Inaplicabilidad de Precepto Legal · Código Penal

1 Santiago, diez de julio de dos mil ocho.

VISTOS:

Con fecha 26 de septiembre de 2007 el abogado señor Guido Rojas Leal, en representación de la sociedad Asesoría y Servicio Empresarial Limitada, ha formulado requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo, en la causa sobre reclamo de multa administrativa, seguida ante el 5º Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, bajo el Rol Nº 806-07, caratulada “ASESORÍA Y SERVICIO con nombre reservado”.

Señala el actor en el requerimiento que, con fecha 30 de agosto de 2007, su representada ingresó a distribución computacional ante la Corte de Apelaciones de Santiago una demanda ordinaria laboral de reclamo de multa administrativa aplicada por la Dirección del Trabajo de la Región Metropolitana. Agrega que la providencia dictada por el juez competente, con fecha 11 de septiembre del mismo año, respecto del aludido reclamo, es del siguiente tenor: “Previamente acompáñese materialmente formulario Nº 10 de Tesorería General de la República”. Esa resolución, según él indica, se ampara en lo dispuesto en la norma legal impugnada, que dispone:

“La resolución que aplique la multa administrativa será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de quince días de notificada por un funcionario de la Dirección del Trabajo o de Carabineros de Chile, previa consignación de la tercera parte de la multa”.

El requirente expresa que la aplicación de la exigencia que establece dicho precepto legal para poder reclamar judicialmente de la sanción administrativa impuesta a su representada en el caso sublite, por parte de la Dirección del Trabajo de la Región Metropolitana, sería contraria al artículo 19, Nº 3, inciso primero, de la Constitución Política, el cual, al asegurar a toda 2

persona “la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos”, consagra y garantiza el denominado ‘Derecho a la Acción’ y, a su vez, constituye una aplicación del derecho de igualdad ante la ley previsto en el numeral 2º del mismo artículo 19 mencionado.

Por otra parte, el actor señala que la disposición cuestionada en la especie, alejándose de los principios propios de un Estado de Derecho, establecería, en este caso concreto, una diferencia arbitraria en perjuicio de la persona jurídica a la que representa, que desea que la multa que le ha sido impuesta por un ente administrativo sea revisada por el órgano jurisdiccional competente, sin la restricción u obstáculo que aquélla prevé y que sería constitutiva, también, de una afectación a la esencia del derecho de defensa, contrariando, de esta forma, el Nº 26 del artículo 19 de la Ley Fundamental.

En otros términos, la arbitrariedad que se denuncia en la especie consistiría, a juicio del requirente, en que el legislador habría creado una situación fáctica injustificable para acceder a un pronunciamiento judicial, relacionando el derecho a la acción con una determinada capacidad económica del reclamante.

Se plantea asimismo, que el inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo se opondría al principio de inexcusabilidad que contempla la Carta Fundamental en sus artículos 76 y siguientes, por cuanto, como aduce el actor, habiéndose reclamado en forma legal la intervención del Juzgado del Trabajo, éste se ha excusado haciendo aplicable una norma inconstitucional y olvidando que se le exige su pronunciamiento aun cuando no exista ley aplicable al caso.

El requirente finaliza su argumentación aduciendo que la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad prevista en el numeral 6º del inciso primero, e inciso undécimo, del artículo 93 de la Carta, está destinada a evaluar exclusivamente la conformidad constitucional de 3

uno o varios significados ofrecidos por una “norma legal de precisión” como la recurrida en este caso y, de esta forma, en estricta sujeción al Texto Constitucional, existen, a su entender, dos posibles interpretaciones respecto de la disposición cuya inaplicabilidad se solicita declarar a esta Magistratura:

Una, acorde con el derecho igualitario que consagra el Nº 3 del artículo 19 de la Constitución, según la cual: “Todo aquel que estime que una multa administrativa es ilegal podrá reclamar ante el juez del trabajo, mandándose que lo haga dentro de los 15 días siguientes a su notificación y sin importar si cuenta con posibilidades económicas de consignar previamente la tercera parte de la multa”, y Otra, inconstitucional, que sostiene que en el mismo caso anterior, el derecho al reclamo ante la justicia sólo procede si se ha consignado previamente la tercera parte de la multa. Ha sido precisamente esta última interpretación, dice el actor, la que le ha dado al precepto de que se trata el Juzgado del Trabajo llamado a conocer de la demanda interpuesta en el caso concreto invocado.

Luego de tener por cumplido por parte del requirente lo ordenado a fojas 25, con fecha 10 de octubre de 2007, la Primera Sala de esta Magistratura declaró admisible el requerimiento, pasando los antecedentes al Pleno para su substanciación, por resolución fechada el 7 de noviembre del mismo año.

Mediante escrito ingresado con fecha 28 de noviembre del año recién pasado –fojas 46 a 58-, el requirente pidió al Tribunal tener presente, al tiempo de resolver el requerimiento, su sentencia Rol Nº 536, del año 2006, en la cual declaró inconstitucional el inciso tercero del artículo 183-I del proyecto de ley que regula el trabajo en régimen de subcontratación, que contenía una disposición similar a la que se impugna mediante la 4

acción de inaplicabilidad de la especie. En el Otrosí del mismo escrito acompañó: 1. Copia de la aludida sentencia del Tribunal Constitucional y 2. Fotocopia de un reportaje publicado en el Diario La Segunda, de fecha 31 de agosto de 2006.

Con fecha 29 de noviembre de 2007, mediante escrito que rola de fojas 61 a 73 y haciendo uso del traslado que se le confirió a fojas 40, la Dirección del Trabajo de la Región Metropolitana solicita que se declare la improcedencia de la acción deducida, en atención a que, en su concepto, carecería de todos los requisitos que la Constitución exige para su interposición.

En concreto, el organismo administrativo concernido afirma que, en la especie, no existiría un proceso o gestión judicial, ya que lo que se ha intentado ante el juzgado competente por la parte requirente es una simple acción de reclamo de multa administrativa que no tendría, en sí misma, el mérito de poner en movimiento al aparato jurisdiccional, máxime si aún no ha sido proveída.

Agrega que la sociedad requirente no podría ser calificada como parte de un juicio, pues, conforme a lo señalado con anterioridad, aquél aún no existe.

Alega, a continuación, que lo que se impugna en la especie sería el establecimiento de un requisito previo o un presupuesto de admisibilidad para poder ejercer la acción de reclamo de una sanción administrativa, por lo que la disposición del Código del Trabajo que contiene tal exigencia, y que es la que se impugna en este caso, no podría ser calificada como decisiva para la resolución de ningún asunto litigioso pendiente. De esta forma, a juicio del mismo organismo, una eventual declaración de inaplicabilidad como la que se solicita en estos autos, sería irrelevante para la resolución del asunto sometido al conocimiento del tribunal del fondo, como asimismo para cualquier decisión que aquél adopte durante el curso del respectivo proceso.

5 En subsidio de lo anterior, según expresa en el acápite II de su presentación, el mismo órgano administrativo solicita el rechazo del requerimiento deducido en estos autos, haciendo valer al efecto las consideraciones que se pasan a reseñar:

Comienza haciendo referencia a las normas constitucionales y legales que habilitan a la Dirección del Trabajo para fiscalizar a los que denomina como “actores laborales”, es decir, a toda relación jurídica que se rija por las normas del Código del Trabajo, como también para velar por el estricto cumplimiento de las normas de orden público laboral.

Luego, la mencionada Dirección Regional hace valer las que, a su entender, serían las razones que tuvo en vista el legislador al tiempo de establecer la consignación que es objeto de la impugnación de la especie. A saber:

- Se persigue asegurar, aunque en forma “sucinta”, los resultados del juicio en el supuesto de que el tribunal confirme la multa aplicada;

- Se busca dar cierto grado de seriedad a la reclamación de la multa administrativa;

- Su fundamento se encuentra en la garantía del artículo 19, Nº 26, de la Carta Fundamental, que se desarrolla en el artículo 477 del Código del Trabajo, que establece detalladamente los montos de las multas administrativas, de manera tal que todo “actor laboral”

conoce, de antemano, la cuantía de estas sanciones;

- La exigencia de admisibilidad de la acción de reclamo que prevé la norma impugnada no establecería una diferencia arbitraria con respecto de algún “actor laboral”, ya que se aplica sin distingos a todos ellos; y - Se tiende a evitar que las multas pierdan eficacia tanto en su aplicación como en la oportunidad de su pago, como lo ha dispuesto el legislador en otros casos similares. Se cita, en este punto, el artículo 1º, 6

inciso segundo, de la Ley 19.381, el artículo 30, inciso segundo, del D.L. Nº 3.538, y el artículo 21 del D.L. Nº 1097.

Se hace presente, por otra parte, que esta Magistratura Constitucional ya ha fallado a favor de dicha consignación en los Roles Nos 92, 287 y 546.

Destaca el servicio concernido, en el mismo orden de consideraciones, que el artículo 474 del Código del Trabajo se encuentra dentro de aquellas normas denominadas, por la doctrina, como de “orden público laboral”, a cuya conformación contribuye la disposición contenida en el artículo 19, Nº 16, de la Constitución Política, que asegura la libertad de trabajo y su protección.

En seguida, señala que la consignación previa que dispone la norma impugnada – que en doctrina se conoce como “solve et repete”-, sería una “ramificación del característico rasgo de ejecutoriedad que revisten los actos administrativos, en cuya virtud tal clase de decisiones son ejecutables directamente por el órgano que las expidió, sin necesidad de previa refrendación de la autoridad judicial”, de la manera que lo establece el artículo 3º de la Ley Nº 19.880, sobre bases de los procedimientos administrativos.

En razón de lo expuesto precedentemente, el organismo administrativo compareciente concluye que la exigencia de consignar un porcentaje de la multa impuesta por la Inspección del Trabajo para reclamar de ella ante un órgano jurisdiccional no puede, en este caso, estimarse arbitraria o carente de razón, por ende, atentatoria de la garantía constitucional de igualdad ante la ley, consagrada en el Nº 2 del artículo 19 de la Constitución Política. Tampoco podría estimarse como contraria al derecho de acceso a la justicia, consagrado en el numeral 3º del mismo precepto recién citado y en el artículo 76 de la misma Carta, por cuanto ella –la norma 7

impugnada- resulta perfectamente conciliable con la regulación de un procedimiento racional y justo que tiene en vista el logro de los objetivos descritos anteriormente, agregando, a mayor abundamiento, que en caso de ser acogido el respectivo reclamo interpuesto en sede judicial, el monto que se le ha exigido consignar previamente le será restituido al reclamante, con la correspondiente actualización monetaria.

Habiéndose traído los autos en relación, en audiencia de 10 de enero de dos mil ocho se procedió a la vista de la causa, oyéndose los alegatos de los abogados de la requirente y de la Dirección del Trabajo de la Región Metropolitana.

Con fecha primero de abril de 2008, según consta a fojas 84, en uso de la facultad que le concede el artículo 30 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, esta Magistratura ordenó oficiar a la Dirección del Trabajo de la Región Metropolitana a los efectos de que remitiese el expediente administrativo relativo a la sanción que dio origen al asunto judicial en que incide la presente acción de inaplicabilidad.

A objeto de dar cumplimiento a lo ordenado, con fecha 12 de mayo de 2008, según consta a fojas 90, ingresa a este Tribunal el Oficio Ord. Nº 983, del Director Regional del Trabajo, fechado 29 de abril de 2008, por el cual remite copia fiel del expediente administrativo solicitado, correspondiente a la Resolución Nº 820, de 19 de junio de 2007, respecto de multa Nº 13.13.7576.06.082-1-2-3-4 aplicada a la Empresa Asesoría y Servicio de Seguridad Empresarial Limitada -fojas 90 a 124 de estos autos-.

A fojas 125, por resolución de 12 de mayo de 2008, se tuvo por cumplido lo ordenado a fojas 84 y se ordenó agregar a estos autos el citado oficio de la Dirección Regional del Trabajo.

8 De acuerdo a dichos antecedentes administrativos, se sancionó a la sociedad requirente en estos autos por infringir las disposiciones del Código del Trabajo que se indican, aplicándole tres multas de 40 UTM cada una, y una cuarta por la suma de 17 IMM. En contra de dicho acto, la empresa individualizada solicitó reconsideración, misma que fue rechazada por Resolución Nº 820, de 19 de junio de 2007, del Director Regional del Trabajo (S) de la Región Metropolitana, “por orden de la Directora”, y CONSIDERANDO:

I. Introducción.

PRIMERO: Que, como se ha señalado en la parte expositiva de esta sentencia, el abogado Guido Rojas Leal, en representación de la sociedad Asesoría y Servicio de Seguridad Empresarial Limitada, ha formulado requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo, en la causa sobre reclamo de multa administrativa, seguida ante el 5º Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, bajo el Rol Nº 806-07, caratulada “ASESORÍA Y SERVICIO con nombre reservado”;

SEGUNDO: Que el artículo 93, inciso primero, Nº 6, de la Constitución Política dispone que es atribución del Tribunal Constitucional “resolver, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”;

TERCERO: Que la misma norma constitucional precisa, en su inciso undécimo, que “la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que “corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante 9

el tribunal ordinario o especial, que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la impugnación esté fundada razonablemente y que se cumplan los demás requisitos que establezca la ley”;

CUARTO: Que, en ejercicio de la facultad mencionada en el considerando precedente, la Primera Sala de esta Magistratura declaró admisible el presente requerimiento, por resolución de fecha 7 de noviembre de 2007;

QUINTO: Que, antes de entrar a la resolución del asunto sublite, se recordará que, como lo ha señalado reiteradamente este Tribunal (roles Nº 478, 546, Capítulo I, 473, 517, 535, 588 y 589, entre otros), la naturaleza de la actual acción de inaplicabilidad tiene marcadas diferencias con la similar prevista en la Carta Fundamental con anterioridad a la reforma del año 2005, destacando especialmente la constatación de que de la simple comparación del texto de la norma actual con el antiguo artículo 80 de la Carta Fundamental, que entregaba esta facultad a la Corte Suprema, se desprende que mientras antes se trataba de una confrontación directa entre la norma legal y la disposición constitucional, ahora se está en presencia de una situación diferente, por cuanto lo que podrá ser declarado inconstitucional, por motivos de forma o de fondo, es la aplicación del precepto legal impugnado a un caso concreto, lo que relativiza el examen abstracto de constitucionalidad, marcando así una clara diferencia con la regulación prevista por el texto constitucional anterior.

Lo expresado hace ostensible que las características y circunstancias del caso concreto de que se trate, han adquirido en la actualidad una relevancia mayor de la que debía atribuírseles antes de 2005 pues, ahora, la decisión jurisdiccional de esta Magistratura ha de recaer en la conformidad o contrariedad con la 10

Constitución que la aplicación del precepto impugnado pueda tener en cada caso concreto, lo que no implica, necesariamente, una contradicción abstracta y universal con la preceptiva constitucional;

II. Sobre las pretensiones de la requerida presentadas como causales de improcedencia de la acción.

SEXTO: Que, entrando a la resolución del conflicto sublite, se abordará, en primer término, la pretensión planteada por el Director Regional del Trabajo de la Región Metropolitana al evacuar el traslado que se le confirió, relativa a la presunta improcedencia de la acción deducida mediante el requerimiento de fojas uno.

En efecto, sostiene el órgano concernido que no existiría una gestión pendiente ante un tribunal ordinario o especial, conforme lo exige el artículo 93, Nº 6, de la Constitución, desde que sólo habría una acción interpuesta, no proveída ni notificada, la cual en sí misma no pondría en movimiento el aparato jurisdiccional.

Como consecuencia de ello, afirma que tampoco se cumple el requisito de que la acción sea interpuesta por una de las partes pues, a su juicio, al no existir un proceso judicial legalmente notificado, no hay tampoco partes.

Sostiene, por último, que el precepto legal impugnado se limita a establecer un presupuesto de admisibilidad para poder ejercer la acción de reclamo, de modo que su aplicación al caso sublite no puede resultar decisiva en la resolución de un asunto, incumpliéndose así el requisito establecido en el inciso decimoprimero del artículo 93 de la Constitución Política;

SEPTIMO: Que, no obstante que el control de los presupuestos de admisibilidad de la acción para abrir proceso de inaplicabilidad en contra de un precepto legal es de competencia exclusiva de una de las Salas de esta Magistratura, conforme lo dispone expresamente el antes transcrito inciso undécimo del artículo 93 de la Carta, y 11

que, como se dijo, en este caso correspondió a la Primera Sala ejercer tal atribución, ello no exime al Tribunal de pronunciarse en la sentencia sobre la totalidad de las pretensiones planteadas por las partes en el proceso, incluidas, en este caso, aquellas pretensiones que el Director Regional del Trabajo presenta como causales de improcedencia de la acción;

OCTAVO: Que, en lo relativo a la pretensión de que no existiría una gestión pendiente ante un tribunal sino una mera acción interpuesta, no proveída ni notificada, y que, consecuencialmente, el requirente carecería de la calidad de parte, se hará presente que la interposición de la acción de inaplicabilidad instaura un proceso constitucional cuyo objeto es, precisamente, la declaración de inaplicabilidad del precepto legal impugnado cuando su aplicación en cualquier gestión pendiente ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución;

NOVENO: Que, en el caso concreto sublite, lo que se pretende es la inaplicabilidad de un precepto legal que exige la consignación de una cantidad de dinero para poder reclamar judicialmente de una sanción administrativa, por estimarse, precisamente, que la exigencia de dicha consignación previa resulta contraria a la Constitución;

DECIMO: Que consta del certificado que rola a fojas 29, emitido por el Secretario Subrogante del Quinto Juzgado del Trabajo de Santiago, que la gestión en la que incide la presente acción de inaplicabilidad es el juicio ordinario laboral sobre reclamo de multa administrativa, Rol 806-2007, del citado tribunal, caratulada “Asesoría y Servicio de Seguridad Empresarial Ltda. con Director Regional del Trabajo Región Metropolitana”;

UNDECIMO: Que en el mismo certificado se registra que la causa “seguida ante este Tribunal, caratulada “Asesoría y Servicio de Seguridad Empresarial Ltda. con 12

Director Regional del Trabajo Región Metropolitana”, ingresó a la I. Corte de Apelacions (sic) de Santiago el día 30 de agosto de 2007 y sobre ella solo ha recaído la resolución de fecha 11 de septiembre de 2007 que se transcribe a continuación: ‘A todo: previamente acompáñese materialmente formulario Nº 10 de Tesorería General de la República.’ Esta resolución se encuentra notificada por el estado diario de ese mismo día.”;

DUODECIMO: Que, en conclusión, conforme la certificación oficial emitida por el tribunal a quo, se sigue una gestión ante el Quinto Juzgado del Trabajo de Santiago que consiste en el reclamo de multa administrativa deducido por la sociedad requirente que, en consecuencia, reviste la calidad de parte reclamante.

Esta gestión se encuentra actualmente pendiente ante ese tribunal pues, habiéndose presentado la demanda ─acto de impulso procesal que contiene generalmente el ejercicio de la acción y siempre la pretensión del actor (nombre reservado, Los Actos Procesales, Ed. Jurídica, 1997, Tomo I, pág. 69)─ mediante la presentación del reclamo ante el tribunal competente, éste no le ha puesto término por resolución con efecto de cosa juzgada, resultando indiferente para los efectos de la admisibilidad de la acción constitucional que la gestión se encuentre momentáneamente estática;

DECIMOTERCERO: Que, en lo relativo a la otra pretensión que la Dirección Regional Metropolitana del Trabajo presenta en calidad de causal de improcedencia de la acción, la cual consiste en sostener que el precepto legal impugnado se limita a establecer un presupuesto de admisibilidad para poder ejercer la acción de reclamo, de modo que su aplicación al caso sublite no puede resultar decisiva en la resolución de un asunto, se recordará que esta Magistratura, ante objeciones similares, ha precisado (Roles Nº 472 y 499) que la Carta Fundamental no establece diferencias en relación con el tipo o 13

naturaleza de los preceptos legales cuya inaplicabilidad se puede solicitar, sino que alude genéricamente a las normas con rango o valor de ley, exigiendo solamente que la aplicación del precepto impugnado pueda resultar decisiva en la resolución de un asunto. La exigencia contenida en el artículo 93, inciso undécimo, en orden a que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar “decisivo” en la resolución de un asunto, no debe, entonces, interpretarse prescindiendo de la finalidad que anima a la institución de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la ley. Esta conclusión resulta plenamente consecuente con el criterio de interpretación finalista o teleológico, que ha orientado la jurisprudencia de este Tribunal;

DECIMOCUARTO: Que, en el mismo orden de ideas, esta Magistratura ha dicho que “excluir normas procesales del ámbito de esta acción constitucional, es una extrapolación errada de conceptos propios del recurso de casación en el fondo -distinción entre preceptos ordenatorios y decisorios para la litis-, teniendo en cuenta que la supremacía de la Constitución es un valor cuya vigencia no puede ser condicionada por la fisonomía de disposiciones de rango inferior. Tan decisivo en la resolución de un asunto -desde el punto de vista de la preeminencia de los derechos constitucionales- resulta el precepto cuya aplicación puede resolver el fondo del asunto, como el que permite, impide o dificulta ostensiblemente el conocimiento y decisión de la controversia. En la especie, la aplicación de la norma impugnada puede significar que no se constituya la relación procesal, es decir, que no haya juicio. No dar curso a la demanda es resolver anticipadamente, por vía negativa, la procedencia de la acción. Para calificar su carácter decisivo en la resolución del asunto, basta comprobar si por su aplicación la situación jurídica preexistente al ejercicio de la acción subsiste 14

inalterada (acto jurídico administrativo pendiente de producir plenos efectos, no ejecutoriados) o, por el contrario, la pretensión de uno de los interesados -la Administración- se consolida y adquiere firmeza, y la del otro -el administrado- se extingue por su no ejercicio, de acuerdo al precepto legal cuestionado…” (Rol Nº 792);

DECIMOQUINTO: Que, sin perjuicio de que con lo dicho hasta ahora bastaría para desechar estas pretensiones de la Dirección requerida, se enfatizará que la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad es uno de los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico con la finalidad de velar por la supremacía de la Constitución, consagrada como una de las bases de la institucionalidad en el artículo 6º de la Ley Suprema. Su conocimiento y decisión se encomiendan a esta Magistratura Constitucional, precisamente para velar por su supremacía efectiva por sobre todo el ordenamiento jurídico. Por ello, acoger una interpretación tan restrictiva de los requisitos de admisibilidad de la acción de inaplicabilidad, como la que pretende el Director Regional del Trabajo, significaría impedir que este Tribunal ejerza su deber de decidir el conflicto constitucional que, dentro de la esfera de su competencia, se le somete, el cual quedaría sin resolverse con el riesgo de que pueda darse una aplicación contraria a la Constitución a un precepto legal vigente, con el consiguiente quebranto del principio de supremacía constitucional;

DECIMOSEXTO: Que lo expresado en el considerando precedente adquiere especial relevancia en el caso concreto sublite, pues el precepto impugnado no sólo resulta decisivo para resolver “un asunto”, sino que ese “asunto” es nada menos que la posibilidad procesal de que el juez pueda o no dictar la resolución que se pronuncia sobre la demanda del actor, resolución que, en definitiva, es el acto procesal que pone en marcha el 15

proceso, que, como se ha dicho, es el mecanismo legítimo de solución de los conflictos y a través del cual se concreta la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales.

De aceptarse la pretensión hecha valer en estos autos por el Director Regional del Trabajo, ese precepto legal quedaría exento de todo control de constitucionalidad, conclusión que resulta a todas luces inadmisible al tenor de lo establecido en el artículo 6º de la Constitución, no sólo porque éste consagra el principio de supremacía de la Constitución como una de las bases de la institucionalidad, sino especialmente en cuanto ordena a los órganos del Estado, como lo es esta Magistratura, garantizar el orden institucional de la República;

DECIMOSEPTIMO: Que, por las razones explicadas en los considerandos precedentes, se desecharán las pretensiones que el servicio compareciente presenta como objeciones a la procedencia de la acción deducida;

III. Acerca del privilegio procesal “solve et repete”.

DECIMOCTAVO: Que el precepto legal impugnado en estos autos es el inciso tercero del antiguo artículo 474 del Código del Trabajo (actual artículo 503), norma que, como se explicará más adelante, continúa rigiendo en la capital de la República de Chile hasta el 31 de agosto de 2009 y cuyo tenor es el siguiente:

“Art. 474. Las sanciones por infracciones a las legislaciones laboral y de seguridad social como a sus reglamentos se aplicarán administrativamente por los respectivos inspectores o funcionarios que se determinen en el reglamento correspondiente.

Dichos funcionarios actuarán como ministros de fe.

En todos los trámites a que dé lugar la aplicación de sanciones, regirá la norma del artículo 4°.

16 La resolución que aplique la multa administrativa será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de quince días de notificada por un funcionario de la Dirección del Trabajo o de Carabineros de Chile, previa consignación de la tercera parte de la multa.

Una vez ejecutoriada la resolución que aplique la multa administrativa, tendrá mérito ejecutivo, persiguiéndose su cumplimiento de oficio por el Juzgado de Letras del Trabajo o el Juzgado de Cobranza Laboral y Previsional, según corresponda.

Serán responsables del pago de la multa la persona natural o jurídica propietaria de la empresa, predio o establecimiento. Subsidiariamente responderán de ellas los directores, gerentes o jefes de la empresa, predio o establecimiento donde se haya cometido la falta.”;

DECIMONOVENO: Que, como se desprende de su texto, la frase final del inciso tercero de la disposición transcrita impone, a los administrados, la exigencia de consignar la tercera parte de la multa impuesta por el órgano administrativo, como condición para poder reclamar de la sanción impuesta administrativamente ante el órgano jurisdiccional competente -en este caso el Juez de Letras del Trabajo-, consagrando a favor de la Administración el privilegio procesal conocido como solve et repete (primero paga y después reclama);

VIGESIMO: Que la regla solve et repete ha sido calificada por la doctrina nacional, junto a la inembargabilidad de los bienes públicos y las vías especiales de ejecución de sentencias condenatorias contra órganos de la Administración, como un privilegio procesal que implica un condicionamiento de la admisibilidad de los reclamos administrativos o las acciones contencioso-administrativas en contra de multas u otras obligaciones dinerarias declaradas a favor de la 17

Administración, al pago previo de éstas o de una fracción de ellas, por parte del particular afectado, tratándose, en el fondo, de una limitación material a los particulares al acceso a la jurisdicción, fundada en la rigurosidad en el uso de las vías procedimentales de reclamo contra la Administración (nombre reservado

nombre reservado, “Las Potestades y Privilegios de la Administración Pública en el Régimen Administrativo Chileno”, en Revista de Derecho Universidad Austral de Chile, Vol. XX, Nº2, diciembre de 2007, p. 84).

El Profesor nombre reservado, por su parte, señala que “en general, hasta hace algún tiempo la doctrina aplicaba y defendía con calor esta norma de solve et repete y la consecuencia –se decía- natural del acto administrativo en su carácter de privilegio, es que prima el interés público sobre el interés particular, de manera que una vez aplicado un acto administrativo que es ilegítimo debe previamente pagarse y después reclamar. Se ha llegado hasta aceptar este principio para aplicarlo íntegramente en materia tributaria, en materia sanitaria, pago de imposiciones, de multas, etc.”. Y refiere el mismo autor que “en las jornadas de Derecho Chileno, en una reunión que se celebró en Santiago el año 1959, justamente en materia tributaria se sentó el principio contrario y empezó a sustentarse, más en materia de Derecho Público que en materia tributaria, que no puede tener aplicación integral el principio solve et repete.”

(Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Actos, contratos y bienes. Editorial Jurídica de Chile, 1ª edición, 1995, pp. 104 y 105).

El Profesor nombre reservado, por último, califica este privilegio procesal de “arbitrio absolutista” y sostiene su incompatibilidad total con la Constitución pues, señala, “este arbitrio fiscalista y autoritario en grado extremo vulnera la Carta Fundamental no sólo en uno o dos derechos fundamentales sino en 18

varios y de primordial importancia en la vida de relación” (“La impugnación de sanciones administrativas y el derecho fundamental de acceso a la justicia: El ‘solve et repete’ y el Estado de Derecho”, en Revista de Derecho Universidad Finis Terrae, Año X, Nº10, 2006, p. 199).

VIGESIMOPRIMERO: Que en la doctrina extranjera abundan, desde hace décadas, las críticas a este privilegio de la Administración. De nombre reservado, por ejemplo, señalaba en 1964: “En realidad se trata de un residuo histórico quizá necesario en la época de una Administración de covachuela, anquilosada y vergonzante, sujeta al ‘sistema del botín’ y, en consecuencia, al turno de los partidos políticos, con un personal de escasa estabilidad en el empleo y deficiente calidad técnica, cuya intención era siempre superior a sus posibilidades efectivas. Recuérdese la figura patética del ‘cesante’ y esa burocracia que Pérez Galdós captó para siempre en su obra ‘Miau’ novela y también daguerrotipo. En definitiva, desaparecido ese tipo humano y modificadas sustancialmente las estructuras sociales y administrativas, resulta ahora el previo pago un requisito esencialmente anacrónico y prácticamente inútil”.

Añadía este autor que “desde una perspectiva trascendental [la regla solve et repete] no admite defensa alguna. No sólo es ajeno a las exigencias inmanentes a la organización administrativa, sino que resulta contrario al principio de igualdad consagrado tradicionalmente en todas nuestras Leyes constitucionales desde 1812 hasta hoy. Efectivamente, infringe tal principio fundamental en dos de sus facetas: 1) En la esfera procesal destruye el inestable equilibrio de las partes litigantes. La posición de supremacía de la Administración pública, que, como gráficamente se ha dicho, por mucho que consienta en agacharse es siempre un gigante, y sus inmediatas consecuencias (presunción de 19

legitimidad y potestad ejecutoria), se ve reforzada por un obstáculo defensivo de gran envergadura. 2) Significa, además, una discriminación en perjuicio de los económicamente débiles. El previo pago significa un mayor gravamen para el ciudadano menos afortunado...” (De Mendizábal nombre reservado, nombre reservado, “Significado Actual del Principio ‘Solve et Repete’”, en Revista de Administración Pública, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, Nº 43, año 1964, p. 154).

nombre reservado, por su parte, respecto a la regla solve et repete señala que “de la ejecutividad del acto administrativo y subsiguiente posibilidad, en su caso, de ejecución forzosa, se ha llegado a extraer la consecuencia de que la impugnación de cualquier acto administrativo que implique liquidación de un crédito a favor del estado sólo es posible si el particular se aviene previamente a realizar el pago que se discute”

(...) “A nuestro juicio es erróneo considerar esta regla como una exigencia próxima o remota del principio de la ejecutividad. Lo que este último postula es sencillamente la no suspensión del acto administrativo que liquide el crédito ni, por tanto, la suspensión del oportuno procedimiento de apremio que se iniciase para hacerlo efectivo, aunque el particular utilice los recursos procedentes. Añadir a esto la necesidad del previo pago únicamente puede interpretarse como una regla de carácter procedimental o procesal que limita la posibilidad de recurrir, significando un injustificado privilegio administrativo que debe considerarse derogado por el artículo 24 de la Constitución, como ya viene reconociéndolo la jurisprudencia, ya que implica una clara denegación de justicia (Sent. Sala 4ª. del T.S. de 5 de octubre de 1988), o cuando menos una traba frente a la garantía de tutela judicial que proclama el precepto legal constitucional citado”. (nombre reservado, 20

“Tratado de Derecho Administrativo”, Vol. I, Parte General, 12ª edición, Tecnos S.A, Madrid, 1994, p. 515).

nombre reservado también critican la regla solve et repete. Señalan dichos autores: “Otro tema importante en materia de impugnación de las sanciones es la viciosa (y hoy claramente inconstitucional según el Art. 24.1 de la Constitución, que garantiza el ‘derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales’ a ‘todas las personas’ y, por tanto, el libre acceso a los Tribunales; artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ratificado en 1997, cuyo valor interpretativo constitucional resulta del art.

10.2, de la Constitución) práctica impuesta por Leyes y Reglamentos preconstitucionales del solve et repete. Este principio ha venido teniendo dos manifestaciones: la admisión puramente formal del recurso se condicionaba, o bien al pago total de la multa cuya legalidad va a discutirse, o bien al depósito, total o parcial de su cuantía por el recurrente. Es asombroso que una técnica tan tosca, que hace que solo los ricos puedan recurrir, haya podido subsistir hasta recientemente, pero así ha ocurrido. Tras la Constitución, la jurisprudencia ha estimado derogadas por la Constitución todas las exigencias de previo pago como requisito de admisión de los recursos administrativos o contencioso- administrativos establecidos en normas preconstitucionales (Ss. 26 noviembre 1985, 17 enero 1986, etc.)(SIC)” (García de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomás-Ramón, “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Palestra-TEMIS, Perú, 2006, p. 1108);

VIGESIMOSEGUNDO: Que, también desde hace algunas décadas, la jurisprudencia europea abordó la constitucionalidad del privilegio que nos ocupa. Desde luego, debe destacarse que mediante sentencia de 24 de marzo de 1961, la Corte Constitucional de Italia declaró 21

la ilegitimidad constitucional de una norma contenida en la Ley de 20 de marzo de 1865, por estimar que el principio solve et repete infringía los artículos 3º, 24 y 113 de la Constitución italiana. Las aludidas normas constitucionales consagran, respectivamente, la igualdad ante la ley (Artículo 3º), el libre acceso a la justicia y el derecho a la defensa jurídica (Artículo 24) y el derecho a recurrir de los actos de la Administración (Artículo 113).

Por su importancia en el tema central de esta sentencia, se transcribirán a continuación las consideraciones formuladas en dicha oportunidad por la Corte Constitucional de Italia:

“La cuestión que constituye el objeto del presente requerimiento ha dado lugar hace un buen tiempo a discusiones y decisiones en la doctrina y jurisprudencia, que han planteado diversos modos de calificar el instituto del solve et repete. La tarea del Tribunal Constitucional no es encuadrarlo en una u otra categoría dogmática, sino sólo determinar si puede considerársele constitucionalmente legítimo respecto a las normas contenidas en los artículos 3, 24 y 113 de la Constitución, tal como lo solicita en su ordenanza el Pretor de Pavía.

Parece conveniente, en primer lugar, destacar que toda alegación en relación al principio de la normal ejecutoriedad de los actos administrativos no contribuye a la resolución de la cuestión, como la ha planteado por la Administración Financiera, porque ese principio no sería en modo alguno menoscabado o eludido con la desaparición del instituto del solve et repete, ya que en tal caso la Administración podría proceder en vía ejecutiva en contra del contribuyente moroso, cualquiera sea su oposición, ya que el tribunal ordinario nunca ha autorizado a suspender la ejecución de las providencias de la autoridad administrativa. Se puede decir, por el 22

contrario, que la propia existencia de este instituto debilita, en cierto sentido, la eficacia de ese principio, racional y prácticamente.

El solve et repete es, sin duda, una medida particularmente enérgica y eficaz para realizar el interés público relativo a la percepción de impuestos y, precisamente por esta razón, fue introducido y se ha conservado durante tanto tiempo en la legislación italiana, a pesar de los diferentes proyectos para su supresión, de iniciativa gubernamental y parlamentaria, y a pesar de haber sido sometido durante gran tiempo a severas críticas por la doctrina y a interpretaciones correctivas y restrictivas por la jurisprudencia, la cual, a su vez, ha excluido la aplicabilidad del mismo instituto cuando la pretensión tributaria resulta, a prima facie, absolutamente infundada.

Todo esto confirma que, incluso independientemente de los principios contenidos en la Constitución, y ya antes de su aprobación, se aprecia una importante evolución en la sensibilidad del medio jurídico, la que debe ser correspondida con la interpretación y aplicación de las normas vigentes: evolución causada precisamente por la excesividad de esa medida, que parece no consentida por los principios informadores de un ordenamiento moderno en cuanto a las relaciones entre el ciudadano y el Estado.

Parece difícil creer que el constituyente haya ignorado un problema tan debatido y, menos aún, que no haya considerado resolverlo implícitamente mediante la formulación de principios generales destinados, en gran parte, precisamente, a regular las relaciones entre los ciudadanos y el Estado, conciliando las necesidades de éste con los derechos de aquéllos, y -en cualquier caso- poniendo las condiciones necesarias para que estos derechos puedan ser hechos valer igualmente por todos.

23 La imposición del pago total del impuesto, regulado como presupuesto imprescindible para interponer acción judicial dirigida a obtener la tutela del derecho del contribuyente mediante la comprobación judicial de la ilegitimidad del impuesto mismo, es contraria, a juicio de este Tribunal, a todos los principios contenidos en los artículos de la Constitución enunciados en la ordenanza del Pretor.

Es contrario a la norma contenida en el artículo 3, porque es evidente la diferencia de trato que resulta entre el contribuyente que es capaz de pagar inmediatamente la totalidad de impuestos, y el contribuyente que no tiene medios suficientes para realizar el pago, ni puede obtenerlos fácilmente mediante un crédito, entre otras razones, porque incluso en caso de victoria en los tribunales, no obtendría el reembolso de las cantidades abonadas sino con retardo. En el primer caso, entonces, es posible, en consecuencia, en razón de su condición económica, solicitar justicia y obtenerla, siempre que pueda demostrar tener la razón; en el segundo caso, esta facultad es difícil sino imposible, no sólo de hecho, sino que también en base al derecho, conforme al cual es presupuesto procesal exigido por la ley y consistente en el pago de una suma, eventualmente, muy considerable.

Las mismas consideraciones valen para justificar las alegaciones en contra de las normas contenidas en los artículos 24, primer párrafo, y 113 de la Constitución, en las cuales el uso de las palabras todos y ciudadanos tiene la clara intención de reafirmar la igualdad de derecho y de hecho de todos los ciudadanos en cuanto concierne a la posibilidad de requerir y obtener tutela judicial, sea frente a otros privados o frente al Estado u organismos públicos menores.

El Tribunal, por lo tanto, es de la opinión que el instituto del solve et repete es contrario a las normas 24

de la Constitución y que debe ser declarada ilegítima la disposición que lo establezca.” (Traducción del abogado señor Cristián Román);

VIGESIMOTERCERO: Que el Tribunal Supremo de España, por su parte, a través de su Sala de lo contencioso, marcó una clara evolución hacia el rechazo del privilegio del solve et repete. En efecto, en STS 6743/2000, de 25 de septiembre de 2000, la misma Sala se encarga de ilustrar la evolución de su posición en esta materia al señalar:

“Fundamentos de derecho:

(...) CUARTO.- La jurisprudencia de esta Sala ha tenido ya ocasión de pronunciarse en múltiples ocasiones sobre la regla que hace de la consignación, aval o, claro está, del pago de la cantidad reclamada por la Administración una carga previa para poder recurrir.

Hasta el punto de que puede hablarse de una clara evolución, en la que tal privilegio de la Administración se ha contemplado desde su eventual incompatibilidad con los principios y derechos de igualdad y no discriminación, en perjuicio de los económicamente débiles, y de tutela judicial efectiva, especialmente después de la Constitución; así como desde la exigencia del necesario rango normativo para su eventual imposición. (...) En consecuencia, es, en la actualidad, doctrina de esta Sala:

a) La regla ‘solve et repete’, con independencia del rango normativo en que se establezca, puede resultar contraria a la Constitución si su formulación en términos absolutos -concebida sin excepciones en función de la auténtica posibilidad económica de asumir la carga del previo pago, de la previa consignación o de la garantía requerida-, se traduce en un obstáculo efectivo para el acceso a los Tribunales (Cfr. AATS 31 de mayo de 1996 y 21 de marzo de 1997 y SSTS 2 de julio de 1997 y 16 de diciembre de 1999).

25 b) En la medida en que el recurso ordinario [de alzada] en vía administrativa constituya un requisito necesario para el acceso a la tutela jurisdiccional, la carga previa, en los términos absolutos, sin excepción, que acaban de señalarse, de la consignación o exigencia de determinada garantía para la interposición de aquel recurso implica una restricción indebida del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 CE (STS 8 de octubre de 1992).

(...) Por consiguiente, para la exigencia del previo pago, consignación o garantía determinada para la admisibilidad de los recursos, tanto administrativos como judiciales, en los términos en que lo permiten los reiterados derechos y principios constitucionales, hace falta que así se establezca en Ley formal (SSTS 29 de diciembre de 1986, 20 de enero de 1987). En esta dirección abundan también las siguientes razones: 1º) la coordinación del ámbito del principio en vía administrativa y jurisdiccional, pues carecería de sentido la admisión indiscriminada del previo pago en los recursos administrativos que eludiría la fiscalización jurisdiccional por el simple hecho de que las normas reglamentarias obligaran a ello; 2º) la necesidad de una interpretación restrictiva del principio ‘solve et repete’, al carecer de fundamento científico y constituir un privilegio de la Administración exorbitante al tener siempre en sus manos, como luego se dirá, la ejecutividad del acto administrativo, salvo en los casos en que se acuerde su suspensión; y 3º) por la discriminación, en perjuicio de los económicamente débiles, y subsiguiente infracción del principio de igualdad, cuya proclamación en nuestro ordenamiento jurídico ofrece múltiples manifestaciones (SSTS 26 de marzo y 9 de junio de 1981 y 3 de marzo de 1983).

d) El principio ‘solve et repete’ es distinto del principio general de la ejecutividad de los actos 26

administrativos, por virtud del cual la Administración puede ejecutar las liquidaciones giradas, de conformidad con los artículos 56 y 93 y siguientes LRJ y PAC y, en particular, los artículos 33 y siguientes de la LGSS (SSTS 29 de junio y 1º de diciembre de 1987). De tal manera que la privación de un recurso administrativo por el incumplimiento del pago, consignación o garantía determinada es un privilegio adicional, agregado a la normal eficacia del acto en cuanto componente definidor de la actuación administrativa, el cual debe ejecutarse mediante el correspondiente apremio para hacer efectiva la liquidación. Mientras que la exigencia del previo pago, consignación, aval o garantía no es otra cosa que facilidad recaudatoria, elemento disuasor del recurso que repercute en sentido impeditivo en el acceso a la vía jurisdiccional con el derivado alcance de suprimir el control en Derecho y por los Tribunales de la actividad de la Administración conforme establece el artículo 106.1 CE (STS 3 de enero de 1985 y 25 de noviembre de 1986).”;

VIGESIMOCUARTO: Que, en el ámbito regional, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado, respecto del solve et repete, que “la Constitución Política de 1991 establece como un derecho fundamental la posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncas las posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho; resulta así contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida, cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto de declaración judicial.” (Sentencia No. C-599/92, de 10 de diciembre de 1992);

27 IV. Supresión legislativa del precepto legal impugnado.

VIGESIMOQUINTO: Que no puede resultar indiferente para la resolución del asunto sublite constatar que, siguiendo la tendencia general de la legislación, el precepto legal impugnado, esto es, la exigencia de consignar una tercera parte de la multa como condición para poder reclamar judicialmente las multas administrativas por infracciones a la legislación laboral y de seguridad social, haya sido suprimido por la Ley Nº 20.087, de 3 de enero de 2006, que sustituyó el procedimiento laboral contemplado en el Libro V del Código del Trabajo. En efecto, dicho cuerpo normativo, en el Nº 17 de su Artículo Único, modificado luego por la Ley Nº 20.260, sustituyó el artículo 474 del Código del Trabajo, que pasó a ser artículo 503, cuyo inciso tercero no contempla la exigencia de consignación previa, pues es del siguiente tenor:

“La resolución que aplique la multa administrativa será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de quince días hábiles contados desde su notificación. Dicha reclamación deberá dirigirse en contra del Jefe de la Inspección Provincial o Comunal a la que pertenezca el funcionario que aplicó la sanción.”;

VIGESIMOSEXTO: Que tampoco debe dejar de observarse que la supresión del privilegio solve et repete del precepto legal impugnado fue iniciativa del Presidente de la República, pues, en el Mensaje Nº4-350, de fecha 22 de septiembre de 2003, mediante el cual sometió al Congreso Nacional el respectivo proyecto de ley, expuso, en la descripción del proyecto propuesto, lo siguiente:

“El párrafo 7º del proyecto contempla el procedimiento de reclamación de las sanciones administrativas aplicadas por la Dirección del Trabajo, sustituyéndose en consecuencia el actual 28

Título II, del Libro V, del Código del Trabajo. Con ello, entre otras cosas, se salva la discusión sobre si el plazo para reclamar es de días hábiles o corridos, ya que al estar comprendido en el Título I le es aplicable la norma de días hábiles.

Se establece aquí, entre otras cuestiones, un procedimiento especial y sumario; se elimina la obligación de consignar una parte de la multa como requisito de admisibilidad; y se dispone en forma expresa lo que la jurisprudencia ya ha sentenciado, en el sentido de que la resolución del tribunal lo será en única instancia.”;

VIGESIMOSEPTIMO: Que la trascendencia que adquiere en la resolución de este asunto la constatación de que, por voluntad del Legislador y a propuesta del Jefe del Estado, se haya extirpado de la legislación laboral el precepto impugnado en estos autos, no se ve alterada por la circunstancia de que, no obstante que por disposición del artículo 1º transitorio de la Ley 20.087, de 3 de enero de 2006, el nuevo procedimiento laboral debió entrar en vigor en todo el territorio nacional el 1º de marzo de 2007, en virtud de la modificación introducida a dicho precepto por el artículo 8º de la Ley 20.252, de 15 de febrero del presente año, se haya establecido que las modificaciones introducidas al Código del Trabajo comenzarían a regir en las diversas regiones del territorio nacional, con la siguiente gradualidad:

Regiones III y XII, el 31 de marzo de 2008; Regiones I, IV, V y XIV, el 31 de octubre de 2008; Regiones II, VI, VII y VIII, el 30 de abril de 2009; Región Metropolitana, el 31 de agosto de 2009, y Regiones IX, X, XI y XV, el 30 de octubre de 2009;

V. El “solve et repete” ante la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos.

VIGESIMOCTAVO: Que el autor argentino Cassagne señala que, en la última parte del siglo XX, la tutela 29

judicial efectiva cobró una gran relevancia en el plano jurídico, a raíz del impulso conferido por la doctrina española, a raíz de su recepción constitucional. Sostiene que su proyección en Hispanoamérica, particularmente en Argentina, ha sido notable, habiendo sido recogido el principio tanto en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación como en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires del año 1994, aunque no siempre se han desprendido de él las consecuencias que cabe extraer en punto a reafirmar la tendencia hacia un control judicial pleno y sin cortapisas de la actividad administrativa.

Añade este autor que no obstante la similitud que guardan las garantías constitucionales clásicas del ordenamiento constitucional argentino con la tutela judicial efectiva, esta última, como aconteció con la garantía constitucional innominada del debido proceso adjetivo, se caracteriza por su mayor amplitud no sólo en el plano garantístico sino también en cuanto a la protección del interés general en procurar una buena Administración proyectándose también al procedimiento administrativo.

“Los principales matices diferenciales -señala- comprenden tres aspectos ya que la tutela judicial efectiva apunta a la eliminación de las trabas que obstaculizan el acceso al proceso, tanto como a impedir que, como consecuencia de los formalismos procesales, queden ámbitos de la actividad administrativa inmunes al control judicial y, por último, tiende a asegurar el ejercicio pleno de la jurisdicción”.

Por último, citando a nombre reservado, agrega que “el derecho a la tutela judicial efectiva que se despliega, básicamente, en tres momentos diferentes del proceso (en el acceso a la jurisdicción, en el debido proceso y en la eficiencia de la sentencia) es, en definitiva, el derecho de toda persona a que se haga 30

justicia que se traduce, en el plano jurídico administrativo, en que siempre que crea que puede pretender algo con arreglo a derecho frente a un ente público, tenga la seguridad de que su petición será atendida por unos órganos independientes y preparados”.

(Cassagne, nombre reservado, “La Justicia Contencioso- administrativa y sus perspectivas al comenzar el siglo XXI”, en Procedimiento y Proceso Administrativo, Jornadas Facultad de Derecho Universidad Católica Argentina, LexisNexis, Buenos Aires, 2005, pp. 275, 277 y 278);

VIGESIMONOVENO: Que, desde hace décadas, esta Magistratura ha reconocido el derecho a acudir a la justicia, llamado también derecho a la acción o derecho a la tutela judicial, como presupuesto básico de las garantías de la igual protección en el ejercicio de los derechos y del debido proceso, contempladas en el Nº 3 del artículo 19 de la Constitución, a la vez que como uno de los componentes esenciales de un orden jurídico construido, en una sociedad democrática, sobre la base del respeto a la libertad y dignidad del ser humano; que reconoce como limitación del ejercicio de la soberanía e impone como deber de los órganos del Estado el respeto de los derechos esenciales del hombre; y que afirma la vigencia efectiva de los principios de supremacía constitucional y de juridicidad como bases elementales e insustituibles del Estado de Derecho, tal como lo consagran expresamente los artículos 1º, 4º, 5º, 6º y 7º de la Carta Fundamental;

TRIGESIMO: Que, en efecto, hace más de una década, en sentencia de 1º de febrero de 1995 -Rol Nº 205-, este Tribunal declaró que “en un estado de derecho existen leyes dictadas para ser cumplidas y las personas que entren en conflicto con quienes las infrinjan tienen derecho a recurrir al juez en demanda de justicia. Esta es la compensación constitucional por haberse abolido y 31

prohibido la autotutela en la solución de los conflictos...”;

TRIGESIMOPRIMERO: Que, en concordancia con lo expresado en el considerando precedente, siendo la vigencia efectiva de un Estado de Derecho piedra de toque de una sociedad libre y democrática, este Tribunal ha afirmado que para confirmar que la Constitución consagra un Estado de Derecho: “Basta tener presente (...), por citar sólo algunas disposiciones, lo que disponen los artículos 5°, 6° y 7°, que forman parte de las Bases de la Institucionalidad”. Y ha añadido que “se ha considerado que, entre los elementos propios de un Estado de Derecho, se encuentran la seguridad jurídica, la certeza del derecho y la protección de la confianza de quienes desarrollan su actividad con sujeción a sus principios y normas positivas...” (Rol Nº 207);

TRIGESIMOSEGUNDO: Que el contexto valórico- normativo que configura lo expresado en los considerandos precedentes explica que esta Magistratura haya sostenido, en forma invariable, que el derecho a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, que asegura el artículo 19, Nº 3, inciso primero, de la Constitución, como principio esencial, junto a los derechos asegurados en los incisos siguientes, deben ser interpretados con “el propósito de infundir la mayor eficacia, que sea razonable o legítima, a lo asegurado por el Poder Constituyente a las personas naturales y jurídicas, sin discriminación, porque eso es cumplir lo mandado en tal principio, así como en otros de semejante trascendencia, por ejemplo, los proclamados en los artículos 1º, 6º y 7º del Código Supremo”, regla de hermenéutica que ha llevado a esta Magistratura a sostener que, “sustantiva y procesalmente, el artículo 19 Nº 3 de la Constitución tiene que ser entendido y aplicado con significado amplio y no estricto ni restrictivo”, por lo que tanto la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos 32

fundamentales, como las concreciones de ese principio que aparecen en los incisos siguientes del mismo numeral, “deben ser entendidas en su acepción amplia, sin reducirlas por efecto de interpretaciones exegéticas, o sobre la base de distinciones ajenas al espíritu garantista de los derechos esenciales que se halla, nítida y reiteradamente, proclamado en la Carta Fundamental...” (Rol Nº 437);

TRIGESIMOTERCERO: Que, en concordancia con lo razonado en los considerandos anteriores y consecuente con la doctrina que emana de las resoluciones arriba citadas, en ocasiones anteriores en que este Tribunal se ha enfrentado a conflictos similares al asunto sublite, ha reafirmado que el derecho de las personas a acceder libremente a un tribunal de justicia para la protección de sus derechos o, como lo denomina el requirente en estos autos, “Derecho a la Acción”, también conocido en la doctrina moderna como derecho a la tutela judicial, es uno de los derechos asegurados por el Nº 3 del artículo 19 de la Constitución, pues, aunque no esté designado expresamente en su texto escrito, carecería de sentido que la Carta Fundamental se hubiese esmerado en asegurar la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, el derecho a la defensa jurídica, el derecho a ser juzgado por el juez natural, el derecho a un justo y racional procedimiento, si no partiera de la base de la existencia de un derecho anterior a todos los demás y que es presupuesto básico para su vigencia, esto es, el derecho de toda persona a ser juzgado, a presentarse ante el juez, a ocurrir al juez, sin estorbos, gabelas o condiciones que se lo dificulten, retarden o impidan arbitraria o ilegítimamente. Aún más, negar, condicionar o poner en duda la existencia de este derecho como uno de aquellos esenciales que emanan de la naturaleza humana, significaría desconocer la vigencia misma de todos los demás derechos de las personas y sostener la más completa 33

inutilidad de las leyes y de las magistraturas encargadas de velar por su acatamiento y aplicación, invitando, de paso, al regreso a la autotutela;

TRIGESIMOCUARTO: Que, sin perjuicio de lo señalado en los considerandos anteriores, cabe precisar que, tratándose de reclamar judicialmente de los actos de la Administración, como ocurre en el asunto sublite, y en forma concordante con el derecho de acceso a la justicia que, como se ha dicho, asegura el Nº 3 del artículo 19, la Constitución establece expresamente, en su artículo 38, inciso segundo, el derecho de cualquier persona lesionada en sus derechos por la Administración, a reclamar ante los tribunales que determine la ley.

Al analizar esta materia en su Tratado, el Profesor nombre reservado se refiere a este derecho amparado en los artículos 38, inciso segundo, y 19, Nº 3, de la Ley Fundamental al señalar que, cuando un acto de autoridad no ha sido objeto de control preventivo de su juridicidad o “por error del órgano contralor, o, principalmente, por negligencia, ligereza, ignorancia, error o abuso del órgano administrativo, puede ocurrir que, no obstante las oportunidades en que la persona afectada haya podido representar su posición en el curso de su gestación, ello importe atropello del ordenamiento jurídico. Para esas y muchas eventualidades de tal especie, la Carta garantiza que cualquiera persona lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos y de las municipalidades tiene derecho a reclamar por vía jurisdiccional” (…) “El derecho así reconocido guarda armonía con lo que dispone el art. 19, Nº 3 en cuanto reconoce a toda persona ‘la igual protección en el ejercicio de sus derechos’”.

(Tratado de Derecho Constitucional, Editorial Jurídica de Chile, 2ª edición, 2000, Tomo V, pp. 198 y 199);

34 VI. El precepto legal impugnado frente a la garantía del libre ejercicio de los derechos.

TRIGESIMOQUINTO: Que el Nº 26 del artículo 19 de la Constitución asegura el libre ejercicio de los derechos constitucionales al consagrar “la seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece o que las limiten en los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio.”;

TRIGESIMOSEXTO: Que, como se desprende de lo razonado hasta ahora en esta sentencia, existen dos derechos constitucionales eventualmente afectados por la aplicación del precepto legal impugnado en el caso sublite: el derecho de acceso a la justicia o derecho a la tutela judicial, asegurado de manera general por el Nº 3 del artículo 19 de la Constitución, y el derecho a reclamar a la justicia contra los actos de la Administración, consagrado en especial con relación a los actos administrativos, en el artículo 38 de la misma Carta;

TRIGESIMOSEPTIMO: Que, en efecto, el precepto legal impugnado, ya transcrito en esta sentencia, impone a los afectados por una multa aplicada administrativamente que, en ejercicio de los derechos aludidos en el considerando precedente, deseen reclamar de dicha sanción ante los tribunales de justicia, la cortapisa de que, para ejercer este derecho, deban consignar previamente la tercera parte de la multa;

TRIGESIMOCTAVO: Que, en el caso concreto sublite, el recurrente ha reclamado, ante el Quinto Juzgado del Trabajo de Santiago, de las sanciones administrativas que le impuso la Dirección del Trabajo de la Región Metropolitana, solicitando que éstas sean dejadas sin efecto o, en subsidio, reducidas; sin embargo, en virtud 35

de la aplicación del precepto legal impugnado, su reclamo no ha podido ser tramitado por el tribunal, como ya se ha explicado en la presente sentencia;

TRIGESIMONOVENO: Que, frente a esta clara limitación del ejercicio de los ya referidos derechos constitucionales del actor, debe esta Magistratura decidir si la aplicación del precepto legal que la impone, resulta o no contraria a la Constitución;

CUADRAGESIMO: Que, al resolver la cuestión constitucional planteada, resulta ilustrativo mencionar algunos argumentos expuestos a esta Magistratura por el Director Regional del Trabajo, al hacer uso del traslado que se le confirió.

En el “Exordio” de su presentación, la mencionada autoridad administrativa formula las siguientes afirmaciones (los destacados son del original):

a) “… el legislador, previendo las dificultades que se suscitan en la praxis por la aplicación e interpretación de la legislación laboral y los derechos que ella garantiza, teniendo presente además la imperiosa necesidad de dilucidar in actum, dicho conflicto, puesto que de su pronta solución depende la efectiva protección laboral y en definitiva, la paz social, es por esto que se entrega a la Dirección del Trabajo, la facultad de fiscalizar e interpretar la legislación laboral vigente, sin perjuicio de la facultad del que se sienta perjudicado por dicha actuación administrativa, para acudir al juez de fondo competente, mediante los diversos mecanismos otorgados por la ley.” –fojas 65-;

b) “...esta facultad otorgada por el legislador a la Dirección del Trabajo, es a priori, basada en el principio de oportunidad, pues está concebida como excepción a la competencia natural de tal 36

conocimiento por parte de los Tribunales de Justicia.” –fojas 66-;

En cuanto a los argumentos de fondo, se contienen, entre otros, los siguientes –todos en fojas 67-:

a) “PRIMERO: La obligatoriedad de esta consignación, busca asegurar, aunque sea en forma sucinta, los resultados del juicio, es decir, asegurar al menos que ingrese la tercera parte de la multa cursada, en arcas fiscales, en el supuesto que se confirme la multa por el juez de fondo, toda vez que, la gran mayoría de ellas son confirmadas.”.

b) “SEGUNDO: Busca darle cierto grado de seriedad a la reclamación judicial de multa administrativa, puesto que, con ella se buscó evitar, por una parte las dilaciones injustificadas de la multa administrativa, situación que se dio con frecuencia, en los siguientes términos: se presenta la reclamación judicial y de inmediato se paraliza el cobro de la multa administrativa, por lo que presentaban para el solo efecto de dilatar por largo tiempo (teniendo presente los recursos que se interponían en contra de las sentencias de primera instancia) haciendo uso y abuso del reclamo judicial, lo que irrogaba un perjuicio al Estado y, por otra para evitar derroches innecesarios del Estado, al poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional, frente a reclamaciones anodinas, que por el principio de la inexcusabilidad el juez debía dar curso.”;

CUADRAGESIMOPRIMERO: Que para el mejor acierto de la decisión de este Tribunal conviene contrastar las recién referidas defensas ofrecidas por la autoridad administrativa concernida en esta litis con lo relacionado en el capítulo IV de la presente sentencia, pues, como allí se señala, la legislación reciente no sólo ha modernizado el procedimiento laboral en general, 37

sino que ha suprimido expresamente el precepto legal impugnado, tras haberlo propuesto el propio Presidente de la República, a quien, en virtud del artículo 24 de la Constitución, corresponden el gobierno y la administración del Estado;

CUADRAGESIMOSEGUNDO: Que lo dicho en el considerando precedente debe ponderarse en armonía con lo reflexionado en el considerando trigesimosegundo de esta sentencia, en cuanto es doctrina de esta Magistratura que, sustantiva y procesalmente, el artículo 19, Nº 3, de la Constitución, tiene que ser entendido y aplicado con significado amplio y no estricto ni restrictivo, por lo que tanto la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos fundamentales, como las concreciones de ese principio que aparecen en los incisos siguientes del mismo numeral, deben ser entendidas en su acepción amplia, sin reducirlas por efecto de interpretaciones exegéticas, o sobre la base de distinciones ajenas al espíritu garantista de los derechos esenciales que se halla, nítida y reiteradamente, proclamado en la Carta Fundamental;

CUADRAGESIMOTERCERO: Que, del mismo modo, debe recordarse que este Tribunal ha afirmado que, de acuerdo a nuestra doctrina constitucional, es posible señalar que para limitar de forma constitucionalmente admisible un derecho fundamental sin impedir su libre ejercicio, tales limitaciones deben cumplir estrictas condiciones, entre ellas, la de estar establecidas con parámetros incuestionables, esto es, ser razonables y justificadas (Roles Nºs. 226 y 280);

CUADRAGESIMOCUARTO: Que también esta Magistratura ha dicho que un derecho se hace impracticable cuando sus facultades no pueden ejecutarse; que se dificulta más allá de lo razonable cuando las limitaciones se convierten en intolerables para su titular y que, finalmente, debe averiguarse si el derecho ha sido 38

despojado de su necesaria protección o tutela adecuada a fin de que el derecho no se transforme en una facultad indisponible para su titular (Rol Nº 280);

CUADRAGESIMOQUINTO: Que, para aplicar los principios examinados en los considerandos precedentes al caso concreto sublite, debe tenerse especialmente presente la precisión formulada en sentencia recaída en el Rol Nº 280, en cuanto: “Estos supuestos deben ser aplicados, en todo caso, con la confluencia de dos elementos irrenunciables. En primer lugar, el momento histórico de cada situación concreta, por el carácter evolutivo del contenido esencial del derecho; y luego, las condiciones inherentes de las sociedades democráticas, lo que alude a determinar el sistema de límites del ordenamiento jurídico general y cómo juega en ella el derecho y la limitación.”;

CUADRAGESIMOSEXTO: Que, razonando de la manera recién indicada y ponderando todo lo reflexionado hasta ahora, no queda sino concluir que, en el actual estado de desarrollo del derecho nacional e interpretando la garantía constitucional de acceso a la justicia con un criterio finalista, amplio y garantista, la limitación al derecho a la tutela judicial que impone el precepto legal impugnado aparece despojada de la razonabilidad y justificación que precisaría para ser aceptada como constitucionalmente admisible a la luz de lo dispuesto en el Nº 26 del artículo 19 de la Carta y, en consecuencia, su aplicación en el caso sublite deberá ser estimada como contraria a la Constitución, y así se declarará.

Y VISTO además lo prescrito en los artículos 1º, 4º, 5º, inciso segundo, 6º, 7º, 19, Nºs. 3 y 26, 38, 93, inciso primero, Nº 6, e inciso undécimo, de la Constitución Política de la República y en las disposiciones pertinentes de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal Constitucional, 39

SE RESUELVE: Que se acoge el requerimiento de fojas 1 y, en consecuencia, se declara que no podrá aplicarse en la causa Rol 806-2007, caratulada “ASESORÍA Y SERVICIO DE SEGURIDAD EMPRESARIAL LTDA. CON DIRECTOR REGIONAL DEL TRABAJO REGIÓN METROPOLITANA”, seguida ante el Quinto Juzgado del Trabajo de Santiago, el inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo, de acuerdo al texto que rige en la Región Metropolitana, únicamente en la parte en que exige la consignación de la tercera parte de la multa para reclamar de las multas administrativas.

Se previene que el Ministro señor Jorge Correa Sutil concurre al fallo sin compartir sus considerandos trigésimo segundo y cuadragésimo segundo, teniendo en su lugar, y además, presente:

1º. Que la invocación al principio de oportunidad y a la necesidad de dilucidar “in actum” los conflictos por parte de la Administración, invocados por la Dirección del Trabajo, no constituyen una razón suficiente para considerar razonable y justificada la limitación al derecho de acceso a la justicia que se viene examinando, por cuanto si bien tales constituyen fines lícitos, no aparece necesario el solve et repete que se ha instaurado para alcanzarlos. En efecto, la celeridad en el cumplimiento de las sanciones administrativas puede alcanzarse regulando los efectos del reclamo judicial o asegurando la prontitud en su resolución, sin que sea ni razonable ni prudente limitar severamente el acceso a la justicia para lograrlo;

2º. Que, de igual modo, tampoco pueden considerarse como razones justificatorias de la limitación en examen las que formula el mismo órgano administrativo antes referido, en el sentido que el solve et repete sería el medio eficaz para evitar dilaciones excesivas en el cobro de multas a virtud de reclamos infundados. El mecanismo elegido no discrimina entre reclamos judiciales fundados 40

e infundados y grava a todos ellos, antes de conocer su plausibilidad con la misma barrera de admisibilidad. La dilación en el cobro puede depender de otros mecanismos diversos a las limitaciones para acceder a la justicia que se examina, como lo son las reglas relativas a los efectos, suspensivos o no, que tenga el reclamo judicial sobre la sanción administrativa y las reglas procesales para la vista y fallo de las mismas. Igualmente existen otros mecanismos, como las costas, para disuadir al litigante temerario.

Acordada con el voto en contra del Ministro señor Francisco Fernández Fredes, quien estuvo por negar lugar a la acción de inaplicabilidad deducida en autos por no reunir ésta el esencial requisito de que el precepto legal impugnado, en este caso el inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo, pueda tener aplicación decisiva en la resolución del asunto que constituye la gestión pendiente. En efecto:

1° La cuestión que se debate en la litis ventilada ante el 5° Juzgado del Trabajo de Santiago en el Rol N° 806-07 se contrae exclusivamente a determinar si la sanción administrativa impuesta por la Dirección del Trabajo a la empresa requirente fue o no correctamente aplicada conforme a derecho, motivo por el cual el precepto legal que se objeta por el actor y que es claramente una norma ordenatoria litis no puede tener incidencia alguna en la dilucidación del asunto que deberá fallar el aludido tribunal ordinario;

2° Que el examen de constitucionalidad a que da lugar la sustanciación de una acción de inaplicabilidad debe diferenciarse nítidamente de aquél que motiva la interposición de un amparo extraordinario de garantías constitucionales, como el que existe en otros países a cargo de la justicia constitucional. Del claro tenor literal del número 6° y del inciso undécimo del artículo 93 de nuestra Constitución se desprende que lo que el 41

constituyente ha perseguido con la configuración de este mecanismo de control represivo concreto de constitucionalidad es impedir que se fallen las cuestiones sometidas a los tribunales ordinarios o especiales en términos que vulneren las disposiciones de la Constitución, por lo cual resulta coherente que entre los requisitos de admisibilidad de la acción se exija que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisiva en la resolución del asunto sub lite. No es, pues, en opinión de este disidente, la acción de inaplicabilidad una vía constitucionalmente idónea para cautelar la vigencia de todo tipo de garantías consagradas en la Carta Fundamental, sino sólo de aquéllas cuya vulneración se configure por la aplicación de normas legales que el respectivo sentenciador pueda tener en cuenta al momento de decidir el asunto sobre que recae el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Para la tutela de las demás garantías de superior rango estatuidas por nuestro ordenamiento jurídico existen otros medios adecuados, entre ellos, el recurso constitucional de protección, sin dejar de tener en cuenta la labor tuitiva que esta misma Magistratura puede ejercer respecto de toda garantía constitucional con ocasión del ejercicio de los controles preventivos a su cargo.

Redactó la sentencia el Ministro señor Marcelo Venegas Palacios y la prevención y la disidencia, sus autores.

Notifíquese, regístrese y archívese.

Rol 968-07-INA.

42 Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucio- nal, integrado por los Ministros señores Juan Colombo Campbell (Presidente), Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vo- danovic nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado Su- til, Marcelo Venegas Palacios, señora nombre reservado

y señores nombre reservado y Francisco Fernández Fredes. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucio- nal, don nombre reservado.