Inaplicabilidad de los artículos 294 bis, y 495, inciso final, del Código del Trabajo; y 4º, inciso primero, segunda oración, de la Ley N° 19.886

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2021

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 9742-20-INA [13 de julio de 2021]

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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 294 BIS, Y 495, INCISO FINAL, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO; Y 4º, INCISO PRIMERO, SEGUNDA ORACIÓN, DE LA LEY Nº 19.886

CONSORCIO MERKÉN SPA

EN EL PROCESO RIT S-41-2019, RUC 19-4-RUT reservado, SEGUIDO ANTE EL SEGUNDO JUZGADO DE LETRAS DEL TRABAJO DE SANTIAGO, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO, POR RECURSO DE NULIDAD, BAJO EL ROL N° 1510-2020 (LABORAL COBRANZA).

VISTOS:

Introducción

A fojas 1, Consorcio Merkén SpA deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 4°, inciso primero, segunda parte, de la Ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios; y 495, inciso final, y 294, bis, del Código del Trabajo, en el proceso RIT S-41-2019, RUC 19-4-RUT reservado, seguido ante el Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de Santiago, por recurso de nulidad, bajo el Rol N° 1510-2020 (Laboral Cobranza).

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

Los preceptos legales impugnados disponen:

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- Artículo 294 bis del Código del Trabajo:

La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos.

- Artículo 495, inciso final, Código Trabajo:

Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro.

- Artículo 4°, inciso primero, Ley 19.886:

Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.

Síntesis de la gestión pendiente

En cuanto a la gestión judicial en que incide el requerimiento, cabe consignar que la actora Consorcio Merkén SpA., empresa del rubro alimentación institucional, adjudicataria de contratos de operación de los programas de alimentación escolar (PAE) y parvularia (PAP) de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), fue denunciada por el Sindicato Interempresa de Manipuladoras de Alimentos, por prácticas antisindicales, en relación a la afectación del fuero en la negociación colectiva.

El Segundo Juzgado de Letras del trabajo de Santiago, por sentencia de 4 de junio de 2020, acogió la denuncia (causa RIT S-41-2019), declarando la existencia de práctica antisindical, lesiva de la libertad sindical, con motivo el despido de trabajadores; la nulidad de los despidos y la reincorporación de los trabajadores. La requirente interpuso recurso de nulidad, por infracción de ley que ha influido sustancialmente en lo dispositivo de la sentencia, que fue declarado admisible y se encuentra pendiente de vista ante la Corte de Apelaciones de Santiago (Corte N° Laboral Cobranza-1510-2020).

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Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

La requirente afirma que, en el caso concreto la imposición de la sanción de excluirla por dos años para contratar con el Estado o sus organismos importa vulnerar la igualdad ante la ley y el principio de proporcionalidad, garantizados por artículo 19 N°s 2 y 3 de la Constitución, configurándose en la especie una sanción injustificada y excesivamente gravosa, que se torna arbitraria a la luz de la Carta Fundamental;

además de afectarse el debido proceso desde que la inhabilidad para contratar con el Estado opera de plano y no es susceptible de ponderación ni revisión judicial.

Se agrega, la infracción del artículo 1°, inciso cuarto, de la Carta Fundamental, en relación con la vulneración del principio de Servicialidad del Estado

Admisión a trámite, admisibilidad y observaciones de fondo al requerimiento

La causa fue admitida a trámite y declarada admisible por la Primera Sala de este Tribunal Constitucional.

Conferidos los traslados sobre el fondo a las demás partes y a los órganos constitucionales interesados, fue evacuada presentación por el Sindicato Interempresa de Manipuladoras de Alimentos.

En su presentación de fojas 199 y siguientes, el Sindicato solicita el rechazo del requerimiento, desde que en la especie no se afecta la igualdad ante la ley ni el principio de proporcionalidad, máxime tomando en consideración la gravedad de la condena por prácticas desleales, y la afectación de la libertad sindical y la negociación colectiva concernida en la gestión sublite, lo que justifica cualitativa y cuantitativamente la aplicación de los preceptos impugnados.

Agrega que los preceptos legales impugnados no son decisivos en la resolución del asunto, al no ser la inhabilidad para contratar con el Estado parte de lo discutido en el recurso de nulidad pendiente.

Vista de la causa y acuerdo

Traídos los autos en relación, en audiencia de Pleno del día 15 de abril de 2021, se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos certificados por el Relator. Con la misma fecha se adoptó el acuerdo, quedando la causa en estado de sentencia.

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Y CONSIDERANDO:

I.- LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS Y EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN AUTOS.

PRIMERO: En estos autos constitucionales, se pretende la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 4°, inciso primero, segunda frase, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En virtud de aquella norma, quedan a priori excluidos de contratar con la Administración todos y sin distinción “quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”.

Además, se impugnan dos preceptos del Código del Trabajo. Por una parte, el artículo 294 bis del Código del Trabajo, que prescribe que “La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos”. Por la otra, el artículo 495 del Código del Trabajo, que en lo pertinente, reza: “La sentencia deberá contener, en su parte resolutiva: (…) Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”.

SEGUNDO: Como ya ha tenido en vista este Tribunal, respecto de la primera norma impugnada, la Ley N° 19.886 “fue dictada el año 2003, insertándose en el conjunto de iniciativas encaminadas a afianzar el principio de probidad pública y, especialmente, a evitar que en las convocatorias o adjudicaciones se consideren factores ajenos al objeto o fines de los contratos administrativos de que en cada caso se trate, que pudieran menoscabar arbitrariamente las reglas sobre libre concurrencia e igualdad de los oferentes.

El texto original de dicha ley no contempló el impedimento absoluto ahora cuestionado. Éste fue incorporado posteriormente el año 2008 por la Ley N° 20.238, en el contexto de una moción parlamentaria orientada a reforzar los derechos laborales, de una manera distinta a como ello se ha venido asegurando en distintas normas legales” (STC Rol N° 3570, c. 1°).

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TERCERO: Según la parte requirente, con la aplicación de los preceptos, se infringen, entre otros, los numerales 2 y 3 del artículo 19. Lo anterior, en los términos y en el contexto que han sido expuestos en la parte expositiva de la presente sentencia.

II.- ESTE TRIBUNAL YA HA CONOCIDO DE IMPUGNACIONES SEMEJANTES

CUARTO: No es esta la primera vez en que se impugna la disposición contenida en el artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En efecto, este Tribunal ha dictado varias sentencias en torno a la disposición señalada.

Por una parte, se dictaron las STC Roles N° 1968, 2133 y 2722. En aquellas, se rechazaron los requerimientos, en votación dividida.

Posteriormente, se dictaron, entre otras las STC Roles N° 3570, 3702, 5695, 7529, 7516, 7626, 7785, 7635, 7777, 8002, 7778, 7584, 7753, 8294, 8624, 8559, 8620, 8703, 8820, 8803, 8760, 9007, 9047, 8930 y la más reciente, 9412 (21.01.2021).

La línea argumental de estas últimas sentencias se seguirá, abreviadamente, en la presente.

III.- EL ARTÍCULO 4º, INCISO PRIMERO, SEGUNDA FRASE, DE LA LEY Nº 19.886 Y LOS ARTÍCULOS 294 BIS Y 495, INCISO FINAL, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO, SERÁN DECLARADOS INAPLICABLES

CUESTIONES PREVIAS

Incidencia decisiva de los preceptos impugnados

QUINTO: En primer lugar, es menester señalar que en esta causa, como en otras sobre los preceptos ahora impugnados, se ha cuestionado la incidencia decisiva que tendrían.

Estimamos, por las razones que se apuntarán a continuación, que las disposiciones impugnadas si pueden resultar decisivas en la resolución de un asunto, como lo exige la Constitución, en su artículo 93 inciso decimoprimero.

SEXTO: La gestión pendiente de autos es un recurso de nulidad cuya resolución se encuentra pendiente, en mérito de la decisión de nuestra Magistratura de suspender su tramitación.

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En otros casos, como el presente en que la inaplicabilidad se dedujo en el contexto de un recurso de nulidad, se ha alegado y sostenido que “siendo la gestión pendiente un recurso de nulidad y las causales de nulidad de derecho estricto y no existiendo una impugnación a los preceptos que se cuestionan, para que las normas impugnadas sean decisivas en la resolución del asunto, su inaplicabilidad sólo podría plantearse cuando el referido recurso se resuelva y únicamente en la etapa de ejecución del fallo, lo cual supone que exista una sentencia ya ejecutoriada” (Entre otras, disidencia en STC Rol N° 6513, c. 21°).

SÉPTIMO: Las consideraciones expuestas – carácter estricto del recurso de nulidad y la no impugnación allí de las normas impugnadas – no privan a estas, de la aptitud exigida por la Constitución de ser decisivo para la resolución de un asunto.

Al efecto, es menester considerar que tal como explica Karl Larenz, “las normas jurídicas, contenidas en una ley, no están simplemente unas al lado de otras, sino que están relacionadas entre sí de diferente modo y sólo en su recíproca limitación y en su armonía producen una regulación. El orden jurídico no consta de una suma de normas jurídicas, sino de regulaciones. En la regulación de una determinada materia, por ejemplo, del Derecho de compraventa, de arrendamiento, de los actos ilícitos, el legislador no alinea únicamente unas normas jurídicas al lado de otras, sino que más bien construye los supuestos de hecho y asocia a ellos consecuencias jurídicas bajo ciertos puntos de vista directivos” (Larenz, Karl (1980). Metodología de la Ciencia del Derecho. Barcelona: Editorial Ariel, pp. 257-258).

OCTAVO: Desde aquella aproximación, no ha de perderse de vista que las normas reprochadas forman parte de la regulación que el legislador le ha dado a las prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador. El legislador, parafraseando al citado autor, construye los supuestos de hecho – prácticas antisindicales o infracción de derechos fundamentales del trabajador - y asocia a ellos consecuencias jurídicas. Dentro de las cuales, huelga decir, se encuentra, en carácter de consecuencia accesoria y automática, la inhabilidad para contratar con el Estado, prevista en el precepto de la Ley N° 19.886.

De allí aparece incuestionable el hecho de que cuando un Tribunal conoce de una denuncia por práctica antisindical o bien por infracción de derechos fundamentales, sea este el Tribunal laboral que conoce directamente de la causa o bien un Tribunal superior al haberse ejercido un recurso procesal (como el de nulidad), al adoptar la decisión de condenar por tales hechos o bien refrendarla o mantenerla a firme, al rechazar el recurso, se está configurando la hipótesis que torna procedente la consecuencia jurídica asociada a aquellos, y que se encuentra contenida en la norma señalada. Si bien aquello no constituye el centro de la decisión, es un efecto de la misma, debiendo el Tribunal que se encuentra conociendo de la causa pendiente, si esta Magistratura hace lugar a la inaplicabilidad del precepto, arbitrar las medidas necesarias para que la requirente no sea excluida de contratar con el Estado, las que pueden consistir, verbigracia, en la simple no remisión del fallo condenatorio o bien, 0000236 DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS 7

incorporar una declaración de que no obstante haberse mantenido la condena, por haberse rechazado el recurso respectivo, dicha condena no lleva aparejada la consecuencia jurídica prevista en el artículo 4° de la Ley N° 19.886.

NOVENO: Además, frente al razonamiento citado en el considerando sexto, es menester considerar que la Constitución, en lo pertinente, exige que “la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto”

(artículo 93, inciso 11°). La Carta Fundamental, entonces, no establece que la norma impugnada deba resultar decisiva en la resolución “del” asunto, en el pronunciamiento final que haya de dictarse. Como ha advertido este Tribunal, “Al actual texto de la Carta Fundamental le basta (…) que el precepto impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto cualquiera, que naturalmente deba resolverse en la gestión pendiente y que, para efectos del fondo, produzca en esa gestión en que pueda aplicarse, un resultado contrario a la Constitución” (STC Rol N° 1061-08, considerandos 8° y 9°). Como se ha visto en el considerando precedente, es precisamente lo que acontece en la especie.

El razonamiento contrario, en cambio, parece entender la incidencia del precepto impugnado en términos análogos a los exigidos respecto del recurso de casación en el fondo, instituto con el cual la inaplicabilidad por inconstitucionalidad tiene marcadas diferencias.

Sobre el pretendido condicionamiento de la inaplicabilidad de los preceptos a criterios de orden económico-patrimonial

DÉCIMO: En segundo lugar, es menester señalar, como cuestión previa, que la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los preceptos reprochados, no viene condicionada criterios de orden económico-patrimonial. Lo anterior es inconducente, pues supondría supeditar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad a la repercusión económica que la aplicación del precepto importa, cuando lo que importa al orden constitucional es que la norma fundamental sea respetada, impidiéndose la concreción de efectos inconstitucionales. Es la producción de resultados inconstitucionales, derivados de la aplicación de preceptos legales, lo que pretende salvaguardar la acción de inaplicabilidad. Como se explicará más adelante, la aplicación de los preceptos reprochados produce efectos inconstitucionales.

Y más allá de la anterior constatación de cara a la naturaleza propia de la inaplicabilidad, la argumentación también resulta inconducente si se considera el carácter de la medida dispuesta en los preceptos reprochados y el contexto en que ella se inserta. Ella significa la privación de la posibilidad de contratar con el Estado en términos absolutos y por un periodo fijo de tiempo, que se aplica dentro del régimen de contratación previsto por la Ley N° 19.886. En dicho marco, es menester señalar que la disposición por parte de la respectiva empresa de suministrar bienes o prestar servicios al Estado no supone la celebración de los contratos respectivos, siendo 0000237 DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE 8

entonces lo relevante la posibilidad de concurrir para que, conforme a los mecanismos y requisitos previstos en dicho cuerpo legal, se determine quien ha de suministrar los bienes o prestar los servicios. Dicha posibilidad de concurrir, con incierto contenido económico, es lo que precisamente se coarta en base a las normas reprochadas.

La medida de exclusión constituye una sanción

DÉCIMO PRIMERO: En tercer lugar, es menester despejar, como cuestión previa, tal como se lo hiciere a partir de la STC Rol N° 8820, que la medida de exclusión para participar en procedimientos contractuales con la Administración del Estado corresponde a una sanción del ámbito administrativo. Esto es así por dos razones, cuyo cumplimiento ocasiona que, a partir del control concreto desarrollado por esta Magistratura, deban aplicarse las garantías propias del debido proceso adjetivo y los principios sustantivos del Derecho Público sancionador (STC Rol N° 2264, c. 33°).

DÉCIMO SEGUNDO: La primera de las dos razones anunciadas, consiste en que el precepto reprochado de la Ley N° 19.885, en relación al artículo 294 bis, y 495, inciso final, del Código del Trabajo, faculta a la Dirección del Trabajo a llevar un registro que inhibe a los sujetos que figuren en éste de formular ofertas o suscribir contratos administrativos. Por ello, el género dentro del cual se sitúa esta medida es en el de una sanción o castigo hecho valer por la Administración.

La norma ahora impugnada forma parte de la regulación que el legislador le ha dado a las prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador y aquel, al construir supuestos de hecho – prácticas antisindicales o infracción de derechos fundamentales del trabajador – ha asociado a dichos supuestos, consecuencias jurídicas. La norma impugnada es una de aquellas consecuencias jurídicas. Y lo es marcadamente negativa o desfavorable, ya que consiste en la exclusión del sujeto, de la celebración de contratos con el estado.

A aquel, en términos concretos, se le priva de la posibilidad de concurrir para que, conforme a los mecanismos y requisitos previstos en la Ley N° 19.886, se determine quien ha de suministrar los bienes o prestar los servicios que el Estado requiere. Dicha posibilidad de concurrir es lo que precisamente se coarta en base a la norma reprochada, y lo es en relación a un acto cometido por el sujeto, acto que el legislador estima merecedor de reproche, siendo una de las consecuencias negativas que conlleva la comisión de dicho acto, conforme lo ha dispuesto la Ley, la medida de exclusión contenida en la norma reprochada.

El segundo motivo consiste en que así lo ha determinado la jurisprudencia de este Tribunal, al catalogar una medida que no es denominada legislativamente como sanción, dentro de tal categoría. Esta Magistratura ha inducido que la aplicación del precepto legal impugnado ocasiona que la medida que éste contiene se inserte dentro 0000238 DOSCIENTOS TREINTA Y OCHO 9

del género de una sanción. Así se ha hecho, por ejemplo, en cuanto a este mismo precepto legal impugnado (STC 3570, c. 7° y 8703. c. 13°, entre otras), o bien respecto de la medida de interés penal moratorio aplicado por el Servicio de Impuestos Internos (STC rol 8.458, c. 14° y 16°).

RAZONES DE LA INAPLICABILIDAD

DÉCIMO TERCERO: El requerimiento de autos, en cuanto a la impugnación de los artículos 4º, inciso primero, segunda frase, de la Ley Nº 19.886, del artículo 294 bis y del inciso final del artículo 495, ambos del Código del Trabajo, será acogido. Lo anterior, por dos motivos:

Primero, toda vez que la aplicación concreta de dichos preceptos vulnera la garantía de igualdad ante la Ley – garantizado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución – pues la norma no diferencia situaciones que son objetivamente distintas.

Segundo, en tanto la aplicación dichas normas contraviene la garantía del artículo 19 N° 3, inciso 6°, de la Constitución, toda vez que implica la imposición de plano de una sanción única e ineludible, sin el previo procedimiento justo y racional exigido por la mentada disposición constitucional.

En los considerandos siguientes, desarrollaremos los motivos señalados, en mérito de los cuales se acogerá el presente requerimiento de inaplicabilidad.

A.-SE INFRINGE LA IGUALDAD ANTE LA LEY

DÉCIMO CUARTO: Frente a la garantía constitucional de igualdad ante la ley, ha de considerarse, primordialmente, que la norma, al referirse a las “prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”, “no identifica positivamente ningún supuesto en que puede subsumirse alguna específica infracción, sino que alude a los hechos reprochados solo por el efecto negativo que han producido conforme a un criterio de valoración. De modo que, por esa sola consecuencia generada, cualquier acto o conducta deviene susceptible de una única sanción, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad” (STC Rol N° 3750, c. 7°).

Sanción excesivamente gravosa, que en otros cuerpos normativos se ha reservado respecto de conductas precisas y delimitadas, frente a conductas particularmente reprochables.

Así, por ejemplo, en la Ley N° 20.393, sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, en su artículo 8°, contempla la “prohibición temporal de celebrar actos y 0000239 DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE 10

contratos con los organismos del Estado”, como sanción frente a conductas tan graves como el lavado y blanqueo de activos, el financiamiento del terrorismo y la facilitación de la corrupción, previstas respectivamente en las Leyes N°s 19.913 (artículo 13) y 18.314 (artículo 8°), y en el Código Penal (artículos 250 y 251 bis).

DÉCIMO QUINTO: En razón de la garantía de igualdad ante la ley, la jurisprudencia de esta Magistratura ha determinado que el legislador se encuentra impedido de tratar a sus distintos destinatarios de manera indiscriminada, ya que la igualdad ante la ley consiste en que sus normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en la misma situación, pero, consecuentemente, distintas para aquellas que se encuentran en circunstancias diversas.

Esa misma jurisprudencia reitera que, acorde con el inciso segundo del referido artículo 19, N° 2°, si es que deben hacerse diferencias entre iguales, éstas no pueden ser arbitrarias, esto es, sin fundamentos o por motivos ajenos a la cuestión (STC roles N°s 53, considerando 72°; 1502, considerando 11°; 1535, considerando 33°, y 2888, considerando 22°, entre varias).

DÉCIMO SEXTO: Vinculado a lo anterior, resulta pertinente considerar que la Carta Fundamental se proyecta cumplidamente en el artículo 9° de la Ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, al señalar que, en lo administrativo contractual, “El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato” (inciso segundo).

Dicha disposición, ha considerado este Tribunal, “concreta los principios por los cuales debe regirse la Administración del Estado, según el artículo 38, inciso primero, constitucional, además de abrevar del derecho de igualdad ante la ley que asegura la misma Carta Fundamental, en su artículo 19, N° 2°.” (STC Rol N° 3750, c. 8°).

DÉCIMO SÉPTIMO: La inconstitucionalidad del precepto contenido en el inciso 1° del artículo 4° de la Ley N° 19.886 se manifiesta, fundamentalmente, en tanto aquel obsta participar a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales –desiguales - la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma.

En este sentido, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental. Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da 0000240 DOSCIENTOS CUARENTA 11

lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años” (STC Rol N° 3750, c. 9°).

DÉCIMO OCTAVO: De este modo, no escapa a esta Magistratura que el precepto impugnado se presta para abusos por ser insuficiente a efectos de asegurar que la medida de castigo no trascienda la gravedad de los hechos cometidos.

Lo anterior, en tanto describe una conducta amplísima, que no individualiza por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas (“prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”). Por ello, este Tribunal ha considerado que la norma es susceptible de aplicación indiscriminada, pudiendo llegar hasta abarcar actuaciones de ínfima significación o apenas reconducibles a su formulación genérica, a las que se ha de aplicar una sanción única e inexorable, prevista con un rigor que otras normas reservan para los crímenes más graves, como se ha apuntado precedentemente (la “exclusión” por dos años del sistema de contratación administrativa señalado) (STC Rol N° 3750, c. 10°).

Lo dicho exhibe prístinamente que la norma trata igual, con una misma y única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales. Aquello infringe el derecho a ser sancionado, siempre en directa relación con la conducta efectivamente realizada.

B.-SE INFRINGE EL DEBIDO PROCESO

DÉCIMO NOVENO: La infracción a la garantía constitucional del artículo 19, número 3, inciso 6°, que conlleva la aplicación de la norma impugnada, se produce en tanto la Ley N° 19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del inciso primero de su artículo 4°.

De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa.

VIGÉSIMO: Como ha considerado este Tribunal, “si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado”. Lo anterior, se agrega, en circunstancias que, con arreglo 0000241 DOSCIENTOS CUARENTA Y UNO 12

al derecho, “no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N° 3°, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal”

(STC Rol N° 3570, c. 14°).

VIGÉSIMO PRIMERO: En este caso, además se han impugnado dos preceptos del Código del Trabajo. Por una parte, el artículo 495, inciso final, del Código del Trabajo, que dispone que “Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”. Por la otra, su artículo 294 bis, que reza: “La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos.”

Estas normas del orden laboral constituyen complemento indispensable para la aplicación de la inhabilidad de contratar, pues se relacionan con la materialización de la misma, por parte de la Administración del Estado. Motivo por el cual también se declararán inaplicables, por cuanto el vicio de inconstitucionalidad que posee aquel artículo 4°, inciso primero, se comunica igualmente a estas;

VIGÉSIMO SEGUNDO: Por todo lo anterior, el requerimiento será acogido, declarándose inaplicables, por inconstitucionales, la segunda frase del inciso primero del artículo 4° de la Ley N° 19.886, como también el inciso final del artículo 495 y el artículo 294 bis, ambos del Código del Trabajo, en tanto su aplicación contraviene las garantías constitucionales de igualdad ante la ley y debido proceso, de los N° 2 y 3 del artículo 19, respectivamente.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1) QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARAN INAPLICABLES LOS ARTÍCULOS 4°, INCISO PRIMERO, SEGUNDA PARTE, DE LA LEY N° 19.886, DE BASES SOBRE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE SUMINISTRO Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS; Y 495, INCISO FINAL, Y 294, BIS, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO, EN EL PROCESO RIT S-41-2019, RUC 19-4-RUT reservado, SEGUIDO ANTE EL SEGUNDO JUZGADO DE LETRAS DEL TRABAJO 0000242 DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS 13

DE SANTIAGO, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO, POR RECURSO DE NULIDAD, BAJO EL ROL N° 1510-2020 (LABORAL COBRANZA).

2) QUE SE DEJA SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA. OFÍCIESE AL EFECTO.

3) CUMPLA LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO, O EN SU CASO, LA CORTE SUPREMA, UNA VEZ CONCLUIDA LA GESTIÓN JUDICIAL PENDIENTE, CON INFORMAR A ESTA MAGISTRATURA CONSTITUCIONAL LA FORMA EFECTIVA EN QUE SE DIO CUMPLIMIENTO A ESTA SENTENCIA.

DISIDENCIA

Acordada la sentencia con el voto en contra de los Ministros señores GONZALO GARCÍA PINO, NELSON POZO SILVA, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO y señor RODRIGO PICA FLORES, quienes estuvieron por rechazar la impugnación de fojas 1, por las siguientes razones:

I. Gestión judicial pendiente y garantías aducidas como sustento principal de la acción

1º. La gestión judicial pendiente que da origen al requerimiento de estos autos consiste en un recurso de nulidad dirigido en contra de la sentencia de 4 de junio de 2020, pronunciada por el 2° Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, que se tramita ante la Corte de Apelaciones de Santiago, bajo el Rol de ingreso N° 1510-2020. Dicha sentencia declaró que el despido de las trabajadoras nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado e nombre reservado, efectuado el 29 de enero de 2019, fue una práctica antisindical, lesiva de la libertad sindical, asimismo, declaró la nulidad de tales despidos, ordenando la reincorporación de las trabajadoras a sus tareas habituales, dentro de quinta día de ejecutoriada la sentencia.

En relación a tal gestión, Consorcio Merkén SpA, presentó ante esta Magistratura un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 294 bis y 495, inciso final, del Código del Trabajo y la segunda parte del artículo 4º inciso primero de la Ley Nº 19.886.

2º. La actora invoca que la aplicación de la norma impugnada, en cuanto impide a la requirente contratar con el Estado o participar en licitaciones públicas por dos años, resulta contraria a la Constitución por vulnerar el principio de igualdad ante 0000243 DOSCIENTOS CUARENTA Y TRES 14

la ley, la garantía de un justo y racional procedimiento y el principio de servicialidad del Estado.

En cuanto a la infracción al derecho a la igualdad ante la ley, contemplada en el artículo 19, Nº 2, de la Constitución, señala que se afecta de tres modos: primero, la sanción de inhabilidad por dos años no es proporcional a la infracción imputada ni guarda relación con su conducta previa; segundo, la norma no generará perjuicios solo a la requirente sino que tiene el potencial de afectar negativamente a personas ajenas a la relación laboral e incluso al mismo Estado; y, por último, la inhabilidad afecta desproporcionadamente más a personas que contratan habitualmente con el Estado, respecto de quienes lo hacen solo esporádicamente. (fs. 17 a 22).

Respecto a la garantía de un justo y racional procedimiento, la requirente aduce que la aplicación de la norma impugnada no contempla oportunidad para que el sancionado pueda discutir la procedencia o magnitud de la sanción, por lo que la sanción se establece de plano.

Por último, esgrime que la sanción vulnera el principio de servicialidad del Estado, sosteniendo que la inhabilidad por dos años es de “tal desproporción que de aceptarse más que actuar el Estado al servicio de la persona, tendríamos un Estado que sacrifica los derechos de una persona al servicio de una causa.” (fs. 25).

II. Implementación de políticas horizontales en la contratación pública

3°. Los contratos administrativos se mueven en el ámbito de las relaciones de carácter patrimonial que mantiene el Estado con los particulares y han sido definidos como “acuerdos de voluntades entre un organismo de la Administración del Estado que actúa dentro de su giro y tráfico propio administrativo y en ejercicio de sus competencias específicas y un particular u otro organismo público que actúa como particular y no dentro de sus competencias específicas, que tiene por objeto la satisfacción de necesidades públicas, produciendo entre ellas derechos y obligaciones”(nombre reservado (2014), ”Derecho Administrativo General” (Santiago, Legal Publishing, p. 239). Mientras que nombre reservado los define como un “acto jurídico bilateral celebrado entre la Administración y un particular u otro órgano de aquella, que persigue un fin público y que se somete a las reglas del derecho público”

(“Derecho Administrativo Chileno y Comparado”, Ed. Jurídica de Chile, 1995, p. 174).

Dichos contratos se caracterizan porque: a) una de las partes es un ente integrante de la Administración del Estado; b) se rigen, en primer lugar, por las normas del derecho público que regulan la actividad estatal, aplicándose las normas del derecho privado sólo a falta de regulación expresa; c) pueden recaer sobre bienes que no están dentro del comercio, como ocurre, por ejemplo, al entregar una concesión sobre un bien nacional de uso público; d) en ellos opera el principio de preeminencia 0000244 DOSCIENTOS CUARENTA Y CUATRO 15

de la Administración, en cuanto a que los contratos están estructurados bajo cláusulas exorbitantes que no serían posibles de estipular en contratos del derecho común; e)

existe en ellos desigualdad entre las partes, como consecuencia de que el organismo público que suscribe estos contratos persigue una finalidad pública, mientras que la contraparte un interés particular, convirtiéndose esta última más bien en un colaborador del Estado; f) las licitaciones públicas deben propender a la eficiencia, eficiencia y ahorro en sus contrataciones.

Además algunos de los principios que rigen a tales contratos son: 1) el de libre concurrencia de los oferentes, por lo cual, potencialmente, cualquier persona puede concurrir a una licitación y adjudicarse un contrato; 2) el de estricta sujeción a las bases de licitación, porque ellas conforman el marco jurídico aplicable al contratante y a la Administración; y, por último, 3) el principio de igualdad ante las bases, conforme al cual el organismo debe tratar a todos los interesados del mismo modo, eligiendo la propuesta que resulte objetivamente más conveniente.

4°. Tradicionalmente, se adjudicaban estos contratos a quienes ofrecían el menor precio posible y cumplían ciertos estándares de calidad exigidos por el respectivo organismo. Sin embargo, en la última década se ha puntualizado que esa eficiencia, eficacia y ahorro si bien implican buscar el mejor “valor por el dinero” (value for money o best value), ello no lleva necesariamente a adjudicar el contrato a quien efectué la oferta más baja, sino que deben considerarse además una serie de otros factores para elegir aquella que cumpla de mejor forma con los requerimientos del organismo y de los usuarios finales. De este modo para la adjudicación deben sopesarse diversos factores: el precio, la calidad, el cumplimiento de las normas, los riesgos asociados, el costo total de la vida del producto, el presupuesto, la sustentabilidad y la competencia para lograr la consecución de ciertos bienes de relevancia pública. (Deloite, (2015)

“Economic benefits of better procurement practices”. Disponible:

https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/au/Documents/Economics/deloitte- au-the-procurement-balancing-act-170215.pdf)

5°. El empleo de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas resulta ser un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado (Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in public procurement: a taxonomy», en Journal of Public Procurement, Nottingham University, Vol. 10, N° 2, pp.

149-186). A través de tal contratación, se busca entonces que el Estado influya en los mercados y en el comportamiento de las empresas con las cuales se relaciona para lograr objetivos de interés público. De este modo, mediante las denominadas “políticas horizontales”, “socioculturales” o “secundarias” el Estado busca asegurar el cumplimiento de leyes generales o, incluso, establecer exigencias que van más allá del marco legal, como pagar remuneraciones “justas”, asegurar la igualdad de género en la contratación, luchar en contra de la corrupción, etc.

Tales políticas horizontales pueden incidir en la decisión o no de contratar; en establecer distintos criterios para evaluar con mejor puntaje a quien cumpla con ciertos 0000245 DOSCIENTOS CUARENTA Y CINCO 16

objetivos; en establecer ciertas condiciones de consumo de un producto o servicio; en fijar medidas de producción, entrega y disposición para disminuir ciertos impactos en la fabricación o entrega del producto o servicio; en limitar el acceso a algunos contratos para incentivar a quienes observen la ley y castigar a quienes la vulneren sin que estos últimos puedan acceder a los contratos públicos en aras de proteger ciertos bienes jurídicos, etc.

6°. En el contexto actual de globalización, por la internacionalización de las cadenas logísticas y de producción, así como por la complejidad a que se enfrentan los estados para hacer cumplir sus propias legislaciones respecto a las actuaciones de empresas transnacionales, diversos organismos internacionales han promovido el establecimiento de políticas horizontales en la regulación de los contratos administrativos, por cuanto tienen la ventaja de influenciar directamente en las dinámicas privadas -en vez de tratar de intervenir mediante mandatos generales, como serían las leyes- y, por ende, también son capaces de contar con una esfera de influencia que traspasa las fronteras entre países (Beckers, Anna (2016): “Using contracts to further sustainability? A contract law perspective on sustainable public procurement”, en SJÅFJELL, Beate y WIESBROCK, Anna (edit.): Sustainable public procurement under EU law: new perspective on the state as a stakeholder, Cambridge, Cambridge University Press, p. 206).

Consecuentemente, la Asamblea General de ONU, de 25 de septiembre de 2015, aprobó la “Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”. Se trata de un plan de acción conformado por 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y 169 metas para poner fin a la pobreza, proteger el medioambiente y combatir el cambio climático, propender al progreso económico y la paz, entre otras aspiraciones. Teniendo en cuenta las distintas realidades, capacidades y nivel de desarrollo de cada país, dentro de los Objetivos de Desarrollo Sustentable se encuentra el de “promover prácticas de adquisición pública que sean sostenibles, de conformidad con las políticas y prioridades nacionales” (N° 12), lo cual importa incluir criterios de sostenibilidad en sus legislaciones de compra pública, lo que es un típico ejemplo de una política horizontal; y el N°8, sobre “trabajo decente y crecimiento económico”, tiene entre sus metas “promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, la creación de puestos de trabajo decentes, el emprendimiento, la creatividad y la innovación, y fomentar la formalización y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas, incluso mediante el acceso a servicios financieros”, políticas de fomento que pueden ser impulsada a través de la contratación pública.

Por su parte, la OCDE, de la cual Chile forma parte, tiene dos guías fundamentales respecto a políticas horizontales en la contratación pública, ambas de 2015. En la Recomendación del Consejo sobre Contratación Pública sugiere a los Estados adherentes que: “reconozcan que todo uso del sistema de contratación pública que pretenda conseguir objetivos secundarios de política deberá sopesar estas finalidades frente al logro del objetivo principal de la contratación” (el valor por dinero), lo que 0000246 DOSCIENTOS CUARENTA Y SEIS 17

conlleva una estrategia adecuada para integrarlos, considerando una evaluación de riesgos y la realidad de cada país, para emplear una metodología adecuada de evaluación de impacto para cuantificar sus efectos. Además, se lanzó la guía “Principios de compra pública sostenible”, señalando que “la buena contratación pública es contratación pública sostenible”, lo que implica discernir acerca de lo que se está comprando o contratando en todas sus etapas: desde la obtención de los materiales hasta la disposición final del producto, y la posibilidad de abordar a todos los actores de dicha cadena, incluyendo a las autoridades ambientales, el comprador, proveedor, a los trabajadores, etc. Estas guías pretenden que los estados que son parte de la OCDE vayan incorporando estos criterios dentro de sus ordenamientos, entregando apoyo y haciendo un seguimiento de tales políticas para que se avance en su implementación.

En fin, el Convenio N° 94 OIT, aunque no ha sido suscrito ni ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de los trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración.

7°. De lo anterior resulta que, entre las diferentes políticas horizontales que pueden adoptarse en la contratación pública, existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan las leyes laborales, de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos que vulneren los derechos de los trabajadores. Ello puede lograrse proporcionando incentivos adicionales al cumplimiento de la ley para evitar así vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato y garantizar una competencia justa, entre otras razones, (Arrowsmith, p. 154).

En nuestro sistema jurídico la finalidad de la inhabilidad que impone la ley N° 19.886 a quienes infrinjan las normas laborales a que se refiere puede sintetizarse en las siguientes razones:

a.- Aseguramiento de libre competencia, cuestión que se tuvo a la vista y que consta en la historia legislativa de este precepto, en la moción que dio origen a la Ley N° 20.238, que incluyó el actual precepto del artículo 4° a la Ley N° 19.886, se razonó que: “el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias.” (Historia de la Ley, pp. 4- 5).

b.- Reputación y buena fe en la contratación con el Estado: La provisión de bienes y servicios del Estado tiene ciertas particularidades que hacen imprescindible que, además del establecimiento de licitaciones públicas, igualitarias y transparentes, se garantice que quienes contratan con el Estado cumplan la legislación y los contratos plenamente y de buena fe.

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En primer lugar, porque se paga con recursos públicos; en segundo lugar, porque la mayoría de las veces la contratación está ligada con políticas públicas, servicios públicos, y en general con asuntos de bien común que requieren de calidad y continuidad. Las empresas que contratan con el Estado deben garantizar el cumplimiento de la legislación y la buena fe en el cumplimiento de las cláusulas contractuales. La condena por prácticas antisindicales es un indicio de que una empresa -como sucede en el caso de la gestión judicial pendiente-no sólo infringe las normas laborales, sino que además hace uso de maniobras ilícitas y vulnera derechos sindicales. Normas de este tipo se han incluido progresivamente en la legislación, y algunas de ellas han sido revisadas por el Tribunal Constitucional, como ocurrió con el proyecto que introdujo la televisión digital (STC 2645).

c.- Incentivo económico para el cumplimiento de legislación laboral: El establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las empresas cumplan la legislación laboral y, al mismo tiempo, es una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en su fiscalización, ya que las empresas estarán interesadas en no ser condenadas por prácticas antisindicales o por vulnerar los derechos fundamentales de sus trabajadores.

El establecimiento de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral. Así esta Magistratura ha señalado que la protección constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, Nº 16°, de nuestra Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo” (STC roles N°s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12) y, en cuanto a la prohibición de las prácticas antisindicales, ha sostenido que una interpretación extensiva de dichas prácticas “responde a que la sanción de éstas cautela el ejercicio de, al menos, dos derechos fundamentales: la libertad sindical y la negociación colectiva, de modo que las sanciones ante estas conductas no debe mirarse sólo desde la perspectiva del derecho administrativo sancionador, sino desde la óptica de un mecanismo de protección y garantía del ejercicio de la libertad sindical”(STC rol N° 2722, c. 26).

Mientras tanto la doctrina ha dicho […] Que lo que la Constitución protege es “un trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada” (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno, Editorial Librotecnia, Santiago, 2012, p. 127).

Se ha agregado que el trabajo que debe protegerse es el “digno” y el “decente”.

El trabajo digno, según ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y 0000248 DOSCIENTOS CUARENTA Y OCHO 19

Culturales de Naciones Unidas, es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a sus condiciones de seguridad laboral y remuneración. También lo es aquel que ofrece una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo productivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia, Santiago, 2012, p. 131);” (Prevención de STC 2470, c. 9° y 12°).

III. La inhabilidad establecida por el precepto no configura una diferencia arbitraria ni vulnera el debido proceso.

8°. Respecto del precepto legal impugnado de la ley 19.886, que concreta una política horizontal que busca promover el cumplimiento de la ley laboral castigando a quien la infrinja según ya se afirmó, este Tribunal ha considerado que: “a) Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos. (…). No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, (…). En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N° 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N° 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador de la misma norma), que opera con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c)

La inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años.” (STC 1968 c. 32°).

9°. Asimismo, esta Magistratura ha puesto énfasis en el modo concreto en que se han ejercitado los derechos procesales de las partes acorde a un estándar de racionalidad y justicia del debido proceso. Es por eso que, en la STC Rol N° 2133, sostuvo “[q]ue, en el proceso laboral aludido precedentemente, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta diversos considerandos de la sentencia que se ha venido citando. (….). Así, y teniendo a la vista todos los antecedentes (…), esta Magistratura no comparte el argumento conforme al cual la 0000249 DOSCIENTOS CUARENTA Y NUEVE 20

inhabilidad consecuencial que lo afecta impidiéndole contratar con la Administración, por haber sido excluido del Registro Oficial de Contratistas, no se haya fundado en una sentencia pronunciada por un juez de la República, fruto de un proceso legalmente tramitado y en que la defensa del banco demandado no haya podido ejercitarse.”

10°. Se agregó que “[p]or lo demás, la afectación al principio de que no puede presumirse de derecho la responsabilidad penal, tampoco ha podido producirse, toda vez que esa prohibición, contenida en el inciso séptimo del artículo 19 N° 3° de la Carta Fundamental, sólo resulta aplicable en materia penal, y no en causas en que se ha hecho efectiva la responsabilidad civil, mediante la imposición de la respectiva indemnización de perjuicios –y la inhabilidad consiguiente-, como ocurre en la especie.” (STC 2133 c. 22°).

11°. De lo anterior resulta que la inhabilidad de que se trata no resulta desproporcionada ni injusta, toda vez que constituye una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves, como es en este caso la realización de prácticas antisindicales; en segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley y que fueron expuestas, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; en tercer lugar, nos encontramos aquí con una inhabilidad temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos; la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes, pudiendo la requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo (STC Rol N° 1968, c. 32).

IV. Aplicación de los criterios antes expuestos en relación a los cuestionamientos del requerimiento.

a) Igualdad ante la ley

12°. La requirente esgrime, en primer lugar, que la aplicación de los preceptos impugnados vulnera la igualdad ante la ley.

Este derecho consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentren en situaciones diferentes. No se trata de una igualdad absoluta, sino que ha de aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias constitutivas del mismo. La igualdad supone, por lo tanto, la distinción razonable entre quienes no se encuentren en la misma condición (STC N° 784, c. 19°)

(En el mismo sentido STC 2664, c. 22°, STC 2841, c. 6° y STC 2895, c. 8°).

13°. Por otra parte, las garantías son funcionales a los derechos que tutelan y no pueden quedar indexadas a una rigidez normativa que se justifica en mayor grado 0000250 DOSCIENTOS CINCUENTA 21

para las normas que los reconocen y configuran. De tal modo, el derecho a la igualdad ante la ley se focaliza en la protección o distribución de otros bienes, en especial de derechos fundamentales. Lo que hace la norma es proveer criterios para evaluar si un determinado trato debe considerarse como igual o desigual.

14°. Desde otra perspectiva, la igualdad ante la ley prohíbe toda discriminación arbitraria. Sin embargo, esto último no importa la exigencia de un trato legal específico frente a toda diferencia, pues ello imposibilitaría la existencia de reglas generales. “Lo que la Constitución prohíbe no es hacer diferencias, sino que diferencias arbitrarias.

No se prohíbe dar trato igual a situaciones diferentes, sino hacerlo arbitrariamente;

esto es, sin un fin lícito que lo justifique; lo prohibido es hacerlo sin razonable justificación” (STC Rol N° 807, c. 22°).

15°. Lo objetado por el requirente es una presunta contradicción entre la sanción de inhabilidad temporal para contratar con el Estado que se encuentra establecida en la norma del artículo 4° de la ley N° 19.886 y el principio de igualdad ante la ley consagrado en la Carta Fundamental, por cuanto la inhabilidad no sería proporcional ni guarda relación con su conducta previa y afecta desproporcionadamente más a quienes contratan habitualmente con el Estado, respecto de los que lo hacen esporádicamente (fs. 18 a 22).

16°. Sin embargo, la aplicación del artículo 4° de la ley N° 19.886 -que corresponde a una medida accesoria destinada a perseguir un fin legítimo establecido por el legislador, cual es evitar la afectación de garantías constitucionales de los trabajadores en el contexto de su relación laboral o con ocasión del término de la misma o la vulneración de la libertad sindical- no atenta en el caso particular en contra del derecho a la igualdad ante la ley ni constituye una discriminación arbitraria con respecto a la requirente, por las siguientes razones: i) su aplicación es consecuencia del cumplimiento del requisito que exige la ley para que opere la inhabilidad: condena en sentencia judicial precedida de un procedimiento en que el demandado pudo defenderse, como ocurrió en la especie; ii) la diferencia que establece la norma es entre una misma categoría de personas: quienes desean contratar con la Administración, diferenciación que resulta necesaria e idónea para cumplir con las finalidades perseguidas por el legislador, esto es, la protección más eficaz de los derechos fundamentales de los trabajadores y de su libertad sindical. Cuestión que también se ha plasmado en la incorporación de los procedimientos de tutela laboral y otras modificaciones al Código del Trabajo, acorde al deber que impone el artículo 5°, inciso segundo, de la Constitución; iii) el artículo 4° de la Ley de Compras Públicas es una regla de Orden Público Económico, que refleja los valores de la libertad de contratar y, a su vez, limita el ejercicio de determinados derechos, como el que se desprende del artículo 19 N° 21 de la Constitución. No nos encontramos aquí, en efecto, con una medida irracional y de una desproporción tal que impida al requirente seguir ejerciendo su actividad propia. Se trata de aquí de “evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o 0000251 DOSCIENTOS CINCUENTA Y UNO 22

personas que no pertenezcan a la Administración del Estado” y por ello la inhabilidad sólo dura dos años (STC Roles N°s 1968, c.37). Lo mismo ocurre con la aplicación del artículo 294 bis y 495 del Código del Trabajo impugnados, cuyo único objeto es mandatar al tribunal de fondo a que remita copia de la sentencia a la Dirección del Trabajo para su registro.

b) Debido Proceso

17°. En segundo lugar, la empresa requirente alega que no existe una sola oportunidad procesal en la que se pueda discutir la procedencia de la sanción contenida en el artículo 4º de la Ley Nº 19.886, por lo que la condena no sería fruto de un proceso previo legalmente tramitado.

18°. Sin embargo, como ya se afirmó, la inhabilidad de que se trata es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, del resultado de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos de sus trabajadores a través de prácticas antisindicales pudo defenderse formulando sus descargos, por lo que la inhabilidad constituye sólo una medida accesoria que resulta de la sentencia condenatoria.

19°. Por lo demás, los efectos que produzca tal sentencia sólo comenzarán con la incorporación del requirente en el registro de proveedores que no pueden contratar con el Estado. Desde entonces el afectado podrá reclamar contra tal acto administrativo impugnándolo por la vía de reposición o jerárquica ya que, estando a firme el acto administrativo si no le es favorable, puede interponer las acciones jurisdiccionales que correspondan, como son la que establece la propia Ley de Contratación Pública (arts. 16 y 24 a 27) o el recurso de protección, por lo cual no se aprecia que se vulneren las garantías del debido proceso por la aplicación en el caso de los preceptos impugnados.

c) Principio de servicialidad del Estado.

20°. La requirente finalmente reclama que los preceptos impugnados atentan contra el principio de servicialidad del Estado, sin que pueda la ley lograr una meta global a través de la utilización de los individuos y de sus asociaciones como meros medios para lograr un fin. Al efecto sostiene que la sanción de inhabilidad a Merkén Spa “es de una tal desproporción que de aceptarse más que actuar el Estado al servicio de la persona, tendríamos un Estado que sacrifica los derechos de una persona al servicio de una causa” (fs. 25).

Con el mismo argumento cualquier inhabilidad que se imponga como elemento disuasivo para lograr un objetivo socialmente valioso y legítimo y que con ello afecte a quienes no cumplan con la ley, como ocurre en el caso de una política horizontal que busque desincentivar la infracción a las normas laborales, atentaría contra el referido principio y sería desproporcionado. Por los motivos que ya se señalaron, la imposición de esta inhabilidad no resulta irracional ni desproporcionada, por lo que este reproche debe desecharse.

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V. Defectos formales de que adolece el requerimiento.

21°. A mayor abundamiento, y sin perjuicio de los argumentos que se han dado a conocer en los considerandos anteriores relacionados con la fundamentación de los preceptos legales impugnados, necesariamente el requerimiento debe ser rechazado porque éste adolece de defectos de carácter formal que nos llevan a considerar que nos encontramos frente a un conflicto en el que la declaración de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad no producirá efectos útiles en él.

22°. Así, desde el punto de vista formal ha de tenerse presente que la gestión pendiente corresponde a un recurso de nulidad, siendo las causales para interponerlo de derecho estricto. Pues bien, conforme a los antecedentes de la gestión pendiente aparece que los preceptos legales impugnados de inaplicabilidad no serán decisivos en la resolución de tal recurso, por cuanto éste se funda en otras disposiciones. Es decir, las normas no dicen relación con lo reclamado en la gestión pendiente, por lo tanto, no cumplen con el requisito constitucional de resultar decisivas en la resolución de un asunto, como exige el inciso 11° del art. 93 de la Carta Fundamental, sin que tengan el efecto que le atribuye el requirente.

En efecto, en el recurso de nulidad el requirente alega que la sentencia dictada por el 2° Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago “aplicó en forma errada el artículo 309 en relación con el artículo 340 letra g) ambos del Código del Trabajo, y no aplicó para el caso concreto lo dispuesto en el artículo 352 inciso segundo del Código del Trabajo, lo que se traduce en una errada interpretación al omitir que el proceso de negociación colectiva se encuentra terminado, y las trabajadoras al momento del despido no gozaban del fuero de la negociación colectiva. La sentencia no consideró que al momento del despido el proceso de negociación colectiva entre el Grupo Negociador que integraba el Sindicato demandante y la Empresa Consorcio Merkén SpA había terminado, y respecto de dicho sindicato, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 352 inciso segundo del Código del Trabajo, por lo que las trabajadoras al momento del despido no gozaban del fueron contenido en el artículo 309 del Código del Trabajo. Además, la sentencia vulneró el artículo 20 del Código Civil al apartarse del significado legal y el artículo 23 del mismo texto legal, en cuanto la sentencia no se rigió por el mentado artículo 23 que le ordenaba a S.S. proceder de dicha forma para encontrar el verdadero sentido del artículo 309 en relación al artículo 340 letra g), ambos del Código del Trabajo, y no omitir el mandato imperativo del artículo 352 inciso segundo del Código del Trabajo, que no es otra que ceñirse estrictamente a los requisitos que dichas normas señalan” (fs. 70 y 71).

23°. Sin perjuicio de que los cuestionamientos que formula el requirente dicen relación con la forma en que interpretó el juez los preceptos que cita del Código del Trabajo, cuestión que es de mera legalidad y no de constitucionalidad, se hace necesario recordar que, conforme al art. 93 Nº 6 de la Constitución, la atribución del 0000253 DOSCIENTOS CINCUENTA Y TRES 24

Tribunal Constitucional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”.

Como ya quedó de manifiesto, no es la aplicación de los preceptos impugnados en la gestión pendiente la que produciría los efectos inconstitucionales que reclama la requirente, sino que, según lo que afirma, lo sería una aplicación futura e indeterminada de ellos -en especial del artículo 4° de la ley 19.886- dentro de un proceso de contratación pública, por lo que en el juicio seguido ante los tribunales ordinarios de justicia una posible declaración de inaplicabilidad no tiene significancia alguna.

En efecto, la inaplicabilidad, que surte efectos en un caso concreto, en una gestión y ante un tribunal determinados, no sirve para producir el resultado esperado por la requirente. La gestión judicial gira en torno a la forma en que se interpreten y apliquen una serie de preceptos que no han sido cuestionados en esta sede por el requirente. Lo que busca éste es contar con una especie de “inaplicabilidad por inconstitucionalidad en blanco” respecto de las reglas legales que impugna, que sea aplicable a lo futuro como un instrumento al portador.

24°. El artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886 establece que quedarán excluidos de contratar con la Administración quienes “hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal”. Dicha inhabilidad, como se ha explicado, opera como un efecto de la sentencia, independiente de lo discutido en la gestión pendiente. Asimismo, el artículo 294 bis y 495, inciso final, del Código del Trabajo, solo ordenan la remisión de la sentencia a la Dirección del Trabajo, lo que confirma que los preceptos no son decisorios litis.

En definitiva, la afectación a los derechos del requirente sólo podría plantearse cuando el referido recurso se resuelva y únicamente en la etapa de ejecución del fallo, lo cual supone que exista una sentencia ya ejecutoriada. El problema que plantea el requirente, por lo tanto, no tiene efecto alguno en el inter de la relación laboral sino que se vincula con el derecho administrativo, cual es la incorporación en el registro de proveedores del requirente en su calidad de condenado por infracción a derechos fundamentales del trabajador. Solo entonces el acto administrativo que inhabilite a la requirente para contratar con entidades públicas por dos años, como ya se expresó, podrá impugnarse por las vías administrativas o judiciales que correspondan.

25°. Es del caso tener asimismo presente que la contratación pública se rige por reglas que no solo están presentes en la legislación impugnada, sino asimismo en la que se reitera anualmente en la Ley de Presupuestos. Es así como el artículo 6° de la Ley de Presupuestos del Sector Público N° 21.289, correspondiente al año 2021, dispuso, en sus incisos tercero y cuarto, que:

“Las empresas contratistas y subcontratistas que ejecuten obras o presten servicios financiados con recursos fiscales, que incurran en incumplimiento de las 0000254 DOSCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO 25

leyes laborales y previsionales, determinado por la autoridad competente, durante el desarrollo de tales contratos, serán calificadas con nota deficiente en el área de administración del contrato, sin perjuicio de las sanciones administrativas que correspondan. Esta calificación pasará a formar parte de los registros respectivos y se considerará en futuras licitaciones y adjudicaciones de contratos.

Las instituciones privadas, cualquiera sea su naturaleza, al momento de contratar con el Estado deberán acompañar un certificado de cumplimiento de obligaciones laborales y de remuneración. En el evento de que la institución privada se encuentre incorporada en algún registro por incumplimientos laborales o de remuneraciones, o no acompañe los referidos certificados en el momento correspondiente, no podrá contratar con el Estado mientras no subsane el incumplimiento que la afecte”.

Igual normativa se replica tanto en el artículo 6° de la Ley de Presupuestos N° 20.982, que rigió para el año 2017; como en el de la ley N° 21.053, para el año 2018; N° 21.125, del año 2019 y en la Ley de Presupuestos N° 21.192, correspondiente al año 2020.

26°. Según el artículo 16 de la propia ley N° 19.886: “Existirá un registro electrónico oficial de contratistas de la Administración, a cargo de la Dirección de Compras y Contratación Pública. En dicho registro se inscribirán todas las personas naturales y jurídicas, chilenas y extranjeras que no tengan causal de inhabilidad para contratar con los organismos del Estado” (incisos 1° y 2°), disponiendo su inciso 4° que: “Los organismos públicos contratantes podrán exigir a los proveedores su inscripción en el registro de contratistas y proveedores a cargo de la Dirección de Compras y Contratación Pública, para poder suscribir los contratos definitivos”.

Concordantemente el artículo 93 del decreto N° 250 del 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 19.886 de bases sobre contratos administrativos de suministros y prestación de servicios, señala que “Si a un Proveedor inscrito le sobreviene alguna causal de inhabilidad con posterioridad a la inscripción, ésta será dejada sin efecto.” Y, según el artículo 92, numeral 7, del mismo reglamento, una de las causales de inhabilidad es el “Haber sido condenado por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”, como le sucedió justamente al requirente.

Por lo tanto, el Registro de Proveedores a que se refiere la ley N° 19.886 sirve para que los organismos públicos puedan comprobar los antecedentes de quienes deseen contratar con el Estado. Pues bien, la inhabilidad a que se refiere el art. 6 de la Ley de Presupuestos, en el caso concreto, se produce también como consecuencia del fallo condenatorio que afecta al requirente por prácticas antisindicales. Es decir, es efecto de una sentencia, lo cual conlleva a su comunicación y registro por la Dirección del Trabajo, organismo que, a su vez, envía tal información a la Dirección de Compras Públicas para ser incorporada al Registro de Proveedores que mantiene a su cargo.

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27°. Lo anterior nos lleva a examinar el requerimiento en aquella parte que cita algunos considerandos de la sentencia Rol N° 7778-19 de este Tribunal. Tal sentencia, desechando la impugnación de la mencionada disposición de la Ley de Presupuestos en un requerimiento de inaplicabilidad, señaló que dicha norma “en caso alguno es semejante o bien complementaria respecto de la norma del artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886. Mientras una establece una rígida, intensa e insubsanable incapacidad para contratar, la otra propende a incentivar a que los contratistas se pongan al día en sus compromisos laborales y previsionales, es decir, a subsanar sus faltas, permitiéndoles contratar con el Estado cuando se haya subsanado el respectivo incumplimiento, como se encarga de precisar el legislador en la parte final del artículo 6°, inciso cuarto, de la Ley N° 21.125”, para expresar que tampoco busca “materializar la aplicación del precepto contenido en la Ley N° 19.886, por lo que no puede razonablemente seguir la misma suerte que la mentada disposición (STC Rol N° 6513, c. 19)” (c. 24°).

Pues bien , estos Ministros disienten de tal interpretación de la referida regla legal por cuanto, en primer lugar, la disposición en su inciso 2° no sólo es semejante al artículo 4° de la ley 19.886, al establecer una inhabilidad a quienes se encuentren excluidos del registro de proveedores del Estado, sino que constituye una regla que concreta dicha inhabilidad por aplicarse justamente, entre otros, a quienes, como efecto de una sentencia condenatoria, se les impone la inhabilidad contenida en el artículo 4° de la ley N° 19.886, para lo cual se aplican las reglas que permiten que tal decisión sea comunicada a la Dirección de Compras Públicas para su registro.

28°. De todo lo anterior resulta que los cuestionamientos que se formulan a los preceptos impugnados resultan del todo abstractos, sin que corresponda en sede de inaplicabilidad a esta Magistratura pronunciarse sobre tales reproches.

29º. Tampoco lo señalado en cuanto a la afectación del principio de servicialidad resulta suficientemente desarrollado en el recurso, por lo cual carece de sustento para fundar la acción.

30°. De todo lo anterior resulta que los cuestionamientos que se formulan a los preceptos impugnados son del todo abstractos, sin que corresponda en sede de inaplicabilidad a esta Magistratura pronunciarse sobre tales reproches. En efectos, al no tener incidencia decisiva en la resolución de la gestión judicial pendiente de que se trata el requerimiento no cumple con el requisito dispuesto en el inciso 11° del art. 93 constitucional, como ha señalado este Tribunal al expresar que “la decisión jurisdiccional de esta Magistratura ha de recaer en la conformidad o contrariedad con la Constitución que la aplicación del precepto impugnado pueda tener en un caso concreto y no necesariamente en su contradicción abstracta y universal con la preceptiva constitucional” (STC rol N° 718, 1569, entre otras).

31°. Por todo lo expuesto, a juicio de quienes suscriben este voto, debió desestimarse el requerimiento deducido.

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Redactó la sentencia la Presidenta del Tribunal, Ministra señora María Luisa Brahm Barril, y la disidencia, la Ministra señora María Pía Silva Gallinato.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 9742-20-INA

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y por sus Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, GONZALO GARCÍA PINO, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

Firma la señora Presidenta del Tribunal, y se certifica que los demás señora y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el País.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

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nombre reservado nombre reservado por María Luisa Brahm Barril nombre reservado

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nombre reservado: 2021.07.13 nombre reservado nombre reservado nombre reservado: 2021.07.13 15:06:48 -04'00' 19:04:34 -04'00'