Inaplicabilidad de la frase “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”, contenida en el artículo 23, inciso primero, de la Ley N° 20.129

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2021

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 9682-2020

[4 de mayo de 2021]

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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LA FRASE “EN CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN LOS DOS ARTÍCULOS PRECEDENTES”, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 23, INCISO PRIMERO, DE LA LEY Nº 20.129

UNIVERSIDAD DE VIÑA DEL MAR EN PROCESO ROL N° 87.696-2020, SOBRE RECURSO DE PROTECCIÓN, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO

VISTOS:

Con fecha 6 de noviembre de 2020, Universidad Viña del Mar ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la frase “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”, contenida en el artículo 23, inciso primero, de la Ley N° 20.129, que establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior, en el proceso Rol N° 87.696-2020, sobre recurso de protección, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados dispone:

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“Ley N° 20.129 (…)

“Artículo 23.- La institución de educación superior afectada por las decisiones que la Comisión adopte en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes, podrá apelar ante el Consejo Nacional de Educación, dentro del plazo de quince días hábiles, salvo que se trate de una institución que se encuentre en supervisión por el mismo. Lo anterior, no obstará a la interposición del correspondiente reclamo ante la misma Comisión.”

(…)

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

La Comisión Nacional de Acreditación (CNA), a través de la resolución de acreditación institucional N° 512 de marzo de 2020, resolvió acreditar por tres años, a la requirente Universidad de Viña del Mar.

En contra de dicha resolución el afectado interpuso recurso de reposición, el cual fue rechazado por la resolución de acreditación institucional N° 525, del 13 de julio de 2020. Seguidamente la requirente dedujo apelación ante el Consejo Nacional de Educación, el cual declaró inadmisible el recurso de apelación, a través del Oficio N° 355/2020, del 28 de agosto de 2020, fundado en que dicho Consejo carece de las competencias legales para su conocimiento, conforme lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley N° 20.129, que acota las causales de procedencia del recurso de apelación.

En contra del señalado Oficio N° 355, la requirente dedujo recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago, que constituye la gestión pendiente actualmente invocada en autos.

En lo relativo al conflicto constitucional denunciado, plantea una infracción al derecho a la igualdad ante la ley, al establecer el precepto cuestionado una desigualdad legal sustancial, dado que mientras todos los administrados tienen derecho a un doble conforme, ha sido privado de éste sin una justificación razonable y proporcional, considerando que se le permite a cualquier institución de educación superior a la que le sea denegada su acreditación institucional, recurrir mediante recurso de apelación.

Denuncia, asimismo una vulneración al derecho a un justo y racional procedimiento. El precepto establece una limitación infundada y no razonable a la procedencia del recurso de apelación especial ante el Consejo Nacional de Educación que es el único medio administrativo especialmente constituido para impugnar una decisión sobre un juicio de acreditación que adopte la CNA.

Afirma igualmente que la aplicación del precepto genera graves perjuicios económicos a la universidad. El número de años de acreditación impacta directamente en la tasa de ajuste anual del arancel regulado para las carreras de las instituciones adscritas a gratuidad, considerando que un porcentaje de sus

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estudiantes reciben el beneficio de la gratuidad, impactando también en el cálculo de los aranceles de referencia para el otorgamiento del crédito con aval del estado.

En la misma línea, los rankings de universidades chilenas incluyen los años de acreditación institucional, cuestión que influye en el acceso al consejo de rectores, en la imagen pública y publicidad sobre la universidad, como también para acceso a fondos de investigación para universidades adscritas a la gratuidad.

La norma en cuestión resulta además atentatoria contra el art. 19 N° 26 de la Constitución. Impide el libre ejercicio del derecho a obtener una impugnación de una decisión de la administración, asegurada por el art. 19 N° 3 de la Carta Fundamental, atentando contra una interpretación más favorable de los derechos fundamentales.

Por último, señala infringida la libertad de enseñanza, en cuanto su aplicación impacta en la autonomía de las instituciones de educación superior al privarle de una revisión administrativa idónea de una decisión crucial, como es aquella en que la CNA establece la cantidad de años por los que se otorga la acreditación institucional, lo que limita severamente su capacidad de desarrollar el proyecto educativo que se ha auto trazado, viéndose limitado en la fijación de vacantes, apertura de carreras y nuevas sedes.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Segunda Sala, con fecha 10 de noviembre de 2020, a fojas 144. Fue declarado admisible por resolución de la misma Sala el día 3 de diciembre de 2020, a fojas 225, confiriéndose traslados de estilo.

A fojas 191 el Consejo Nacional de Educación evacuó traslado en sede de admisibilidad acompañando informe en el cual aboga por el rechazo del libelo. Para ello aduce, en síntesis, las siguientes razones:

a) La Ley N° 20.129 ha diseñado un sistema recursivo sui géneris que no obsta al régimen general de recursos establecido en las Leyes N°s 18.575 y 19.880.

Ello no importa infracción de ninguna norma constitucional puesto que corresponde siempre al legislador el establecimiento de un racional y justo procedimiento, y en este caso ello se ha hecho en armonía con los principios constitucionales del debido proceso.

b) Sostiene que ampliar las posibilidades de revisión del CNED a cualquier hipótesis de decisión de la CNA atentaría contra el régimen constitucional de distribución de competencias públicas y la lógica sistémica del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior.

c) Niega la existencia de vulneraciones al derecho de propiedad, no encontrándose vinculadas las alegaciones de la requirente con el derecho de propiedad, y que se infrinja en la especie la libertad de enseñanza, pues aquella ha

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de sujetarse dentro del marco normativo diseñado a partir de la Constitución, tal como sucede en autos.

d) Además, el hecho de que la institución no cumpla con mínimos de calidad exigidos por el sistema para incorporarse al sistema de gratuidad, no es -y no debe ser- un problema constitucional, puesto que no involucra infracción de normas constitucionales ni afectación de derechos, existiendo, por lo demás, varias interpretaciones legales que, pueden resultar conforme a la Constitución.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 4 de marzo de 2021 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y los alegatos por la requirente, del abogado Francisco Javier Fuenzalida Jarpa y del Consejo Nacional de Educación, del abogado Alex Valladares Pérez.

Se adoptó acuerdo con fecha 4 de marzo de 2021, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO:

EL CONFLICTO DE CONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDO ANTE ESTA MAGISTRATURA CONSTITUCIONAL

PRIMERO: Que, la Universidad Viña del Mar deduce acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la frase “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”, contenida en el artículo 23, inciso primero de la Ley N°20.129 que “Establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior”, por estimar que la aplicación de tal precepto ocasiona efectos contrarios a la Carta Fundamental, al infringir el artículo 19 constitucional, en sus numerales 2°, 3° y 11°, lo que tiene lugar en la causa rol N°87.696-2020 de la Corte de Apelaciones de Santiago;

SEGUNDO: Que, la Institución de Educación Superior recurrente es una Corporación de Derecho Privado, sin fines de lucro y, con autonomía institucional desde el año 2000, que conforme a su objeto de universidad tiene 36 carreras o programas de pregrado y 12 programas de magister (Fuente www.uvm.cl);

TERCERO: Que, el precepto legal impugnado, esto es, el inciso primero, del artículo 23 de la Ley N°20.129, es del siguiente tenor:

“La institución de educación superior afectada por las decisiones que la Comisión adopte en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes, podrá apelar ante el Consejo Nacional de Educación, dentro del plazo de treinta días hábiles a contar de la notificación de la resolución recurrida, salvo que se trate de una institución que

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se encuentre en supervisión por el mismo. Lo anterior, no obstará a la interposición del correspondiente reclamo ante la misma Comisión.”.

La parte impugnada corresponde a lo subrayado: “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”, en relación con el artículo 22 de la misma ley que, menciona los casos en que no se otorgará la acreditación institucional por la Comisión Nacional de Acreditación (en adelante CNA). De esta forma el artículo 23 establece la procedencia del recurso de apelación en contra de una decisión en que la CNA deniegue la acreditación y, no respecto de otras decisiones del organismo como sería el otorgamiento de un número menor de años de acreditación. Lo que, llevado al caso considerado, limita la posibilidad de recurrir de apelación ante el Consejo Nacional de Educación (en adelante CNED) de la decisión de acreditación institucional por una cantidad menor a los años que establece el artículo 20 de la citada ley;

CUARTO: Que, esta Magistratura Constitucional ha examinado, por la vía de la acción de inaplicabilidad, la disposición legal objetada, pronunciándose en las sentencias roles N°s 5282-18; 7203-19 y 8719-20, acogiéndose todas ellas, precedentes que se considerarán en la resolución del conflicto de constitucionalidad planteado en estos autos;

LA ACREDITACIÓN EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

QUINTO: Que, la acreditación institucional consiste en “un proceso de evaluación externa al que deben someterse obligatoriamente las instituciones de educación superior autónomas del país; las carreras de pregrado consideradas de ‘acreditación obligatoria’ (según lo establece la ley, estas son Medicina, Odontología y todas las Pedagogías); y los programas de doctorado y las especialidades del área de la salud que ellas imparten. Se trata de una certificación de calidad de sus procesos internos y sus resultados.”

(Fuente: www.cna.cl).

Este proceso, obligatorio desde el 1° de enero de 2020, es llevado a cabo por la CNA y consiste en distintas etapas de autoevaluación institucional, de evaluación externa efectuada por los pares evaluadores convocados por la CNA y que culmina con el pronunciamiento de la CNA que pondera los antecedentes y emite un veredicto: aprobando la petición de acreditación o rechazando la misma. Todo este procedimiento se encuentra reglado en la Ley N°20.129 y en un reglamento que la complementa;

SEXTO: Que, fue la Ley N°21.091 de 2018 sobre “Educación Superior” la que modificó el sistema de acreditación institucional, en cuya virtud a contar del 1° de enero de 2020 las entidades de educación superior autónomas están obligadas al proceso de acreditación institucional, y cuyo propósito es reforzar el concepto de calidad de la educación superior. Cabe destacar que, en este nivel de enseñanza, “Chile ocupa hoy uno de los primeros lugares en cobertura y acceso (68% de los

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jóvenes menores de 25 años acceden a la ES) e inversión pública y privada (2,5% del PIB) en educación superior entre los países de la OCDE. Estos avances impulsan una transformación social mayor, no solo del sistema de ES, sino del país en su conjunto.

Chile, también, es uno de los países de Latinoamérica que más ha avanzado en términos de equidad. La proporción de los jóvenes pertenecientes al quintil más pobre que accede a la Es en Chile es mayor que la del resto de los países de la región, incluso, comparado con países que tienen universidades o IES gratuitas. Chile es, además, un país líder en la región si se considera el número de universidades que logran ubicarse entre las mejores en los rankings internacionales” (nombre reservado

“Derecho y Política de la Educación Superior Chilena”, Ediciones PUC de Chile, abril 2020, p.339);

SÉPTIMO: Que, la acreditación institucional conlleva efectos sustanciales para la entidad de educación superior sujeta al proceso señalado, entre otros, el prestigio ante la comunidad nacional, pues el número de años de acreditación es un parámetro que los postulantes al sistema tienen en consideración al momento de optar a la universidad en que se matricularán. También, tiene consecuencias respecto al financiamiento institucional en el acceso a la gratuidad, en que el tiempo de acreditación constituye uno de los elementos que permite a la universidad contar con ella, conforme a un monto determinado, según lo prescriben los artículos 82 y siguientes de la ley N°21.091 sobre Educación Superior. Al respecto, sólo aquellas entidades que cuenten con acreditación avanzada (4 a 5 años) o de excelencia (6 a 7 años) pueden acceder a dicha gratuidad (artículo 83 ley citada) y, dentro de cada categoría existen aranceles diferenciados, conforme al decreto de la Subsecretaría de Educación, por lo que no resulta indiferente que el proyecto institucional sea acreditado por 4 años a que lo sea por 3 años;

OCTAVO: Que, sobre el citado mecanismo, la universidad requirente -según expresa en el libelo que contiene la acción de inaplicabilidad- se había sometido voluntariamente al proceso de acreditación el año 2019, que culmina con la dictación de la resolución N°512/2020 de fecha 23 de marzo de 2020 de la CNA (fojas 72 y siguientes), mediante la cual acredita por 3 años a la Casa de Estudios Superiores requirente en estos autos constitucionales;

LA COMPETENCIA EN MATERIA ADMINISTRATIVA, Y LOS ÓRGANOS PÚBLICOS QUE INTERVIENEN EN LA ACREDITACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR

NOVENO: Que, el sistema de control educacional contiene un aparato estatal frondoso, en que participan distintos órganos públicos. Así, el artículo 1° de la Ley N°20.129 indica que estará integrado por el Ministerio de Educación, a través de la Subsecretaría de Educación Superior, el Consejo Nacional de Educación, la Comisión Nacional de Acreditación y la Superintendencia de Educación Superior. Conforme a esta estructura administrativa, las instituciones de educación superior se encuentran

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sometidas a severos controles, sistema que debe armonizar sus competencias con la autonomía de los cuerpos intermedios que declara el artículo 1° de la Carta Fundamental como un valor que forma parte de las Bases de la Institucionalidad, y que indudablemente, es aplicable a las entidades educacionales de todo nivel, por ser entes intermedios entre la persona y el Estado;

DÉCIMO: Que, conforme a lo expresado, el órgano público en cumplimiento del principio de legalidad debe ajustar su accionar dentro de la órbita de atribuciones que el estatuto legal que lo rige establece y le ha entregado. En este sentido, el derecho administrativo denomina potestades administrativas, las que deben ejercerse en beneficio de la comunidad, conforme al artículo 1° de la Carta Fundamental, atendido que este precepto señala que el Estado está al servicio de la persona humana. Las potestades administrativas, según la doctrina, admiten una distinción, dado que existen aquellas de carácter reglado y otras de naturaleza discrecional. Las primeras, requieren de aplicación estricta de la ley y las segundas, permite a la administración, en el marco legal que las rige, efectuar un análisis del caso de que trate, en un proceso donde tiene lugar el criterio del administrador en la resolución del asunto entregado a su conocimiento;

DÉCIMO PRIMERO: Que, atendida la institucionalidad existente en este nivel de enseñanza, cabe analizar los textos legales que regulan a las entidades públicas que intervienen en el proceso de acreditación de las instituciones de educación superior, y hacerse cargo de lo expuesto por la parte requerida, quien manifiesta que “La “apelación” en la Ley N°20.129 es un recurso excepcional, pues no procede respecto de todas las decisiones de acreditación institucional, es decir, no son apelables todas las decisiones de la CNA ni todas las decisiones referidas a una acreditación institucional, sino que únicamente aquellas adoptadas en virtud de los artículos 21 (derogado) y 22 de la Ley 20.129” (fojas 200);

DÉCIMO SEGUNDO: Que, la Comisión Nacional de Acreditación, de conformidad al artículo 6° de la mencionada ley, tiene como función “evaluar, acreditar y promover la calidad de las Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica autónomos, y de las carreras y programas que ellos ofrecen”. En el desempeño de sus funciones, gozará de autonomía, expresa la ley N°20.129, indicando el artículo 8° de la misma que dentro de sus funciones está “a)

“Administrar y resolver los procesos de acreditación institucional de las instituciones de educación superior autónomas, y de las carreras y programas de estudio de pre y postgrado que éstas impartan”. Sus atribuciones buscan imponer una cultura de la calidad, en que el proyecto educativo responda a parámetros establecidos por la autoridad, conforme al concepto de aseguramiento de la calidad, en los términos definidos por la ley;

DÉCIMO TERCERO: Que, respecto del Consejo Nacional de Educación, el D.F.L. N°2, del año 2009, del Ministerio de Educación, expresa que, es un organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona con el

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Presidente de la República a través del Ministerio de Educación. Creado en el año 2009, este órgano con un carácter técnico reforzado participa de la siguiente forma en la acreditación:

a) en el proceso de licenciamiento, que comprende la aprobación del proyecto institucional y la verificación de su desarrollo,

b) en el conocimiento de las apelaciones que se presente en el marco de las acreditaciones institucionales que resuelve la Comisión Nacional de Acreditación,

c) en la participación del Comité de Coordinación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior (Comité SINACES) y

d) en la participación en los procesos de cierre de instituciones de educación superior autónomas;

DÉCIMO CUARTO: Que, respondiendo esta institucionalidad a una política pública, igualmente -como todo el ordenamiento legal- se encuentra sujeta al principio de supremacía constitucional y a las normas jurídicas que la contienen, donde las limitaciones que imponen los derechos fundamentales de las personas y la razonabilidad de las mismas constituyen la condición para su conformidad con la Constitución;

DÉCIMO QUINTO: Que, enunciadas las potestades de los órganos públicos, partícipes en el proceso de acreditación institucional de las entidades de educación superior, y las restricciones a que se encuentran sometidas, resulta pertinente referirse al recurso de apelación consagrado en el artículo 23 de la Ley N° 20.129, cuya norma, en la parte reseñada ut supra se objeta constitucionalmente, por el requerimiento;

EL MEDIO DE IMPUGNACIÓN ESTABLECIDO EN LA LEY N°20.129

DÉCIMO SEXTO: Que, uno de los principios del procedimiento administrativo, es el derecho a impugnar los actos administrativos agraviantes al solicitante administrado, cuyo origen es el artículo 38 constitucional, encontrándose reafirmado en los artículos 2° y 10° de la ley N°18.575. De esta forma, el sistema recursivo consagra los recursos de reposición y jerárquico. El primero se interpone ante la misma autoridad que dicta el acto que se impugna. El recurso jerárquico, se interpone ante el jefe superior de aquel funcionario que hubiere dictado el acto que se confuta (artículo 59 Ley N°19.880). Además de los recursos administrativos, procederán los recursos que establezca la ley, en sede judicial, conforme al inciso segundo del artículo fundamental citado, existiendo normas especiales para ello en el artículo 54 de la ley N°19.880.

Esta Magistratura ha expresado que “[…] el ordenamiento jurídico nacional no admite cortapisas para que los tribunales revisen la plena conformidad a derecho de cualquier

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acto de la autoridad, salvo cualificadas excepciones del bien común, debidamente justificadas […]” (STC Rol N°2009, voto disidente);

DÉCIMO SÉPTIMO: Que, conforme a lo recién señalado, la ley N°20.129, establece como recurso administrativo, el recurso de reposición, para el caso de que las decisiones que dicte la CNA afecten a los administrados. El recurso jerárquico no procede al ser la CNA un órgano autónomo.

En consecuencia, el legislador con el propósito de facultar al administrado para impugnar el acto administrativo denegatorio estableció un recurso de apelación, por el cual la Institución de Educación Superior a la que se le haya denegado su solicitud de acreditación por la CNA, podrá presentarlo ante el CNED en el plazo de 30 días hábiles desde la fecha de la resolución recurrida, que conocerá de ella.

Este medio procesal de impugnación administrativa es doblemente impropio en un procedimiento de esta naturaleza. Es en primer término así, porque el afectado cuenta únicamente con el recurso de reposición atendida la naturaleza jurídica del órgano de que se trata y por otra, extraordinariamente, se admite la apelación ante el CNED si se rechazare la acreditación solicitada. De esta manera, un órgano administrativo autónomo, excepcionalmente se encuentra sometido a otro diverso, a fin de que este último revise sus resoluciones, en el único caso que dicte un acto administrativo denegatorio absoluto, en que la CNA proceda a rechazar la acreditación institucional solicitada por una entidad de educación superior.

En el caso concreto, la Universidad Viña del Mar fue acreditada, motivo por el cual es improcedente el recurso de apelación, conforme lo prescribe el tantas veces mencionado artículo 23 de la Ley N°20.129. Lo que ocurre en la especie, es que la acreditación se le otorga solamente por 3 años, lo que, a juicio de la requirente, resulta incomprensible, configurándose una situación que le causa agravio;

DÉCIMO OCTAVO: Que, el legislador estableció este medio de impugnación especial en forma restrictiva, pues consideró sólo dos causales que lo hacen admisible, una de las cuales fue derogada por la Ley N°21.091, por lo que el fundamento del recurso de apelación se encuentra acotado al rechazo de la acreditación. Por lo que, en el plano meramente legal, y considerando el principio de juridicidad, podría estimarse que el CNED está inhibido de tramitar y conocer la apelación a la resolución de la CNA que otorga la acreditación a una entidad de educación superior, por menos años que los solicitados. No obstante, el principio de supremacía constitucional debe considerarse siempre por todo órgano del Estado con el objeto de respetar los derechos fundamentales de las personas;

DÉCIMO NOVENO: Que, esta Magistratura Constitucional en su función de garantizar la vigencia y cumplimiento de la Constitución, ha reiterado que un principio esencial de la institucionalidad que nos rige, es el de la supremacía constitucional “sobre todas las otras normas jurídicas que integran nuestro

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ordenamiento positivo” y el de la “vinculación directa” de los preceptos constitucionales a las autoridades públicas y a todos los ciudadanos, siendo, por ende, tales preceptos obligatorios, tanto para los gobernantes como para los gobernados. De allí que primero se establezca que “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella”. Y, acto seguido, se agregue que “Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares e integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo”

(STC Rol N° 19, c. 10). Así lo ordena el artículo 6° constitucional;

VIGÉSIMO: Que, atendido lo expresado precedentemente, llama la atención lo expuesto en estrados por el apoderado del órgano estatal requerido, en cuanto a que los sistemas estatales, considerados constitucionalmente tienen una jerarquía que no puede desestimarse, y que, los pronunciamientos anteriores de esta Magistratura sobre la misma materia han desatendido. Lo que parece olvidarse, es que nuestra Carta Fundamental pone de manifiesto a la persona como el centro de todas sus normas, estableciendo como principio esencial su dignidad y el respeto a sus derechos, y declarando que el Estado está al servicio de ella, y en esta concepción los derechos fundamentales adquieren una preeminencia incuestionable. En razón de ello es que el artículo 19 al consagrar las garantías que la Constitución asegura a toda persona, resulta ser la expresión práctica de los valores básicos que configuran las bases de la institucionalidad en la República. Por consiguiente, todo sistema institucional tiene que adecuarse a los derechos fundamentales, y ser instrumento para contribuir al bien común, no permitiendo el texto fundamental que suceda al contrario. Es conforme a esos valores y principios que insuflan al ordenamiento constitucional, el que no puede preterir este Tribunal al examinar la constitucionalidad de una regla legal;

VIGÉSIMO PRIMERO: Que, precisamente, la preceptiva constitucional consagra un conjunto de acciones que tiene por finalidad servir de instrumento a las personas afectadas en sus derechos fundamentales, lo que se ha extendido al orden legal en cuanto establece recursos o procedimientos cuyo objeto es el descrito. En consecuencia, si un medio procesal sea judicial o administrativo, resulta ser contrario a la Constitución, en su aplicación práctica, es obligación de este Tribunal Constitucional, ejerciendo sus atribuciones, así declararlo, siempre que haya sido requerido por persona u órgano legitimado para hacerlo;

VIGÉSIMO SEGUNDO: Que, respecto al recurso de apelación establecido en el artículo 23 de la Ley N°20.129, es del todo razonable que el legislador lo haya instaurado, aunque haya sido con un nombre impropio dentro del procedimiento administrativo, como es un recurso de apelación, porque permite el doble conforme dentro del propio proceso de la administración. Sin embargo, la restricción del mismo ocasiona cuestionamientos de constitucionalidad, que es del caso atender;

EL CASO CONCRETO EN ESTOS AUTOS CONSTITUCIONALES

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VIGÉSIMO TERCERO: Que, en relación al caso concreto, el Consejo Nacional de Educación informa a esta Magistratura que “Con fecha 25 de marzo de 2020, la Universidad Viña del Mar presentó ante el Consejo Nacional de Educación un recurso de apelación en contra de la Resolución de Acreditación Institucional N°525, de 13 de junio de 2020, que no acogió la reposición interpuesta en contra de la Resolución de Acreditación Institucional N°512, de 23 de marzo de 2020, ambas de la Comisión Nacional de Acreditación, por las que se decidió acreditar por 3 años la referida institución.

El marco normativo para el análisis de la presentación, sin perjuicio de las normas generales, está constituido por lo dispuesto en la Ley Nº20.129 y por las normas de procedimiento establecidas por la Resolución N°202, de 2016, del Consejo Nacional de Educación. En ese contexto, este organismo realizó examen de admisibilidad y determinó no admitir a tramitación la referida apelación, por cuanto carece de competencias legales para conocer y resolver un recurso de apelación que impugne el número de años de acreditación institucional otorgada por la CNA. Ello fue comunicado a la institución mediante el Oficio Ordinario N°355, de 28 de agosto de 2020, del Consejo Nacional de Educación” (fojas 202);

VIGÉSIMO CUARTO: Que, el año 2019 la Universidad Viña del Mar se sometió voluntariamente a un proceso de acreditación institucional.

El 23 de marzo de 2020 la CNA a través Resolución Exenta N°512 decidió acreditar a la Universidad en las áreas obligatorias de Gestión Institucional y Docencia de Pregrado por un período de 3 años (fojas 72 y siguientes).

Frente a dicha decisión la Universidad Viña del Mar dedujo recurso de reposición. La CNA decide rechazar el recurso, a través de la Resolución Exenta N°525/2020 de 13 de julio de 2020 (fojas 56 y siguientes) y modifica algunos aspectos de la misma.

Por ello, la Universidad Viña del Mar presenta un recurso de apelación ante el CNED. Mediante el oficio N°355/2020 de 28 de agosto de 2020 el Consejo decide no admitir a tramitación el recurso de apelación (fojas 54 y 55), fundando tal decisión en: “la apelación establecida en el artículo 23, la Contraloría General de la República, en el Dictamen N°36.412-2010, señaló expresamente que el Consejo no está facultado para conocer un recurso de apelación cuando éste sea interpuesto para impugnar un acuerdo de la CNA en razón del número de años por los que se concedió la acreditación institucional. Lo afirmó a partir del contenido y redacción del inciso primero de la referida disposición, que establece que la institución de educación superior afectada por las decisiones que la CNA adopte en conformidad con lo preceptuado en los “dos artículos precedentes” (21 y 22) podrá apelar ante el CNED. El artículo 21, actualmente eliminado por la Ley N° 21.091, se refería al caso en que la Comisión rechazara el informe presentado por los pares evaluadores; y el artículo 22 (actualmente vigente) se refiere al caso en el que no se otorgue la acreditación institucional, por no verificarse un nivel aceptable en los criterios de evaluación”.

El oficio referido finaliza expresando que: “luego del examen formal de la apelación presentada y los antecedentes acompañados, no es posible admitir a

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tramitación el recurso interpuesto, razón por la que se le declara inadmisible, pues el Consejo Nacional de Educación, a la luz de la normativa vigente, se encuentra impedido de conocer y resolver un recurso de apelación que impugne el número de años o el nivel de acreditación institucional otorgada por la Comisión Nacional de Acreditación.”.

Habiendo concluido la sede administrativa para reclamar del acto jurídico desfavorable, la parte requirente interpuso recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago, bajo el Rol N°87.696-2020, toda vez que “con la errada decisión de la recurrida, se ha dejado a mi representada sin ningún mecanismo de impugnación del actuar de la Comisión Nacional de Acreditación, y por ello, mi mandante y sus intereses quedan sin amparo alguno, vulnerándose de esa manera sus derechos fundamentales consagrados en los numerales 2° y 24° del artículo 19 de la Constitución Política de la República”;

VIGÉSIMO QUINTO: Que, a juicio de la requirente, el resultado concreto de la norma impugnada es que limita la procedencia del recurso de apelación administrativa ante el CNED injustificadamente para todos los casos en donde una Institución de Educación Superior obtiene una acreditación de años menor a la pretendida, haciendo ilusoria su consagración legal, dejando como letra muerta la atribución legal del CNED de servir como órgano de apelaciones de las decisiones de la CNA, y además, constituyendo una clara excepción carente de razonabilidad al principio de impugnabilidad, pues deja en las manos únicas de la CNA una decisión tan importante como la de establecer la cantidad de años de acreditación institucional para una casa de estudios”.

Agrega que “es justamente aquí donde se encuentra una vulneración al justo y racional procedimiento pues ni siquiera al propio legislador le está permitido limitar o desnaturalizar un mecanismo procesal legalmente consagrado, al punto de hacerlo inútil o meramente una ilusión; y tampoco corresponde que una regla legal pueda afectar garantías constitucionales sin un sustento de razonabilidad, pues la ley siempre debe contener una alternativa racional y prudente y un aspecto valorativo, en cuanto a lo que regula sea equitativo y justo” (fojas 19).

En cuanto a la discriminación particular, vemos como la limitación no razonable de la procedencia del recurso de apelación ante el CNED hace que se genere una distinción entre el particular habilitado para recurrir de apelación, que sería aquella institución a la que no se le otorgó la acreditación; y, por otro lado, un particular al que le está vedado dicho recurso, que se refiere a la entidad educativa que fue acreditada, pero por un plazo menor al máximo. Este último es el caso de la UVM (fojas 24).

Esto es justamente lo que ha sucedido, pues la Universidad Viña del Mar se ve privada de una revisión justa por un órgano independiente, respecto al juicio de acreditación institucional, pese a que la misma normativa contempla esta clase de recurso especial de apelación administrativa. Sin embargo, de manera

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inconstitucional, pues, no existen argumentos plausibles que sustenten tal distinción, el propio artículo 23 contiene una frase que limita la procedencia de esta apelación a un tipo muy específico de decisión de la CNA. Esto se opone a toda razonabilidad y, por tanto, se traduce en un efecto arbitrario que afecta sin lugar a dudas a su derecho al debido proceso (fojas 26).

Finaliza señalando la requirente que, es justamente allí en donde la disposición denunciada genera sus efectos inconstitucionales en el caso concreto, pues la limitación de la procedencia de la apelación administrativa ante el CNED, de la decisión sobre la cantidad de años de acreditación que otorgue la CNA, viene a conspirar en contra de estas garantías procedimentales pues impide que la institución de educación –que goza de una autonomía menor, debido a la regulación- obtenga una revisión independiente esa determinación, lo que como vimos, es esencial para un justo y racional procedimiento, pero además, deviene en una afectación desproporcionada de la libertad de enseñanza (fojas 27);

EL EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PRECEPTO LEGAL IMPUGNADO

VIGÉSIMO SEXTO: Que, previo a proceder a verificar si la norma jurídica objetada produce efectos contrarios a la Constitución, en el caso concreto, como lo denuncia la parte requirente, cabe considerar que, atendido el criterio adoptado por esta Magistratura Constitucional en sentencias recaídas en acciones de inaplicabilidad en que se impugnaba la misma norma jurídica, las cuales fueron acogidas por estimar que en esos casos concretos, ella resultaba contraria a la Constitución (roles citados en el considerando cuarto), llama la atención que el CNED no recoja lo expuesto en dichos pronunciamientos, y persista en una posición jurídica contraria, desconociendo el principio de supremacía constitucional y la autoridad de este tribunal;

VIGÉSIMO SÉPTIMO: Que, los fundamentos en que se han basado las sentencias que han declarado inaplicable por inconstitucional el artículo 23 de la Ley N°20.129, han puesto en evidencia los problemas de constitucionalidad que el referido precepto legal presenta, por lo que sería de desear que el organismo público requerido, teniendo en cuenta la reiterada jurisprudencia de este tribunal sobre la materia, adoptará las medidas pertinentes;

VIGÉSIMO OCTAVO: Que, la Universidad requirente denuncia que la aplicación del precepto legal censurado, en el caso considerado, produce efectos contrarios al texto constitucional al vulnerar el principio de igualdad ante la ley, la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos y la libertad de enseñanza, garantías que asegura a toda persona el Código Político;

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I. La igualdad ante la ley

VIGÉSIMO NOVENO: Que, el principio de igualdad ante la ley impide que las normas jurídicas traten en forma distinta a las personas que se encuentran en las mismas circunstancias. Se debe tener las mismas consideraciones con todos aquellos que son iguales, y en forma desigual a quienes no lo sean (STC Rol N°811 c.18), principio que arranca del aserto de que las personas nacen libres en iguales en dignidad y derechos. Por lo tanto, la única desigualdad aceptable es aquella que no proviene de la naturaleza de la persona;

TRIGÉSIMO: Que, el precepto legal cuestionado hace una diferencia entre las Instituciones de Educación Superior que se les niega la acreditación y aquellas a las cuales se les otorga un número de años de acreditación que les impide el acceso a ciertos beneficios para sus alumnos, que es el efecto central que produce la regla jurídica. A las primeras se les permite la impugnación por la vía de la apelación, y a las otras, se les impide deducirlo;

TRIGÉSIMO PRIMERO: Que, como se ha pronunciado este Tribunal en ocasiones anteriores, el juicio de igualdad consiste en establecer si la diferenciación que hace la ley es razonable y responde a criterios objetivos o por el contrario no existe, o no se divisa, plausibilidad en la referida distinción. Siendo todas las entidades que se someten a la acreditación institucional, instituciones de educación superior, esto es, de igual naturaleza jurídica, hace que el doble conforme que se acepta para la entidad de educación superior que no obtuvo la acreditación y se niegue para aquella que la logra, pero por menos años de aquellos a los que aspiraba, resulta ser un criterio de desigualdad que no se ajusta a las exigencias constitucionales de considerar y tratar por igual a quienes se encuentren en las mismas circunstancias. De este modo, la condición que impone la norma jurídica, para tener derecho al recurso de apelación ante la CNED, hace que ella en su aplicación produzca una diferencia que afecta la igualdad ante la ley, que garantiza a todas las personas el artículo 19 N°2 constitucional, y que en este caso concreto afecta a la entidad requirente cuando se le impide la revisión del acto administrativo denegatorio, considerando que antes del proceso de acreditación en que incide la presente acción de inaplicabilidad, se le había otorgado una acreditación de 4 años, y en el actual sólo de 3 años;

TRIGÉSIMO SEGUNDO: Que, realmente lo que hace la norma jurídica cuestionada es impedir que el CNED escuche y conozca los antecedentes esgrimidos por la Universidad Viña del Mar para aspirar a mantener, al menos, el número de años de acreditación que obtuvo en el proceso anterior, pues al rebajársele en un año la acreditación institucional aumenta su riesgo reputacional, con los efectos perniciosos que aquello le pudiera ocasionar, configurándose un trato desigual que hace que el precepto legal objetado produzca consecuencias reñidas con la Constitución;

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II. Procedimiento Racional y Justo

TRIGÉSIMO TERCERO: Que, la norma jurídica censurada, ciertamente produce una vulneración al inciso sexto del numeral tercero del artículo 19° constitucional que garantiza a todas las personas un procedimiento racional y justo, dentro del cual la parte debe contar con los medios procesales que le permitan ejercer, y defender sus legítimas aspiraciones, una de las cuales es el derecho al doble conforme, situación que en la especie no ocurre. Como ha señalado esta Magistratura, un presupuesto mínimo del Estado de Derecho, es que el administrado, llamado así en este caso, tenga todas las oportunidades posibles que le permitan defender su posición jurídica en el marco de un debido proceso, en este caso, de orden administrativo (STC Rol N° 5282 c.30, en el mismo sentido rol N° 7203 c.32);

TRIGÉSIMO CUARTO: Que, el precepto legal objetado en su expresión “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes” infringe, la disposición constitucional citada, al limitar, en el marco de un procedimiento administrativo especial, la interposición del recurso de apelación, e impedir la revisión de lo resuelto por la CNA por otro organismo llamado a revisar la resolución administrativa, en este caso el CNED, lo que hace que no se garantice eficazmente los derechos de la Universidad requirente, al inexistir un procedimiento racional y justo, en los términos que lo exige la Carta Fundamental.

El debido proceso administrativo debe contener, para tenerlo como un procedimiento racional y justo, el derecho al recurso, esto es, la posibilidad de impugnar el acto administrativo desfavorable, de modo que dicha declaración de la autoridad administrativa siempre se encuentre sujeta a control;

TRIGÉSIMO QUINTO: Que, siendo la Universidad Viña del Mar un cuerpo intermedio entre la persona y el Estado que goza, por disposición constitucional, de autonomía, se ve no obstante, limitada en su accionar por las entidades públicas competentes las que cuentan con amplias facultades para analizar el proyecto educacional de la Universidad por lo que un mínimo e indispensable derecho, es poder reclamar de los actos administrativos desfavorables, como es el caso que origina la gestión judicial pendiente, y no siendo así se produce una turbación en su defensa, respecto a su pretensión jurídica, lo que constituye el modo en que se produce el efecto contrario a la Carta Fundamental en la gestión judicial pendiente, por vulneración, también, del artículo 19 N°3, inciso sexto, constitucional;

III. La libertad de enseñanza

TRIGÉSIMO SEXTO: Que, cabe tener presente que la libertad de enseñanza es una garantía constitucional consagrada en el artículo 19 N°11 de la Carta Fundamental, la que asegura a toda persona el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales de todo nivel, lo que comprende la

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educación superior. Principio constitucional recogido en el artículo 8° del D.F.L. N°2, de 2009 del Ministerio de Educación que “Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Ley N°20.370 con las normas no derogadas del Decreto con Fuerza de Ley N°1, de 2005”, que textualmente expresa “El Estado tiene el deber de resguardar la libertad de enseñanza”;

TRIGÉSIMO SÉPTIMO: Que, tal como lo expresó la sentencia rol N°7203-19 el derecho a mantener establecimientos educacionales comprende adoptar, por parte del organizador, todas aquellas medidas y resguardos necesarios que permitan el funcionamiento de la institución de educación en las mejores condiciones posibles, lo que conlleva a adoptar los resguardos y cuidados debidos que conserven y acrecienten el prestigio y éxito del proyecto, y a la vez resguarde los derechos de la comunidad […].

Bajo esta concepción constitucional, el procurar obtener la mayor cantidad de años de acreditación institucional, por parte de la institución requirente, constituye un propósito legítimo y acorde con las obligaciones que pesan sobre la Universidad siendo a la vez un derecho, relacionado directamente con la libertad de enseñanza, en cuanto pretender que sea otra instancia, la que proceda a revisar lo resuelto por el órgano estatal competente en materia de avance del proyecto educacional, que en este proceso de acreditación institucional corresponde al CNED. El impedimento de este derecho afecta la libertad de enseñanza, lo que redunda en que la disposición legal objetada vea aumentado los vicios constitucionales detectados;

TRIGÉSIMO OCTAVO: Que, en la conocida obra “La Universidad Autónoma”, su autor, don nombre reservado expresa acerca de la autonomía, que la institución de la universidad “necesita su independencia corporativa, absoluta y amplia, tanto cuanto sus normas de acción lo justifiquen. Es a esa independencia y a ese poder de medirse y determinarse según su propio criterio, a lo que llamamos “Autonomía Universitaria”. Su contenido envuelve más de un grave problema, pero en la mayor parte estadistas y maestros han llegado a la concordancia y al acuerdo.

La autonomía ofrece, de uno a otro país, fases y grados diferentes, lo que no impide que en principio se la reconozca en todos; y en todos también se la acate” (“La Universidad Autónoma”, Editorial Borrase Hnos, San José, Costa Rica, 1935, p.57);

TRIGÉSIMO NOVENO: Que, bajo la concepción constitucional, y doctrinaria precedente, el procurar obtener la mayor cantidad de años de acreditación institucional, por parte de la institución requirente, constituye un propósito legítimo y acorde con las obligaciones que pesan sobre la Universidad siendo a la vez un derecho, relacionado directamente con la libertad de enseñanza, en cuanto pretender que sea otra instancia, la que proceda a revisar lo resuelto por el órgano estatal competente en materia de avance del proyecto educacional, que en este proceso de acreditación institucional corresponde al CNED. El impedimento de este derecho afecta la libertad de enseñanza, lo que redunda en que la disposición legal objetada vea aumentado los vicios constitucionales detectados;

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CONCLUSIONES

CUADRAGÉSIMO: Que, realizado el examen de constitucionalidad del precepto legal contenido en el inciso primero, del artículo 23 de la Ley N°20.129, en aquella parte que expresa “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes” en la gestión en que incide la presente cuestión de inaplicabilidad, se concluye que resulta contrario a las prescripciones del artículo 19 N ° 2°, 3° inciso sexto, y 11° de la Constitución Política de la República;

CUADRAGÉSIMO PRIMERO: Que, sería del todo conveniente considerando lo que se va a resolver en estos autos constitucionales, y teniendo presente las causas roles 5282-18, 7203-19 y 8719-20 referidas a la misma materia, que el órgano público requerido, revisara el criterio sustentado hasta ahora, en relación con el precepto legal, objeto de las inaplicabilidades señaladas, lo que vería fortalecido el Estado de Derecho;

CUADRAGÉSIMO SEGUNDO: Que, la jurisdicción constitucional se erige como una garantía fundamental para la existencia de un Estado Constitucional de Derecho, por lo cual las sentencias que emanen de su seno producen en todas las autoridades públicas la obligación de cumplirlas y hacerlas cumplir. De modo contrario, tal autoridad vulnera lo dispuesto en el artículo 6° de la Carta Fundamental.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A LO PRINCIPAL DE FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LA FRASE “EN CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN LOS DOS ARTÍCULOS PRECEDENTES”, CONTENIDA EN EL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 23 DE LA LEY Nº 20.129, EN EL PROCESO ROL N° 87.696-2020, SOBRE RECURSO DE PROTECCIÓN, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

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DISIDENCIA

Acordado con el voto en contra de los Ministros señores GONZALO GARCÍA PINO, NELSON POZO SILVA y de la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, quienes estuvieron por rechazar del libelo de fojas 1 por las consideraciones siguientes:

I.- Conflicto constitucional planteado

1º El requirente es la Universidad Viña del Mar, que interpuso una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la frase “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”, contenida en el inciso primero del artículo 23 de la Ley Nº 20.129. A efectos de comprender el contexto de la frase se agrega la explicación del artículo completo.

“La institución de educación superior afectada por las decisiones que la Comisión adopte en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes, podrá apelar ante el Consejo Nacional de Educación, dentro del plazo de quince días hábiles, salvo que se trate de una institución que se encuentre en supervisión por el mismo. Lo anterior, no obstará a la interposición del correspondiente reclamo ante la misma Comisión.

Admitida la apelación a tramitación, el Consejo solicitará informe a la Comisión la que deberá evacuarlo en un plazo de 10 días hábiles.

El Consejo Nacional de Educación se pronunciará por resolución fundada sobre la apelación dentro del plazo de treinta días hábiles, contado desde la presentación del recurso.”

2º La gestión pendiente tiene su origen en el Oficio 355/2020, de 28 de agosto de 2020, emitido por el Consejo Nacional de Educación, que informa la inadmisibilidad del recurso de apelación deducido por la requirente en contra de la Resolución Exenta Nº 525, de 13 de julio de 2020, de la Comisión Nacional de Acreditación, la cual resolvió no acoger el recurso de reposición presentado por la requirente contra la Resolución Exenta Nº 512, de 23 de marzo de 2020, mediante la cual se acreditó por 3 años a la universidad requirente.

Mediante la acción de protección, la requirente pretende que el CNED se pronuncie sobre el recurso de apelación y conceda a la Universidad Viña del Mar una acreditación por un número igual o superior a 4 años.

3º Alega que la aplicación del precepto impugnado vulnera el artículo 19 numerales 2º, 3º y 11º de la Carta Fundamental.

En cuanto a la igualdad ante la ley, sostiene que el precepto legal impugnado importa un trato diferente, sin justificación razonable, entre instituciones

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educacionales, en un mismo proceso de acreditación institucional. En efecto, le ha sido vedada la posibilidad de recurrir por vía de apelación ante el CNED de una resolución de la CNA que acreditó a la universidad por 3 años, en circunstancias que si se permite esa apelación a cualquier institución de educación superior a la que se le ha denegado su acreditación institucional, lo cual es particularmente grave desde el punto de vista de la gratuidad.

En relación con el derecho a un justo y racional procedimiento, alega que se ha visto privada de una revisión administrativa por un órgano independiente, respecto al juicio de acreditación institucional, pese a que la misma normativa contempla un recurso especial de apelación administrativa.

Por último, en cuanto a la libertad de enseñanza, sostiene que la limitación de la procedencia de la apelación administrativa ante el CNED, de la decisión de los años de acreditación que otorgue la CNA, importa una menor autonomía de las instituciones de educación, ya que se impide la revisión independiente de la decisión de la CNA.

II.- Planteamiento interpretativo previo o interpretación conforme a la Constitución.

4º La interpretación conforme a la Constitución es un mecanismo mesurado que tiene por objeto evitar que se inaplique o declare inconstitucional un precepto legal, aunque sea para efectos del caso concreto, existiendo otras interpretaciones igualmente plausibles que resuelvan el asunto sin recurrir a una forma de ultima ratio en el ejercicio de ponderación debido frente a otras formas de entendimiento constitucional de la norma cuestionada. Como nos recuerda la doctrina, “una norma ha de ser interpretada conforme a la Constitución cuando existen varias posibilidades interpretativas de las cuales por lo menos una conduce a la conformidad de la norma a la Constitución, y por lo menos otra, a la inconstitucionalidad de la norma. Para este caso el mandato de la interpretación conforme a la Constitución indica que no hay que escoger ninguna de las variantes interpretativas inconstitucionales, sino una de las que son conformes a la Constitución” (Lothar Kuhlen, La interpretación conforme a la Constitución de las leyes penales, nombre reservado, Madrid, 2012, p. 24).

5º Creemos que este es un caso que permite recurrir a esta técnica interpretativa, puesto que la satisfacción de los derechos de la requirente, en orden a poder apelar de la decisión de una acreditación inferior a los cuatro años, resulta de un ejercicio de interpretación de la ley. Si queremos contrastar la reivindicación de un derecho procesal debemos, primero,

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acreditar su existencia, cuestión que en nuestro concepto sí está garantizado y es fruto de una inadecuada argumentación, especialmente de la Contraloría General de la República, según ya explicaremos. Adicionalmente, invocaremos este criterio porque los efectos de acogerse el requerimiento devienen en otras dimensiones inconstitucionales que es necesario precaver.

En tal sentido, recordamos a quien fuera Secretario General del Tribunal Constitucional de España que nos recuerda que “enjuiciar la constitucionalidad de la aplicación de la ley es siempre enjuiciar la constitucionalidad de la ley misma, salvo en la hipótesis extrema de que lo irrazonable o arbitrario de la decisión de la decisión impugnada impida, precisamente, hablar de aplicación de norma alguna” (Eliseo Aja (editor), Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y en legislador en la Europa actual, Informe de nombre reservado sobre España, Ariel, Barcelona, p. 174).

III.- Criterios interpretativos de esta disidencia.

6º Dentro de los criterios interpretativos para el rechazo está el hecho de que la frase impugnada permite identificar diferentes criterios interpretativos en el plano de la estricta legalidad. En segundo lugar, hay que estar a la revisión de la historia de la ley para dar cuenta que jamás estuvo presente en la ley la idea de excluirlo de la posibilidad de apelar frente a la acreditación. En tercer lugar, cabe considerar la acreditación institucional de la CNA y la posibilidad de la apelación ante el CNED de modo específico y no general. Seguidamente, cabe estudiar el régimen recursivo entre instituciones descentralizadas. Adicionalmente, especificar por qué acoger el requerimiento generaría efectos perversos en el ámbito institucional lo que fortalece una interpretación conforme a la Constitución. Finalmente, estimar que en el caso no existe una infracción a los derechos constitucionales invocados.

a.- Tres tesis legales que admiten una interpretación con apelación por años de acreditación.

7º Para examinar esta cuestión de legalidad hay que verificar primero el orden de los artículos puestos en discusión a objeto de clarificar las vías interpretativas admisibles conforme a la Constitución.

Las cuestiones planteadas se pueden deducir como cascada a partir de un orden inverso en el que figuran en la Ley N° 20.129. Para ello describiremos los contenidos fundamentales de estos preceptos legales los que, salvo un apartado y subrayado del inciso primero del artículo 23 de la ley mencionada, no se encuentran impugnados en autos.

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8º El artículo 23 de la Ley 20.129 permite a la institución de educación superior afectadas por la decisión de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) que apele ante el Consejo Nacional de Educación (CNED), “en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes”.

Por ende, se trata de identificar cuáles serían esos dos artículos precedentes lo que nos lleva a precisar los cuatro artículos precedentes que tienen algún efecto en relación a lo debatido en la causa.

El artículo 22 se refiere a la decisión de la CNA en orden a no otorgar la acreditación por no tener una evaluación suficiente y realiza las observaciones pertinentes. El efecto jurídico, junto con la no acreditación es que “en todo caso, y sin perjuicio de lo señalado en el artículo 21, la institución no podrá someterse a un nuevo proceso de acreditación antes del plazo de dos años, contado desde el pronunciamiento negativo de la Comisión.”.

El artículo 21 se encuentra derogado.

El artículo 20 se refiere a los años de acreditación que define la CNA después del proceso de evaluación respectivo.

Y, finalmente, el artículo 19 bis se refiere al rechazo por parte de la CNA del informe de los evaluadores y configura el derecho de la institución de educación superior a solicitar una nueva evaluación por pares distintos.

En síntesis, las materias son las siguientes: rechazo de la acreditación (artículo 22); derogado (artículo 21); años de acreditación (artículo 20) y nueva evaluación (artículo 19 bis).

9º Tesis uno. El conflicto planteado por la requirente estriba en que no puede apelar ante el CNED de las decisiones que la CNA adopte en relación a los años de acreditación institucional, puesto que la apelación prevista en el artículo 23 de la Ley N° 20.129 procede respecto de las decisiones de la CNA recaídas en las materias a que aluden “los dos artículos precedentes”, esto es, el artículo 21, derogado, y que se refería al rechazo por la Comisión del informe de evaluación de pares evaluadores, y el artículo 22, que trata sobre el rechazo de la acreditación institucional.

En la hipótesis propuesta cabe realizar un ejercicio de interpretación legal lógico, en el sentido que podría sostenerse que al haberse eliminado el artículo 21, la referencia del artículo 23 a “los dos artículos precedentes” es comprensiva del artículo 20, que trata sobre los años de acreditación institucional. Con ello, la norma tendría un sentido útil y se referiría a las dos materias que serían susceptibles de apelación.

21 0000262 DOSCIENTOS SESENTA Y DOS

10º Tesis dos. Otro ejercicio de interpretación legal podría llevar a concluir que la referencia a “los dos artículos precedentes” del artículo 23 también abarca el artículo 20, atendido que la Ley N° 21.091, que suprimió el artículo 21, introdujo un nuevo artículo 19 bis, de similar contenido que el artículo 21 derogado, salvo en cuanto se elimina la obligación de la CNA de acoger el informe emanado de la segunda revisión si éste recomendaba la acreditación de la institución. Por lo tanto, la posibilidad de apelar comprendería los artículos 19 bis a 22. En este caso, se trata de realizar una interpretación que, basada en la historia de la ley, se vincula con las materias reguladas y al modo en que éstas evolucionaron hasta determinar la regla de apelación. Tiene que ver con una interpretación sustantiva de los deberes legales identificados.

11º Tesis tres. Asimismo, también podría interpretarse que la acreditación institucional por 3 años o menos se equipara al no otorgamiento de la acreditación, desde el punto de vista del acceso al financiamiento público, toda vez que, con anterioridad a la Ley N° 21.091, la entrega de recursos públicos a las instituciones de educación superior estaba supeditada a que ellas estuvieran acreditadas institucionalmente, sin embargo, con la dictación de esta última ley, las instituciones de educación superior que soliciten el acceso a financiamiento institucional para la gratuidad deben contar con acreditación institucional de cuatro o más años (art. 83 letra a) de la Ley N° 21.091). En esta línea, el precepto legal que podría ser considerado eventualmente como vulnerador del derecho de propiedad no es el que acá se impugna, sino el art. 83 letra a) de la Ley N° 21.091, que fija un límite para acceder a la gratuidad.

12º El problema de estas tesis interpretativas plausibles se vincula con la manera en que entiende la Contraloría General de la República esa regla. La procedencia del recurso de apelación respecto de decisiones de la CNA ante el CNED debería interpretarse de manera estricta. Sostiene la Contraloría General que el CNED no está facultado para conocer un recurso de apelación cuando éste sea interpuesto para impugnar un acuerdo de la CNA en razón del número de años por los que se concedió la acreditación institucional (Dictamen N° 36.412-2010).

Por ende, el dilema es verificar cuán equivocada está esa interpretación, lo que arranca de una inadecuada comprensión de la historia de las leyes Nos. 20.129 y 21.091, con lo que abordaremos este argumento.

b.- Historia de las leyes N° 20.129 y N° 21.091 y la supuesta innovación en materia de apelaciones.

22 0000263 DOSCIENTOS SESENTA Y TRES

13º En la Historia de la Ley N° 21.091, que introdujo modificaciones a la Ley N° 20.129, entre las cuales se encuentra la eliminación de su artículo 21, no consta que haya existido en el legislador el ánimo de innovar en materia de apelación de las decisiones de la CNA ante el CNED. Esto arranca antes en la Ley N° 20.129.

14º Por su parte, de acuerdo a la Historia de la Ley N° 20.129, en un principio no se establecía la apelación de las decisiones de la CNA en materia de acreditación institucional.

Durante el primer trámite constitucional, en la Cámara de Diputados, se incorporó, mediante un nuevo artículo 21, la posibilidad de reclamar ante el ex Consejo Superior de Educación contra las decisiones de la CNA adoptadas de conformidad con lo establecido en los “dos artículos precedentes”, los que se referían a los años de acreditación (artículo 19) y al rechazo de acreditación (artículo 20).

Asimismo, durante el primer trámite constitucional, se agregó una nueva disposición, referida al rechazo por la CNA del informe de los pares evaluadores (artículo que pasó a ser 21, que fue derogado por la Ley N° 21.091, y cuya normativa está contenida de manera más o menos similar en el art. 19 bis introducido por dicha ley), entre los entonces artículos 19 y 20, actuales 20 y 22, pasando el entonces artículo 20 a ser 21 y el 21 a ser 22.

15º De esta manera la alusión que hacía el entonces artículo 22, actual artículo 23, a los dos artículos precedentes no abarcaba ya las decisiones relativas a los años de acreditación institucional. Posteriormente, durante el segundo trámite constitucional, el entonces artículo 22, actual artículo 23, fue modificado para introducir la posibilidad de reclamar de las decisiones de la Comisión ante ella misma y apelar ante el ex Consejo de Superior de Educación, manteniéndose la referencia a los “dos artículos precedentes”.

Si bien la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología del Senado aprobó la indicación propuesta por el senador Boeninger que reemplazaba el artículo 22, actual artículo 23, para establecer la posibilidad de presentar un recurso de reposición ante la CNA en contra de sus decisiones negativas, adoptadas de conformidad a los artículos anteriores y eliminar el reclamo ante el ex Consejo Superior de Educación, con el fin de “armonizar el espíritu del proyecto con la necesidad de que el diseño institucional, que en definitiva se acuerde, le dé la mayor autonomía e independencia posible a la Comisión Nacional de Acreditación” (BCN, Historia de la Ley N° 20.129, p. 487), dicha indicación no fue aprobada en la Sala.

16º No consta, sin embargo, que haya habido un pronunciamiento expreso por parte de los legisladores en torno a que las decisiones de la CNA

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relativas a los años de acreditación ya no serían apelables. La Contraloría General, en su dictamen 36.412, de 2010, sostuvo que esta decisión legislativa no fue casual, ya que “la historia fidedigna del establecimiento de los artículos en estudio (…) no contiene ningún elemento que permita sostener que hubo un error legislativo al excluir el artículo 20 de causales de procedencia del citado recurso”. En síntesis, la Contraloría atribuye un impulso legislativo excluyente a una decisión que pudo ser azarosa.

17º Sin embargo, las leyes no están eximidas de criterios interpretativos literales, históricos, lógicos, sistemáticos y finalistas (artículos 19 a 24 del Código Civil). Por lo mismo, cabe mencionar que la apelación respecto de la decisión adoptada en virtud del artículo 21 no tenía mucho sentido y no respeta tal atribución las reglas lógicas. Esto, porque dicho artículo establecía que si la Comisión rechazaba el informe de los pares evaluadores, la institución podía solicitar una nueva evaluación y si el informe emanado de esta segunda revisión recomendaba la acreditación, la CNA debía acogerlo. Luego, no se observa cómo las decisiones adoptadas en virtud de este precepto legal podían causar agravio. En definitiva, se trata de un acto trámite, pues el acto administrativo definitivo es el dictado en virtud del artículo 22.

18º En consecuencia, un examen prolijo de la historia de estas leyes nos lleva indefectiblemente a estimar que el mal llamado derecho de apelación solo podía referirse a resoluciones de la CNA que causen agravio producto de referirse a actos terminales y no a actos de mero trámite. Por ende, ellas solo son identificables en los artículos 22 y 20 de la Ley 20.129.

c.- La Comisión Nacional de Acreditación y la acreditación de las universidades.

19º La CNA es un servicio público descentralizado y, por tanto, se relaciona, y no depende jerárquicamente, con el Presidente de la República, a través del Ministerio de Educación. El artículo 6° de la Ley N° 20.129 establece expresamente que gozará de autonomía para el desarrollo de sus funciones.

20º Por su parte, la acreditación institucional es un proceso al que se someten las instituciones de educación superior autónomas para la evaluación y verificación del cumplimiento de criterios y estándares de calidad. Para resolver sobre la acreditación institucional, la CNA se basa en los criterios de evaluación previamente definidos, a propuesta de un comité ejecutivo de acreditación institucional, en el informe de autoevaluación de la

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institución y en el informe de los pares evaluadores. Por consiguiente, el rol que desempeña la CNA es eminentemente técnico, debiendo ponderar en su mérito la conformidad de los resultados de las evaluaciones con los criterios de evaluación definidos.

21º En este sentido, la autonomía que le confiere la ley se justifica en razón de la necesaria independencia para ejercer su rol de manera técnica y libre de injerencias de órganos no especializados. A este respecto, cabe señalar que la CNA es un órgano especializado en materia de calidad de las instituciones de educación superior, pues sus funciones, enumeradas en el artículo 8º de la Ley Nº 20.129, consisten en (i) administrar y resolver los procesos de acreditación institucional de las instituciones de educación superior autónomas, y de las carreras y programas que impartan, (ii) elaborar y establecer los criterios y estándares de calidad para la acreditación institucional, y de las carreras y programas, (iii) ejecutar y promover acciones para el mejoramiento continuo de la calidad de las instituciones de educación superior, y (iv) mantener sistemas de información pública que contengan las decisiones relevantes relativas a los procesos de acreditación y autorización a su cargo.

22º En cambio, el CNED cumple funciones tanto en materia de educación regular, parvularia, básica y media y en las modalidades de educación de adultos y especial o diferencial como en materia de educación superior. En este último ámbito, las funciones del CNED se vinculan preferentemente con los proyectos institucionales de las instituciones de educación superior para efectos de su reconocimiento oficial (arts. 86 y 87 de la Ley Nº 20.370). Luego, el CNED no es un órgano especializado como el CNA, y sólo conoce de materias relativas a la acreditación cuando debe conocer de los recursos de apelación respecto de las decisiones de la CNA, de conformidad con la Ley Nº 20.129.

23º Después analizaremos el efecto que implicaría acoger este requerimiento en cuanto negar la especificidad de la apelación a dos decisiones y ampliarla a toda resolución de la CNA, lo que exige estudiar los instrumentos establecidos en la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos, específicamente, su régimen recursivo.

d.- El régimen recursivo en sede administrativa.

24º Los recursos en sede administrativa proceden de acuerdo a las reglas generales, de conformidad con el artículo 10° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y los

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artículos 59 y siguientes de la Ley N° 19.880, que establecen los recursos ordinarios de reposición y jerárquico.

El artículo 59 de esta última ley previene que el recurso jerárquico no procede contra los actos dictados por servicios públicos descentralizados. El recurso jerárquico, que implica la revisión por el superior jerárquico de las decisiones del inferior, es “manifestación de los poderes derivados de la posición de jerarquía (concretamente, de la llamada “jurisdicción retenida”). Por eso, sólo procede en caso de que el autor del acto se encuentre, en relación al acto, en situación subordinada respecto de un órgano superior.”1

25º La revisión por la autoridad administrativa de sus propias decisiones “implica que esta autoridad recupera su “plena jurisdicción” para resolver esa petición [de revisión]”.2 De acuerdo a nombre reservado, uno de los propósitos de los recursos administrativos es “constituir un mecanismo de control administrativo por parte de los propios órganos que dictaron el acto o por parte de su superior jerárquico –es decir, un sistema de autocontrol en vía administrativa para evaluar la oportunidad y legalidad del acto original–”.3 En consecuencia, si los recursos administrativos tienen por finalidad el autocontrol de los órganos administrativos, un recurso de apelación contra una decisión adoptada por un órgano administrativo para que ésta sea revisada por otro órgano administrativo que no es su superior jerárquico distorsiona el objetivo de los recursos en sede administrativa, por cuanto ya no es el órgano que emitió el acto administrativo quien revisa su propia actuación, sino otro respecto del cual no depende jerárquicamente y, por tanto, no está sujeto a las potestades de mando y control que implica la relación jerárquica.

26º Justamente, una de las diferencias entre los órganos centralizados y descentralizados consiste en el tipo de control: “[l]os centralizados están sujetos a un control de dependencia o jerárquico del Presidente de la República a través de los Ministros respectivos. Los descentralizados, en cambio, están sujetos sólo a un control de supervigilancia o tutela, pues el hecho de contar con patrimonio propio y personalidad jurídica propia, les da un margen de autonomía mayor (art. 29 y 30, LOCBGAE).

El control jerárquico faculta al superior a instruir órdenes al inferior, revisar su actuación de oficio (avocación) o previo recurso, y sancionar sus faltas

1 Valdivia, J. M. (2018). Manual de Derecho Administrativo. Valencia: Tirant lo Blanch, p. 290.

2 nombre reservado, L. (2015). Lecciones de Derecho Administrativo. Santiago: Legal Publishing Chile, p. 411.

3 nombre reservado, L. (2015). Lecciones de Derecho Administrativo. Santiago: Legal Publishing

Chile, p. 411.

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administrativas.”.4 Bermúdez señala que “[e]l jerarca superior, del cual dependerán todos los órganos inferiores, ejerce un control sobre éstos que se caracteriza por ser permanente e integral, es decir, comprende todas las competencias del inferior jerárquico, salvo la competencia exclusiva que haya sido entregada por la ley a éstos”.5

Por lo tanto, el recurso jerárquico ante el superior del órgano que emitió el acto administrativo se aviene con la finalidad de los recursos administrativos, en el sentido que implica una revisión del propio actuar, atendido la potestad de mando del superior jerárquico.

27º En consonancia con lo antes expuesto, la doctrina y jurisprudencia administrativa han sostenido que, si bien la ley no lo señala expresamente, tampoco procede el recurso jerárquico respecto de las decisiones que un órgano administrativo desconcentrado funcionalmente, aunque no descentralizado, adopte en las materias objeto de la desconcentración,6 precisamente, para resguardar el espacio de autonomía que se ha pretendido con la desconcentración funcional.

Finalmente, el administrado también dispone de la vía judicial. El artículo 54 de la Ley N° 19.880 previene que no es necesario agotar la vía administrativa para acudir a la vía judicial.

e.- Efectos inconstitucionales que se derivan de acoger el requerimiento.

28º El acogimiento del requerimiento implicaría habilitar al CNED para entrar a conocer de las decisiones que autónomamente ha adoptado la CNA dentro de su competencia, lo cual, en la práctica, haría desaparecer la autonomía de la CNA, servicio público descentralizado, pues sus decisiones serían revisables por otro órgano administrativo, que no es su superior jerárquico. Ello vulneraría la Constitución, que privilegia la descentralización, cuando establece que “[l]a administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley” (art. 3°) y faculta al Presidente de la República, otorgándole la iniciativa exclusiva, para “[c]rear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones” (art. 65 N° 2). De este modo, mediante un criterio hermenéutico que no respeta el

4 nombre reservado, C. (2017). La organización administrativa. Apuntes de clases. Derecho Administrativo. Santiago: Universidad de Chile. Facultad de Derecho, p. 141.

5 nombre reservado, J. (2010). Derecho Administrativo General. Santiago: Legal Publishing Chile, p.

207. 6 Valdivia, J. M. (2018). Manual de Derecho Administrativo. Valencia: Tirant lo Blanch, p. 83.

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principio de interpretación de corrección funcional se afecta el sistema constitucional de distribución de competencias interorgánicas.

Se ha señalado que “el modelo que deriva del art. 3° [de la Constitución Política] exige una ordenación administrativa sobre la base prevalente de la descentralización (personalidad jurídica y patrimonio propio), y cuando corresponda desconcentración (radicación de competencia administrativo en un órgano jurídicamente dependiente)”.7

29º Un segundo efecto perjudicial por acogerse el requerimiento reside en que el control judicial de los actos administrativos se debilitaría, pues los tribunales juzgarían la actuación de un órgano administrativo autónomo sólo una vez que otro órgano administrativo también autónomo hubiera revisado dicha actuación, en circunstancias que la vía administrativa se entiende agotada, tratándose de un servicio público descentralizado, con el recurso de reposición.

30º Y un tercer efecto pernicioso consiste en que, de estimarse el requerimiento, se ampararía a todo evento el derecho de apelación. Sin embargo, la Constitución no consagra un derecho a un recurso determinado.

De acuerdo a la Carta Fundamental, corresponde al legislador establecer las garantías de un procedimiento racional y justo, constituyendo el procedimiento administrativo, previsto en la Ley N° 19.880, un procedimiento general y supletorio, en su caso, que asegura el derecho a defensa del administrado, así como la posibilidad de impugnar los actos administrativos, tanto por la vía administrativa como por la judicial.

31º Por consiguiente, establecer un recurso de apelación contra las decisiones de la CNA en aquellos casos en que la ley no lo ha previsto especialmente desnaturalizaría su autonomía, pues sus decisiones pasarían a ser revisadas por otro órgano administrativo. La limitación de la apelación no obsta a que la institución pueda impugnar las decisiones de la CNA de acuerdo a las normas generales, tanto por vía administrativa como por vía judicial. La vía administrativa admite, como recurso ordinario el de reposición y como extraordinario, el de revisión. Eventualmente, la institución también puede solicitar la invalidación del acto administrativo. La decisión final, en el ámbito administrativo, siempre pasará por la CNA, precisamente porque se trata de un órgano descentralizado y, por tanto, dotado de autonomía.

7nombre reservado, L. (2015). Lecciones de Derecho Administrativo. Santiago: Legal Publishing Chile, p. 121.

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f.- No se vulnera la igualdad ante la ley ni el debido proceso.

32º De acuerdo a lo ya expuesto, el recurso de apelación en sede administrativa es excepcional, por lo que su no establecimiento para un caso concreto no vulnera la igualdad ante la ley. Los administrados no pueden apelar de las decisiones administrativas ante otros órganos administrativos, salvo que la ley expresamente los faculte para ello. Asimismo, todas las instituciones de educación superior se encuentran en la misma situación de la requirente.

En tal sentido, no es preciso lo afirmado por la STC 5282 en su considerando 28°, en el sentido de que “todos los administrados tienen derecho a un doble conforme (recurso jerárquico)”, ya que dicha afirmación es correcta solo para los casos en que el órgano administrativo que dictó el acto impugnado tenga un superior jerárquico, de lo contrario, el recurso jerárquico no procede, y no solo porque la ley expresamente lo señale (artículo 59 de la Ley N° 19.880), sino que también porque es la consecuencia lógica de que no exista un superior jerárquico. La CNA es un órgano administrativo descentralizado y, por tanto, no tiene superior jerárquico. Por esta razón, contra sus decisiones no procede el recurso jerárquico.

33º La CNA, en tanto servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa, está sujeto a la Ley N° 19.880, la cual establece las bases de los procedimientos de los órganos de la Administración del Estado. Dicha ley contempla vías para impugnar las decisiones administrativas en sede tanto administrativa como judicial. Esta reglamentación permite un acceso a la tutela judicial efectiva como las garantías propias de un debido proceso.

i.- No se vulnera la libertad de enseñanza.

34º Esta Magistratura tiene una jurisprudencia densa sobre el artículo 19, numeral 11°, de la Constitución. Todo ello no se puede resumir, en esta disidencia, como una mezcla de evolución normativa que va desde un régimen de aplicación de la autonomía de los cuerpos intermedios en materia educativa a la construcción de un régimen de enseñanza que introduce mayor injerencia estatal “en controlar el desarrollo del proyecto educativo de que trata”. Todo ello en el marco de explicaciones relativas al artículo 1° inciso tercero relativo a la autonomía de los cuerpos intermedios y al artículo 19, numeral 11° de la Constitución sobre libertad de enseñanza.

Si se quiere consultar la jurisprudencia del Tribunal sobre libertad de enseñanza hay que remitirse a un conjunto muy amplio de consideraciones que ha tenido esta Magistratura y que no ilustraremos, salvo en cuanto al mapa que identifica las decisiones con las leyes que la regulan.

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El Tribunal Constitucional ha debido pronunciarse en diversas oportunidades en materia de libertad de enseñanza y reconocimiento oficial de las instituciones de educación superior. Así, en la STC 4317-18, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 21.091, sobre educación superior; en la STC 3279-16, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 20.980, que permite la transformación de los institutos profesionales y centros de formación técnica en personas jurídicas sin fines de lucro; en la STC 2824-15, en el control preventivo obligatorio de la Ley N° 20.843, que elimina la prohibición de participación de estudiantes y funcionarios en el gobierno de las instituciones de educación superior; en las STC 2732-14 y 2731-14, en control preventivo obligatorio y control preventivo provocado, respectivamente, de la Ley N° 20.800, que crea el administrador provisional y administrador de cierre de instituciones de educación superior y establece regulaciones en materia de administración provisional de sostenedores educacionales; en las STC 1363-09, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 20.370, que establece la Ley General de Educación; en la STC 548-2006, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 20.129, que establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior; en la STC 308-00, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 19.688, que modifica la ley N° 18.962, orgánica constitucional de enseñanza, en lo relativo al derecho de las estudiantes que se encuentren embarazadas o que sean madres lactantes de acceder a los establecimientos educacionales; en la STC 278-98, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 19.584, que modifica la Ley N° 18.962, orgánica constitucional de enseñanza incorporando instituciones de educación superior y reconocidas por el Estado; en la STC 123-91, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 19.054, que modifica la Ley N° 18.962, orgánica constitucional de enseñanza; y en la STC 102-90, en control preventivo obligatorio de la Ley N° 18.962, orgánica constitucional de enseñanza. Hemos omitido las cuestiones no directamente pertinentes a las universidades y en ellas se puede consultar el desarrollo fino de esta evolución jurisprudencial.

35º No es razonable el reproche sobre la libertad de enseñanza, puesto que el requirente acepta las reglas de funcionamiento del sistema normativo aplicable a las universidades. Justamente, no es posible desnaturalizar la acción del requirente a partir de un debate lateral que no cuestiona sino que más bien reafirma esos cuerpos normativos. Se trata de legislación a la cual concurre voluntariamente la universidad. Decide acreditarse y eso marca enormemente la aproximación al conflicto. ¿Cómo entender la necesidad que tiene el requirente de apelar de la decisión de la Comisión Nacional de Acreditación al Consejo Nacional de Educación si cuestionase toda la institucionalidad en la que reposan estas decisiones? La autolimitación de la determinación del Tribunal está demandada por la propia competencia e interés del requirente el que, en esta dimensión, se

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vería perjudicado de cuestionar más allá de su requerimiento las instituciones de la que depende la decisión judicial de fondo.

36º La aplicación del precepto legal objetado no tiene aptitud para producir una transgresión a esta libertad, toda vez que dice relación con la posibilidad de apelar una resolución de la CNA. El resultado inconstitucional al que alude la requirente dice relación con los efectos regulatorios de obtener una acreditación de nivel básico, por lo que las disposiciones legales que debería haber impugnado son aquellas que establecen dichos efectos.

37º En consecuencia, estimamos que no se dan los supuestos que permitan acreditar la vulneración de la igualdad ante la ley; el derecho a un justo y racional procedimiento y la libertad de enseñanza, con lo cual debe desestimarse el requerimiento.

PREVENCIÓN

El Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN concurre a acoger el requerimiento de inaplicabilidad, teniendo especialmente en consideración lo siguiente:

1º. La aplicación del precepto legal impugnado infringe el artículo 19, Nº 2º, inciso segundo y el artículo 19, Nº 3º, inciso sexto, ambos de la Constitución Política de la República de Chile.

2º. Esta conclusión se funda, en términos generales, en la falta de racionalidad de la diferenciación en cuanto a los casos en que procede y no procede la apelación ante el Consejo Nacional de Educación de una decisión de la Comisión Nacional de Acreditación referida al número de años por el que se acredita a una determinada institución de educación superior. Asimismo, la irracionalidad que genera la aplicación de la disposición objetada se ve reflejada en la precariedad de los mecanismos de control procedimental ante una determinación de alto impacto - desde el punto de vista económico- para la organización o administración de un establecimiento educacional.

3º. Debe aclararse, desde el inicio, que la Ley Nº 20.129 sí contempla la posibilidad de apelar ante el Consejo Nacional de Educación por resoluciones de la Comisión Nacional de Acreditación en materias concernientes a la acreditación de establecimientos de educación superior. El problema constitucional radica, en lo pertinente al caso concreto, en que procede sólo para aquellos establecimientos a los cuales se les ha negado la acreditación, mas no cuando la acreditación es por un período de tiempo distinto al solicitado.

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4º. En el escenario regulatorio previo a la última gran modificación legislativa sobre el financiamiento de la educación superior, se concibió el recurso de apelación ante la Consejo Nacional de Educación como un mecanismo de control de resoluciones de la Comisión Nacional de Acreditación que tuvieran un potencial alto impacto en los establecimientos educacionales sometidos a la evaluación de ésta. Así ha ocurrido siempre respecto de las decisiones que niegan lugar a la acreditación y que, como consecuencia, se ven impedidas de acceder a diversas fuentes de financiamiento público. Es decir, el legislador estimó, correctamente, que una decisión crítica como la de acreditar o no a una institución ameritaba -como mecanismo de resguardo- ser susceptible de revisión por otro órgano -igualmente especializado y de mayor envergadura en cuanto a su composición y estructura.

5º. Al reformarse el marco regulatorio de la educación superior apareció una segunda hipótesis en que una determinación de la Comisión Nacional de Acreditación podía tener consecuencias de alto impacto para las instituciones evaluadas: recibir acreditación por menos de 4 años. En efecto, en la actualidad sólo los estudiantes de instituciones de educación superior acreditadas por 4 o más años tienen derecho a acceder a la gratuidad, mecanismo el cual ha significado un cambio mayor en la forma de financiamiento de dichas instituciones.

6º. Sin embargo, el acceso a la gratuidad no es el único efecto relevante vinculado con el período de acreditación. Una tercera hipótesis incluye las diferencias en el cálculo de los aranceles de referencia para las distintas instituciones de educación superior en relación con los años de acreditación. En efecto, de acuerdo con la actual normativa, mientras que el arancel de las instituciones adscritas a la gratuidad universitaria con cuatro años de acreditación institucional se reajustará en 3%, el de las instituciones con 5 o 6 años aumentará en un 6%. El reajuste también es distinto para el arancel de referencia del Crédito con Aval del Estado al cual pueden acceder sus alumnos.

7º. Así, pues, un cambio sobreviniente en la regulación de la educación superior ha tornado en arbitrario o irracional el precepto legal en virtud del cual cabe la posibilidad de apelación sólo respecto de un tipo de resoluciones críticas o de alto impacto, mas no, ahora, respecto de otro tipo de determinaciones de equivalente envergadura.

Redactó la sentencia el Ministro señor CRISTIÁN LETELIER AGUILAR y la disidencia el Ministro señor GONZALO GARCÍA PINO. La prevención corresponde al Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 9682-20-INA

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Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y por sus Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, GONZALO GARCÍA PINO, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

Firma la señora Presidenta del Tribunal, y se certifica que los demás señora y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el país.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

nombre reservado

nombre reservado

nombre reservado digitalmente por nombre reservado digitalmente por nombre reservado

nombre reservado Fecha: 2021.05.04 17:04:46 -04'00' nombre reservado Fecha: 2021.05.04 13:33:58 -04'00'

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