Previsional, respectivamente. Lo anterior, basta para comprobar la falta de oportunidad en el ejercicio de la presente acción constitucional, por cuanto, al no ser una vía de impugnación subsidiaria, debe interponerse en contra del organismo que administra la prestación de seguridad social, en este caso, la licencia médica.

Cabe señalar, además, que el hecho de haber reclamado ante esta Superintendencia no significa que el plazo para recurrir a la acción de protección se suspenda de modo alguno, pues, si bien es cierto puede ser la regla general en materia de acciones jurisdiccionales que se intenten en contra de actos administrativos, al amparo de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley N° 19.880, que exige el agotamiento de la vía administrativa, esta disposición por supremacía constitucional, no es aplicable a la acción de protección, por cuanto está, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de nuestra Constitución Política de la República se debe ejercer sin perjuicio de los demás derechos que se puedan hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes. En consecuencia, la recurrente, si estimaba que las resoluciones de la COMPIN que rechazaron las licencias en comento, adolecían de un vicio de ilegalidad y arbitrariedad, debió recurrir ante SS. ILTMA., tan pronto tuvo noticias o conocimiento cierto de los mismos, sin perjuicio de los demás derechos que podía hacer valer, entre ellos, reclamar ante esta institución de control.

En síntesis, de la relación de hechos expuesta, aparece de manifiesto la falta de oportunidad en el ejercicio de esta acción constitucional, a la luz de lo dispuesto en el artículo 20 de nuestra Carta Fundamental y numeral 1 del Auto Acordado que lo regula. En efecto, la segunda de las normas citadas dispone que: “El recurso o acción de protección se interpondrá ante la Corte de Apelaciones en cuya jurisdicción se hubiere cometido el acto o incurrido en la omisión arbitraria o ilegal que ocasionen privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales respectivas, dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos.”.

En relación con esta alegación, cabe hacer presente una vez más que, como lo han expresado diversos fallos de los Tribunales Superiores de Justicia, no resulta procedente el que se emplee la Acción de Protección de los derechos y garantías constitucionales como una última instancia de reclamo o apelación, cuando en opinión del recurrente las otras vías de reclamo, en el ámbito administrativo u otros, no le han dado los resultados esperados. En otros términos, la acción de protección no es una vía de impugnación subsidiaria de otras que pueda contemplar el ordenamiento jurídico, sean estas administrativas o judiciales. Aceptar que se pueda controvertir o revisar la decisión médica implícita en el procedimiento de autorización de las licencias médicas, más allá de todas las instancias de revisión (que no son pocas) dispuestas en el ordenamiento jurídico, asumir que este excepcional procedimiento de emergencia sería una nueva instancia de revisión de las licencias médicas, cuestión que ciertamente está muy alejada de la finalidad con que el constituyente creó la acción en comento. Esta afirmación está respaldada en el inciso primero, parte final del artículo 20 de la Constitución Política de Chile al disponer que la persona afectada en sus garantías por un acto ilegal o arbitrario puede recurrir ante la Corte de Apelaciones respectiva, la que debe adoptar las medidas que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y dar la debida protección al afectado, “...sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.”

A mayor abundamiento, una tesis contraria implicaría que el plazo previsto para interponer la acción de protección dejaría de ser objetivo, quedando a disposición de quien afectado por una decisión de la autoridad administrativa que no le es favorable, reclame mucho más allá de los 30 días ante esa misma autoridad u otra distinta, sólo con la finalidad de crear artificialmente un nuevo plazo para interponer esta acción, lo que ciertamente no guarda armonía con la naturaleza y finalidad con que fue concebida esta acción constitucional de orden cautelar.

Atendida las anteriores consideraciones de hecho y lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el numeral primero del Auto Acordado sobre Tramitación del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, pidió rechazar la acción de protección de autos, por haber sido ejercida de forma extemporánea, con costas.

En subsidio de lo anterior, alegó la improcedencia de la acción de protección en materias de Seguridad Social.

Antes de informar respecto del fondo de la Acción de Protección que motiva el presente Informe, solicitó se le declare improcedente por cuanto la materia sobre la que realmente versa dice relación con un derecho perteneciente al Sistema de Seguridad Social establecido en el numeral 18 del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental, que no está amparado por la acción cautelar que motiva estos autos.

En efecto, la autorización, rechazo o modificación de una licencia médica que se extienda de conformidad con el artículo 149 del DFL. N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud y el Decreto Supremo N° 3, del año 1984, del mismo Ministerio, que contiene el Reglamento sobre Autorización de Licencias Médicas; las reconsideraciones y apelaciones que se deduzcan respecto de las resoluciones de los organismos administradores de este derecho, a saber, las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES) y las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN) y el pago, según corresponda, de la prestación pecuniaria por éstas originadas, esto es, el Subsidio por Incapacidad Laboral (regulado en el Decreto con Fuerza de Ley N° 44, del año 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social) son materias que sin duda alguna pertenecen al campo de la Seguridad Social, y por lo tanto, se encuentran expresamente excluidas por el constituyente, del ámbito de la acción de protección.

En este sentido, nuestro sistema de seguridad social contempla un completo marco de protección para aquellos casos en que una enfermedad o accidente pueda provocar incapacidades laborales permanentes o transitorias, pudiendo acceder, frente a estas contingencias de carácter involuntarias, a las pensiones de invalidez, las que tratándose de trabajadores afectos al Sistema de Pensiones creado por el D.L. N° 3.500, de 1980, son evaluadas y declaradas por las Comisiones Médicas de la Superintendencia de Pensiones. En el caso de los trabajadores afectos a alguna institución de previsión del antiguo régimen previsional (ex Cajas de Previsión y ex Servicio de Seguro Social) hoy fusionadas en el Instituto de Previsión Social (I.P.S.), las evaluaciones de incapacidad o invalidez son conocidas por las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (SEREMIS).

Cabe señalar que ambos beneficios, ya sea el subsidio de incapacidad laboral o la pensión de invalidez, su calificación, evaluación y posterior autorización, están sujetos a un procedimiento especial de revisión respecto de sus resoluciones, de doble instancia, procedimiento especial de carácter reglado que obligatoriamente deben observar las distintas Comisiones, en el cual existe un análisis, razonamiento lógico y circunstanciado de los antecedentes médicos tenidos a la vista, para arribar a una decisión, todo ello debidamente consignado en el expediente administrativo del trabajador.

De tal forma, la materia respecto de la cual versa la presente acción incide en un aspecto específico del derecho a la seguridad social, reconocido y garantizado a todas las personas en el numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política del Estado, que no está contemplado en la numeración taxativa que realiza el artículo 20 de la Carta Fundamental y, por lo tanto, no está amparado por esta especial acción cautelar.

En esta parte, reitera que la Acción de Protección es un procedimiento de urgencia de carácter excepcional y, por lo mismo, sólo procede su aplicación en aquellos casos relativos a determinadas materias, en las que una persona hubiera sido víctima de un acto u omisión arbitrario o ilegal, que le cause una privación, perturbación o amenaza, en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías taxativamente señalados en la Constitución Política de la República.

Debido a dicho carácter, debe dársele una aplicación restringida únicamente para aquellos casos de violación flagrante de los derechos constitucionales, que por su naturaleza y características requieren un pronunciamiento judicial especialmente rápido, que ponga pronto remedio a “actos u omisiones arbitrarios o ilegales”.

Con todo, y tratándose en la especie de una materia integrante del Derecho a la Seguridad Social, no es admisible accionar de protección, por cuanto como ya se dijo, el artículo 20 de la Constitución Política no lo admite respecto de esa garantía constitucional, consagrada en el N° 18, del artículo 19 de la Carta Fundamental, sin perjuicio, que como se señaló, el legislador contempló un amplio y completo sistema de protección a nivel legal y reglamentario para la debida protección del Derecho a la Seguridad Social.

En subsidio de las alegaciones anteriores, informa en cuanto al fondo del asunto que motiva la acción constitucional de autos.

En los hechos consta en el expediente administrativo que se acompaña a este informe, que la Sra. nombre reservado, reclamó ante esta Superintendencia mediante presentación de fecha 24 de febrero de 2017, complementadas por las presentaciones de fechas 04 de abril, 27 de abril, 18 de mayo, 09 de junio, 10 de agosto, 20 de septiembre de 2017, apelando por cuanto la COMPIN, Región de Antofagasta, confirmó el rechazo de las licencias médicas N°s 52368350, 52373791, 52682404, 52685747, 52924166, 52930984, 53215128, 53230158, 54038610, 54544393, 54551039, 54301395, 54309376, 54320133, extendidas por un total de 291 días a contar del 20 de noviembre de 2016, por reposo no justificado.

A raíz de dichas presentaciones esta Superintendencia, previo estudio de los antecedentes médicos aportados, concluyó que el reposo prescrito por las licencias médicas N°s 52368350, 52373791, 52682404 reclamadas, se encontraba justificado. Lo anterior considerando que la recurrente fue objeto de una operación por diagnóstico “ruptura manguito rotador", con fecha 10 de agosto de 2016, y que de acuerdo a informe de médico tratante, de fecha 20 de diciembre de 2016, se estimó en 6 meses el período de recuperación, contados desde la fecha de operación, sumado a que la recurrente acredita haberse sometido, desde diciembre de ese año, a un plan de kinesioterapia.

Sin perjuicio de lo anterior, respecto de las licencias médicas N°s 52685747, 52924166, 52930984, 53215128, 53230158, 54038610, 54544393, 54551039, 54301395, 54309376, 54320133, se determinó confirmar su rechazo, dada la evolución de su cuadro clínico que afecta a la Sra. nombre reservado, por cuanto las alteraciones que presenta no susceptibles de modificar con el reposo, pese a los tratamientos post-operatorios a los que se ha sometido, debiendo ser evaluada por la Comisión Médica correspondiente al sistema previsional al que se encuentre afiliada. Situación de la que fue informada, en su oportunidad con ocasión de la resolución que autorizó parcialmente su reclamo ante esta Superintendencia, mediante Resolución Exenta IBS N° 29953, de fecha 16 de noviembre de 2017.

Posteriormente, con fecha 04 de diciembre de 2017, recurrió, nuevamente, a esta Superintendencia la Sra. nombre reservado, solicitando la reconsideración del dictamen N° 29953 antes señalado, por la confirmación del rechazo de las licencias médicas N°s 52685747, 52924166, 52930984, 53215128, 53230158, 54038610, 54544393, 54551039, 54301395, 54309376, 54320133, extendidas por un total de 240 días a contar del 10 de enero de 2017, por reposo no justificado. Además, reclama del rechazo de las licencias médicas N°s 54327351, 54836789, extendidas por un total de 50 días a contar del 07 de septiembre del 2017 por la misma causal de rechazo. En razón de la reclamación planteada, estudió los antecedentes y con su mérito concluyó que el reposo prescrito por las licencias médicas referidas no se encontraba justificado, más allá del período de reposo continuo ya autorizado, el cual alcanzaba los 347 días, y como ya se dijo, a pesar de estar sometida a un plan de tratamiento, a la fecha, la recurrente no ha logrado el reintegro laboral, motivo por el cual se le informa nuevamente del derecho que le asiste de solicitar la calificación de invalidez en el sistema previsional al cual se encuentre afiliada, dictamen contenido en Resolución Exenta IBS N° 15103, de fecha 06 de junio de 2018.

A mayor abundamiento, consta de los antecedentes aportados por la recurrente en autos, que inició el trámite de calificación de invalidez solicitado por esta Superintendencia, y que mediante dictamen ejecutoriado, de fecha 02 de junio de 2018, la Comisión Médica de la Región de Antofagasta determinó un menoscabo de la capacidad de trabajo de la Sra. nombre reservado solo de un 15%, respecto al diagnóstico “Diabetes Mellitus 2”, consignando el dictamen acompañado en autos que la recurrente compareció ante la Comisión Médica referida y acompañó antecedentes e informes médicos consignados en el expediente de calificación de invalidez. Asimismo, se da cuenta en el informe del Dr. nombre reservado, quien certifica a solicitud de la Sra. nombre reservado, que esta fue objeto de tratamiento de rehabilitación, además de haber sido dada de alta por su médico tratante.

Respecto de la acción de autos, resulta necesario esclarecer cuál es el marco jurídico-normativo que regula la materia de la presente Acción de Protección.

En nuestro Sistema de Seguridad Social, existe cobertura para atender los distintos riesgos o contingencias sociales que ponen a los trabajadores en un estado de necesidad. Tratándose de la pérdida de la capacidad de ganancia o incapacidad laboral por motivos de salud, como ya se señaló, ella puede ser permanente o transitoria.

Para el caso de las dolencias que causan incapacidades laborales permanentes, nuestro sistema de seguridad social contempla las pensiones de invalidez, las que tratándose de trabajadores afectos al Sistema de Pensiones creado por el D.L. N° 3.500, de 1980, son evaluadas y declaradas por las Comisiones Médicas de la Superintendencia de Pensiones. En el caso de los trabajadores afectos a alguna institución de previsión del antiguo régimen previsional (ex Cajas de Previsión y ex Servicio de Seguro Social) hoy fusionadas en el Instituto de Previsión Social (I.P.S.), las evaluaciones de incapacidad o invalidez son conocidas por las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (SEREMIS).

Respecto de incapacidades laborales temporales, es decir, aquellas que suspenden transitoriamente la capacidad de ganancia del trabajador, existe el beneficio denominado LICENCIA MÉDICA, regulado en el citado D.F.L. N° 1, del año 2005, y en el D.S. N° 3, del año 1984, ambos del Ministerio de Salud, la que una vez autorizada por el Organismo competente, esto es, una COMPIN o INSTITUCIÓN DE SALUD PREVISIONAL (ISAPRE), puede dar derecho, de cumplirse los requisitos legales, al pago de subsidio por incapacidad laboral (regulado en el D.F.L. N° 44, del año 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social), o al pago de la remuneración en el caso de los trabajadores afectos a estatutos especiales, entre ellos, los pertenecientes al sector público y municipal.

En estas situaciones de suspensión transitoria de la capacidad de ganancia, el trabajador debe hacer uso de licencia médica, esto es, reposo, el que unido en la mayoría de los casos a un tratamiento médico farmacológico o de otro tipo, debe conducir a que el trabajador recupere su salud v quede en condiciones de reintegrarse a su trabajo.

El derecho a licencia médica está contemplado en el artículo 149 del D.F.L. N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud cuerpo legal que, como ya se indicó, promulgó el texto refundido, coordinado y sistematizado de, entre otras, la Ley N° 18.469, que regula el Ejercicio del Derecho Constitucional a la Protección de la Salud y que crea un Régimen de Prestaciones de Salud al efecto.

El aludido artículo 149 se encarga de señalar, en su parte pertinente que: “Los trabajadores afiliados, dependientes o independientes, que hagan uso de licencia por incapacidad total o parcial para trabajar, por enfermedad que no sea profesional o accidente que no sea del trabajo, tendrán derecho a percibir un subsidio de enfermedad, cuyo otorgamiento se regirá por las normas del Decreto con Fuerza de Ley N° 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social”.

En virtud del artículo 156 del mencionado D.F.L., el beneficio de licencia médica también les es aplicable a los afiliados a alguna Institución de Salud Previsional.

La licencia médica está definida en el artículo 1o del Decreto Supremo N° 3, del año 1984, del Ministerio de Salud, que contempla el Reglamento sobre autorización de licencias médicas, en los siguientes términos: “Para ios efectos de este reglamento, se entiende por licencia médica el derecho que tiene el trabajador de ausentarse o reducir su jornada de trabajo, durante un determinado lapso de tiempo, en cumplimiento de una indicación profesional certificada por un médico cirujano, cirujano dentista o matrona, reconocida por su empleador en su caso, y autorizada por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez -Compin- de la Secretaría Regional Ministerial de Salud -Seremi- o Institución de Salud Previsional según corresponda, durante cuya vigencia podrá gozar de subsidio especial con cargo a la entidad de previsión, institución o fondo especial respectivo...".

Como se ha expuesto y de acuerdo con las normas ya referidas, la licencia médica es un derecho esencialmente temporal, cuya finalidad última es ayudar al trabajador afectado por una incapacidad temporal a recuperar su salud v reincorporarse a su actividad laboral.

Por su parte, cabe destacar que el derecho a pensión de invalidez de los afiliados al Sistema de Pensiones de Capitalización Individual, como el procedimiento de evaluación y calificación de invalidez se encuentra regulado por el D.L. N° 3.500 de 1980; su Reglamento, contenido en el D.S. N° 57 de 1990, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, y las normas e instrucciones impartidas por la Superintendencia de Pensiones, contenidas en el Compendio de Normas del Sistema de Pensiones.

En efecto, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 4o del D.L. N° 3.500 de 1980, desde el punto de vista médico, el derecho a pensión de invalidez de los trabajadores afiliados al Sistema está condicionado al hecho que presenten o sufran un menoscabo laboral permanente de a lo menos un cincuenta por ciento, para invalidez parcial y, mayor de dos tercios para invalidez total, a causa de enfermedades o debilitamiento de sus fuerzas físicas e intelectuales.

Este mismo precepto dispone que las Comisiones Médicas a que se refiere su artículo 11, deberán, frente a una solicitud de pensión de invalidez del afiliado, verificar los requisitos del inciso primero -antes citados- y emitir un dictamen de invalidez que otorgará el derecho a pensión de invalidez total o parcial a contar de la fecha que se declare la incapacidad, o lo negará, según corresponda.

A su turno, el citado artículo 11 establece que la invalidez será calificada en conformidad a las "Normas para la evaluación y calificación del grado de invalidez de los trabajadores afiliados al nuevo sistema de pensiones", según lo señala el reglamento, por una Comisión de tres médicos cirujanos que funcionará en cada Región, designados por el Superintendente de Administradoras de Fondos de Pensiones, hoy Superintendente de Pensiones.

Del mismo modo, el inciso quinto de este artículo prescribe que los dictámenes que emitan las Comisiones serán reclamables mediante solicitud fundada, por el solicitante afectado, por el Instituto de Previsión Social y por las Compañías de Seguros que se adjudiquen la licitación del seguro de invalidez y sobrevivencia a que se refiere el artículo 59 bis, en el caso de los afiliados cubiertos por dicho seguro, ante la Comisión Médica Central, la que estará integrada por tres médicos cirujanos designados por el Superintendente en igual forma que los de las Comisiones Médicas Regionales y conocerá del reclamo.

En cuanto al acceso al expediente de calificación de invalidez por las partes, el artículo 36 bis, del D.S. N° 57, antes citado, establece que una vez notificado un Dictamen, las Comisiones Médicas Regionales deben permitir a todas las partes involucradas y al médico asesor o tratante del interesado, el acceso al expediente de calificación de invalidez, en las condiciones que determine la Superintendencia, con el solo objeto de que obtengan antecedentes que permitan fundar debidamente sus reclamos ante la Comisión Médica Central, en los términos que establece el inciso quinto del artículo 11 de la ley. En el mismo sentido, el inciso octavo de este precepto, prescribe que una vez ejecutoriado el dictamen correspondiente, el afectado puede requerir copia de los exámenes e informes médicos recabados durante el procedimiento de calificación de invalidez.

De lo expresado, cabe concluir que en esta materia el legislador ha establecido un procedimiento médico administrativo especial, de evaluación y calificación de invalidez de doble instancia, cuya función corresponde a las Comisiones Médicas establecidas en el Superintendencia de Pensiones artículo 11 ya comentado, para lo cual gozan de autonomía, no obstante que deben actuar con estricto apego a las Normas de evaluación que el propio cuerpo legal prescribe.

Así entonces, y como se desprende de la relación que se ha realizado en este escrito, la actuación de esta Superintendencia, se ajusta rigurosamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias que establecen sus atribuciones y facultades fiscalizadoras.

En efecto a la Superintendencia de Seguridad Social le corresponde cumplir el mandato constitucional impuesto al Estado, en orden de supervigilar el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso cuarto del numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

A su vez, el artículo 3o de la Ley N° 16.395, que regula su funcionamiento orgánico, dispone que “La Superintendencia de Seguridad Social será la autoridad técnica de fiscalización de las instituciones de previsión, dentro del ámbito de su competencia”. El inc. 2o del mismo artículo indica que: “La supervigilancia de la Superintendencia comprenderá los órdenes médico-social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo, así como también la calidad y oportunidad de las prestaciones”

En este mismo sentido, el artículo 27 de la Ley N° 16.395 señala que: “En lo que no se refiere a funciones derivadas del Código Sanitario, el Servicio Nacional de Salud estará sometido al control administrativo y técnico de la Superintendencia de Seguridad Social, la que conservará sus actuales facultades”

Además, a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 20.585, su representada debe cumplir las funciones asignadas por este cuerpo legal con miras a asegurar el otorgamiento, uso correcto de la licencia médica y una adecuada protección del cotizante y beneficiario de una Institución de Salud Previsional (ISAPRE) y del Fondo Nacional de Salud (FONASA), descartando, en los hechos, cualquier actuación de carácter ilegal o arbitrario por parte de la Superintendencia de Seguridad Social.

Sin perjuicio de lo ya señalado, cabe hacer presente que la pretensión de la recurrente, en orden a que se le autoricen las licencias médicas y se le pague el subsidio por incapacidad laboral, fuera de no tener fundamento legal de acuerdo con los antecedentes y preceptos legales que se han expuesto, ciertamente, desborda los límites de aplicación de la Acción de Protección, la que fue pensada por el constituyente como una herramienta de protección de derechos indubitados, preexistentes, tal como se colige claramente de la expresión utilizada por el mismo, al disponer en el artículo 20 que ésta es procedente cuando una persona, por un acto ilegal o arbitrario ‘...sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías establecidos en el artículo 19...”, En el caso de la recurrente patentemente su derecho a licencia médica y consecuentemente al subsidio por incapacidad laboral, no reúnen la condición de un derecho preexistente, indubitado, cuyo ejercicio resulte legítimo, por el contrario, tras las sucesivas revisiones de la ISAPRE, COMPIN y de esta Superintendencia, se llegó a la conclusión que no era procedente la autorización de sus licencias médicas.

Por último, como no existe acto ilegal o arbitrario de parte de la Superintendencia de Seguridad Social, pues como ya se indicó, se limitó a resolver la situación de la Sra. nombre reservado, dentro del ámbito de su competencias, tampoco ha existido, en la especie, vulneración o amenaza al derecho a la vida e integridad física y psíquica, ni menos se ha infringido o vulnerado el derecho al debido proceso, a la protección de la salud o el derecho de propiedad de la recurrente, reconocidos a todas las personas en el artículo 19 N°s 1, 3, 9 y 24 de nuestra Constitución Política, como tampoco ningún otro derecho garantizado por nuestra Carta Fundamental.

En concordancia con lo expuesto, el artículo 17 del ya citado reglamento, dispone que: “Autorizada la licencia médica o transcurridos los plazos que permitan tenerla por autorizada, esta constituye un documento oficial que justifica la ausencia del trabajador a sus labores o la reducción de su jornada de trabajo, cuando corresponda, durante un determinado tiempo y puede o no dar derecho a percibir el subsidio o remuneración que proceda, según el caso.”

Por lo expuesto, no existe como pretende la recurrente, derecho de propiedad sobre eventuales subsidios, pues como se indicó para ello es necesario, como punto de partida, contar con licencias médicas autorizadas, cuestión que como se ha señalado no media en la especie.

Desde otro punto de vista, si se considerara que basta la emisión de la licencia médica por parte del profesional de la salud, para que ésta surta todos sus efectos, (entre los que se cuenta justamente el derecho al subsidio o remuneración en el caso de los funcionarios públicos) haría impensable que el legislador hubiere contemplado causales de rechazo de las mismas, como las contempla en el DS. N° 3, de 1984, del Ministerio de Salud, o haría imposible la aplicación de éstas por parte de las ISAPRE o por la COMPIN, pues de aplicarlas estarían efectivamente atentando contra el derecho de propiedad sobre el subsidio ya ingresado al patrimonio del trabajador. Esta conclusión es a todas luces inaceptable.

CUARTO: Que de conformidad a lo establecido en el inciso primero del artículo 20 de la Constitución Política de la República el recurso de protección de garantías constitucionales constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

QUINTO: Que, atendida la especial naturaleza del recurso de protección, para que pueda prosperar, es indispensable que quien lo intente acredite la existencia de un derecho actual que le favorezca, que esté claramente establecido y determinado y que corresponda a uno de aquéllos a que se refiere el artículo 20 de la Constitución Política de la República. Adicionalmente, deben reunirse los siguientes requisitos: a) una acción u omisión ilegal o arbitraria; b) una conexión de dicha conducta con los derechos y/o garantías amparados por la acción constitucional que se hayan visto amenazados, menoscabados o dañados; c) que la medidas que deban adoptarse para restaurar el imperio del Derecho por esta Corte, no sean desproporcionadas, ni ajenas a las finalidades de garantía del recurso, debiendo ser, además, oportunas.

SEXTO: Que corresponde pronunciarse en primer lugar respecto de la alegación de la recurrida Superintendencia de Seguridad Social de ser extemporánea la acción deducida en autos, alegación que se sostiene en que el plazo legal para presentar la acción de tutela debe computarse a contar del rechazo por parte del COMPIN de las licencias médicas y no desde el pronunciamiento que de tales resoluciones emitió la Superintendencia, toda vez que el procedimiento que se impugna corresponde únicamente al seguido ante la COMPIN.

SÉPTIMO: Que tales alegaciones no pueden ser atendidas, toda vez que el reclamo presentado por la recurrente de autos ante la Superintendencia encuentra su sustento legal en la Ley 16.395, que en su artículo 2° letra c) otorga competencia a dicho organismo para conocer de tales presentaciones en contra de lo resuelto por la COMPIN en materia de autorización de licencias médicas, y del mismo modo la solicitud de reconsideración presentada ante el mismo organismo se encuentra contemplada en el artículo 10 de la Ley 18.575, que dispone que siempre se podrá interponer el recurso de reposición, ante el mismo organismo del que hubiere emanado el acto respectivo.

De tal modo, no puede decirse que lo obrado por el recurrente ante la Superintendencia de Seguridad Social se encuentre desligada de la facultad que tiene la COMPIN de autorizar o rechazar la licencia médica presentada, debiendo por el contrario entenderse que se trata de un mismo y único procedimiento.

En tal sentido, y no habiéndose controvertido que la resolución administrativa que rechazó la solicitud de reconsideración respecto de un pronunciamiento previo de la Superintendencia, se notificó a la afectada a lo menos con fecha 4 de junio del presente año, en tanto que el recurso materia de autos se dedujo el día cuatro de julio del mismo año, no puede estimarse que el mismo haya sido interpuesto en forma extemporánea.

OCTAVO: Que en relación con la ilegalidad, ésta equivale al neologismo, traducido por primera vez al español por Jiménez de Asúa, antijuridicidad (Jiménez de Asúa, Luis, Tratado de Derecho penal, t. III: El Delito, Editorial Losada S.A., Buenos Aires, 5ª edición, p. 956).

No obstante, cabe precisar el alcance de la expresión ilegalidad para el recurso de protección y si ésta puede ser o no, entendida como antijuridicidad. A juicio de esta Corte, resulta patente que la antijuridicidad exigida en el caso del recurso de protección es aquella que se denomina formal y no material, es decir, aquella en que la conducta se opone directamente en contra de una norma positiva y no infringe de modo general los valores del ordenamiento. Así lo ha declarado expresamente nuestra Excma. Corte Suprema, en la sentencia de 5 de julio de 1996, en la que declaró que el recurso de protección persigue proteger los derechos taxativamente mencionados en el texto constitucional, frente a actos ilegales, es decir, contrarios al texto legal, y no frente a actos contrarios al ordenamiento jurídico en su totalidad (Rol 34024, citado por Zuñiga Urbina, Francisco, “Control judicial de los actos políticos. Recurso de protección ante las “cuestiones políticas”, Ius et Praxis 14 Nº 2 (2008), pp. 283-284).

NOVENO: Que de lo que se trata, en consecuencia, es determinar si la actuación de los recurridos, se han traducido en la vulneración normativa formal a la que se ha aludido. En la especie, no puede entenderse que dicha ilegalidad ha concurrido.

De otro lado, como se ha resuelto reiteradamente, la arbitrariedad sólo puede presentarse cuando el acto carece de fundamento o racionalidad, o bien es antojadizo. A diferencia de la ilegalidad formal que exige el recurso de protección para ser acogido, la arbitrariedad debe necesariamente analizarse en función de los derechos afectados, la proporcionalidad de acto, pero sobre todo, de su respeto a la dignidad humana.

El Derecho debe hacerse cargo de la realidad humana, porque todos los órganos del Estado, incluidos aquellos llamados a ejercer la jurisdicción, se encuentran limitados por aquellos derechos que emanan, precisamente, de la naturaleza humana, cuya dignidad se revela por ser los hombre tales.

La dignidad humana se desvela así, como un dato objetivo común a todos los seres humanos. Y si el Derecho debe atender a esa realidad, es porque es una herramienta diseñada para satisfacer las necesidades humanas.

Dicha dignidad asume así una dimensión normativa, como ha sido declarado expresamente en la sentencia emanada del Tribunal Constitucional, 1710/2010. En dicha sentencia se sostuvo: “Octogésimoquinto: Que el artículo primero de la Constitución señala: “Las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos”. Se trata de una disposición que no sólo encabeza la Carta Fundamental, sino que se irradia en todo su articulado. Consecuentemente, todos los preceptos de la Constitución deben subordinarse a su tenor literal y a su significado. Al referirse al alcance de la citada norma, antes de su reforma en 1999, cuando se reemplazó la expresión hombres por personas, el tratadista nombre reservado señaló que la expresión “dignidad” tiene “su raíz tanto en las consideraciones de las cualidades de la persona humana como en el fin para el cual ha sido creada”, destacando que tal encabezamiento del articulado de la Constitución representa el “reconocimiento de un pilar central de su ordenación que no se mencionaba en las Constituciones precedentes”(ob. cit., p. 30). Octogésimosexto: Que, respecto de la misma materia, el tratadista nombre reservado sostuvo sobre la aludida disposición constitucional, en lo relativo a la expresión dignidad, que “toda persona humana, por ser tal y sin más exigencias, nace y ha de convivir con la cualidad de digno, o sea, de trascendente en la historia, sujeto libre e igual al prójimo, cuyo destino es realizar un proyecto de vida, con sello singular o propio”, agregando que “el hombre (como equivalente de persona) resulta así un depósito o cúmulo de valores supremos, con los cuales nace y los concreta durante su vida. Entre ellos se hallan los derechos públicos subjetivos o facultades que el ordenamiento jurídico le reconoce con carácter de inalienables, imprescriptibles e inviolables en todo momento, lugar y circunstancia. Tales son, v. gr., el derecho a la vida y a la integridad, a la defensa jurídica en un proceso justo, a la libertad de conciencia y expresión, a la libertad personal, al trabajo, al descanso, de la protección de la salud y a la propiedad. Pues bien, la dignidad es la fuente de esos atributos naturales.” (nombre reservado: Derecho Constitucional Chileno, Ediciones UC, segunda edición actualizada, 2002, p. 170). Octogésimo-séptimo: Que, como lo declaró esta Magistratura en causa Rol 1287, “el sistema institucional vigente en Chile se articula en torno de la dignidad que singulariza a todo sujeto de la especie humana, siendo menester poner de relieve que si la Carta Política asegura a todas las personas los derechos fundamentales, lo hace en el entendido de que preexisten a ella; y que, en armonía con lo preceptuado en el artículo 5º, inciso segundo, los órganos públicos y los agentes privados, cada cual en ejercicio de la competencia y facultades que les han conferido, respectivamente, la Constitución y la ley, no sólo están obligados a respetar esos derechos, sino que, además, a protegerlos y promoverlos” (considerando decimoctavo). Octogésimooctavo: Que, asimismo, esta Magistratura señaló en dos de los considerandos de su sentencia recaída en la causa Rol 1273 (cuadragesimoquinto y cuadragesimosexto) que la irradiación de la dignidad de la persona hacia todo el articulado de la Constitución presenta una doble dimensión, como principio y como norma positiva. En la misma sentencia el Tribunal razonó en el sentido de que, sin perjuicio de la singularidad sustantiva y procesal de cada disposición constitucional invocada como vulnerada por el mismo precepto bajo actual examen, los derechos en ellas consagrados “no pueden considerarse de manera aislada o independiente unos de otros. Al contrario, ellos se manifiestan de manera integrada, constituyendo un entramado de normas y principios cuyo alcance no puede apreciarse correctamente sin considerar una visión de conjunto que los incluya a todos ellos y que, también, incorpore su relación a otras disposiciones y valores constitucionales” (considerando cuadragesimoséptimo)”.

DÉCIMO: Que, desde este punto de vista, tampoco aparece que las conductas imputadas sean caprichosas o estén dirigidas a afectar, sin razón, los intereses de la recurrida, sino por el contrario, se basa en antecedentes técnicos, siendo los órganos llamados para resolver la cuestión desde el plano médico.

De otro lado, como sea que el recurso de protección no tiene por finalidad declarar certeza de derechos o meras declaraciones de ilegalidad o arbitrariedad, menos aún tiene por objeto sancionar conductas, la infracción por la vía de la ilegalidad o arbitrariedad debe traducirse en la vulneración de derechos constitucionales. Y, es en esta parte, que tampoco se avizora la vulneración alegada, en la medida que, como se advierte del análisis de la causa, repetimos, el rechazo de las licencias médicas se funda en razones técnicas fundadas, que sopesa la condición de salud de la víctima.

Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República y Autos Acordados de la Corte Suprema, de fechas 24 de junio de 1992 y 4 de mayo 1998 sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se RECHAZA, sin costas, el recurso de protección interpuesto por nombre reservado en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), y la Superintendencia De Seguridad Social (SUSESO).

Regístrese y comuníquese.

1698-2017 (PROT)

Redacción del abogado integrante, Cristian Aedo Barrena.

Pronunciada por la Primera Sala, integrada por los Ministros Titulares Sr. Manuel Díaz Muñoz, la Ministro Suplente Sra. Ingrid Castillo Fuenzalida y el abogado integrante Sr. Cristian Aedo Barrena. Autoriza el Secretario Subrogante Sr. Cristian Pérez Ibacache.