nombre reservado con JUNTA NACIONAL DE AUXILIO ESCOLAR Y BECAS

Antofagasta, treinta y uno de mayo de dos mil diecinueve.

VISTOS:

Comparece doña nombre reservado, abogada, domiciliada en domicilio reservado, interponiendo recurso de protección en contra de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, en adelante JUNAEB, representada legalmente por su Secretario General nombre reservado, ambos con domicilio en domicilio reservado, por considerar vulneradas sus garantías fundamentales consagradas en los numerales 1, 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política, por el actuar ilegal y arbitrario de la recurrida.

Informó nombre reservado, Secretaria General (s) de la recurrida.

Puesta la causa en estado, se han traído los autos para dictar sentencia.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que la recurrente, fundando su acción constitucional, indica que con fecha 25 de mayo del año 2017 fue nombrada en dicha repartición, en calidad de contrata, asimilada a grado 8, desde el 10 de mayo hasta el 30 de agosto de ese año, y mientras fueren necesarios sus servicios, siendo prorrogado dicho vínculo en forma ininterrumpida por los años siguientes, según dan cuenta las Resoluciones Exentas TRA N°173/299/2017, 173/88/2018 y 173/558/2018.

Explica que sus funciones las desempeñó en la Dirección Regional de Antofagasta, indicándose de manera explícita en su perfil de cargo, que su superior jerárquico correspondía al Director Regional de la Dirección Regional Antofagasta, y en caso alguno al Departamento Jurídico, que en el organigrama es paralelo a la citada Dirección Regional, describiendo en detalle cada una de las funciones asignadas, sin que recibiera a su turno, los lineamientos centrales durante todo ese periodo, cumpliendo según refiere, a cabalidad todas las funciones encomendadas por su superior jerárquico, lo que cual se reflejaría en sus calificaciones.

Precisa que el día 21 de marzo del año en curso, el Secretario General de la recurrida dictó la Resolución Exenta N°511 que “Aprueba modificación de la estructura orgánica y funciones de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas y de las Resoluciones Exentas Nº 111 de 2018, Nº881 de 2016 y Nº1663 de 2016”, la que contendrían tres modificaciones estructurales centrales, según transcribe del mentado acto administrativo:

“8. Que en dicho contexto fue examinado el volumen de coordinaciones que efectúan las oficinas provinciales para el buen desarrollo de los programas, tanto equipos internos y externos, se pudo constatar que en algunos casos las oficinas provinciales no funcionan efectivamente y dichas tareas se desarrollan desde las Direcciones Regionales – Como en el caso de la oficina Provincial Tamarugal que actualmente no tiene funcionarios asociados a su dependencia y el contrato de arriendo del inmueble, en que antiguamente funcionaba tal oficina se encuentra en proceso de término.

9. Que, asimismo, luego de estudiar los costos en viáticos, costos de inmuebles y los tiempos de traslado de los funcionarios, se pudo constatar que en otros casos – como en la Oficina Provincial de Colchagua – resulta más eficiente a la gestión que las coordinaciones se efectúen desde la Dirección Regional, por la cercanía geográfica entre la oficina provincial y la dirección regional, y por el hecho que la oficina no dispone de inmueble propio debiendo abandonar las dependencias utilizadas en la Municipalidad de San Fernando – según lo indicado por la Corporación Municipal máximo al 31 de marzo del presente año, y sumado a que este Servicio no dispone de presupuesto para procurar un nuevo arriendo.

10. Que, en el mismo orden de ideas, se revisó la continuidad de la función de asesoría jurídica a nivel regional, constatándose que la medida no tuvo el impacto esperado en la gestión institucional, al comparar la oportunidad de la asesoría entre aquellas regiones que cuentan con abogado, versus aquellas que no disponen de dicho profesional y son asesoradas desde el Departamento Jurídico, no se ve una reducción considerable de tiempo en los procesos, y más bien se presentan – en algunos casos – situaciones de excesiva revisión y demora, que termina desfavoreciendo la labor regional. Otro factor relevante para considerar el cambio de función del nivel regional al Departamento Jurídico, es favorecer la uniformidad de los criterios jurídicos institucionales y el cumplimiento de directrices en materias jurídicas concretas, ya que en varias ocasiones los encargados jurídicos han resuelto materias concretas en forma distinta a las interpretaciones del Departamento Jurídico o bien han demorado el cumplimiento de instrucciones, generándose tareas extras tanto para el nivel central como regional, y como resultado de ello hubo que realizar rectificaciones en la región, o bien hubo que procurar gestiones extraordinarias para un cumplimiento cabal y oportuno de dichas instrucciones.”

Sostiene que en función de ello, la autoridad recurrida dispuso la eliminación de las Direcciones Provinciales de Tamarugal y Colchagua como las Unidades Jurídicas Regionales, concentrando todas las asesorías jurídicas en el Departamento Jurídico de la Dirección Nacional.

Expresa que en consonancia con lo anterior, se dictó la Resolución Exenta N°561, de 28 de marzo de 2019, que dispuso el término anticipado de su Contrata, cuyo fundamento constaría en el Considerando 11° que trascribe, en los siguientes términos:

“11. Que, como corolario de la modificación de las funciones del órgano que dice relación con la asesoría jurídica a nivel regional, la que será asumida de forma completa y directa por el Departamento Jurídico, eliminándose dicha función del nivel regional a partir del 1 de abril de 2019, de acuerdo a lo expuesto en la resolución exenta N° 522, de 21 de marzo de 2019, especialmente el considerando 10 del acto administrativo que da cuenta que “(…), se revisó la continuidad de la función de asesoría jurídica a nivel regional, constatándose que la medida no tuvo el impacto esperado en la gestión institucional; al comparar la oportunidad de la asesoría entre aquellas regiones que cuentan con abogado versus aquellas que no disponen de dicho profesional y son asesoradas desde el Departamento Jurídico, no se ve una reducción considerable de tiempo en los procesos; y más bien se presenten – en algunos casos situaciones de excesiva revisión y demora, que termina desfavoreciendo la labor regional. Otro factor relevante para considerar el cambio de función de nivel regional al Departamento Jurídico, es favorecer la uniformidad de los criterios jurídicos institucionales y el cumplimiento de las directrices en materias jurídicas concretas, ya que en varas ocasiones los encargados jurídicos han resuelto materias concretas de forma distinta a las interpretaciones del Departamento Jurídico o bien han demorado el cumplimiento de instrucciones, generándose tareas extras tanto a nivel central como regional, y como resultado de ello, hubo que realizar rectificaciones en la región, o bien hubo que procurar gestiones extraordinarias para un cumplimiento cabal y oportuno de las instrucciones”.

Reprocha que la Resolución adolece de irregularidades, al señalar de modo genérico, hechos ocurridos en diversas unidades del país, lo que podría ser abordado por medios institucionales, generalizando la situación a todos los abogados que se desempeñan en el organismo, además, no se precisa cuáles fueron las causas de los eventuales retrasos y como éstos, afectaron a la Dirección Regional. En ese mismo orden, advierte que no sería efectiva la existencia de instrucciones de parte del Departamento Jurídico, considerando que dada su ubicación jerárquica, supone que las mismas sean remitidas al Director Nacional y éste a su vez, las replique a las distintas Direcciones Regionales y estos a su asesores jurídicos, apuntando que desde el año 2017, no se verificó reunión alguna con los abogados del nivel central, salvo esporádicas videoconferencias, en las que no se entregaron instrucciones concretas.

Expresa que ambas acciones –léase actos administrativos – contenidos en la Resolución Exenta N° 511 y 561 del 21 y 28 de marzo de 2019 respectivamente, adolecerían de ilegalidad y arbitrariedad, que de modo general se manifestarían por la falta de debida fundamentación y motivación, por cuanto los hechos en que se funda serían absolutamente falsos o incorrectos y por ello, no se ajustarían a derecho. Por otra parte, carecerían de proporcionalidad, al hacer referencia situaciones ambiguas como “se presentan en algunos casos de excesiva demora”, “en varias ocasiones los encargados jurídicos han resuelto en forma distinta”, estimando que lo proporcional frente a tales casos, sería la realización de mejoras y perfeccionamientos en las unidades que presentaren las dificultades observadas. Por último, alega que se afectarían los principios de transparencia y publicidad, al no indicar la fecha de los supuestos estudios o informes que justifiquen su existencia, como el hecho que no fue informado a las Direcciones Regionales la dictación de la Resolución primitiva, que sirvió de base para aquella que dispuso su desvinculación.

Insiste que la Resolución Exenta N°511, que a su turno es motivación de aquella que la desvinculó, al señalar que la asesoría jurídica no habría tenido el impacto esperado en la gestión institucional, comparando aquellas regiones que cuentan con abogados con aquellas que no lo tienen expresando en aquella “no se ve una reducción considerable de tiempo en los procesos; y más bien se presentan -en algunos casos- situaciones de excesiva revisión y demora, que termina desfavoreciendo la labor regional”, reiterando que se plantean situaciones sin sustento, incluyendo juicios de valor sin precisar casos concretos que avalen dichas afirmaciones, omitiendo señalar cuáles serían aquellos plazos o si se entregaron como lineamiento determinados plazos. En segundo término, se cuestiona la labor vinculada al análisis de los documentos enviados desde el nivel central, careciendo nuevamente de explicitar la forma en que se midió la gestión. También aparece cuestionado y como motivo, la búsqueda de uniformidad de criterios jurídicos institucionales, lo que habría generado demoras y labores extraordinarias, lo que demostraría igualmente un tratamiento genérico, sin advertir que en ningún caso se hizo entrega de criterios que debían imperar, sino únicamente, de manera esporádica se remitieron correos electrónicos con resoluciones, generándose dilaciones por parte del propio Departamento Jurídico.

Expresa que en su caso, resulta particularmente gravoso que se atribuya en un acto administrativo de carácter público, un desempeño laboral deficiente, sin invocar antecedente alguno para justificar tales imputaciones, las cuales no se condicen con la realidad, por el contrario, sus calificaciones y la ausencia de hechos negativos en su hoja de vida, serían manifestación de un buen desempeño, demostrando arbitrariedad al no fundamentar con antecedentes concretos, lo que impediría desentrañar las reales motivaciones que se tuvieron para el término de la contrata.

Alega que se ven afectados los derechos fundamentales de igualdad ante la ley, al sufrir la desvinculación a través de un acto ilegal y arbitrario, al dejarla en una posición desfavorecida en relación al resto de funcionarios de la Dirección Regional y de todo el Servicio. Además, la desvinculación ha significado una serie de situaciones de estrés y sufrimiento, al perder de manera ilegítima su fuente de trabajo, sin previo aviso y sin respeto a su dignidad, considerando su trayectoria, sumado al hecho de ser notificada estando con licencia médica, privándola también de sus días de feriado y descansos. Otro tanto, relata sobre la afectación del derecho de propiedad que sitúa en la estabilidad en el empleo.

SEGUNDO: Que informó nombre reservado, Secretaria General (s), en representación de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas.

Reconoce que la recurrente ingresó al Servicio mediante la Resolución TRA 173/701/2017, en calidad de funcionaria a contrata, asimilada a grado 8, desde el 8 de mayo de 2017, vinculación que fue renovada sucesivamente para los años 2018 y 2019. También, admite la dictación de la Resolución Exenta N°561, que dispuso el término anticipado de dicha vinculación.

Expresa que la Resolución Exenta N°511, fue dictada por el Secretario General, en su condición de jefe superior del Servicio, quien de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 13 f) de la Ley Orgánica N°15.720, le corresponde establecer y dirigir el trabajo del personal y la administración de los bienes de la Corporación, lo que implica organizar las Direcciones Regionales, Oficinas Locales, Departamentos, Subdepartamentos y Unidades, así como las funciones necesarias para la obtención de sus fines.

Precisa que en ese contexto, se revisó la continuidad de la función de asesoría jurídica a nivel regional, constatándose, según expresa, que la medida no habría tenido el impacto esperado en la gestión institucional, al comparar la oportunidad entre aquellas regiones que contaban con abogado respecto de aquellas que no, y que serían asesoradas desde el Departamento Jurídico, sin que existiera una reducción considerable de tiempo en los procesos, y más bien, generarían – en algunos casos- excesiva demora, apuntando también deficiencias en la uniformidad de criterios.

Descarta que se haya afectado la integridad física y psíquica en la otrora funcionaria, al dictarlo dentro de sus competencias y con una fundamentación clara y objetiva, no siendo óbice para proceder a la notificación, el hecho que estuviera gozando de licencia médica a esa época, tampoco se vería afectado el derecho de propiedad por la sola emisión del acto.

Rechaza una conculcación de la garantía de igualdad ante la ley, dado que la decisión de restructuración habría dado el mismo trato a todas las regiones y a todos los funcionarios abogados existentes a esa época, e incluso frente a situaciones diversas se habría utilizado criterios de igualdad y objetividad.

Explica que al tiempo de la modificación, no en todas las regiones del país contaban con abogados, sino únicamente en diez de éstas, de las cuales solo en cinco se puso término anticipado a las contratas de los abogados, como ocurrió en el caso de la recurrente, manteniéndose el vínculo en las otras regiones, ya que, en el caso de Biobío y O'Higgins, ambos profesionales actualmente gozarían de fuero maternal y gremial respectivamente; en tanto, en el caso de Magallanes, el abogado habría renunciado al Servicio, y tratándose de los abogados de las regiones de Atacama y Aysén, a la época de la restructuración desarrollaban labores como Directores Regionales titular y subrogante respectivamente.

Indica sobre la Resolución Exenta N° 561, que la misma expresa la decisión de la autoridad, contiene una motivación expresa, reconoce una relación de confianza legítima y fue notificada de conformidad a la ley, incluso, haciendo presente los medios de impugnación que gozaría la recurrente, reiterando que la motivación del acto estaría en el considerando 11° -ya transcrito supra- sobre la situación de la asesoría jurídica a nivel regional, la que estaría íntimamente concatenada con la Resolución Exenta del 21 de marzo del mismo año que “Aprueba modificación de la estructura orgánica y funciones de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas y de las Resoluciones Exentas Nº 111 de 2018, Nº881 de 2016 y Nº1663 de 2016”, que dispuso a partir del 1 de abril del año 2019 modificar las funciones y atribuciones del órgano denominado asesoría jurídica, las cuales serán asumidas a partir de tal fecha, por el Departamento Jurídico, eliminándose dicha función del nivel regional, expresando “por lo que se hace innecesario contar con los servicios de los encargados jurídicos de las Direcciones Regionales…”

Destaca que la motivación del acto, no se vincula con el desempeño laboral de la recurrente, sino únicamente se sustentaría en una modificación orgánica estructural del Servicio, cuestión que se ajustaría a derecho, no siendo por ello vulneratoria de las garantías fundamentales alegadas.

TERCERO: Que el recurso de protección, acción cautelar constitucional consagrada en el artículo 20 de la Carta Fundamental, ha sido establecido para hacer frente a acciones u omisiones ilegales o arbitrarios, de los cuales derive una privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de derechos o garantías expresamente señalados en la misma norma.

CUARTO: Que es requisito indispensable de esta acción, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1° del Código Civil o, arbitrario, entendiendo por tal, aquel que es producto del mero capricho de quien incurre en él sin fundamentación, una voluntad no gobernada por la razón, y que sea dicho acto u omisión el que prive, perturbe o amenace el legítimo ejercicio de los derechos y garantías señalados en el artículo 20 de nuestra Carta Fundamental.

QUINTO: Que en el presente caso, se recurre contra dos Resolución Exentas, a saber, la N°511 de 21 de marzo de 2019 y la N°561 de 28 del mismo mes y año, si bien sola esta última afecta directamente a la recurrente.

SEXTO: Que la Resolución Exenta N°511 dictada por el Secretario General de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, aprueba modificación de la estructura orgánica y funciones de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas y de las Resoluciones Exentas N°111 de 2018, N°881 de 2016 y N°1663 de 2016, en otras palabras, aprueba una reestructuración de dicho servicio.

Este acto está dentro de las facultades que le otorga al Secretario General la Ley 15.720, en su artículo 13, letra f) que dispone dentro de sus atribuciones y obligaciones :”Organizar y dirigir el trabajo del personal y la administración de los bienes de la Corporación y mantener sus archivos”. Lo que se ve complementado en el artículo 114 del Decreto Supremo N° 5311 del año 1968 del Ministerio de Educación, que es el Reglamento de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas.

Dentro de este contexto, no puede considerarse ilegal el actuar del Secretario General de la JUNAEB, manifestado en la Resolución Exenta N°511, y además contiene la suficiente fundamentación que exige la Ley 19.880 sobre Bases de Procedimientos Administrativos, por lo que no resulta arbitrario, además de estar basada en criterios técnicos.

SÉPTIMO: Que en cuanto a la Resolución Exenta N°561, que puso término anticipado a la contrata de la recurrente, encuentra su fundamento, precisamente, en la Resolución referida en el considerando precedente, por lo mismo tampoco es ilegal y arbitraria.

Además, lo expuesto por la recurrente, en el sentido que no se indican cuáles fueron las causas de los “teóricos retrasos”, y que cómo en lo sustantivo afectan a la Dirección Regional, no era propio de la Resolución Exenta referida, pues ésta no ha hecho sino dar cumplimiento a la modificación de la estructuración orgánica de la JUNAEB.

OCTAVO: Que al no constatarse ilegalidad ni arbitrariedad en el actuar del Secretario General de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, recurrido en estos autos, resulta inoficioso pronunciarse sobre la eventual vulneración de los derechos constitucionales invocados.

Por estas consideraciones y de acuerdo, además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE RECHAZA sin costas, el recurso deducido por nombre reservado en contra de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas.

Regístrese y comuníquese.

ROL 1292-2019 (PROT)

Redacción de la Ministra Titular Sra. Myriam Urbina Perán.