Inaplicabilidad de la frase “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”, contenida en el artículo 23 de la Ley N° 20.129, que establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 9941-2020 [12 de agosto de 2021]

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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LA FRASE “EN CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN LOS DOS ARTÍCULOS PRECEDENTES”, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 23 DE LA LEY N° 20.129, QUE ESTABLECE UN SISTEMA NACIONAL DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

UNIVERSIDAD METROPOLITANA DE CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN

EN LOS AUTOS CARATULADOS "UNIVERSIDAD METROPOLITANA DE CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN CON nombre reservado”, SOBRE RECURSO DE APELACIÓN DE RECURSO DE PROTECCIÓN, ROL N° 143.922-2020, SEGUIDOS ANTE LA CORTE SUPREMA

VISTOS:

Que, con fecha 15 de diciembre de 2020, Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación (UMCE), representada convencionalmente por nombre reservado, ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la frase “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”, contenida en el artículo 23 de la Ley N° 20.129, que establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior, para que surta efecto en los autos caratulados “Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación con nombre reservado” sobre recurso apelación de recurso de protección”, seguidos ante la Corte Suprema, bajo el Rol 143.922-2020;

Precepto legal cuya aplicación se impugna:

El texto del precepto impugnado dispone:

Ley N° 20.129

Artículo 23.- "La institución de educación superior afectada por las decisiones que la Comisión adopte en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes, podrá apelar ante el Consejo Nacional de Educación, dentro del plazo de quince días hábiles, salvo que se trate de una institución que se encuentre en supervisión por el mismo. Lo anterior, no obstaría a la interposición del correspondiente reclamo ante la misma Comisión.

Admitida la apelación a tramitación, el Consejo solicitará informe a la Comisión la que deberá evacuarlo en un plazo de 10 días hábiles.

El Consejo Nacional de Educación se pronunciará por resolución fundada sobre la apelación dentro del plazo de treinta días hábiles, contado desde la presentación del recurso.

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

A fojas 1, la actora señala que en mayo de 2019 se sometió a un proceso de acreditación institucional. Indica que por Resolución de Acreditación Institucional N° 506, de 19 de febrero de 2020, dictada por la Comisión Nacional de Acreditación, se determinó conceder la acreditación por un período de tres años, a partir del 30 de diciembre de 2019. En contra de dicha resolución, refiere que interpuso un recurso de reposición, en cual fue rechazado por Resolución de Acreditación Institucional N° 519.

Indica que en junio de 2020 interpuso un recurso de apelación ante el Consejo Nacional de Educación en contra de esta última resolución, el cual fue declarado inadmisible por oficio N° 224/2020, señalando que el organismo carece de competencias legales para conocerlo y resolverlo.

Frente a ello, la actora refiere que presentó acción constitucional de protección el 3 de julio de 2020, la que fue rechazada por la Octava Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia que fue impugnada mediante recurso de apelación, el que fue concedido el 27 de noviembre de 2020, elevando su conocimiento ante la Corte Suprema. En certificado que acompaña a fojas 33, se indica que el referido recurso de encuentra en estado de acuerdo con fecha 10 de diciembre de 2020 en la Tercera Sala de dicha Corte.

Como conflicto constitucional, la actora plantea que el precepto legal cuestionado no permite apelar contra la resolución del Comisión Nacional de Acreditación, cuando el recurso tenga por finalidad impugnar una decisión de este organismo respecto del número de años por los que se concedió la acreditación institucional. Agrega que este impedimento no existe respecto de las instituciones a las que se les rechace su acreditación, pudiendo el Consejo Nacional de Educación, en conocimiento del recurso, otorgar incluso una acreditación de excelencia al apelante.

Agrega que el Consejo Nacional de Educación no permite el recurso jerárquico, por lo que no existe posibilidad alguna de impugnar la decisión del Comisión Nacional de Acreditación.

Refiere que la disposición legal cuestionada transgrede garantías constitucionales. En primer lugar, alega infracción al artículo 19 N° 2 constitucional, y la garantía de igualdad ante la ley. Indica que existe una diferencia arbitraria en perjuicio de la requirente, pues no existe una razón legítima que justifique que las instituciones a las que se les ha rechazado su acreditación institucional puedan presentar recurso de apelación, y no aquellas a las que se les ha acreditado por menos años a los solicitados. Ello queda de manifiesto, recalca, al no existir un procedimiento administrativo que establezca una vía de reclamo judicial contra las decisiones del ente regulador.

En segundo término, señala que la norma en examen transgrede el artículo 19 N° 3, incisos primero y quinto de la Carta Fundamental, en lo relativo a la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos y bilateralidad de la audiencia. En este punto, refiere que su parte sólo puede reclamar de la decisión mediante el recurso de reposición, ante el mismo órgano que dictó la resolución. Esto implica desconocer el derecho a un recurso que pueda controlar al órgano administrativo.

En tercer lugar, refiere que el precepto impugnado vulnera el artículo 19 N° 11, de la Carta Política, en cuanto a la libertad de enseñanza. En este punto sostiene que la autonomía de la que goza la institución se ve perjudicada por el precepto impugnado, pues al establecerse una acreditación inferior a la solicitada, se ve impedida de la revisión independiente de esa determinación.

En cuarto término, argumenta que se infracciona el artículo 19 N° 24 constitucional, respecto al derecho de propiedad, pues refiere que la norma cuestionada produce perjuicios económicos a la institución, pues la acreditación por sólo tres años impacta, directamente en la tasa de ajuste anual del arancel regulado para las carreras de las instituciones adscritas a la gratuidad; luego en el Ranking de las Universidades Chilenas y también en la imagen pública y publicidad

Finalmente, refiere una transgresión a Artículo 19 N° 26, garantía de no afectación de los derechos en su esencia.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, con fecha 23 de diciembre de 2020, a fojas 82, disponiéndose la suspensión del procedimiento. Fue declarado admisible por resolución de la misma sala el día 18 de enero de 2021, a fojas 87.

Confiriéndose los traslados de estilo, formuló observaciones, a fojas 191 el Consejo Nacional de Educación, en sede de admisibilidad, acompañando un informe en derecho, señalando, en síntesis, que niega la existencia de vulneraciones constitucionales. Refiere que La Ley N° 20.129 ha diseñado un sistema recursivo sui géneris que no obsta al régimen general de recursos establecido en las Leyes N° s 18.575 y 19.880. Ello no importa infracción de ninguna norma constitucional puesto que corresponde siempre al legislador el establecimiento de un racional y justo procedimiento, y en este caso ello se ha hecho en armonía con los principios constitucionales del debido proceso. Sostiene que ampliar las posibilidades de revisión del Consejo Nacional de Educación a cualquier hipótesis de decisión de la Comisión Nacional de Acreditación atentaría contra el régimen constitucional de distribución de competencias públicas y la lógica sistémica del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior.

Por su parte, niega la existencia de vulneraciones al derecho de propiedad, no encontrándose vinculadas las alegaciones de la requirente con el derecho de propiedad, y que se infrinja en la especie la libertad de enseñanza, pues aquella ha de sujetarse dentro del marco normativo diseñado a partir de la Constitución Política, tal como sucede en autos.

Además, sostiene que el hecho de que la institución no cumpla con mínimos de calidad exigidos por el sistema para incorporarse al sistema de gratuidad, no es -y no debe ser- un problema constitucional, puesto que no involucra infracción de normas constitucionales ni afectación de derechos, existiendo, por lo demás, varias interpretaciones legales que, pueden resultar conforme a la Constitución.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 20 de abril de 2021 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y los alegatos de los abogados Alfonsina Peña Castro, por la parte requirente, y nombre reservado, por el Consejo Nacional de Educación, posponiéndose el acuerdo.

Con fecha 11 de mayo de 2021 se adoptó acuerdo, conforme fue certificado por la relatora de la causa.

Y CONSIDERANDO:

EL CONFLICTO DE CONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDO ANTE ESTA MAGISTRATURA CONSTITUCIONAL

PRIMERO: Que, la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación (UMCE) deduce acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la frase “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”, contenida en el artículo 23, inciso primero de la Ley N°20.129 que “Establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior”, por estimar que la aplicación de tal precepto ocasiona efectos contrarios a la Carta Fundamental, al infringir el artículo 19 constitucional, en sus numerales 2°, 3°, 11°, 24° y 26°, lo que tiene lugar en la causa de apelación de protección rol N°143.922- 2020 ante la Corte Suprema;

SEGUNDO: Que, la Institución de Educación Superior recurrente fue creada por la Ley N°18.433 de 1985 y es una institución estatal y pública, con autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propios. Conforme a su objeto la universidad tiene 20 carreras o programas de pregrado, 5 programas de magister y 1 doctorado (Fuente www.umce.cl);

TERCERO: Que, el inciso primero, del artículo 23 de la Ley N°20.129 impugnado, es del siguiente tenor:

“La institución de educación superior afectada por las decisiones que la Comisión adopte en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes, podrá apelar ante el Consejo Nacional de Educación, dentro del plazo de treinta días hábiles a contar de la notificación de la resolución recurrida, salvo que se trate de una institución que se encuentre en supervisión por el mismo. Lo anterior, no obstará a la interposición del correspondiente reclamo ante la misma Comisión.”.

La parte impugnada corresponde a lo subrayado: “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”, en relación con el artículo 22 de la misma ley que, menciona los casos en que no se otorgará la acreditación institucional por la Comisión Nacional de Acreditación (en adelante CNA). De esta forma el artículo 23 establece la procedencia del recurso de apelación en contra de una decisión en que la CNA deniegue la acreditación y, no respecto de otras decisiones del organismo como sería el otorgamiento de un número menor de años de acreditación. Lo que, llevado al caso considerado, limita la posibilidad de recurrir de apelación ante el Consejo Nacional de Educación (en adelante CNED) de la decisión de acreditación institucional por una cantidad menor a los años que establece el artículo 20 de la citada ley;

CUARTO: Que, esta Magistratura Constitucional ha conocido, por la vía de la inaplicabilidad, la disposición legal objetada, pronunciándose respecto de ella en las sentencias roles N°s 5282-18; 7203-19; 8719-20 y 9682-20 acogiéndose todas ellas, precedentes que se considerarán en esta sentencia;

LA ACREDITACIÓN EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

QUINTO: Que, la acreditación institucional consiste en “un proceso de evaluación externa al que deben someterse obligatoriamente las instituciones de educación superior autónomas del país; las carreras de pregrado consideradas de ‘acreditación obligatoria’ (según lo establece la ley, estas son Medicina, Odontología y todas las Pedagogías); y los programas de doctorado y las especialidades del área de la salud que ellas imparten. Se trata de una certificación de calidad de sus procesos internos y sus resultados.”

(Fuente: www.cna.cl).

Este proceso, obligatorio desde el 1° de enero de 2020, es llevado a cabo por la CNA y consiste en distintas etapas de autoevaluación institucional, de evaluación externa efectuada por los pares evaluadores convocados por la CNA y que culmina con el pronunciamiento de la CNA que pondera los antecedentes y emite un veredicto: aprobando la petición de acreditación o rechazando la misma. Todo este procedimiento se encuentra reglado en la Ley N°20.129 y en un reglamento que la complementa;

SEXTO: Que, fue la Ley N°21.091 de 2018 sobre “Educación Superior” la que modificó el sistema de acreditación institucional, en cuya virtud a contar del 1° de enero de 2020 las entidades de educación superior autónomas están obligadas al proceso de acreditación institucional, y cuyo propósito es reforzar el concepto de calidad de la educación superior. Cabe destacar que, en este nivel de enseñanza, “Chile ocupa hoy uno de los primeros lugares en cobertura y acceso (68% de los jóvenes menores de 25 años acceden a la ES) e inversión pública y privada (2,5% del PIB) en educación superior entre los países de la OCDE. Estos avances impulsan una transformación social mayor, no solo del sistema de ES, sino del país en su conjunto.

Chile, también, es uno de los países de Latinoamérica que más ha avanzado en términos de equidad. La proporción de los jóvenes pertenecientes al quintil más pobre que accede a la Es en Chile es mayor que la del resto de los países de la región, incluso, comparado con países que tienen universidades o IES gratuitas. Chile es, además, un país líder en la región si se considera el número de universidades que logran ubicarse entre las mejores en los rankings internacionales” (nombre reservado

“Derecho y Política de la Educación Superior Chilena”, Ediciones PUC de Chile, abril 2020, p.339);

SÉPTIMO: Que, la acreditación institucional conlleva efectos sustanciales para la entidad de educación superior sujeta al proceso señalado, entre otros, el prestigio ante la comunidad nacional, pues el número de años de acreditación es un parámetro que los postulantes al sistema tienen en consideración al momento de elegir la universidad en que se matricularán. También, respecto al financiamiento institucional para la gratuidad, en que el tiempo de acreditación constituye uno de los elementos que permite a la universidad contar con gratuidad, conforme a un monto determinado, según regulación de la ley N°21.091 sobre Educación Superior en sus artículos 82 y siguientes. Al respecto, sólo aquellas entidades que cuenten con acreditación avanzada (4 a 5 años) o de excelencia (6 a 7 años) pueden acceder a ella (artículo 83 ley citada) y, dentro de cada categoría existen aranceles diferentes, conforme al decreto de la Subsecretaría de Educación, por lo que no es insustancial que el proyecto institucional sea acreditado por 3 años; cuestión que más adelante se profundizará;

OCTAVO: Que, la universidad requirente -según expresa en el libelo que contiene la acción de inaplicabilidad- se había sometido voluntariamente al proceso de acreditación en el mes de mayo del año 2019, que culmina con la dictación de la resolución N°506/2020 de fecha 19 de febrero de 2020 de la CNA (fojas 58 y siguientes), mediante la cual acredita por 3 años a la Casa de Estudios Superiores requirente;

LA COMPETENCIA EN MATERIA ADMINISTRATIVA, Y LOS ÓRGANOS PÚBLICOS QUE INTERVIENEN EN LA ACREDITACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR

NOVENO: Que, el sistema de control educacional contiene un aparato estatal frondoso, en que participan distintos órganos públicos. Así, el artículo 1° de la Ley N°20.129 indica que estará integrado por el Ministerio de Educación, a través de la Subsecretaría de Educación Superior, el Consejo Nacional de Educación, la Comisión Nacional de Acreditación y la Superintendencia de Educación Superior.

Conforme a esta estructura administrativa, las instituciones de educación superior se encuentran sometidas a severos controles, sistema que debe armonizar sus competencias con la autonomía de los cuerpos intermedios que declara el artículo 1° de la Carta Fundamental como un valor que forma parte de las Bases de la Institucionalidad, y que indudablemente, es aplicable a las entidades educacionales de todo nivel, por ser entes intermedios entre la persona y el Estado;

DÉCIMO: Que, conforme a lo expresado, el órgano público en cumplimiento del principio de legalidad debe ajustar su accionar dentro de la órbita de atribuciones que el estatuto legal que lo rige establece y le ha entregado. En este sentido, el derecho administrativo denomina potestades administrativas, las que deben ejercerse en beneficio de la comunidad, conforme al artículo 1° de la Carta Fundamental, atendido que este precepto señala que el Estado está al servicio de la persona humana. Las potestades administrativas, según la doctrina, admiten una distinción, dado que existen aquellas de carácter reglado y otras de naturaleza discrecional. Las primeras, requieren de aplicación estricta de la ley y las segundas, permite a la administración, en el marco legal que las rige, efectuar un análisis del caso de que trate, en un proceso donde tiene lugar el criterio del administrador en la resolución del asunto entregado a su conocimiento;

DÉCIMO PRIMERO: Que, atendida la institucionalidad existente en este nivel de enseñanza, cabe analizar los textos legales que regulan a las entidades públicas que intervienen en el proceso de acreditación de las instituciones de educación superior, y hacerse cargo de lo expuesto por la parte requerida, quien manifiesta que “La “apelación” en la Ley N°20.129 es un recurso excepcional, pues no procede respecto de todas las decisiones de acreditación institucional, es decir, no son apelables todas las decisiones de la CNA ni todas las decisiones referidas a una acreditación institucional, sino que únicamente aquellas adoptadas en virtud de los artículos 21 (derogado) y 22 de la Ley 20.129” (fojas 104);

DÉCIMO SEGUNDO: Que, la Comisión Nacional de Acreditación, de conformidad al artículo 6° de la mencionada ley, tiene como función “evaluar, acreditar y promover la calidad de las Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica autónomos, y de las carreras y programas que ellos ofrecen”. En el desempeño de sus funciones, gozará de autonomía, expresa la ley N°20.129, indicando el artículo 8° de la misma que dentro de sus funciones está la de administrar y resolver los procesos de acreditación institucional de las instituciones de educación superior autónomas, y de las carreras y programas de estudio de pre y postgrado que éstas impartan. Sus atribuciones buscan imponer una cultura de la calidad, en que el proyecto educativo responda a parámetros establecidos por la autoridad, conforme al concepto de aseguramiento de la calidad, en los términos definidos por la ley;

DÉCIMO TERCERO: Que, respecto del Consejo Nacional de Educación, el D.F.L. N°2, del año 2009, del Ministerio de Educación, expresa que, es un organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministerio de Educación. Creado en el año 2009, este órgano con un carácter técnico reforzado participa de la siguiente forma en la acreditación:

a) en el proceso de licenciamiento, que comprende la aprobación del proyecto institucional y la verificación de su desarrollo, b) en el conocimiento de las apelaciones que se presente en el marco de las acreditaciones institucionales que resuelve la Comisión Nacional de Acreditación, c) en la participación del Comité de Coordinación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior (Comité SINACES) y d) en la participación en los procesos de cierre de instituciones de educación superior autónomas;

DÉCIMO CUARTO: Que, respondiendo esta institucionalidad a una política pública, igualmente -como todo el ordenamiento legal- se encuentra sujeta al principio de supremacía constitucional y a las normas jurídicas que la contienen, donde las limitaciones que imponen los derechos fundamentales de las personas y la razonabilidad de las mismas constituyen la condición para su conformidad con la Constitución, y que cualquier pronunciamiento acerca de estos asuntos no importa, de modo alguno una afectación a las atribuciones y funciones de las instituciones públicas a que se refiere la presente sentencia;

DÉCIMO QUINTO: Que, enunciadas las potestades de los órganos públicos, partícipes en el proceso de acreditación institucional de las entidades de educación superior, y las restricciones a que se encuentran sometidas, resulta pertinente referirse al recurso de apelación consagrado en el artículo 23 de la Ley N° 20.129, cuya norma, en la parte pertinente se objeta constitucionalmente;

EL MEDIO DE IMPUGNACIÓN ESTABLECIDO EN LA LEY N°20.129

DÉCIMO SEXTO: Que, uno de los principios del procedimiento administrativo, es el derecho a impugnar los actos administrativos que causan agravio al administrado, cuyo origen es el artículo 38 constitucional, encontrándose reafirmado en los artículos 2° y 10° de la ley N°18.575. De esta forma, el sistema recursivo consagra los recursos de reposición y jerárquico. El primero se interpone ante la misma autoridad que dicta el acto que se impugna. El recurso jerárquico, se interpone ante el jefe superior de aquel funcionario que hubiere dictado el acto que se confuta (artículo 59 Ley N°19.880). Además de los recursos administrativos, procederán los recursos que establezca la ley, en sede judicial, conforme al inciso segundo del artículo fundamental citado, existiendo normas especiales para ello en el artículo 54 de la ley N°19.880.

Esta Magistratura ha expresado que “[…] el ordenamiento jurídico nacional no admite cortapisas para que los tribunales revisen la plena conformidad a derecho de cualquier acto de la autoridad, salvo cualificadas excepciones del bien común, debidamente justificadas […]” (STC Rol N°2009, voto disidente);

DÉCIMO SÉPTIMO: Que, conforme a lo recién señalado, la ley N°20.129, establece como recurso administrativo, el recurso de reposición, para el caso de que las decisiones que dicte la CNA afecten a los administrados. El recurso jerárquico no procede al ser la CNA un órgano autónomo.

En consecuencia, el legislador con el propósito de facultar al administrado para impugnar el acto administrativo denegatorio estableció un recurso de apelación, por el cual la Institución de Educación Superior a la que se le haya denegado su solicitud de acreditación por la CNA, podrá presentarlo ante el CNED en el plazo de 30 días hábiles desde la fecha de la resolución recurrida, que conocerá de ella.

Este medio procesal de impugnación administrativa es doblemente impropio en un procedimiento de esta naturaleza. Es en primer término así, porque el afectado cuenta únicamente con el recurso de reposición atendida la naturaleza jurídica del órgano de que se trata y por otra, extraordinariamente, se admite la apelación ante el CNED si se rechazare la acreditación solicitada. De esta manera, un órgano administrativo autónomo, excepcionalmente se encuentra sometido a otro diverso, a fin de que este último revise sus resoluciones, en el único caso que dicte un acto administrativo denegatorio absoluto, en que la CNA proceda a rechazar la acreditación institucional solicitada por una entidad de educación superior.

En el caso concreto, la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación fue acreditada, motivo por el cual es improcedente el recurso de apelación, conforme lo prescribe el tantas veces mencionado artículo 23 de la Ley N°20.129. Lo que ocurre en la especie, es que la acreditación se le otorga solamente por 3 años, lo que, a juicio de la requirente, resulta incomprensible, configurándose una situación que le causa agravio;

DÉCIMO OCTAVO: Que, el legislador estableció este medio de impugnación especial en forma restrictiva, pues considera sólo dos causales que lo hacen admisible, una de las cuales fue derogada por la Ley N°21.091, por lo que el fundamento del recurso de apelación se encuentra acotado al rechazo de la acreditación. Por lo que, en el plano meramente legal, y considerando el principio de juridicidad, podría estimarse que el CNED está inhibido de tramitar y conocer la apelación a la resolución de la CNA que otorga la acreditación a una entidad de educación superior, por menos años que los solicitados. No obstante, el principio de supremacía constitucional debe considerarse siempre por todo órgano del Estado con el objeto de respetar los derechos fundamentales de las personas;

DÉCIMO NOVENO: Que, esta Magistratura Constitucional en su función de garantizar la vigencia y cumplimiento de la Constitución, ha reiterado que un principio esencial de la institucionalidad que nos rige, es el de la supremacía constitucional “sobre todas las otras normas jurídicas que integran nuestro ordenamiento positivo” y el de la “vinculación directa” de los preceptos constitucionales a las autoridades públicas y a todos los ciudadanos, siendo, por ende, tales preceptos obligatorios, tanto para los gobernantes como para los gobernados. De allí que primero se establezca que “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella”. Y, acto seguido, se agregue que “Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares e integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo”

(STC Rol N° 19, c. 10). Así lo ordena el artículo 6° constitucional;

VIGÉSIMO: Que, precisamente, la preceptiva constitucional consagra un conjunto de acciones que tiene por finalidad servir de instrumento a las personas afectadas en sus derechos fundamentales, lo que se ha extendido al orden legal en cuanto establece recursos o procedimientos cuyo objeto es el descrito. En consecuencia, si un medio procesal sea judicial o administrativo, resulta ser contrario a la Constitución, en su aplicación práctica, es obligación de este Tribunal Constitucional, ejerciendo sus atribuciones, así declararlo, siempre que haya sido requerido por persona u órgano legitimado para hacerlo;

VIGÉSIMO PRIMERO: Que, respecto al recurso de apelación establecido en el artículo 23 de la Ley N°20.129, es del todo razonable que el legislador lo haya instaurado, aunque haya sido con un nombre impropio dentro del procedimiento administrativo, como es un recurso de apelación, porque permite el doble conforme dentro del propio proceso de la administración. Sin embargo, la restricción del mismo ocasiona cuestionamientos de constitucionalidad, que es del caso atender;

EL CASO CONCRETO EN ESTOS AUTOS CONSTITUCIONALES

VIGÉSIMO SEGUNDO: Que, en relación al caso concreto, el Consejo Nacional de Educación informa a esta Magistratura que “Con fecha 12 de junio de 2020, la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación presentó ante el Consejo Nacional de Educación un recurso de apelación en contra de la Resolución de Acreditación Institucional N°519, de 30 de diciembre de 2020, que no acogió la reposición en contra de la Resolución de Acreditación Institucional N°506, de 19 de febrero de 2020, ambas de la Comisión Nacional de Acreditación, por las que se decidió acreditar por 3 años la referida institución.

El marco normativo para el análisis de la presentación, sin perjuicio de las normas generales, está constituido por lo dispuesto en la Ley Nº20.129 y por las normas de procedimiento establecidas por la Resolución N°202, de 2016, del Consejo Nacional de Educación. En ese contexto, este organismo realizó examen de admisibilidad y determinó no admitir a tramitación la referida apelación, por cuanto carece de competencias legales para conocer y resolver un recurso de apelación que impugne el número de años de acreditación institucional otorgada por la CNA. Ello fue comunicado a la institución mediante el Oficio Ordinario N°224, de 16 de junio de 2020, del Consejo Nacional de Educación” (fojas 106);

VIGÉSIMO TERCERO: Que, el año 2019 la UMCE se sometió voluntariamente a un proceso de acreditación institucional.

El 19 de febrero de 2020, la CNA mediante Resolución Exenta N°506 (a fojas 58 y siguientes) decidió acreditar a la Universidad en las áreas obligatorias de Gestión Institucional y Docencia de Pregrado y en el área electiva de Vinculación con el Medio, por un período de 3 años.

Ante esa resolución, la UMCE dedujo recurso de reposición, el que fue rechazado por la CNA, a través de la Resolución Exenta N°519/2020 de 30 de diciembre de 2020, como consta a fojas 39 y siguientes y modifica la redacción en ciertos puntos de la Resolución N°506, dejándosela sin efecto. Es decir, procede a reemplazar el citado documento por la anterior señalada.

Por ello, la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación presenta un recurso de apelación ante el CNED. Mediante el oficio N°224/2020 de 16 de junio de 2020 el Consejo decide no admitir a tramitación el recurso de apelación (fojas 74 y 75), fundando tal decisión en que: “la apelación establecida en el artículo 23, la Contraloría General de la República, en el Dictamen N°36.412-2010, señaló expresamente que el Consejo no está facultado para conocer un recurso de apelación cuando éste sea interpuesto para impugnar un acuerdo de la CNA en razón del número de años por los que se concedió la acreditación institucional. Lo afirmó a partir del contenido y redacción del inciso primero de la referida disposición, que establece que la institución de educación superior afectada por las decisiones que la CNA adopte en conformidad con lo preceptuado en los “dos artículos precedentes” (21 y 22) podrá apelar ante el CNED. El artículo 21 (actualmente eliminado por la Ley N° 21.091) se refería al caso en que la Comisión rechazara el informe presentado por los pares evaluadores; y el artículo 22 (actualmente vigente) se refiere al caso en el que no se otorgue la acreditación institucional, por no verificarse un nivel aceptable en los criterios de evaluación”.

El oficio referido finaliza expresando que: “luego del examen formal de la apelación presentada y los antecedentes acompañados, no es posible admitir a tramitación el recurso interpuesto, razón por la que se le declara inadmisible, pues el Consejo Nacional de Educación, a la luz de la normativa vigente, se encuentra impedido de conocer y resolver un recurso de apelación que impugne el número de años de acreditación institucional otorgada por la Comisión Nacional de Acreditación.”. De modo que el órgano público insiste en el Dictamen emitido por la entidad contralora, y hace caso omiso de las sentencias dictadas por esta Magistratura Constitucional respecto del precepto legal impugnado, recaídas en otros asuntos del mismo tenor que estos autos;

VIGÉSIMO CUARTO: Que, habiendo concluido la sede administrativa para reclamar del acto jurídico desfavorable, la parte requirente interpuso recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago, bajo el Rol N°59.338-2020, por estimar que “la resolución del CNED ha significado un actuar arbitrario e ilegal que ha privado y amenazado a la UMCE del goce de las garantías constitucionales indicadas” (artículo 19 N°2, N°3 y N°11 CPR).

El 19 de noviembre de 2020 el recurso de protección que fue rechazado con costas, fundado en que “no se dan los requisitos básicos para que esta Corte entienda que puede intervenir, a través de una sentencia que dirima una cuestión administrativa tan acotada, acogiendo el planteamiento de que la apelación es procedente en el caso propuesto, ya que no aprecia que se haya incurrido en ilegalidad ni arbitrariedad. Además, la recurrente no ha esgrimido un derecho indubitado, y tampoco existe una alteración de alguna de las garantías protegidas, conforme al artículo 20 de la Carta Fundamental, todo lo cual determina que el recurso en examen no pueda prosperar, sino que debe ser desestimado”.

Frente a ello, la requirente presenta recurso de apelación de protección para ante la Corte Suprema, la que conoce bajo el Rol N°143.922-2020, en autos caratulados “Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación con nombre reservado”, que constituye la gestión judicial pendiente en la inaplicabilidad deducida;

VIGÉSIMO QUINTO: Que, a juicio de la requirente, el resultado concreto de la norma impugnada es que restringe la procedencia del recurso de apelación administrativa ante el CNED frente a una decisión crucial, que es la acreditación institucional por una cantidad menor a los años pretendidos por la UMCE. De esta manera, la capacidad de desarrollo del proyecto académico que se ha auto trazado se ve limitada severamente, al afectarse la fijación de vacantes, apertura de carreras y nuevas sedes, lo que implica limitar la autonomía de la institución sobre aspectos claves del desarrollo de su proyecto educativo.

Agrega que “al no contemplar el recurso, se establece una distinción o diferencia arbitraria contra y, en claro perjuicio de la institución que obtiene una acreditación menor a la de “excelencia” o avanzada, versus aquellas instituciones educacionales que no acceden a la acreditación, diferencia que no admite una justificación que armonice con las garantías constitucionales que se señalarán, ni mucho menos con la exigencia de calidad de la educación.” (fojas 12). En este punto, la requirente destaca la situación que se origina, desde el ámbito de la gratuidad.

Ello pues, el límite de años por los que se otorga la acreditación incide directamente en la situación patrimonial de las instituciones de educación superior.

Manifiesta que el sistema recursivo es aplicable solamente a un grupo de administrados y no a la UMCE, pues al negársele la acreditación deseada, la única vía de impugnación es la reposición ante la CNA.

Concluye expresando que “la limitación de la procedencia de la apelación administrativa ante el CNED, de la decisión sobre la cantidad de años de acreditación que otorgue la CNA, viene a conspirar contra estas garantías procedimentales pues impide que la institución de educación -que goza de una autonomía menor, debido a la regulación obtenga una revisión independiente de esa determinación, lo que como vimos, es esencial para un justo y racional procedimiento, pero además deviene en una afectación desproporcionada de la libertad de enseñanza.” (fojas 28);

LA GRATUIDAD

VIGÉSIMO SEXTO: Que, de conformidad a lo expresado en el considerando sexto acerca de la Ley N°21.091 sobre Educación Superior, es relevante destacar que ella incorporó cambios significativos en el sistema de acreditación de instituciones de educación superior. Dentro de aquellos, estableció la obligatoriedad de la acreditación vinculada a las condiciones para el acceso al financiamiento de la gratuidad por parte de las universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica.

La ley es clara, para acceder a esta forma de financiamiento las IES deben cumplir con los requisitos del artículo 83, entre ellos: “Contar con acreditación institucional avanzada o de excelencia, de acuerdo a lo dispuesto en la ley N°20.129”.

Ello manifiesta el nivel de desarrollo progresivo que se evidencia en las instituciones e implica que la Institución respectiva, para acceder a la gratuidad, deberá estar acreditada al menos por 4 o 5 años, en el caso de la avanzada o por 6 o 7 años, en el caso de excelencia.

Asimismo, para el caso de que una IES acceda a la gratuidad como forma de financiamiento institucional deberán dar cumplimiento a las siguientes obligaciones, en forma copulativa:

“a) Regirse por la regulación de aranceles, derechos básicos de matrícula y cobros por concepto de titulación o graduación, establecidas en el párrafo 2° y en conformidad al párrafo 5° del presente título.

b) Regirse por la regulación de vacantes establecida en el párrafo 4° del presente título.

c) Otorgar estudios gratuitos de conformidad al párrafo 5° de este título.”.

Relevante es señalar que, los estudiantes -de acuerdo con la condición socioeconómica que la ley disponga- para acceder a la gratuidad, tienen que dar cumplimiento a lo prescrito en el artículo 103 de la ley sobre Educación Superior, texto que señala los requisitos para el acceso:

“a) Ser chileno, extranjero con permanencia definitiva, o extranjero con residencia, y respecto a éste último caso, que haya cursado la enseñanza media completa en Chile.

b) No poseer un título técnico de nivel superior, ni un título profesional o una licenciatura; ni un título o grado académico reconocido o revalidado en Chile, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 109 de esta ley.

Se entenderá que cumplen este requisito los estudiantes que hayan obtenido una licenciatura en carreras o programas de estudio conducentes a un título profesional, mientras no obtengan este último.

c) Estar matriculado en alguna de las carreras o programas de estudio señalados en el artículo 104.”.

Se colige del tenor literal del texto legal transcrito, que los alumnos que se incorporen a instituciones acreditadas podrán acceder a financiamiento estatal o recursos que cuenten con garantía fiscal para el financiamiento de sus estudios, siempre que cumplan con los requisitos referidos en la norma jurídica mencionada;

VIGÉSIMO SÉPTIMO: Que, el artículo 83 de la Ley N°21.091 no contempla para la referida forma de financiamiento, a las instituciones acreditadas por 3 años, que constituyen la denominada acreditación “básica”. Los efectos de esta clase de acreditación están expresados en el artículo 20, inciso tercero de la Ley N°20.129 que textualmente dice: “Las instituciones reconocidas por el Estado acreditadas en el nivel básico sólo podrán impartir nuevas carreras o programas de estudio, abrir nuevas sedes, o aumentar el número de vacantes en alguna de las carreras o programas de estudio que impartan, previa autorización de la Comisión.

Asimismo, la acreditación institucional básica sólo podrá otorgarse de forma consecutiva por una vez.”

En el caso concreto, la norma impugnada impide a la UMCE -al no alcanzar la acreditación que permite el financiamiento institucional- ser escuchada y, por ende, que la decisión de la CNA sea revisada. De esta forma, menos estudiantes ingresarán a esta IES al encontrarse excluida de ofrecer gratuidad, lo que conlleva un detrimento en el patrimonio y un riesgo reputacional de esta institución universitaria;

VIGÉSIMO OCTAVO: Que, la Universidad requirente ha informado a esta Magistratura que la actual matrícula asciende a 4.124 alumnos, el año 2020 fue de 4.312 estudiantes y el año 2019 ascendió a 4.806 matrículas. El 60% de los estudiantes hacen uso del derecho a la gratuidad, ingresos que por tal concepto la Casa de Estudios Universitaria percibe MM $6.284.541 (fojas 144).

Por consiguiente, atendido la referida información, y el perfil académico y socioeconómico de los estudiantes que se matriculan en el centro de estudios superiores de que se trata, se estaría afectando el derecho a la gratuidad de aquellos postulantes a la Universidad requirente, en el proceso de admisión 2022 y los posteriores a él;

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EL EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PRECEPTO LEGAL IMPUGNADO

VIGÉSIMO NOVENO: Que, previo a proceder a verificar si la norma jurídica objetada produce efectos contrarios a la Constitución, en el caso concreto, como lo denuncia la parte requirente, cabe considerar que, atendido el criterio adoptado por esta Magistratura Constitucional en sentencias recaídas en acciones de inaplicabilidad en que se impugnaba la misma norma jurídica, las cuales fueron acogidas por estimar que en esos casos concretos, ella resultaba contraria a la Constitución (roles citados en el considerando cuarto), llama la atención que el CNED no recoja lo expuesto en dichos pronunciamientos, y persista en una posición jurídica contraria, desconociendo el principio de supremacía constitucional y la autoridad de este tribunal;

TRIGÉSIMO: Que, los fundamentos en que se han basado las sentencias que han declarado inaplicable por inconstitucional el artículo 23 de la Ley N°20.129, han puesto en evidencia los problemas de constitucionalidad que el referido precepto legal presenta, por lo que sería de desear que el organismo público requerido, teniendo en cuenta la reiterada jurisprudencia de este tribunal sobre la materia, adoptará las medidas pertinentes;

TRIGÉSIMO PRIMERO: Que, la Universidad requirente denuncia que la aplicación del precepto legal censurado, en el caso considerado, produce efectos contrarios al texto constitucional al vulnerar el principio de igualdad ante la ley, la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos, la libertad de enseñanza, y el derecho de propiedad, garantías que asegura a toda persona el Código Político;

I. La igualdad ante la ley

TRIGÉSIMO SEGUNDO: Que, el principio de igualdad ante la ley impide que las normas jurídicas traten en forma distinta a las personas que se encuentran en las mismas circunstancias. Se debe tener las mismas consideraciones con todos aquellos que son iguales, y en forma desigual a quienes no lo sean (STC Rol N°811 c.18), principio que arranca del aserto de que las personas nacen libres en iguales en dignidad y derechos. Por lo tanto, la única desigualdad aceptable es aquella que no proviene de la naturaleza de la persona;

TRIGÉSIMO TERCERO: Que, el precepto legal cuestionado hace una diferencia entre las Instituciones de Educación Superior que se les niega la acreditación y aquellas a las cuales se les otorga un número de años de acreditación que les impide el acceso a ciertos beneficios para sus alumnos, que es el efecto central que produce la regla jurídica. A las primeras se les permite la impugnación por la vía de la apelación, y a las otras, se les impide deducirlo;

TRIGÉSIMO CUARTO: Que, como se ha pronunciado este Tribunal en ocasiones anteriores, el juicio de igualdad consiste en establecer si la diferenciación que hace la ley es razonable y responde a criterios objetivos o por el contrario no existe, o no se divisa, plausibilidad en la referida distinción. Siendo todas las entidades que se someten a la acreditación institucional, instituciones de educación superior, esto es, de igual naturaleza jurídica, hace que el doble conforme que se acepta para la entidad de educación superior que no obtuvo la acreditación y se niegue para aquella que la logra, pero por menos años de aquellos a los que aspiraba, resulta ser un criterio de desigualdad que no se ajusta a las exigencias constitucionales de considerar y tratar por igual a quienes se encuentren en las mismas circunstancias. De este modo, la condición que impone la norma jurídica, para tener derecho al recurso de apelación ante la CNED, hace que ella en su aplicación produzca una diferencia que afecta la igualdad ante la ley, que garantiza a todas las personas el artículo 19 N°2 constitucional, y que en este caso concreto afecta a la entidad requirente cuando se le impide la revisión del acto administrativo denegatorio;

II. Procedimiento Racional y Justo

TRIGÉSIMO QUINTO: Que, la norma jurídica censurada, ciertamente produce una vulneración al inciso sexto del numeral tercero del artículo 19° constitucional que garantiza a todas las personas un procedimiento racional y justo, dentro del cual la parte debe contar con los medios procesales que le permitan ejercer, y defender sus legítimas aspiraciones, una de las cuales es el derecho al doble conforme, situación que en la especie no ocurre. Como ha señalado esta Magistratura, un presupuesto mínimo del Estado de Derecho, es que el administrado, llamado así en este caso, tenga todas las oportunidades posibles que le permitan defender su posición jurídica en el marco de un debido proceso, en este caso, de orden administrativo (STC Rol N° 5282 c.30, en el mismo sentido rol N° 7203 c.32);

TRIGÉSIMO SEXTO: Que, el precepto legal objetado en su expresión “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes” infringe, la disposición constitucional citada, al limitar, en el marco de un procedimiento administrativo especial, la interposición del recurso de apelación, e impedir la revisión de lo resuelto por la CNA por otro organismo llamado a revisar la resolución administrativa, en este caso el CNED, lo que hace que no se garantice eficazmente los derechos de la Universidad requirente, al inexistir un procedimiento racional y justo, en los términos que lo exige la Carta Fundamental.

El debido proceso administrativo debe contener, para tenerlo como un procedimiento racional y justo, el derecho al recurso, esto es, la posibilidad de impugnar el acto administrativo desfavorable, de modo que dicha declaración de la autoridad administrativa siempre se encuentre sujeta a control;

TRIGÉSIMO SÉPTIMO: Que, un mínimo e indispensable derecho, es poder reclamar de los actos administrativos desfavorables, cuestión que la UMCE no puede realizar en la gestión judicial pendiente, y no siendo así se produce una turbación en su defensa, respecto a su pretensión jurídica, lo que constituye el modo en que se produce el efecto contrario a la Carta Fundamental en la gestión judicial pendiente, por vulneración, también, del artículo 19 N°3, inciso sexto, constitucional;

III. La libertad de enseñanza

TRIGÉSIMO OCTAVO: Que, cabe tener presente que la libertad de enseñanza es una garantía constitucional consagrada en el artículo 19 N°11 de la Carta Fundamental, la que asegura a toda persona el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales de todo nivel, lo que comprende la educación superior. Principio constitucional recogido en el artículo 8° del D.F.L.

N°2, de 2009 del Ministerio de Educación que “Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Ley N°20.370 con las normas no derogadas del Decreto con Fuerza de Ley N°1, de 2005”, que textualmente expresa “El Estado tiene el deber de resguardar la libertad de enseñanza”;

TRIGÉSIMO NOVENO: Que, tal como lo expresó la sentencia rol N°7203-19 el derecho a mantener establecimientos educacionales comprende adoptar, por parte del organizador, todas aquellas medidas y resguardos necesarios que permitan el funcionamiento de la institución de educación en las mejores condiciones posibles, lo que conlleva a adoptar los resguardos y cuidados debidos que conserven y acrecienten el prestigio y éxito del proyecto, y a la vez resguarde los derechos de la comunidad […].

Bajo esta concepción constitucional, el procurar obtener la mayor cantidad de años de acreditación institucional, por parte de la institución requirente, constituye un propósito legítimo y acorde con las obligaciones que pesan sobre la Universidad siendo a la vez un derecho, relacionado directamente con la libertad de enseñanza, en cuanto pretender que sea otra instancia, la que proceda a revisar lo resuelto por el órgano estatal competente en materia de avance del proyecto educacional, que en este proceso de acreditación institucional corresponde al CNED. El impedimento de este derecho afecta la libertad de enseñanza, lo que redunda en que la disposición legal objetada vea aumentado los vicios constitucionales detectados;

CUADRAGÉSIMO: Que, en la conocida obra “La Universidad Autónoma”

de don nombre reservado el autor expresa que la institución de la universidad “necesita su independencia corporativa, absoluta y amplia, tanto cuanto sus normas de acción lo justifiquen. Es a esa independencia y a ese poder de medirse y determinarse según su propio criterio, a lo que llamamos “Autonomía Universitaria”. Su contenido envuelve más de un grave problema, pero en la mayor parte estadistas y maestros han llegado a la concordancia y al acuerdo. La autonomía ofrece, de uno a otro país, fases y grados diferentes, lo que no impide que en principio se la reconozca en todos; y en todos también se la acate” (“La Universidad Autónoma”, Editorial Borrase Hnos, San José, Costa Rica, 1935, p.57);

IV. Derecho de Propiedad

CUADRAGÉSIMO PRIMERO: Que, se ha mencionado a lo largo de la presente sentencia que el otorgar 3 años de acreditación ocasionaría un perjuicio económico a la UMCE. Aquello, tanto por la incidencia en el financiamiento institucional como por el impacto en la tasa de ajuste anual del arancel regulado para las carreras de las instituciones adscritas a la gratuidad y por la incidencia en los rankings, que contemplan los años de acreditación para su cálculo afectando con ello la imagen institucional de la UMCE.

La requirente expresó que “Considerando que un 58,6% de los estudiantes de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación reciben el beneficio de la gratuidad, el impacto económico de la decisión de acreditación por 3 años es extremadamente perjudicial para la subsistencia económica de la UMCE.” (fojas 24);

CUADRAGÉSIMO SEGUNDO: Que, la tasa de ajuste anual del arancel regulado se fija en el decreto exento N°47 de 3 de febrero de 2020, del Ministerio de Educación. En este texto se establece que los aranceles “se incrementarán en un 3% en el caso de las universidades que cuenten con 3 o 4 años de acreditación institucional y además se encuentren acreditados en el área de investigación; en un 6% en el caso de universidades que cuenten con 5 o 6 años de acreditación institucional y además se encuentren acreditadas en el área de investigación; y en un 12% para aquellas universidades que cuenten con 7 años de acreditación institucional y además se encuentren acreditadas en el área de investigación.”. Así, el reajuste del arancel será menor si los años de acreditación serán 3, generándose un impacto económico gravoso en el patrimonio de la UMCE;

CUADRAGÉSIMO TERCERO: Que, constitucionalmente el derecho de propiedad es aquel que tiene toda persona sobre los bienes corporales e incorporales que conforman su patrimonio, que los ha adquirido por algún modo de aquellos establecidos en la ley, otorgándole la facultad de usar, gozar y disponer de ellos, estando sujeto a las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social, siempre que una ley así lo disponga. Este concepto constitucional del derecho de dominio implica un amplio amparo del mismo en nuestro ordenamiento jurídico;

CUADRAGÉSIMO CUARTO: Que, en el caso concreto, el patrimonio del administrado se ve afectado, en términos objetivos, sin posibilitarse por el precepto legal cuestionado, la revisión del acto administrativo desfavorable por otra entidad estatal, llamada por la propia norma jurídica a conocer del mismo. Todo lo cual permite que se infrinja la disposición constitucional del artículo 19 N°24 al afectar su imagen y prestigio, que es un intangible que forma parte del patrimonio de dicha casa de estudios superiores, entre otros bienes;

CONCLUSIONES

CUADRAGÉSIMO QUINTO: Que, realizado el examen de constitucionalidad del precepto legal, contenido en el inciso primero, del artículo 23 de la Ley N°20.129, en aquella parte que expresa “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes” en la gestión en que incide la presente cuestión de inaplicabilidad, se concluye que resulta contrario a las prescripciones del artículo 19 N ° 2°, 3° inciso sexto, 11°, 24° y 26° de la Constitución Política de la República, por lo que se procederá a acoger la acción de inaplicabilidad deducida, lo que así se declarará;

CUADRAGÉSIMO SEXTO: Que, sería del todo conveniente considerando lo que se va a resolver en estos autos constitucionales, y teniendo presente las causas roles 5282-18; 7203-19; 8719-20 y 9682-20 referidas a la misma materia, que el órgano público requerido, revisara el criterio sustentado hasta ahora, en relación con el precepto legal, objeto de las inaplicabilidades señaladas, lo que fortalecería el Estado de Derecho.

De proseguir asilándose dicha entidad pública en un Dictamen de la Contraloría General de la República, para los efectos de rechazar el recurso de apelación, consagrado en el artículo 23 de la ley N°20.129, desestimando la doctrina asentada por el órgano constitucional, acerca de la disposición legal impugnada, tal situación constituye, consecuencialmente, una vulneración a lo dispuesto en el artículo 6°constitucional;

CUADRAGÉSIMO SÉPTIMO: Que, la jurisdicción constitucional se erige como una garantía fundamental para la existencia de un Estado Constitucional de Derecho, por lo cual las sentencias que emanen de su seno producen en todas las autoridades públicas la obligación de cumplirlas y hacerlas cumplir.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A LO PRINCIPAL DE FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LA FRASE “EN CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN LOS DOS ARTÍCULOS PRECEDENTES”, CONTENIDA EN EL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 23 DE LA LEY Nº 20.129, EN LOS AUTOS CARATULADOS "UNIVERSIDAD METROPOLITANA DE CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN CON nombre reservado”, SOBRE RECURSO DE APELACIÓN DE RECURSO DE PROTECCIÓN, ROL N° 143.922- 2020, SEGUIDOS ANTE LA CORTE SUPREMA. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

DISIDENCIA

Acordado con el voto en contra de los Ministros señores GONZALO GARCÍA PINO, NELSON POZO SILVA y de la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, quienes estuvieron por rechazar del libelo de fojas 1 por las consideraciones siguientes:

I.- Conflicto constitucional planteado

1º El requirente es la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, que interpuso una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la frase “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”, contenida en el inciso primero del artículo 23 de la Ley Nº 20.129. A efectos de comprender el contexto de la frase se agrega la explicación del artículo completo.

“La institución de educación superior afectada por las decisiones que la Comisión adopte en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes, podrá apelar ante el Consejo Nacional de Educación, dentro del plazo de quince días hábiles, salvo que se trate de una institución que se encuentre en supervisión por el mismo. Lo anterior, no obstará a la interposición del correspondiente reclamo ante la misma Comisión.

Admitida la apelación a tramitación, el Consejo solicitará informe a la Comisión la que deberá evacuarlo en un plazo de 10 días hábiles.

El Consejo Nacional de Educación se pronunciará por resolución fundada sobre la apelación dentro del plazo de treinta días hábiles, contado desde la presentación del recurso.”

2º La gestión pendiente tiene su origen en el Oficio Nº 224/2020, de 16 de junio de 2020, emitido por el Consejo Nacional de Educación, que informa la inadmisibilidad del recurso de apelación deducido por la requirente en contra de la Resolución de Acreditación Institucional Nº 519, de 30 de diciembre de 2019 (en realidad, 19 febrero de 2020), de la Comisión Nacional de Acreditación, la cual resolvió no acoger el recurso de reposición presentado por la requirente contra la Resolución de Acreditación Institucional Nº 506 de 19 de febrero de 2020, que decidió acreditar por 3 años a la universidad requirente.

Mediante la acción de protección, la requirente pretende que el CNED se pronuncie sobre el recurso de apelación y conceda a la universidad requirente una acreditación por un número igual o superior a 5 años.

3º Alega que la aplicación del precepto impugnado vulnera el artículo 19 numerales 2º, 3º, incisos primero y quinto (sexto), 24º, 26º y 11º de la Carta Fundamental.

En cuanto a la igualdad ante la ley, sostiene que el precepto legal impugnado importa un trato diferente, sin justificación razonable, entre instituciones educacionales, en un mismo proceso de acreditación institucional. En efecto, le ha sido vedada la posibilidad de recurrir por vía de apelación ante el CNED de una resolución de la CNA que acreditó a la universidad por 3 años, en circunstancias que sí se permite esa apelación a cualquier institución de educación superior a la que se le ha denegado su acreditación institucional, lo cual es particularmente grave desde el punto de vista de la gratuidad.

Respecto a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, señala que la aplicación del precepto impugnado resulta en una protección limitada de sus derechos, desde que, al ser acreditada por un menor número de años a los que estima en justicia proceden, únicamente puede pedir a la misma CNA que reconsidere de su decisión por la vía de la reposición.

En lo tocante al debido proceso, alega que se ha visto privada de un recurso efectivo, ni administrativo ni judicial, desde que no puede apelar de la decisión de la CNA en relación a los números de años de acreditación y los tribunales superiores de justicia declaran inadmisible los recursos de protección en la materia.

En cuanto al derecho de propiedad, explica que el número de años de acreditación está vinculado a la tasa de ajuste anual de arancel regulado para las carreras de las instituciones adscritas a la gratuidad, de modo que un menor número de años significa menor reajuste. En el caso concreto, un 58,6% de los estudiantes de la universidad recibe el beneficio de la gratuidad, razón por la cual el impacto económico de la decisión de acreditación por 3 años es extremadamente perjudicial para la subsistencia económica de la universidad. Además, un menor número de años de acreditación afecta su posición en el ranking de las universidades chilenas.

A eso se suma el impacto en su imagen pública y la consecuente publicidad.

En lo que respecta a la infracción al artículo 19 Nº 26 de la Carta Fundamental, la requirente alega que las garantías antes invocadas resultan afectadas en su esencia.

En último término, en cuanto a la libertad de enseñanza, sostiene que la limitación de la procedencia de la apelación administrativa ante el CNED, de la decisión de los años de acreditación que otorgue la CNA, importa una menor autonomía de las instituciones de educación, ya que se impide la revisión independiente de la decisión de la CNA.

II.- Planteamiento interpretativo previo o interpretación conforme a la Constitución.

4º La interpretación conforme a la Constitución es un mecanismo mesurado que tiene por objeto evitar que se inaplique o declare inconstitucional un precepto legal, aunque sea para efectos del caso concreto, existiendo otras interpretaciones igualmente plausibles que resuelvan el asunto sin recurrir a una forma de ultima ratio en el ejercicio de ponderación debido frente a otras formas de entendimiento constitucional de la norma cuestionada. Como nos recuerda la doctrina, “una norma ha de ser interpretada conforme a la Constitución cuando existen varias posibilidades interpretativas de las cuales por lo menos una conduce a la conformidad de la norma a la Constitución, y por lo menos otra, a la inconstitucionalidad de la norma. Para este caso el mandato de la interpretación conforme a la Constitución indica que no hay que escoger ninguna de las variantes interpretativas inconstitucionales, sino una de las que son conformes a la Constitución” (Lothar Kuhlen, La interpretación conforme a la Constitución de las leyes penales, nombre reservado, Madrid, 2012, p. 24).

5º Creemos que este es un caso que permite recurrir a esta técnica interpretativa, puesto que la satisfacción de los derechos de la requirente, en orden a poder apelar de la decisión de una acreditación inferior a los cuatro años, resulta de un ejercicio de interpretación de la ley. Si queremos contrastar la reivindicación de un derecho procesal debemos, primero, acreditar su existencia, cuestión que en nuestro concepto sí está garantizado y es fruto de una inadecuada argumentación, especialmente de la Contraloría General de la República, según ya explicaremos.

Adicionalmente, invocaremos este criterio porque los efectos de acogerse el requerimiento devienen en otras dimensiones inconstitucionales que es necesario precaver.

En tal sentido, recordamos a quien fuera Secretario General del Tribunal Constitucional de España que nos recuerda que “enjuiciar la constitucionalidad de la aplicación de la ley es siempre enjuiciar la constitucionalidad de la ley misma, salvo en la hipótesis extrema de que lo irrazonable o arbitrario de la decisión de la decisión impugnada impida, precisamente, hablar de aplicación de norma alguna” (Eliseo Aja (editor), Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y en legislador en la Europa actual, Informe de nombre reservado sobre España, Ariel, Barcelona, p. 174).

III.- Criterios interpretativos de esta disidencia.

6º Dentro de los criterios interpretativos para el rechazo está el hecho de que la frase impugnada permite identificar diferentes criterios interpretativos en el plano de la estricta legalidad. En segundo lugar, hay que estar a la revisión de la historia de la ley para dar cuenta que jamás estuvo presente en la ley la idea de excluirlo de la posibilidad de apelar frente a la acreditación. En tercer lugar, cabe considerar la acreditación institucional de la CNA y la posibilidad de la apelación ante el CNED de modo específico y no general. Seguidamente, cabe estudiar el régimen recursivo entre instituciones descentralizadas. Adicionalmente, especificar por qué acoger el requerimiento generaría efectos perversos en el ámbito institucional lo que fortalece una interpretación conforme a la Constitución.

Finalmente, estimar que en el caso no existe una infracción a los derechos constitucionales invocados.

a.- Tres tesis legales que admiten una interpretación con apelación por años de acreditación.

7º Para examinar esta cuestión de legalidad hay que verificar primero el orden de los artículos puestos en discusión a objeto de clarificar las vías interpretativas admisibles conforme a la Constitución.

Las cuestiones planteadas se pueden deducir como cascada a partir de un orden inverso en el que figuran en la Ley N° 20.129. Para ello describiremos los contenidos fundamentales de estos preceptos legales los que, salvo un apartado y subrayado del inciso primero del artículo 23 de la ley mencionada, no se encuentran impugnados en autos.

8º El artículo 23 de la Ley 20.129 permite a la institución de educación superior afectadas por la decisión de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA)

que apele ante el Consejo Nacional de Educación (CNED), “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”.

Por ende, se trata de identificar cuáles serían esos dos artículos precedentes lo que nos lleva a precisar los cuatro artículos precedentes que tienen algún efecto en relación a lo debatido en la causa.

El artículo 22 se refiere a la decisión de la CNA en orden a no otorgar la acreditación por no tener una evaluación suficiente y realiza las observaciones pertinentes. El efecto jurídico, junto con la no acreditación es que “en todo caso, y sin perjuicio de lo señalado en el artículo 21, la institución no podrá someterse a un nuevo proceso de acreditación antes del plazo de dos años, contado desde el pronunciamiento negativo de la Comisión.”.

El artículo 21 se encuentra derogado.

El artículo 20 se refiere a los años de acreditación que define la CNA después del proceso de evaluación respectivo.

Y, finalmente, el artículo 19 bis se refiere al rechazo por parte de la CNA del informe de los evaluadores y configura el derecho de la institución de educación superior a solicitar una nueva evaluación por pares distintos.

En síntesis, las materias son las siguientes: rechazo de la acreditación (artículo 22); derogado (artículo 21); años de acreditación (artículo 20) y nueva evaluación (artículo 19 bis).

9º Tesis uno. El conflicto planteado por la requirente estriba en que no puede apelar ante el CNED de las decisiones que la CNA adopte en relación a los años de acreditación institucional, puesto que la apelación prevista en el artículo 23 de la Ley N° 20.129 procede respecto de las decisiones de la CNA recaídas en las materias a que aluden “los dos artículos precedentes”, esto es, el artículo 21, derogado, y que se refería al rechazo por la Comisión del informe de evaluación de pares evaluadores, y el artículo 22, que trata sobre el rechazo de la acreditación institucional.

En la hipótesis propuesta cabe realizar un ejercicio de interpretación legal lógico, en el sentido que podría sostenerse que al haberse eliminado el artículo 21, la referencia del artículo 23 a “los dos artículos precedentes” es comprensiva del artículo 20, que trata sobre los años de acreditación institucional. Con ello, la norma tendría un sentido útil y se referiría a las dos materias que serían susceptibles de apelación.

10º Tesis dos. Otro ejercicio de interpretación legal podría llevar a concluir que la referencia a “los dos artículos precedentes” del artículo 23 también abarca el artículo 20, atendido que la Ley N° 21.091, que suprimió el artículo 21, introdujo un nuevo artículo 19 bis, de similar contenido que el artículo 21 derogado, salvo en cuanto se elimina la obligación de la CNA de acoger el informe emanado de la segunda revisión si éste recomendaba la acreditación de la institución. Por lo tanto, la posibilidad de apelar comprendería los artículos 19 bis a 22. En este caso, se trata de realizar una interpretación que, basada en la historia de la ley, se vincula con las materias reguladas y al modo en que éstas evolucionaron hasta determinar la regla de apelación. Tiene que ver con una interpretación sustantiva de los deberes legales identificados.

11º Tesis tres. Asimismo, también podría interpretarse que la acreditación institucional por 3 años o menos se equipara al no otorgamiento de la acreditación, desde el punto de vista del acceso al financiamiento público, toda vez que, con anterioridad a la Ley N° 21.091, la entrega de recursos públicos a las instituciones de educación superior estaba supeditada a que ellas estuvieran acreditadas institucionalmente, sin embargo, con la dictación de esta última ley, las instituciones de educación superior que soliciten el acceso a financiamiento institucional para la gratuidad deben contar con acreditación institucional de cuatro o más años (art. 83 letra a) de la Ley N° 21.091). En esta línea, el precepto legal que podría ser considerado eventualmente como vulnerador del derecho de propiedad no es el que acá se impugna, sino el art. 83 letra a) de la Ley N° 21.091, que fija un límite para acceder a la gratuidad.

12º El problema de estas tesis interpretativas plausibles se vincula con la manera en que entiende la Contraloría General de la República esa regla. La procedencia del recurso de apelación respecto de decisiones de la CNA ante el CNED debería interpretarse de manera estricta. Sostiene la Contraloría General que el CNED no está facultado para conocer un recurso de apelación cuando éste sea interpuesto para impugnar un acuerdo de la CNA en razón del número de años por los que se concedió la acreditación institucional (Dictamen N° 36.412-2010).

Por ende, el dilema es verificar cuán equivocada está esa interpretación, lo que arranca de una inadecuada comprensión de la historia de las leyes Nos. 20.129 y 21.091, con lo que abordaremos este argumento.

b.- Historia de las leyes N° 20.129 y N° 21.091 y la supuesta innovación en materia de apelaciones.

13º En la Historia de la Ley N° 21.091, que introdujo modificaciones a la Ley N° 20.129, entre las cuales se encuentra la eliminación de su artículo 21, no consta que haya existido en el legislador el ánimo de innovar en materia de apelación de las decisiones de la CNA ante el CNED. Esto arranca antes en la Ley N° 20.129.

14º Por su parte, de acuerdo a la Historia de la Ley N° 20.129, en un principio no se establecía la apelación de las decisiones de la CNA en materia de acreditación institucional.

Durante el primer trámite constitucional, en la Cámara de Diputados, se incorporó, mediante un nuevo artículo 21, la posibilidad de reclamar ante el ex Consejo Superior de Educación contra las decisiones de la CNA adoptadas de conformidad con lo establecido en los “dos artículos precedentes”, los que se referían a los años de acreditación (artículo 19) y al rechazo de acreditación (artículo 20).

Asimismo, durante el primer trámite constitucional, se agregó una nueva disposición, referida al rechazo por la CNA del informe de los pares evaluadores (artículo que pasó a ser 21, que fue derogado por la Ley N° 21.091, y cuya normativa está contenida de manera más o menos similar en el art. 19 bis introducido por dicha ley), entre los entonces artículos 19 y 20, actuales 20 y 22, pasando el entonces artículo 20 a ser 21 y el 21 a ser 22.

15º De esta manera la alusión que hacía el entonces artículo 22, actual artículo 23, a los dos artículos precedentes no abarcaba ya las decisiones relativas a los años de acreditación institucional. Posteriormente, durante el segundo trámite constitucional, el entonces artículo 22, actual artículo 23, fue modificado para introducir la posibilidad de reclamar de las decisiones de la Comisión ante ella misma y apelar ante el ex Consejo de Superior de Educación, manteniéndose la referencia a los “dos artículos precedentes”.

Si bien la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología del Senado aprobó la indicación propuesta por el senador Boeninger que reemplazaba el artículo 22, actual artículo 23, para establecer la posibilidad de presentar un recurso de reposición ante la CNA en contra de sus decisiones negativas, adoptadas de conformidad a los artículos anteriores y eliminar el reclamo ante el ex Consejo Superior de Educación, con el fin de “armonizar el espíritu del proyecto con la necesidad de que el diseño institucional, que en definitiva se acuerde, le dé la mayor autonomía e independencia posible a la Comisión Nacional de Acreditación” (BCN, Historia de la Ley N° 20.129, p. 487), dicha indicación no fue aprobada en la Sala.

16º No consta, sin embargo, que haya habido un pronunciamiento expreso por parte de los legisladores en torno a que las decisiones de la CNA relativas a los años de acreditación ya no serían apelables. La Contraloría General, en su dictamen 36.412, de 2010, sostuvo que esta decisión legislativa no fue casual, ya que “la historia fidedigna del establecimiento de los artículos en estudio (…) no contiene ningún elemento que permita sostener que hubo un error legislativo al excluir el artículo 20 de causales de procedencia del citado recurso”. En síntesis, la Contraloría atribuye un impulso legislativo excluyente a una decisión que pudo ser azarosa.

17º Sin embargo, las leyes no están eximidas de criterios interpretativos literales, históricos, lógicos, sistemáticos y finalistas (artículos 19 a 24 del Código Civil). Por lo mismo, cabe mencionar que la apelación respecto de la decisión adoptada en virtud del artículo 21 no tenía mucho sentido y no respeta tal atribución las reglas lógicas. Esto, porque dicho artículo establecía que si la Comisión rechazaba el informe de los pares evaluadores, la institución podía solicitar una nueva evaluación y si el informe emanado de esta segunda revisión recomendaba la acreditación, la CNA debía acogerlo. Luego, no se observa cómo las decisiones adoptadas en virtud de este precepto legal podían causar agravio. En definitiva, se trata de un acto trámite, pues el acto administrativo definitivo es el dictado en virtud del artículo 22.

18º En consecuencia, un examen prolijo de la historia de estas leyes nos lleva indefectiblemente a estimar que el mal llamado derecho de apelación solo podía referirse a resoluciones de la CNA que causen agravio producto de referirse a actos terminales y no a actos de mero trámite. Por ende, ellas solo son identificables en los artículos 22 y 20 de la Ley 20.129.

c.- La Comisión Nacional de Acreditación y la acreditación de una universidad.

19º La CNA es un servicio público descentralizado y, por tanto, se relaciona, y no depende jerárquicamente, con el Presidente de la República, a través del Ministerio de Educación. El artículo 6° de la Ley N° 20.129 establece expresamente que gozará de autonomía para el desarrollo de sus funciones.

20º Por su parte, la acreditación institucional es un proceso al que se someten las instituciones de educación superior autónomas para la evaluación y verificación del cumplimiento de criterios y estándares de calidad. Para resolver sobre la acreditación institucional, la CNA se basa en los criterios de evaluación previamente definidos, a propuesta de un comité ejecutivo de acreditación institucional, en el informe de autoevaluación de la institución y en el informe de los pares evaluadores. Por consiguiente, el rol que desempeña la CNA es eminentemente técnico, debiendo ponderar en su mérito la conformidad de los resultados de las evaluaciones con los criterios de evaluación definidos.

21º En este sentido, la autonomía que le confiere la ley se justifica en razón de la necesaria independencia para ejercer su rol de manera técnica y libre de injerencias de órganos no especializados. A este respecto, cabe señalar que la CNA es un órgano especializado en materia de calidad de las instituciones de educación superior, pues sus funciones, enumeradas en el artículo 8º de la Ley Nº 20.129, consisten en (i) administrar y resolver los procesos de acreditación institucional de las instituciones de educación superior autónomas, y de las carreras y programas que impartan, (ii) elaborar y establecer los criterios y estándares de calidad para la acreditación institucional, y de las carreras y programas, (iii) ejecutar y promover acciones para el mejoramiento continuo de la calidad de las instituciones de educación superior, y (iv) mantener sistemas de información pública que contengan las decisiones relevantes relativas a los procesos de acreditación y autorización a su cargo.

22º En cambio, el CNED cumple funciones tanto en materia de educación regular, parvularia, básica y media y en las modalidades de educación de adultos y especial o diferencial como en materia de educación superior. En este último ámbito, las funciones del CNED se vinculan preferentemente con los proyectos institucionales de las instituciones de educación superior para efectos de su reconocimiento oficial (arts. 86 y 87 de la Ley Nº 20.370). Luego, el CNED no es un órgano especializado como el CNA, y sólo conoce de materias relativas a la acreditación cuando debe conocer de los recursos de apelación respecto de las decisiones de la CNA, de conformidad con la Ley Nº 20.129.

23º Después analizaremos el efecto que implicaría acoger este requerimiento en cuanto negar la especificidad de la apelación a dos decisiones y ampliarla a toda resolución de la CNA, lo que exige estudiar los instrumentos establecidos en la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos, específicamente, su régimen recursivo.

d.- El régimen recursivo en sede administrativa.

24º Los recursos en sede administrativa proceden de acuerdo a las reglas generales, de conformidad con el artículo 10° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y los artículos 59 y siguientes de la Ley N° 19.880, que establecen los recursos ordinarios de reposición y jerárquico.

El artículo 59 de esta última ley previene que el recurso jerárquico no procede contra los actos dictados por servicios públicos descentralizados. El recurso jerárquico, que implica la revisión por el superior jerárquico de las decisiones del inferior, es “manifestación de los poderes derivados de la posición de jerarquía (concretamente, de la llamada “jurisdicción retenida”). Por eso, sólo procede en caso de que el autor del acto se encuentre, en relación al acto, en situación subordinada respecto de un órgano superior.”*

25º La revisión por la autoridad administrativa de sus propias decisiones “implica que esta autoridad recupera su “plena jurisdicción” para resolver esa petición [de revisión]”.† De acuerdo a nombre reservado, uno de los propósitos de los recursos administrativos es “constituir un mecanismo de control administrativo por parte de los propios órganos que dictaron el acto o por parte de su superior jerárquico –es decir, un sistema de autocontrol en vía administrativa para evaluar la oportunidad y legalidad del acto original–”.‡

En consecuencia, si los recursos administrativos tienen por finalidad el autocontrol de los órganos administrativos, un recurso de apelación contra una decisión adoptada por un órgano administrativo para que ésta sea revisada por otro órgano administrativo que no es su superior jerárquico distorsiona el objetivo de los recursos en sede administrativa, por cuanto ya no es el órgano que emitió el acto administrativo quien revisa su propia actuación, sino otro respecto del cual no depende jerárquicamente y, por tanto, no está sujeto a las potestades de mando y control que implica la relación jerárquica.

26º Justamente, una de las diferencias entre los órganos centralizados y descentralizados consiste en el tipo de control: “[l]os centralizados están sujetos a un control de dependencia o jerárquico del Presidente de la República a través de los Ministros respectivos. Los descentralizados, en cambio, están sujetos sólo a un control de supervigilancia o tutela, pues el hecho de contar con patrimonio propio y personalidad jurídica propia, les da un margen de autonomía mayor (art. 29 y 30, LOCBGAE).

* Valdivia, J. M. (2018). Manual de Derecho Administrativo. Valencia: Tirant lo Blanch, p. 290.

† nombre reservado, L. (2015). Lecciones de Derecho Administrativo. Santiago: Legal Publishing Chile, p.

411. ‡ nombre reservado, L. (2015). Lecciones de Derecho Administrativo. Santiago: Legal Publishing Chile, p.

411. El control jerárquico faculta al superior a instruir órdenes al inferior, revisar su actuación de oficio (avocación) o previo recurso, y sancionar sus faltas administrativas.”.§ Bermúdez señala que “[e]l jerarca superior, del cual dependerán todos los órganos inferiores, ejerce un control sobre éstos que se caracteriza por ser permanente e integral, es decir, comprende todas las competencias del inferior jerárquico, salvo la competencia exclusiva que haya sido entregada por la ley a éstos”.**

Por lo tanto, el recurso jerárquico ante el superior del órgano que emitió el acto administrativo se aviene con la finalidad de los recursos administrativos, en el sentido que implica una revisión del propio actuar, atendido la potestad de mando del superior jerárquico.

27º En consonancia con lo antes expuesto, la doctrina y jurisprudencia administrativa han sostenido que, si bien la ley no lo señala expresamente, tampoco procede el recurso jerárquico respecto de las decisiones que un órgano administrativo desconcentrado funcionalmente, aunque no descentralizado, adopte en las materias objeto de la desconcentración,†† precisamente, para resguardar el espacio de autonomía que se ha pretendido con la desconcentración funcional.

Finalmente, el administrado también dispone de la vía judicial. El artículo 54 de la Ley N° 19.880 previene que no es necesario agotar la vía administrativa para acudir a la vía judicial.

e.- Efectos inconstitucionales que se derivan de acoger el requerimiento.

28º El acogimiento del requerimiento implicaría habilitar al CNED para entrar a conocer de las decisiones que autónomamente ha adoptado la CNA dentro de su competencia, lo cual, en la práctica, haría desaparecer la autonomía de la CNA, servicio público descentralizado, pues sus decisiones serían revisables por otro órgano administrativo, que no es su superior jerárquico. Ello vulneraría la Constitución, que privilegia la descentralización, cuando establece que “[l]a administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley” (art. 3°) y faculta al Presidente de la República, otorgándole la iniciativa exclusiva, para “[c]rear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones” (art. 65 N° 2). De este modo, mediante un criterio hermenéutico que no respeta el principio de interpretación de corrección funcional se afecta el sistema constitucional de distribución de competencias interorgánicas.

§ nombre reservado, C. (2017). La organización administrativa. Apuntes de clases. Derecho Administrativo. Santiago: Universidad de Chile. Facultad de Derecho, p. 141.

** nombre reservado, J. (2010). Derecho Administrativo General. Santiago: Legal Publishing Chile, p.

207. †† Valdivia, J. M. (2018). Manual de Derecho Administrativo. Valencia: Tirant lo Blanch, p. 83.

Se ha señalado que “el modelo que deriva del art. 3° [de la Constitución Política] exige una ordenación administrativa sobre la base prevalente de la descentralización (personalidad jurídica y patrimonio propio), y cuando corresponda desconcentración (radicación de competencia administrativo en un órgano jurídicamente dependiente)”.‡‡

29º Un segundo efecto perjudicial por acogerse el requerimiento reside en que el control judicial de los actos administrativos se debilitaría, pues los tribunales juzgarían la actuación de un órgano administrativo autónomo sólo una vez que otro órgano administrativo también autónomo hubiera revisado dicha actuación, en circunstancias que la vía administrativa se entiende agotada, tratándose de un servicio público descentralizado, con el recurso de reposición.

30º Y un tercer efecto pernicioso consiste en que, de estimarse el requerimiento, se ampararía a todo evento el derecho de apelación. Sin embargo, la Constitución no consagra un derecho a un recurso determinado. De acuerdo a la Carta Fundamental, corresponde al legislador establecer las garantías de un procedimiento racional y justo, constituyendo el procedimiento administrativo, previsto en la Ley N° 19.880, un procedimiento general y supletorio, en su caso, que asegura el derecho a defensa del administrado, así como la posibilidad de impugnar los actos administrativos, tanto por la vía administrativa como por la judicial.

31º Por consiguiente, establecer un recurso de apelación contra las decisiones de la CNA en aquellos casos en que la ley no lo ha previsto especialmente desnaturalizaría su autonomía, pues sus decisiones pasarían a ser revisadas por otro órgano administrativo. La limitación de la apelación no obsta a que la institución pueda impugnar las decisiones de la CNA de acuerdo a las normas generales, tanto por vía administrativa como por vía judicial. La vía administrativa admite, como recurso ordinario el de reposición y como extraordinario, el de revisión.

Eventualmente, la institución también puede solicitar la invalidación del acto administrativo. La decisión final, en el ámbito administrativo, siempre pasará por la CNA, precisamente porque se trata de un órgano descentralizado y, por tanto, dotado de autonomía.

f.- No se vulnera la igualdad ante la ley ni el debido proceso.

32º De acuerdo a lo ya expuesto, el recurso de apelación en sede administrativa es excepcional, por lo que su no establecimiento para un caso concreto no vulnera la igualdad ante la ley. Los administrados no pueden apelar de las decisiones administrativas ante otros órganos administrativos, salvo que la ley expresamente los faculte para ello. Asimismo, todas las instituciones de educación superior se encuentran en la misma situación de la requirente.

‡‡ nombre reservado, L. (2015). Lecciones de Derecho Administrativo. Santiago: Legal Publishing Chile, p.

121. En tal sentido, no es preciso lo afirmado por el requirente respecto de que “todos los administrados tienen derecho a un (sic) doble instancia” (fojas 3) y que “todos los administrados tienen derecho a un recurso jerárquico” (fojas 30), ya que dicha afirmación es correcta solo para los casos en que el órgano administrativo que dictó el acto impugnado tenga un superior jerárquico, de lo contrario, el recurso jerárquico no procede, y no solo porque la ley expresamente lo señale (artículo 59 de la Ley N° 19.880), sino porque también es la consecuencia lógica de que no exista un superior jerárquico. La CNA es un órgano administrativo descentralizado y, por tanto, no tiene superior jerárquico. Por esta razón, contra sus decisiones no procede el recurso jerárquico.

33º La CNA, en tanto servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa, está sujeto a la Ley N° 19.880, la cual establece las bases de los procedimientos de los órganos de la Administración del Estado. Dicha ley contempla vías para impugnar las decisiones administrativas en sede tanto administrativa como judicial. Esta reglamentación permite un acceso a la tutela judicial efectiva como las garantías propias de un debido proceso.

g.- No se vulnera el derecho de propiedad.

34º La requirente funda la supuesta infracción al derecho de propiedad que produciría la aplicación del precepto legal impugnado en los efectos que genera una acreditación menor a la que en derecho estima procedente. En tal sentido, el efecto supuestamente inconstitucional en cuanto al derecho de propiedad se hace depender de la inconstitucionalidad de no poder apelar de la decisión de la CNA en relación a los números de años de acreditación. Pues bien, habiéndose desestimado tal inconstitucionalidad, resulta improcedente estimar el requerimiento en esta parte.

h.- No se vulnera el contenido esencial de los derechos.

35º La requirente alega la infracción del artículo 19, numeral 26º, de la Carta Fundamental, por cuanto la aplicación del precepto legal impugnado “al darle facultades al CNED únicamente para conocer del recurso de aquel establecimiento al cual se le ha rechazado la acreditación, [afecta] las garantías constitucionales previamente señaladas, dejándolas sin aplicación” (fojas 26 del expediente constitucional). En consecuencia, al haberse descartado en los considerandos anteriores de este voto la infracción a las garantías de igualdad ante la ley, derecho a defensa, debido proceso y derecho de propiedad, no procede estimar la vulneración al artículo 19, numeral 26º, de la Constitución.

i.- No se vulnera la libertad de enseñanza.

36º Esta Magistratura tiene una jurisprudencia densa sobre el artículo 19, numeral 11°, de la Constitución. Todo ello no se puede resumir, en esta disidencia, como una mezcla de evolución normativa que va desde un régimen de aplicación de la autonomía de los cuerpos intermedios en materia educativa a la construcción de un régimen de enseñanza que introduce mayor injerencia estatal “en controlar el desarrollo del proyecto educativo de que trata”. Todo ello en el marco de explicaciones relativas al artículo 1° inciso tercero relativo a la autonomía de los cuerpos intermedios y al artículo 19, numeral 11° de la Constitución sobre libertad de enseñanza.

Si se quiere consultar la jurisprudencia del Tribunal sobre libertad de enseñanza hay que remitirse a un conjunto muy amplio de consideraciones que ha tenido esta Magistratura y que no ilustraremos, salvo en cuanto al mapa que identifica las decisiones con las leyes que la regulan.

El Tribunal Constitucional ha debido pronunciarse en diversas oportunidades en materia de libertad de enseñanza y reconocimiento oficial de las instituciones de educación superior. Así, en la STC 4317-18, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 21.091, sobre educación superior; en la STC 3279-16, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 20.980, que permite la transformación de los institutos profesionales y centros de formación técnica en personas jurídicas sin fines de lucro; en la STC 2824-15, en el control preventivo obligatorio de la Ley N° 20.843, que elimina la prohibición de participación de estudiantes y funcionarios en el gobierno de las instituciones de educación superior; en las STC 2732-14 y 2731-14, en control preventivo obligatorio y control preventivo provocado, respectivamente, de la Ley N° 20.800, que crea el administrador provisional y administrador de cierre de instituciones de educación superior y establece regulaciones en materia de administración provisional de sostenedores educacionales; en las STC 1363-09, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 20.370, que establece la Ley General de Educación; en la STC 548-2006, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 20.129, que establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior; en la STC 308-00, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 19.688, que modifica la ley N° 18.962, orgánica constitucional de enseñanza, en lo relativo al derecho de las estudiantes que se encuentren embarazadas o que sean madres lactantes de acceder a los establecimientos educacionales; en la STC 278-98, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 19.584, que modifica la Ley N° 18.962, orgánica constitucional de enseñanza incorporando instituciones de educación superior y reconocidas por el Estado; en la STC 123-91, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 19.054, que modifica la Ley N° 18.962, orgánica constitucional de enseñanza; y en la STC 102-90, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 18.962, orgánica constitucional de enseñanza. Hemos omitido las cuestiones no directamente pertinentes a las universidades y en ellas se puede consultar el desarrollo fino de esta evolución jurisprudencial.

37º No es razonable el reproche sobre la libertad de enseñanza, puesto que el requirente acepta las reglas de funcionamiento del sistema normativo aplicable a las universidades. Justamente, no es posible desnaturalizar la acción de la requirente a partir de un debate lateral que no cuestiona sino que más bien reafirma esos cuerpos normativos. Se trata de legislación a la cual concurre voluntariamente la universidad. Decide acreditarse y eso marca enormemente la aproximación al conflicto. ¿Cómo entender la necesidad que tiene el requirente de apelar de la decisión de la Comisión Nacional de Acreditación al Consejo Nacional de Educación si cuestionase toda la institucionalidad en la que reposan estas decisiones? La autolimitación de la determinación del Tribunal está demandada por la propia competencia e interés del requirente el que, en esta dimensión, se vería perjudicado de cuestionar más allá de su requerimiento las instituciones de la que depende la decisión judicial de fondo.

38º La aplicación del precepto legal objetado no tiene aptitud para producir una transgresión a esta libertad, toda vez que dice relación con la posibilidad de apelar una resolución de la CNA. El resultado inconstitucional al que alude la requirente dice relación con los efectos regulatorios de obtener una acreditación de nivel básico, por lo que las disposiciones legales que debería haber impugnado son aquellas que establecen dichos efectos.

39º En consecuencia, estimamos que no se dan los supuestos que permitan acreditar la vulneración de la igualdad ante la ley; el derecho a defensa, el debido proceso, el derecho de propiedad, el contenido esencial de los derechos y la libertad de enseñanza, con lo cual debe desestimarse el requerimiento.

PREVENCIÓN

El Ministro señor Juan José Romero Guzmán concurre a acoger el requerimiento de inaplicabilidad, teniendo especialmente en consideración lo siguiente:

1º. La aplicación del precepto legal impugnado infringe el artículo 19, Nº 2º, inciso segundo y el artículo 19, Nº 3º, inciso sexto, ambos de la Constitución Política de la República de Chile.

2º. Esta conclusión se funda, en términos generales, en la falta de racionalidad de la diferenciación en cuanto a los casos en que procede y no procede la apelación ante el Consejo Nacional de Educación de una decisión de la Comisión Nacional de Acreditación referida al número de años por el que se acredita a una determinada institución de educación superior. Asimismo, la irracionalidad que genera la aplicación de la disposición objetada se ve reflejada en la precariedad de los mecanismos de control procedimental ante una determinación de alto impacto - desde el punto de vista económico- para la organización o administración de un establecimiento educacional.

3º. Debe aclararse, desde el inicio, que la Ley Nº 20.129 sí contempla la posibilidad de apelar ante el Consejo Nacional de Educación por resoluciones de la Comisión Nacional de Acreditación en materias concernientes a la acreditación de establecimientos de educación superior. El problema constitucional radica, en lo pertinente al caso concreto, en que procede sólo para aquellos establecimientos a los cuales se les ha negado la acreditación, mas no cuando la acreditación es por un período de tiempo distinto al solicitado.

4º. En el escenario regulatorio previo a la última gran modificación legislativa sobre el financiamiento de la educación superior, se concibió el recurso de apelación ante la Consejo Nacional de Educación como un mecanismo de control de resoluciones de la Comisión Nacional de Acreditación que tuvieran un potencial alto impacto en los establecimientos educacionales sometidos a la evaluación de ésta. Así ha ocurrido siempre respecto de las decisiones que niegan lugar a la acreditación y que, como consecuencia, se ven impedidas de acceder a diversas fuentes de financiamiento público. Es decir, el legislador estimó, correctamente, que una decisión crítica como la de acreditar o no a una institución ameritaba -como mecanismo de resguardo- ser susceptible de revisión por otro órgano -igualmente especializado y de mayor envergadura en cuanto a su composición y estructura.

5º. Al reformarse el marco regulatorio de la educación superior apareció una segunda hipótesis en que una determinación de la Comisión Nacional de Acreditación podía tener consecuencias de alto impacto para las instituciones evaluadas: recibir acreditación por menos de 4 años. En efecto, en la actualidad sólo los estudiantes de instituciones de educación superior acreditadas por 4 o más años tienen derecho a acceder a la gratuidad, mecanismo el cual ha significado un cambio mayor en la forma de financiamiento de dichas instituciones.

6º. Sin embargo, el acceso a la gratuidad no es el único efecto relevante vinculado con el período de acreditación. Una tercera hipótesis incluye las diferencias en el cálculo de los aranceles de referencia para las distintas instituciones de educación superior en relación con los años de acreditación. En efecto, de acuerdo con la actual normativa, mientras que el arancel de las instituciones adscritas a la gratuidad universitaria con cuatro años de acreditación institucional se reajustará en 3%, el de las instituciones con 5 o 6 años aumentará en un 6%. El reajuste también es distinto para el arancel de referencia del Crédito con Aval del Estado al cual pueden acceder sus alumnos.

7º. Así, pues, un cambio sobreviniente en la regulación de la educación superior ha tornado en arbitrario o irracional el precepto legal en virtud del cual cabe la posibilidad de apelación sólo respecto de un tipo de resoluciones críticas o de alto impacto, mas no, ahora, respecto de otro tipo de determinaciones de equivalente envergadura.

Redactó la sentencia el Ministro señor CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, la disidencia el Ministro señor GONZALO GARCÍA PINO, y la prevención el ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 9941-20-INA

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y por sus Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, GONZALO GARCÍA PINO, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

Firma la señora Presidenta del Tribunal, y se certifica que los demás señora y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el país.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

nombre reservado digitalmente por nombre reservado nombre reservado nombre reservado digitalmente por nombre reservado

nombre reservado nombre reservado María Angélica Barriga Meza nombre reservado Fecha: 2021.08.12 15:22:31 -04'00' nombre reservado Fecha: 2021.08.13 16:45:33 -04'00'

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