Inaplicabilidad de Precepto Legal (Art. 93 N° 6 - INA)

1 Santiago, siete de octubre de dos mil ocho.

VISTOS:

Con fecha 27 de septiembre de 2007, doce diputados han presentado un requerimiento para que se declare la cesación en el cargo del senador Alejandro Navarro Brain, por haber incurrido en las causales de inhabilidad previstas en el artículo 60, incisos cuarto y quinto, de la Carta Fundamental. Exponen los actores que los actos ejecutados por el senador Navarro que conducen a inhabilitarlo, dicen relación con la movilización que convocara y organizara la Central Unitaria de Trabajadores el día miércoles 29 de agosto de 2007 a nivel nacional.

Indican que el senador Navarro tomó parte en dicha movilización, la cual no había sido autorizada; que encabezó una columna de trabajadores que intentó abrirse paso hacia el Palacio de La Moneda, lo cual había sido expresamente prohibido por la autoridad encargada del orden público; que trató de impedir la detención del Secretario General del Partido Comunista, Lautaro Carmona, maltratando de obra a Carabineros, con golpes de pies y puños, manifestando, a viva voz, su condición de senador, como consta de los medios audiovisuales presentes en el lugar, y presionando a Carabineros para que no cumpliera sus obligaciones, mediante la advertencia que había hablado recién con el oficial a cargo y que “íbamos a ver qué hacíamos” y que incitó al resto de los manifestantes con el designio de continuar, a viva fuerza, la marcha por la Alameda, quebrando o pretendiendo quebrar la barrera dispuesta por Carabineros que impedía ese objetivo ilícito.

Exponen que el artículo 60, inciso cuarto, de la Constitución señala que “cesará en su cargo el diputado o senador que ejercite cualquier influencia ante las autoridades administrativas o judiciales en favor o 2

representación del empleador o de los trabajadores en negociaciones o conflictos laborales, sean del sector público o privado, o que intervengan en ellos ante cualquiera de las partes.”

Al respecto, plantean que, con ocasión de la movilización antes mencionada, el senador Navarro ejerció influencia ante las autoridades administrativas en favor de los trabajadores en conflictos laborales.

Argumentan los requirentes, en primer lugar, que la conducta reprochada por la Constitución es ejercer influencia y no sólo influir. Citando al Profesor nombre reservado exponen que “lo que se condena... es que la influencia se ejercite, o sea, que se la ponga en movimiento mediante la libre expresión de la voluntad y manifestación activa del deseo del parlamentario de que se tome en cuenta su autoridad, prestigio o punto de vista en relación al problema surgido. Sólo si la influencia se emplea intencionalmente por cualquiera vía, se convierte en factor que puede determinar el resultado y transformarse en medio de presión llamado a condicionar el sentido que llegue a imponerse en el asunto”.

Expresan que el hecho de que un senador encabece una columna de trabajadores que, para reivindicar sus demandas laborales frente al empresariado y al Gobierno, trate de abrirse paso ante un cerco formado por Carabineros, quienes se encontraban cumpliendo la orden impartida por la autoridad política para evitar que ese grupo marchara sobre el Palacio de La Moneda, es constitutivo de un acto mediante el cual ese parlamentario ha ejercido influencia.

En segundo lugar, indican que las autoridades administrativas son todas aquellas que se vinculan, en cualquier forma de relación, subordinación o dependencia, incluyendo la supervigilancia, con el Presidente de la República, comprendiendo todos aquellos órganos y 3

autoridades mencionados en el artículo 1° de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, incluyendo la Fuerza Pública.

En tercer término, afirman que ha de tratarse de ejercer cualquier influencia ante las autoridades administrativas o judiciales en favor del empleador o de los trabajadores.

Argumentan que es lícito para cualquier parlamentario oír e ilustrar la controversia o incluso pronunciarse sobre la procedencia de demandas legítimas y adherir, de buena fe, a ellas, una vez planteadas por los grupos intermedios, incluyendo a los trabajadores y empleadores. Al contrario, a su juicio, no es lícito tomar partido, transformándose en gestor, agente o mandatario de una de las partes en un conflicto, como lo hizo el senador Navarro al hacerse presente agresivamente en la marcha ilegal y, más todavía, encabezar la columna apostada en Plaza Italia, tratando de romper el cerco policial para infringir la decisión de las autoridades metropolitanas de evitar que se avanzara por Alameda hacia el Palacio de Gobierno.

Señalan que las actuaciones y declaraciones del senador Navarro, manifestadas antes, durante y después del 29 de agosto, no constituyen solamente expresiones de crítica política, sino que implican que tomó partido a favor de un interés particular, privilegiándolo por sobre el interés general. De esta forma desnaturalizó su cargo y comprometió la independencia del mismo, transformándose en gestor funcional de esos intereses.

En cuarto lugar, agregan, la influencia que el parlamentario ha de ejercitar se refiere a negociaciones o conflictos laborales existentes entre empleadores y trabajadores. En su criterio, resulta claro que una movilización como la que se efectuó el 29 de agosto 4

constituye el epígono de un conflicto o disputa, en este caso, entre trabajadores, por una parte, y los empresarios y el Gobierno para quienes trabajan, por la otra.

Agregan que el senador Navarro, al hacerse presente en la marcha, encabezando la columna de trabajadores agrupada en Plaza Italia, intervino, directa y personalmente, en ese conflicto.

Señalan, en este sentido, que es irrelevante quién sea el empleador en la relación laboral, ya que no importa que se trate del Estado o de un particular. Debe recordarse que a la movilización del 29 de agosto adhirieron tanto organizaciones de trabajadores particulares como estatales.

En síntesis, el senador Navarro, al presentarse en la movilización ilegal que se llevó a cabo en Plaza Italia el 29 de agosto, ejerció influencia sobre la fuerza pública a favor de los trabajadores, en el conflicto laboral de que da cuenta dicha manifestación, incurriendo en la causal de cesación en el cargo contemplada en el artículo 60, inciso cuarto, de la Constitución.

5 Añaden que el artículo 60, inciso quinto, de la Constitución preceptúa que “...cesará, asimismo, en sus funciones el diputado o senador que de palabra o por escrito incite a la alteración del orden público o propicie el cambio del orden jurídico institucional por medios distintos de los que establece esta Constitución, o que comprometa gravemente la seguridad o el honor de la Nación”.

En tal sentido, afirman que el senador Navarro incitó, de palabra, a la alteración del orden público.

Explican que éste implica el respeto del ordenamiento jurídico y de su aplicación en la vida real, de modo que ésta se desarrolle con regularidad, esto es, con arreglo a las normas que lo conforman, mientras ellas no sean modificadas de acuerdo a los procedimientos previstos en el mismo ordenamiento jurídico. No requiere mayor explicación ni prueba, a su entender, que la presencia de un senador en una marcha ilegal es constitutiva, por sí misma, de una conducta tendiente a incitar a la alteración del orden público, en cuanto desconoce preceptos elementales de nuestro ordenamiento jurídico.

Asimismo, tratar de impedir que Carabineros ejerza sus atribuciones, en virtud de las órdenes que le han impartido sus superiores, para resguardar el orden público en las calles de Santiago, e intentar romper el cerco policial y avanzar por una de esas calles, cuyo tránsito ha sido prohibido por la autoridad, para dirigirse hacia un destino que tampoco está permitido, también es constitutivo de la causal constitucional aludida.

6 Al respecto, agregan que si ese senador evita, como él mismo ha confesado, que Carabineros detenga a un dirigente político y arremete, de obra y de palabra, en contra de funcionarios de esa institución, abanderizándose a favor de los manifestantes, gritando, a medida que intentaba abrirse paso, que era senador, resulta evidente que ha incitado, de palabra, a la alteración del orden público.

De este modo, a juicio de los requirentes, también se ha configurado respecto del senador Navarro la causal de cesación en el cargo contemplada en el artículo 60, inciso quinto, de la Carta Fundamental.

Los actores acompañan a su presentación un Informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado sobre inhabilidades parlamentarias y copias de entrevistas y crónicas publicadas en periódicos de circulación nacional acerca de los hechos que motivan la acción deducida.

Igualmente, solicitan se oficie a las autoridades y empresa que indican para que proporcionen antecedentes al Tribunal en relación con la movilización convocada por la Central Unitaria de Trabajadores para el día 29 de agosto de 2007.

Con fecha 9 de octubre de 2007 se tuvo por formulado el requerimiento, ordenándose su notificación al senador Navarro para los fines previstos en el artículo 55 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, lo que se hizo el día 22 de octubre del mismo año.

Con fecha 30 de octubre de 2007, este último contestó el requerimiento interpuesto, solicitando su rechazo en todas sus partes, con costas.

En relación con la primera causal de cesación en el cargo que motiva la acción deducida en su contra, señala 7

que no ha ejercido influencia ante las autoridades administrativas o judiciales a favor o en representación del empleador o de los trabajadores en negociaciones o conflictos laborales, sean del sector público o privado.

Expresa que para que concurra dicha causal es necesario que exista una negociación o conflicto laboral.

Los actores, afirma, no precisan en su presentación cuál sería ésta, no indican quiénes serían los empresarios o empresas comprometidas o afectadas, ni tampoco cuáles serían los trabajadores que estarían participando en ella. De igual modo, no señalan en qué consistiría la influencia que habría ejercido respecto de las autoridades en esa negociación o conflicto laboral ni ante quién lo habría hecho.

Agrega que, sin fundamento, se pretende que los Carabineros que allí se encontraban constituirían la autoridad que supuestamente estaría interviniendo en una negociación o conflicto laboral y que sobre éstos él habría ejercido influencia, olvidando que la fuerza policial no ejerce autoridad de ninguna especie en las negociaciones o conflictos de dicha naturaleza.

Respecto a la segunda causal de cesación en el cargo que se le imputa, indica que no ha desarrollado ni ha ejecutado actos materiales de ninguna especie, de palabra o por escrito, en orden a incitar a la alteración del orden público. Afirma que el día 29 de agosto de 2007 sólo estuvo presente en la Plaza Italia para expresar su solidaridad con una manifestación pacífica que buscaba modificar el modelo neoliberal, ocasión en la que recibió un golpe en la cabeza con un bastón retráctil de parte de un oficial de Carabineros.

Añade que se afirma que trató de impedir la detención de Lautaro Carmona maltratando de obra a Carabineros, que manifestó a viva voz su condición de senador y que incitó al resto de los manifestantes a 8

continuar por la fuerza la marcha por la calle Alameda pretendiendo quebrar la barrera de Carabineros, hechos que son falsos. Agrega que, para que se configurara la causal en análisis, tendrían que haber existido conductas suyas para mover o estimular a personas determinadas a ejecutar acciones de alboroto, tumulto, motín, alzamiento o contravención de leyes fundamentales. Sin embargo, no se menciona cuáles habrían sido.

Concluye planteando que la Carta Fundamental, al establecer como causal de cesación en el cargo de senador el incitar de palabra o por escrito a alterar el orden público, requiere una intención positiva y directa de dañar y afectar a este último. Cualquier otra conducta, como expresar solidaridad con un movimiento en contra del neoliberalismo, no contiene ese dolo específico requerido por la norma constitucional.

En la misma presentación acompaña hoja de vida que da cuenta de sus actividades como parlamentario y solicita se oficie a las autoridades que menciona a fin de que informen a esta Magistratura si el 29 de agosto de 2007 ejerció ante ellas influencia en relación con negociaciones o conflictos laborales o incitó a alterar el orden público.

Con fecha 20 de noviembre de 2007 el Tribunal ordenó recibir la causa a prueba, fijando los hechos sobre los cuales ésta debía recaer. En la misma resolución comisionó a uno de sus miembros para recibir las pruebas que se rindieran. Igualmente, resolvió dar curso a los oficios requeridos por las partes tanto en el requerimiento como en su contestación.

Con fecha 20 de diciembre de 2007 la parte requirente acompaña declaraciones juradas de diversas personas respecto a los hechos que dieron origen a la acción interpuesta en contra del senador Navarro.

9 Con fecha 21 de diciembre de 2007, la parte requirente solicita ciertas diligencias, tener presente declaraciones y actuaciones del requerido contenidas en cuatro discos compactos y la citación del senador Alejandro Navarro Brain a absolver las posiciones que en sobre cerrado adjunta. La audiencia respectiva se llevó a efecto con fecha 23 de enero del presente año en presencia del Ministro de este Tribunal, señor Enrique Navarro Beltrán, y con la asistencia de los apoderados de las partes.

Habiéndose certificado previamente el vencimiento del término probatorio, con fecha 6 de junio de 2008 se ordenó traer los autos en relación, procediéndose a la vista de la causa el día 10 de julio pasado. Hecha la relación, se escuchó el alegato del abogado Miguel Angel Fernández González por la parte requirente y del abogado Hernán Bosselin Correa por la parte requerida.

CONSIDERANDO:

I.- ACERCA DEL CONFLICTO SOMETIDO A LA DECISIÓN DE ESTA MAGISTRATURA.

PRIMERO. Que el requerimiento de autos se sustenta en solicitar la decisión de esta Magistratura sobre la atribución establecida en el numeral 14º del artículo 93 de la Carta Fundamental, que a la letra señala que es atribución del Tribunal Constitucional “pronunciarse sobre las inhabilidades, incompatibilidades y causales de cesación en el cargo de los parlamentarios”;

SEGUNDO. Que el pronunciamiento que en virtud del precepto antes enunciado ocupa a esta Magistratura, se formula a fojas 1 del requerimiento de autos, como sigue:

“Que en la investidura con que comparecemos y conforme a lo dispuesto en el artículo 93 inciso 1º Nº 14 e inciso 10

18º de la Constitución y artículos 51 a 62 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, venimos en solicitar se declare la cesación en el cargo del senador Alejandro Navarro Brain, domiciliado en el Palacio del Congreso Nacional, Avenida Pedro Montt s/n, Valparaíso, por haber incurrido en las causales de inhabilidad previstas en el artículo 60, incisos cuarto y quinto, de la Constitución, esto es, por haber ejercido influencia ante las autoridades administrativas a favor de los trabajadores en conflictos laborales; y por haber incitado, de palabra, a la alteración del orden público, conforme con los argumentos de hecho y fundamentos de derecho que exponemos a continuación.”;

TERCERO. Que del texto del requerimiento transcrito se desprende que la pretensión se funda en el establecimiento de dos causales de cesación en el cargo de parlamentario, en este caso de senador, que la doctrina denomina “intervención en conflictos laborales”

e “incitación a alteración de la normalidad institucional” (nombre reservado. Tratado de Derecho Constitucional, Tomo VI, pp.328 y 333), y que se encuentran establecidas en los citados incisos cuarto y quinto del artículo 60 de la Constitución, respectivamente, según el siguiente tenor:

(Inciso cuarto)

“Cesará en su cargo el diputado o senador que ejercite cualquier influencia ante las autoridades administrativas o judiciales en favor o representación del empleador o de los trabajadores en negociaciones o conflictos laborales, sean del sector público o privado, o que intervengan en ellos ante cualquiera de las partes.

Igual sanción se aplicará al parlamentario que actúe o intervenga en actividades estudiantiles, cualquiera que 11

sea la rama de la enseñanza, con el objeto de atentar contra su normal desenvolvimiento”.

(Inciso quinto)

“Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso séptimo del número 15º del artículo 19, cesará, asimismo, en sus funciones el diputado o senador que de palabra o por escrito incite a la alteración del orden público o propicie el cambio del orden jurídico institucional por medios distintos de los que establece esta Constitución, o que comprometa gravemente la seguridad o el honor de la Nación.”;

CUARTO. Que, como se observa, la invocación formulada en el requerimiento está delimitada, en lo concerniente al inciso cuarto, a la causal de cesación en el cargo establecida en su primera parte, antes del punto seguido que figura después de la expresión “partes”; y, en cuanto al inciso quinto, a la causal derivada de la acción constitucionalmente punible cometida por el parlamentario que “de palabra o por escrito incite a la alteración del orden público”;

Se entiende, en consecuencia, que, en el caso del inciso cuarto, la reclamación de cesación de autos no se invoca por la participación del parlamentario en actividades estudiantiles, según el modo que la norma describe; y, en el caso del inciso quinto, el requerimiento no se extiende a la acción del parlamentario que “propicie el cambio del orden jurídico institucional por medios distintos de los que establece esta Constitución, o que comprometa gravemente la seguridad o el honor de la Nación.”

Además, respecto de la causal del inciso cuarto, el requerimiento se circunscribe a ejercer influencia “ante las autoridades administrativas”, esto es, no incluye a las judiciales; y “en favor de los trabajadores”, excluyendo, por lo tanto, el hacerlo “en representación”

12 de ellos y al empleador como objeto de la acción sancionable. Respecto de todos los componentes de las causales excluidos en el requerimiento, obviamente esta Magistratura no se pronunciará;

II.- ANTECEDENTES DE LAS CAUSALES DE CESACIÓN EN EL CARGO INVOCADAS EN EL REQUERIMIENTO.

QUINTO. Que las citadas causales de cesación en los cargos de diputado o senador fueron establecidas en la Constitución Política de la República de 1980 en su antiguo artículo 57, remontándose su espíritu y tenor al proyecto de reforma constitucional presentado en 1964 por el entonces Presidente de la República, don Jorge Alessandri Rodríguez. Este antecedente de ambos preceptos consta en la sesión 352ª de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución y en la sesión 83ª del Consejo de Estado, respecto del inciso cuarto, y en la sesión 88ª de este último organismo, sobre el inciso quinto;

SEXTO. Que el examen de las Actas Oficiales de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución Política de la República (Volumen 10, pp. 2196 a 2214) revela que el debate suscitado en la sesión Nº 352ª, celebrada el 18 de abril de 1978, abordó las materias que la Constitución de 1925 trataba en sus artículos 26 al 32 y que abarcaban los requisitos de elegibilidad de los parlamentarios, así como sus inhabilidades, incompatibilidades, causales de cesación en el cargo e inviolabilidades.

Efectivamente, el comisionado Sr. nombre reservado

nombre reservado, al presentar el informe base de la discusión sobre el tema, señaló “que su análisis lo basó en las reformas constitucionales a los artículos 29 y 30 que en su oportunidad propuso don nombre reservado, y en una ampliación del artículo 31” (p. 2206), agregándose más adelante en las Actas citadas respecto de la causal de cesación en el cargo que nos ocupa: “El señor nombre reservado

constancia de que el Comité no es partidario de darle a 13

la disposición una amplitud tan grande como la sugerida en el proyecto del Sr. nombre reservado, pero sí lo es de darle mayor amplitud que el texto de la Constitución del 25, debiendo buscarse una ecuación más equilibrada entre los dos textos.”;

SEPTIMO. Que similar examen del Acta de la octogésimo tercera (83ª) sesión del Consejo de Estado, celebrada el 31 de julio de 1979, revela las siguientes menciones a las causales de cesación en los cargos parlamentarios: ”Se aprueba, en seguida, el inciso cuarto, relativo a la prohibición constitucional de que los parlamentarios ejerzan influencia o intervengan en cuestiones laborales o estudiantiles”, y se agrega:

”Luego de leerse el inciso quinto, que sanciona a los que han perdido el cargo de senador o diputado por alguna de las causales ya vistas con la prohibición de optar a cualquier empleo público por el término de dos años, el Consejero Sr. nombre reservado hace notar que el anteproyecto no ha incluido una causal que figuraba en el proyecto de reforma constitucional presentado al Congreso por el Presidente nombre reservado, la cual decía: “Cesará en sus funciones el diputado o senador que de palabra o por escrito propicie o incite a la alteración del orden jurídico institucional por medios distintos a los que establece esta Constitución o que comprometa gravemente la seguridad o el honor de la nación.”;

OCTAVO. Que durante las negociaciones que se establecieron para formular las reformas que serían sometidas a plebiscito en 1989, en el Segundo Informe de la Comisión Técnica formada entre la Concertación y Renovación Nacional, que si bien no tiene mérito oficial puede considerarse como antecedente ilustrativo, se propuso, además, suprimir en el inciso quinto del artículo 57 las expresiones “de palabra o por escrito incite a la alteración del orden público o”, lo que 14

finalmente no fue incluido en la citada convocatoria.

(nombre reservado nombre reservado y nombre reservado:

La Reforma Constitucional, Ediciones CESOC, 1989, pp.105 y 119);

NOVENO. Que las causales de cesación en el cargo que nos ocupan, tienen un efecto de irradiación en el denominado “estatuto parlamentario” de la Carta Fundamental, como un todo, que abarca, según una definición doctrinaria, “un cúmulo de inhabilidades, incapacidades, causales de cesación y prohibiciones que recaen en el desempeño del oficio parlamentario” (José Luis Cea Egaña: El Parlamentario en la Constitución, en:

Enrique Navarro Beltrán (editor): 20 años de la Constitución chilena 1981-2001, Conosur, 2001, p.508- 509).

Advertido lo anterior, queda en evidencia la magnitud jurídica y política que reviste la aplicación de las causales en cuestión y su eventual acogida jurisdiccional, pues afecta a autoridades de aquellas que el artículo 5º de la Constitución hace depositarias del ejercicio de la soberanía que la Nación le entrega, y a las que el artículo 46 de la Carta les atribuye el principalísimo encargo de concurrir a la formación de las leyes, entre otras atribuciones igualmente esenciales en nuestro ordenamiento republicano democrático, que consagra el artículo 4º de la Constitución;

III.- CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS CAUSALES DE CESACIÓN EN EL CARGO QUE SE INVOCAN.

DECIMO. Conforme a lo advertido, es dable penetrar en el significado de cada una de las dos causales de cesación en los cargos parlamentarios invocadas, especialmente de sus correspondientes acciones constitucionalmente punibles, armonizando el espíritu del constituyente con los bienes constitucionales en juego recién expuestos.

15 Desde luego, el constituyente estuvo inspirado, respecto de ambas normas, del mismo estímulo doctrinario, según se ha acreditado en su historia, consistente en, por una parte, el deseo de deslindar la actividad parlamentaria de otros afanes sociales y económicos y por cierto políticos, considerados en ese momento de nuestra historia como ajenos a ella y excluyentes para sus ejecutores; y, por la otra, de sancionar severamente toda conducta que excediera el patrón democrático y de respeto por la institucionalidad que los parlamentarios deben a su propia investidura de representantes de la voluntad soberana en el marco de un Estado de Derecho.

En este sentido, es necesario tener presente lo razonado por este Tribunal en el considerando décimo de la sentencia recaída en el proceso Rol Nº 190, dictada con fecha 7 de diciembre de 1994, en orden a que “las prohibiciones parlamentarias son, pues, limitaciones de derecho público que afectan la elección de diputados y senadores y el ejercicio de los cargos parlamentarios, cuyas infracciones aparejan sanciones como la nulidad de la elección, la cesación en el cargo de congresal y la nulidad del nombramiento, según los casos. Por ello, la aplicación de estas normas prohibitivas debe dirigirse solamente a los casos expresa y explícitamente contemplados en la Constitución, toda vez que se trata de preceptos de derecho estricto, y no puede hacerse extensiva a otros, sea por similitud, analogía o extensión, conforme al principio de la interpretación restrictiva de los preceptos de excepción”;

DECIMOPRIMERO. Igualmente evidente, empero, es atender a que la actividad parlamentaria no se reduce a su labor dentro del hemiciclo, en las comisiones o en el marco de sus deberes protocolares. Por el contrario, la participación de los parlamentarios en el proceso de elaboración de las leyes, así como en la labor 16

fiscalizadora que le compete a la Cámara de Diputados, supone representar, en ambos casos, la opinión de sus mandantes: los ciudadanos; y el conocer su opinión incluye participar en aquellas modalidades en que aquellos tratan sus asuntos comunes en goce de las libertades y derechos que la Constitución reconoce.

Nótese, como ejemplo de lo anterior, que según el numeral 4) del artículo 63 de la Carta, es sólo materia de ley: “Las materias básicas relativas al régimen jurídico laboral, sindical, previsional y de seguridad social”, no entendiéndose cómo, para cumplir con la función arriba señalada, un parlamentario podrá imponerse sobre la opinión de los afectados por tal legislación, sin tener contacto con las organizaciones sindicales y los trabajadores para discutir tales temas. A mayor abundamiento, recuérdese que la propia Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado, en informe recaído sobre una consulta de la Sala de la Corporación sobre la interpretación de los artículos 54 a 57 inclusive de la Constitución, de fecha 14 de agosto de 1990, señaló al respecto: “Consecuente con lo anterior, acordó dejar expresa constancia de que, a su juicio, el simple hecho de oir los planteamientos de una de las partes no configura la inhabilidad en comento.”;

DECIMOSEGUNDO. Que, a la armonía que debe obtenerse de la interpretación constitucional de los textos, de su espíritu, de su historia fidedigna y de la práctica institucional descrita, respecto de los asuntos que nos ocupan en autos, debe agregarse a las causales de cesación en el cargo parlamentario requeridas, la extensión de los límites constitucionales a que se ven expuestas las conductas sujetas a sanción. Las causales de cesación en los cargos parlamentarios no son hechos de relevancia penal en estrictos términos, en el sentido 17

acogido para entender la reserva legal del inciso octavo del numeral 3º del artículo 19 de la Constitución, sino que son parte de la categoría “ilícito constitucional”

empleada para calificar las causales de acusación constitucional que no son constitutivas de delito. Sin embargo, sí son “conductas que se sancionan” y por lo tanto su descripción debe encontrarse expresamente en la ley o, en este caso, en la propia normativa constitucional;

DECIMOTERCERO. Que, coherente con lo anterior, esta Magistratura resolvió hacer uso de la facultad de recibir la causa a prueba, dispuesta en los artículos 55 y 56 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, verificándose las diligencias que tal procedimiento prevé, con el propósito de formarse convicción sobre la ocurrencia de las conductas que configuran las causales de cesación en el cargo parlamentario requeridas en la especie.

La prueba deberá ser apreciada en conciencia, según lo prevé el penúltimo inciso del artículo 93 de la Constitución Política y que la doctrina entiende como “ponderar con arreglo al conocimiento anterior del bien que debemos hacer y del mal que debemos evitar, o sea, al lado de la sana crítica, la apreciación en conciencia es absolutamente subjetiva porque el bien y el mal son conceptos valorativos que sólo el juez podría tomar en cuenta”, agregándose “el conocimiento personal del juzgador en este sistema se basa en pruebas rendidas, porque la prueba en conciencia es un sistema de valoración de todas las pruebas rendidas en el proceso, y lo único que el juez puede hacer en conciencia es darles o no darles valor probatorio a estos medios.” (nombre reservado: Apreciación de la prueba, en: nombre reservado (coordinador): Nuevas orientaciones de la prueba, Ed. Jurídica de Chile, 1981, p.176-177). En tal sentido, 18

como lo ha señalado la Corte Suprema: “La apreciación en conciencia, esto es, según el conocimiento axiologicamente internalizado del juez” (Rol Nº 5475- 2003, de 19 de diciembre de 2005);

IV.- HECHOS IMPUTADOS, APRECIACIÓN DE LAS PROBANZAS ALLEGADAS AL PROCESO Y CONVICCIONES QUE SE ADQUIEREN SOBRE ELLAS.

DECIMOCUARTO. Que corresponde, en consecuencia, a la luz de los antecedentes sustantivos y procesales ya expresados en los considerandos anteriores, determinar si el senador Sr. Alejandro Navarro Brain incurrió en alguna de las conductas señaladas en el requerimiento de autos el día 29 de agosto de 2007, en las inmediaciones de la Plaza Italia de Santiago de Chile, en el marco de la movilización convocada por la Central Unitaria de Trabajadores, y, según tal decisión, aplicar al señalado parlamentario la sanción de cesarlo en el cargo de senador que ocupa;

DECIMOQUINTO. Que a fojas 35, inmediatamente antes del petitorio, los requirentes enumeran los “actos concretos que configuran las dos causales aludidas”, concluyéndose: “Por ello, el senador ejerció influencia, a favor de los trabajadores, ante las autoridades administrativas, en conflictos laborales; incitó a la alteración del orden público, procediendo que SSE.

declare la cesación en el cargo de dicho senador, poniendo fin a su mandato parlamentario en conformidad con la Constitución.” Tales hechos concretos son los siguientes:

“- Encabezó una columna de trabajadores, ejerciendo influencia ante autoridades administrativas, como es Carabineros, invocando su calidad de senador, a favor de ellos, tratando de evitar que la Fuerza Pública cumpliera sus obligaciones constitucionales;”

19 “- Tomó parte activa y directamente, en forma protagónica, en una movilización ilegal, desconociendo el ordenamiento jurídico vigente, que constituye el principio basal del respeto al orden público;”

“- Incitó a la alteración del orden público, tanto de las personas que se encontraban con él en la Plaza Italia como de los que, a través de la televisión, pudieron verlo participando de un acto ilegal, en circunstancias que el respeto al ordenamiento jurídico vigente integra la noción de orden público en nuestro país;”

“ – Ejerció también esa influencia al encabezar el grupo de manifestantes que intentaba abrirse paso hacia el Palacio de La Moneda, lo cual había sido expresamente prohibido por la autoridad encargada de resguardar el orden público;”

“- Maltrató a Carabineros, de obra y de palabra, al tiempo que los provocaba y agredía, invocando su calidad de senador y señalando que había hablado recién con el oficial a cargo y que “íbamos a ver qué hacíamos”.”

“- Declaró, varios días después de ocurridos los hechos, que el objetivo de la movilización ilegal, en la cual había participado activamente, fue cuestionar, por la vía de hecho, el Estado de Derecho en Chile, desconociendo la imperatividad de las normas que lo rigen.”;

DECIMOSEXTO. Que, confrontado el texto de los preceptos constitucionales invocados con la apreciación de las probanzas producidas en autos, los hechos enumerados respecto al ejercicio de cualquier influencia ante las autoridades administrativas a favor de los trabajadores en conflictos laborales, no alcanzan a formar en este Tribunal la convicción de que llegan a configurar la conducta descrita por la causal invocada, como se sostiene en los considerandos siguientes;

20 DECIMOSEPTIMO. Que, en efecto, la acusación de que el senador Navarro “encabezó una columna de trabajadores, ejerciendo influencia ante autoridades administrativas, como es Carabineros, invocando su calidad de senador, a favor de ellos, tratando de evitar que (sic) Fuerza Pública cumpliera con sus obligaciones constitucionales”, no configura la causal de cesación en el cargo a que alude el artículo 60, inciso cuarto, de la Constitución.

Para que dicha causal se configure resulta necesario, en primer término, que la influencia que se ejerza, por parte del diputado o senador, lo sea en el ámbito de negociaciones o conflictos laborales, esto es de aquellos que enfrentan posiciones contrapuestas de empleadores y trabajadores, ya sea en torno a mejores condiciones de empleo o de remuneración. Desde este punto de vista es que la negociación colectiva ha sido entendida como “un proceso destinado a lograr una solución justa y pacífica de los conflictos laborales”

(nombre reservado: Constitución y orden político laboral. Un análisis del artículo 19 Nº 16 de la Constitución chilena”, Colección de Investigaciones Jurídicas Nº 9, Universidad Alberto Hurtado, 2006, p.

157).

En segundo término, la causal de cesación en el cargo que se analiza opera sobre la base de cualquiera influencia que se ejercite “ante las autoridades administrativas o judiciales”, entendiendo por las primeras aquellas que se encuentran consignadas en el artículo 1º, inciso segundo, de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

Por último, debe tratarse de una influencia ejercida “en representación del empleador o de los trabajadores”, entendiéndose en ese sentido la expresión “a favor de los trabajadores” que usa el requerimiento bajo análisis.

21 Estos tres requisitos de la causal deben concurrir copulativamente, bastando que uno de ellos se encuentre ausente para que aquélla no se configure. Esta interpretación es la única que se concilia con el carácter de derecho estricto y, por ende, de interpretación restrictiva, que caracteriza a las causales de cesación en el cargo de los parlamentarios.

Así, debe concluirse que, en la especie, no se ha configurado la causal, pues esta Magistratura, sobre la base de la prueba rendida en autos, no se ha logrado identificar cuál es el conflicto laboral o el proceso de negociación colectiva en que se habría ejercido la influencia por parte del senador Navarro. De este modo, la supuesta influencia ejercida ante una autoridad administrativa – Carabineros de Chile – se habría producido fuera del ámbito que la propia Constitución ha definido para que opere la causal, a menos que se aceptara que se trataba de un diferendo laboral entre tal institución y un empleado civil de ella, lo que carece de asidero;

DECIMOCTAVO. Los incisos segundo y tercero del artículo 101 de la Constitución y el Título I, especialmente los artículos 1º y 2º, de la Ley Nº 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, disponen expresamente el ámbito de acción de la institución, sin mención alguna al actuar como autoridad administrativa en los conflictos laborales.

A mayor abundamiento y en relación con el asunto de la especie, el inciso segundo del artículo 2º de la mencionada ley orgánica dispone que su personal “no podrá pertenecer a Partidos Políticos ni a organizaciones gremiales”, así como el inciso segundo del artículo 4º del mismo cuerpo legal establece que “Carabineros, asimismo, prestará a las autoridades administrativas el auxilio de la fuerza pública que éstas soliciten en el 22

ejercicio legítimo de sus atribuciones”, distinguiendo, en consecuencia, que en una situación de hecho como la de autos, Carabineros no puede ser calificada como “autoridad administrativa”;

DECIMONOVENO. Que, profundizando en lo ya aseverado, en el debate sostenido en la sesión 352ª de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución respecto de la causal en análisis, se argumentó que la norma se dirigía a distinguir entre la actividad política y la gremial y a la opción excluyente que sus cultores debían seguir (sesión Nº 352ª). En consecuencia, y sin perjuicio de lo ya expresado, si la locución “conflicto laboral” debe entenderse en su sentido literal, como “el de orden laboral, que enfrenta a trabajadores y empresarios”

(Diccionario de la Lengua Española), resulta que los hechos acaecidos en la Plaza Italia de Santiago, aquel día 29 de agosto de 2007, no pueden calificarse de “conflicto laboral” en la acepción que usa el inciso cuarto del artículo 60 de la Constitución;

VIGESIMO. Que, respecto del primer punto de prueba, se acompañó por las partes prueba documental y se rindió absolución de posiciones, ninguna de las cuales, apreciadas en conciencia como lo exige el penúltimo inciso del artículo 93 de la Carta, permite dar por acreditada la causal de cesación que se invoca en el requerimiento. De las demás pruebas rendidas se desprende que en ninguno de los oficios de respuesta agregados al expediente a fojas 91 en adelante se aportan antecedentes que permitan formar convicción en torno a que el senador Navarro hubiere ejercido influencia ante la autoridad administrativa a favor de los trabajadores en un conflicto laboral.

En efecto, señala la Presidenta de la República: “He tenido varias entrevistas con el H. Senador Navarro. En ellas me ha planteado asuntos de distinta naturaleza, 23

vinculados a su rol de senador”, agregando que “no tengo conocimiento que haya ejercido injerencia en negociaciones o en conflictos laborales”. El Presidente del Senado, por su parte, señala que “respecto a su pregunta acerca de si el Honorable senador señor Alejandro Navarro Brain concurrió a conversar conmigo en relación con las materias sobre las que versa vuestro oficio, debo manifestarle que la respuesta es negativa, y que el senador figura como asistente a la sesión ordinaria realizada el 29 de agosto de 2007”. El Presidente de la Cámara de Diputados, por su parte, expresa “que el referido senador no ha concurrido a conversar con el suscrito, ni sus actividades se han visto alteradas por su accionar”. Además, expresa, “no tengo conocimiento de que el senador Navarro haya ejercido influencia de alguna especie en negociaciones o conflictos laborales.” Por otra parte, el Presidente de la Corte Suprema informó que "no recibió en audiencia al H. Senador señor Alejandro Navarro Brain para los fines indicados en el oficio en referencia, esto es, para intentar ejercer influencia de alguna especie en las materias por las que se me consulta”. El Ministro del Trabajo y Previsión Social expresa en su respuesta: “Cabe señalar que no está en conocimiento del suscrito que el H. Senador Navarro Brain haya ejercido influencia de ninguna especie en negociaciones o conflictos laborales.”

El Presidente del Tribunal Calificador de Elecciones, por su parte, aseveró que “no existen antecedentes en este Tribunal ni hay recuerdo de alguna actuación del mencionado parlamentario que reúna las características descritas.”

La misma conclusión se desprende de los oficios emanados de los Jueces del Trabajo de Santiago agregados a fojas 89, 90, 100, 107, 108 y 109;

24 VIGESIMOPRIMERO. Que la acusación de que el senador Navarro “ejerció también esa influencia al encabezar el grupo de manifestantes que intentaba abrirse paso hacia el Palacio de La Moneda, lo cual había sido expresamente prohibido por la autoridad encargada de resguardar el orden público”, no concuerda con ejercer influencia a favor de los trabajadores en algún conflicto laboral. Más bien puede entenderse que la influencia, que efectivamente se ejerció sobre Carabineros, y de la cual participó el aludido parlamentario, según su propia confesión que rola a fojas 155, tuvo otro sentido, toda vez que al ser preguntado “cómo es efectivo que Ud.

conversó con el Comandante Constanzo el día 29 de agosto de 2007 en las inmediaciones de Plaza Italia y que convino con él una ruta para continuar la manifestación”, respondió: “Sí, es efectivo, con consulta a sus superiores”, no se relaciona con un conflicto laboral, sino con el orden público, en el sentido de permitir un desfile de los manifestantes hacia un sitio no autorizado para ello, como consta de lo informado por la Intendenta de la Región Metropolitana en oficio Nº 1288, de 27 de diciembre de 2007, en cuanto a que “ si la convocatoria pretendía avanzar hacia el centro de la ciudad, esto no estaba autorizado, por lo que no se iba a permitir el acceso a la Alameda, atendido que esto seccionaría a la ciudad en el entendido que en esta avenida confluye la mayor parte del transporte público y privado.”;

VIGESIMOSEGUNDO. Que no puede considerarse, entonces, que el senador Navarro haya intercedido a favor de los trabajadores ante una autoridad administrativa en la forma que la Constitución establece como causal de cesación en el cargo, ni tampoco que su intervención haya ocurrido en el contexto de un conflicto laboral, en los términos que debe entenderse éste y, por ende, este Tribunal rechazará el requerimiento en lo que se refiere 25

a la causal prevista en el inciso cuarto del artículo 60 de la Constitución;

VIGESIMOTERCERO. Que la acusación de que el senador Navarro “incitó a la alteración del orden público, tanto de las personas que se encontraban con él en la Plaza Italia como de los que, a través de la televisión, pudieron verlo participando en un acto ilegal, en circunstancias que el respeto al ordenamiento jurídico vigente integra la noción de orden público de nuestro país”, debe contrastarse con el tenor y significado del precepto constitucional invocado.

El “orden público”, cuya alteración es el objeto de la acción de incitación que se sanciona, tiene su expresión fundamental en nuestra Carta en el inciso segundo del artículo 24 de la Constitución, al establecer que la autoridad del Presidente de la República “se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Esta redacción, textual en lo referente al orden público, proviene de la Constitución de 1833 y fue tomada, según el tratadista don nombre reservado, del artículo 172 de la Constitución española de 1812, la que, en los mismos términos, entrega tal misión al Rey.

(nombre reservado: Elementos de Derecho Constitucional de Chile, Imprenta Barcelona, Santiago de Chile, 1913, p.385).

La definición de “orden público”, empero, no ha encontrado univocidad en la doctrina nacional, como lo expresa nombre reservado respecto de la causal de cesación en el cargo de autos: “Como la expresión “orden público”

se usa en diversas normas de esta Carta, en la aplicación del mandato en análisis el Tribunal habrá de entenderlo según una concepción que guarde armonía con la que en las demás oportunidades el constituyente la emplea.”

26 (Ob.cit., tomo VI, p.356). Aun así, el mismo autor, en otro tomo de la misma obra, refiriéndose a la atribución presidencial señala: “Sin perjuicio de otras definiciones que pudieran darse, no debiera criticarse, a nuestro juicio, llamar “orden público en el interior” a la tranquilidad que resulta del respeto de la ordenación colectiva, manifestado en el correcto ejercicio de la autoridad pública moviéndose dentro de su respectiva órbita y en el fiel cumplimiento por los gobernados de las estrictas órdenes por ella impartidas.” (Ob.cit., tomo V, p.90);

VIGESIMOCUARTO. Que la expresión “orden público” se encuentra definida, en el vocabulario jurídico comparado, como un concepto de uso antiguo en la legislación y en la jurisprudencia. El Vocabulario Jurídico de la Asociación Henri Capitant entrega una definición desagregada en cuatro ámbitos: sentido general, derecho privado, derecho internacional privado y derecho social y del trabajo. En su sentido general, a su vez, el término se bifurca en dos significados: “1. En cuanto a un país dado, en un momento determinado, estado social en el cual la paz, la tranquilidad y la seguridad públicas no se encuentran perturbadas. 2. Dentro de un orden jurídico, términos que sirven para caracterizar ciertas reglas que se imponen con una fuerza particular (por ejemplo, ley o disposición de orden público) y, por extensión, para designar al conjunto de reglas que presentan este carácter.”

(Editorial Temis, Bogotá, 2005, 614).

Por otra parte, el Diccionario Jurídico Espasa señala: “El orden público es un concepto amplio que engloba las nociones de seguridad, orden en sentido estricto, tranquilidad y sanidad pública”, precisando:

“La idea de orden como concreción del orden público hace referencia al orden externo de la calle en cuanto condición elemental para el libre y pacífico ejercicio de 27

los derechos fundamentales; supone, por lo tanto, la ausencia de alteraciones, algaradas, coerciones, violencias, etc., que puede dar lugar a la ruptura de ese orden externo” y agregando: “ La ruptura del orden público o la puesta en peligro del mismo puede dar lugar a la imposición de una sanción administrativa.” (Ob.cit., p.702-703).

El concepto ha encontrado precisión en la jurisprudencia de la Corte Suprema, al señalar que “orden público”, en su sentido amplio, es “la tranquilidad y confianza social en el seguro desenvolvimiento pacífico de la vida civil.” (Rol Nº 2901-08, de 8 de julio de 2008);

VIGESIMOQUINTO. Que de lo expuesto resulta que la amplitud del significado jurídico de “orden público”

lleva a esta Magistratura a otorgarle un sitial muy importante en la normalidad de la vida cotidiana de la sociedad, en todas sus distintas dimensiones, y vincularlo, como requisito, al normal desenvolvimiento institucional, y por cierto jurídico, del país. Un contenido de tanta envergadura y amplitud hace descansar en gran medida su apreciación, en el asunto que ocupa a esta Magistratura, en el significado que se le otorgue en él a la voz alteración que se contiene en el precepto constitucional invocado en autos. Alteración es la acción de alterar, y este verbo significa “cambiar la esencia o forma de una cosa”, o “perturbar, trastornar, inquietar”.

La utilización constitucional que nos ocupa se refiere, sin duda, a este segundo significado, si consideramos los hechos que se señalan como constitutivos de la causal de cesación en el cargo que analizamos.

Sin embargo, no resulta necesario apreciar si lo ocurrido en la Plaza Italia con fecha 29 de agosto de 2007 constituyó o no una alteración del orden público con las características y magnitud necesarias para que su 28

incitación por un parlamentario le haga incurrir en la causal de cesación en su cargo, pues en la especie, y como se razona en los considerandos que siguen, no puede darse por acreditado que el senador Navarro haya observado la conducta que la Constitución describe como causal de destitución;

VIGESIMOSEXTO. Que, para ello, cabe determinar si se encuentra acreditado en autos que el senador Navarro incitó de palabra o por escrito a la alteración del orden público en la Plaza Italia el día 29 de agosto de 2007, teniendo presente que incitar significa “mover o estimular a uno para que ejecute una cosa”, en este caso, la alteración del orden público; y que “de palabra o por escrito” se entiende en un sentido estricto por tratarse de una precisión. Las probanzas que se hicieron valer ante esta Magistratura no permiten formarse convicción de que así haya ocurrido, pues no consta que el senador Navarro hubiese “movido o estimulado”, de palabra o por escrito, a los manifestantes para “perturbar, trastornar o inquietar” el orden público, según lo hemos delimitado en este fallo;

VIGESIMOSEPTIMO. Que, en efecto, los oficios de respuesta de las autoridades requeridas para informar a este respecto, coinciden en desestimar que el senador Navarro haya incitado de palabra o por escrito a alterar el orden público, así como tampoco incurrido en aquellas conductas incluidas en la causal de cesación en el cargo que tratamos y que no han sido invocadas por el requerimiento de autos. Así consta en los oficios provenientes de la Presidenta de la República, de los Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados, del Ministerio del Interior, del Ministerio del Trabajo, de la Intendencia Metropolitana y de los Jueces del Trabajo de Santiago. En efecto, las autoridades mencionadas informan que sus actividades no se vieron alteradas y que 29

no temieron por la seguridad de la Nación ni por el desarrollo de una “asonada del pueblo”;

VIGESIMOCTAVO. Que la restante prueba documental y confesional rendida no consigue alterar el mérito de lo razonado precedentemente, en especial la primera, que parcialmente se refiere a hechos, tanto distintos de los que sirven de base al requerimiento de autos, como de ocurrencia posterior al 29 de agosto de 2007. Las notas de prensa y grabaciones de televisión acompañadas dan cuenta de la adhesión del senador a la convocatoria de la CUT a la manifestación aludida, así como de su participación en la misma, sin que se acredite la incitación de palabra o por escrito a la alteración del orden público. Las declaraciones juradas acompañadas, por su parte, no hacen sino confirmar lo razonado precedentemente;

VIGESIMONOVENO. Que teniendo presente la amplitud que presenta la descripción de la conducta que se sanciona con la cesación en el cargo de senador y la gravitación que esta sanción alcanza en el estatuto constitucional parlamentario ya descrito, a esta Magistratura le cabe el deber de establecer proporcionalidad entre ambas apreciaciones sobre la base de los hechos del caso concreto. Así, la incitación a alterar el orden público, además de acreditarse como realizada de palabra o por escrito, lo que no se logra en autos, debe tratarse de algo objetivamente grave. Debe recordarse que la causal indica perentoriamente que debe tratarse de una incitación, no de la participación en la alteración del orden público, por grave que pueda haber sido;

TRIGESIMO.- Que, con todo lo reflexionado en esta sentencia, este Tribunal no ha adquirido la convicción de que se hayan configurado las causales de cesación en el cargo que se imputan al senador señor Alejandro Navarro 30

Brain, lo que, como su natural efecto, debe concluir en el rechazo del requerimiento deducido en su contra, y

VISTOS,

Lo dispuesto en los artículos 60, incisos cuarto y quinto, y 93, número 14 e inciso decimoctavo de la Constitución Política y en los artículos 51 a 62 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal,

SE RESUELVE:

1º.Que se rechaza el requerimiento de fojas 1, y

2º.Que no se condena en costas a los requirentes por haber tenido motivos plausibles para formular el requerimiento.

Redactó la sentencia el Ministro señor Mario Fernández Baeza.

Regístrese, notifíquese legalmente y archívese.

Rol Nº 970-2007.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente don nombre reservado y los Ministros señores, José Luis Cea Egaña, Raúl Bertelsen Repetto, nombre reservado, Mario Fernández Baeza, nombre reservado, nombre reservado

nombre reservado, señora nombre reservado, señores Enrique Navarro Beltrán y nombre reservado. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larrain Cruz.