Inaplicabilidad de los artículos 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, y 495 inciso final, Código del Trabajo

0000593 QUINIENTOS NOVENTA Y TRES

2020

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 8930-2020

[1 de diciembre de 2020]

____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 4°, INCISO PRIMERO, DE LA LEY N° 19.886, Y 495 INCISO FINAL, CÓDIGO DEL TRABAJO

BANCO DEL ESTADO DE CHILE EN PROCESO RIT T-4-2019, RUC 19-4-166281-5, SEGUIDO ANTE EL PRIMER JUZGADO DEL TRABAJO DE LINARES, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE TALCA, POR RECURSO DE NULIDAD, BAJO EL ROL N° 487-2019-LABORAL-COBRANZA

VISTOS:

Con fecha 10 de julio de 2020, Banco del Estado de Chile ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 4°, inciso primero de la Ley N° 18.886, y 495 inciso final, Código del Trabajo, en el proceso RIT T-4-2019, RUC 19-4-166281-5, seguido ante el Primer Juzgado del Trabajo de Linares, en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de Talca, por recurso de nulidad, bajo el Rol N° 487-2019-Laboral-Cobranza.

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados dispone:

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“Ley N° 19.866, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios

(…)

Artículo 4°. - Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.”

(…)

“Código del Trabajo

(…)

Artículo 495.- La sentencia deberá contener, en su parte resolutiva:

1. La declaración de existencia o no de la lesión de derechos fundamentales denunciada;

2. En caso afirmativo, deberá ordenar, de persistir el comportamiento antijurídico a la fecha de dictación del fallo, su cese inmediato, bajo el apercibimiento señalado en el inciso primero del artículo 492;

3. La indicación concreta de las medidas a que se encuentra obligado el infractor dirigidas a obtener la reparación de las consecuencias derivadas de la vulneración de derechos fundamentales, bajo el apercibimiento señalado en el inciso primero del artículo 492, incluidas las indemnizaciones que procedan, y

4. La aplicación de las multas a que hubiere lugar, de conformidad a las normas de este Código. En cualquier caso, el juez deberá velar para que la situación se retrotraiga al estado inmediatamente anterior a producirse la vulneración denunciada y se abstendrá de autorizar cualquier tipo de acuerdo que mantenga indemne la conducta lesiva de derechos fundamentales.

Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro.

(…)

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

La actora refiere que el Primer Juzgado de Letras de Linares, en octubre de 2019, acogió denuncia en su contra en procedimiento de tutela laboral por vulneración de derechos fundamentales. Explica así que en aquella gestión se ha ordenado remitir copia de la sentencia a la Dirección del Trabajo, una vez ejecutoriada la sentencia.

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En contra de lo resuelto, tanto el Banco requirente como las denunciantes de tutela, interpusieron recurso de nulidad para ante la Corte de Apelaciones de Talca.

Actualmente la requirente ha suscrito avenimiento con una de las denunciantes, subsistiendo el procedimiento respecto a la otra denunciante.

Se arguye la existencia de las siguientes infracciones constitucionales:

i. Se vulnera la igualdad ante la ley (art. 19 N° 2 de la Constitución).

La vulneración al principio de igualdad ante la ley se verifica por varias razones: la primera, por cuanto la norma legal impugnada trata por igual situaciones que son diversas en aspectos esenciales; la segunda por que impone una sanción que ha de aplicarse por igual a conductas de distinta gravedad; la tercera porque la norma no permite al juzgador atender las características individuales de cada empresa y el contexto en el que se produce la conducta sancionada; la cuarta por cuanto la norma establece una conducta excesivamente gravosa cuando se aplica a esta particular empresa del Estado y en quinto lugar, porque la norma discrimina arbitrariamente al Banco del Estado.

Por último, señala que el principio de igualdad fundamenta que este Tribunal mantenga con la actora el mismo criterio que ha tenido con los requirentes que han contado de manera reiterada y uniforme con sentencias estimatorias de inaplicabilidad, sin que exista ninguna circunstancia que justifique en este caso un cambio de criterio.

La norma impugnada no permite al juez sopesar la gravedad de los hechos o hacer distinción alguna, pues la sanción accesoria dispuesta por el precepto legal impugnado es una sola y no admite graduación. Su aplicación es automática e inexorable. Establece una única e indiferenciada sanción, cualquiera sea la entidad y gravedad de la conducta.

El tribunal del fondo se ve impedido de graduar la sanción, la que opera por el sólo ministerio de la ley, sin juicio previo que pueda sopesarla. Ella, única, inexorable y rígida, se aplica por el sólo ministerio de la ley, para conductas tan diversas como la imaginación permite, que puedan ser calificadas en alguno de los tres tipos consignados en la norma impugnada.

El precepto impugnado se aplica por igual, a empleadores que tengan un solo trabajador y vulneren sus derechos fundamentales, como a aquellos empleadores que como en el caso del Banco del Estado de Chile tengan más de 10.000 y eventualmente incurran en esta conducta tan sólo respecto de uno de ellos, no permitiéndole al juzgador atender las características individuales de cada empresa y el contexto en el que se produce la infracción.

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La misma y única sanción se verifica para empleadores que nunca contratan con órganos de la Administración del Estado, para quienes esta sanción anexa resultará irrelevante, como para aquellos que, con frecuencia, suscriben muchos contratos con órganos del Estado, como es el caso de la requirente, para quien la sanción resultaría extraordinariamente gravosa.

ii. Se vulnera el debido proceso constitucional (art. 19 N°3 de la Constitución).

La aplicación de la norma impugnada, al establecer una sanción automática, no contempla la oportunidad para que el sancionado pueda discutir la procedencia o la extensión de ésta, impidiéndole ejercer su derecho a la defensa e imponiendo una sanción sin juzgamiento previo, con infracción a los derechos establecidos en la Constitución.

En la instancia laboral no existe posibilidad alguna de debatir la procedencia o magnitud de la sanción anexa.

iii. Infracción al principio de servicialidad (art. 1°, inciso cuarto, de la Constitución).

Los fines de servicialidad se consagran en el Ley Orgánica del Banco del Estado de Chile, en cuanto es concebido como una empresa del Estado que tiene por objeto primordial prestar servicios bancarios y financieros con el fin de favorecer el desarrollo de las actividades económicas nacionales.

Tal infracción constitucional, una vez más, se verificará en razón de las particulares características del caso concreto. Los efectos que la sanción produciría debilitarían la capacidad del Estado para atender diversas necesidades sociales, con afectación de los derechos fundamentales de terceros.

La gravedad de esas afectaciones a terceros, enteramente ajenos a la relación entre el Banco del Estado y las señoras nombre reservado y nombre reservado que lo han demandado, no tiene proporción con los beneficios para la comunidad que podía representar la función retributiva o preventiva de la sanción para el Banco del Estado.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Segunda Sala, con fecha 14 de julio de 2020, a fojas 251. Fue declarado admisible por resolución de la misma Sala el día 5 de agosto de 2020, a fojas 256, confiriéndose traslados de estilo. No hubo traslados evacuados por las partes en la gestión judicial pendiente.

Vista de la causa y acuerdo

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En Sesión de Pleno de 6 de octubre de 2020 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y los alegatos por la requirente, del abogado Jorge Correa Sutil.

Se adoptó acuerdo en igual sesión, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO:

I.- LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS Y EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN AUTOS.

PRIMERO: En estos autos constitucionales, se pretende la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 4°, inciso primero, segunda frase, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En virtud de aquella norma, quedan a priori excluidos de contratar con la Administración todos y sin distinción “quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”.

Además, se impugna el artículo 495 del Código del Trabajo, que en lo pertinente, reza: “La sentencia deberá contener, en su parte resolutiva: (…) Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”.

SEGUNDO: Como ya ha tenido en vista este Tribunal, respecto de la primera norma impugnada, la Ley N° 19.886 “fue dictada el año 2003, insertándose en el conjunto de iniciativas encaminadas a afianzar el principio de probidad pública y, especialmente, a evitar que en las convocatorias o adjudicaciones se consideren factores ajenos al objeto o fines de los contratos administrativos de que en cada caso se trate, que pudieran menoscabar arbitrariamente las reglas sobre libre concurrencia e igualdad de los oferentes.

El texto original de dicha ley no contempló el impedimento absoluto ahora cuestionado. Éste fue incorporado posteriormente el año 2008 por la Ley N° 20.238, en el contexto de una moción parlamentaria orientada a reforzar los derechos laborales, de una manera distinta a como ello se ha venido asegurando en distintas normas legales” (STC Rol N° 3570, c. 1°).

TERCERO: Según la parte requirente, con la aplicación de los preceptos, se infringen, entre otros, los numerales 2 y 3 del artículo 19. Lo anterior, en los términos y en el contexto que han sido expuestos en la parte expositiva de la presente sentencia.

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II.- ESTE TRIBUNAL YA HA CONOCIDO DE IMPUGNACIONES SEMEJANTES

CUARTO: No es esta la primera vez en que se impugna la disposición contenida en el artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En efecto, este Tribunal ha dictado varias sentencias en torno a la disposición señalada. Por una parte, se dictaron las STC Roles N° 1968 (15.05.2012), 2133 (04.07.2013), 2722 (15.10.2015). En aquellas, se rechazaron los requerimientos, en votación dividida.

Posteriormente, se dictaron, entre otras las STC Roles N° 3570 y 3702 (ambas de 28.11.2018) y las STC Rol N° 5695 (06.08.2019), 7529 (30.12.2019), 7516 (28.01.2020)

y 7626 (12.03.2020), en que se acogieron los requerimientos impetrados.

La línea argumental de estas últimas sentencias se seguirá, abreviadamente, en la presente.

III.- LOS ARTÍCULOS 4º, INCISO PRIMERO, SEGUNDA FRASE, DE LA LEY Nº 19.886 Y 495, INCISO FINAL, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO, SERÁN DECLARADOS INAPLICABLES

CUESTIONES PREVIAS

Incidencia decisiva de los preceptos impugnados

QUINTO: En primer lugar, es menester señalar que en esta causa, como en otras sobre los preceptos ahora impugnados, se ha cuestionado la incidencia decisiva que tendrían.

Estimamos, por las razones que se apuntarán a continuación, que las disposiciones impugnadas si pueden resultar decisivas en la resolución de un asunto, como lo exige la Constitución, en su artículo 93 inciso decimoprimero.

SEXTO: La gestión pendiente de autos es un recurso de nulidad cuya resolución se encuentra pendiente, en mérito de la decisión de nuestra Magistratura de suspender su tramitación.

En otros casos, como el presente en que la inaplicabilidad se dedujo en el contexto de un recurso de nulidad, se ha alegado y sostenido que “siendo la gestión pendiente un recurso de nulidad y las causales de nulidad de derecho estricto y no existiendo una impugnación al precepto que se cuestiona, para que las normas impugnadas sean decisivas en la resolución del asunto, su inaplicabilidad sólo podría plantearse cuando el referido recurso se resuelva y únicamente en la etapa de ejecución del fallo, lo cual supone que exista una sentencia ya ejecutoriada” (Entre otras, disidencia en STC Rol N° 6513, c. 21°).

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SÉPTIMO: Las consideraciones expuestas – carácter estricto del recurso de nulidad y la no impugnación allí del precepto impugnado – no privan a los preceptos reprochados, de la aptitud exigida por la Constitución de ser decisivo para la resolución de un asunto.

Al efecto, es menester considerar que tal como explica Karl LARENZ, “las normas jurídicas, contenidas en una ley, no están simplemente unas al lado de otras, sino que están relacionadas entre sí de diferente modo y sólo en su recíproca limitación y en su armonía producen una regulación. El orden jurídico no consta de una suma de normas jurídicas, sino de regulaciones. En la regulación de una determinada materia, por ejemplo, del Derecho de compraventa, de arrendamiento, de los actos ilícitos, el legislador no alinea únicamente unas normas jurídicas al lado de otras, sino que más bien construye los supuestos de hecho y asocia a ellos consecuencias jurídicas bajo ciertos puntos de vista directivos” (LARENZ, Karl (1980).

Metodología de la Ciencia del Derecho. Barcelona: Editorial Ariel, pp. 257-258).

OCTAVO: Desde aquella aproximación, no ha de perderse de vista que las normas reprochadas forman parte de la regulación que el legislador le ha dado a las prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador. El legislador, parafraseando al citado autor, construye los supuestos de hecho – prácticas antisindicales o infracción de derechos fundamentales del trabajador - y asocia a ellos consecuencias jurídicas. Dentro de las cuales, huelga decir, se encuentra, en carácter de consecuencia accesoria y automática, la inhabilidad para contratar con el Estado, prevista en el precepto de la Ley N° 19.886.

De allí aparece incuestionable el hecho de que cuando un Tribunal conoce de una denuncia por práctica antisindical o bien por infracción de derechos fundamentales, sea este el Tribunal laboral que conoce directamente de la causa o bien un Tribunal superior al haberse ejercido un recurso procesal (como el de nulidad), al adoptar la decisión de condenar por tales hechos o bien refrendarla o mantenerla a firme, se está configurando la hipótesis que torna procedente la consecuencia jurídica asociada a aquellos, y que se encuentra contenida en la norma señalada. Si bien aquello no constituye el centro de la decisión, es un efecto de la misma, debiendo el Tribunal respectivo, si se hace lugar a la inaplicabilidad del precepto, arbitrar las medidas necesarias para que la requirente no sea excluida de contratar con el Estado, las que pueden consistir, verbigracia, en la simple no remisión del fallo condenatorio o bien, en una declaración de que no obstante haberse condenado a la denunciada, dicha condena no lleva aparejada la consecuencia jurídica prevista en el artículo 4° de la Ley N° 19.886.

NOVENO: Además, frente al razonamiento citado en el considerando sexto, es menester considerar que la Constitución, en lo pertinente, exige que “la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto”

(artículo 93, inciso 11°). La Carta Fundamental, entonces, no establece que la norma impugnada deba resultar decisiva en la resolución “del” asunto, en el

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pronunciamiento final que haya de dictarse. Como ha advertido este Tribunal, “Al actual texto de la Carta Fundamental le basta (…) que el precepto impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto cualquiera, que naturalmente deba resolverse en la gestión pendiente y que, para efectos del fondo, produzca en esa gestión en que pueda aplicarse, un resultado contrario a la Constitución” (STC Rol N° 1061-08, considerandos 8° y 9°). Como se ha visto en el considerando precedente, es precisamente lo que acontece en la especie.

El razonamiento contrario, en cambio, parece entender la incidencia del precepto impugnado en términos análogos a los exigidos respecto del recurso de casación en el fondo, instituto con el cual la inaplicabilidad por inconstitucionalidad tiene marcadas diferencias.

Sobre el pretendido condicionamiento de la inaplicabilidad de los preceptos a criterios de orden económico-patrimonial

DÉCIMO: En segundo lugar, es menester señalar, como cuestión previa, que la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los preceptos reprochados, no viene condicionada criterios de orden económico-patrimonial. Lo anterior es inconducente, pues supondría supeditar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad a la repercusión económica que la aplicación del precepto importa, cuando lo que importa al orden constitucional es que la norma fundamental sea respetada, impidiéndose la concreción de efectos inconstitucionales. Es la producción de resultados inconstitucionales, derivados de la aplicación de preceptos legales, lo que pretende salvaguardar la acción de inaplicabilidad. Como se explicará más adelante, la aplicación de los preceptos reprochados produce efectos inconstitucionales.

Y más allá de la anterior constatación de cara a la naturaleza propia de la inaplicabilidad, la argumentación también resulta inconducente si se considera el carácter de la medida dispuesta en los preceptos reprochados y el contexto en que ella se inserta. Ella significa la privación de la posibilidad de contratar con el Estado en términos absolutos y por un periodo fijo de tiempo, que se aplica dentro del régimen de contratación previsto por la Ley N° 19.886. En dicho marco, es menester señalar que la disposición por parte de la respectiva empresa de suministrar bienes o prestar servicios al Estado no supone la celebración de los contratos respectivos, siendo entonces lo relevante la posibilidad de concurrir para que, conforme a los mecanismos y requisitos previstos en dicho cuerpo legal, se determine quien ha de suministrar los bienes o prestar los servicios. Dicha posibilidad de concurrir, con incierto contenido económico, es lo que precisamente se coarta en base a las normas reprochadas.

La medida de exclusión constituye una sanción

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DÉCIMO PRIMERO: En tercer lugar, es menester despejar, como cuestión previa, tal como se lo hiciere recientemente en la STC Rol N° 8820, que la medida de exclusión para participar en procedimientos contractuales con la Administración del Estado corresponde a una sanción del ámbito administrativo. Esto es así por dos razones, cuyo cumplimiento ocasiona que, a partir del control concreto desarrollado por esta Magistratura, deban aplicarse las garantías propias del debido proceso adjetivo y los principios sustantivos del Derecho Público sancionador (STC Rol N° 2264, c. 33°).

DÉCIMO SEGUNDO: La primera de las dos razones anunciadas, consiste en que el precepto reprochado de la Ley N° 19.885, en relación al artículo 294 bis, y 495 del Código del Trabajo, faculta a la Dirección del Trabajo a llevar un registro que inhibe a los sujetos que figuren en éste de formular ofertas o suscribir contratos administrativos. Por ello, el género dentro del cual se sitúa esta medida es en el de una sanción o castigo hecho valer por la Administración.

La norma ahora impugnada forma parte de la regulación que el legislador le ha dado a las prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador y aquel, al construir supuestos de hecho – prácticas antisindicales o infracción de derechos fundamentales del trabajador – ha asociado a dichos supuestos, consecuencias jurídicas. La norma impugnada es una de aquellas consecuencias jurídicas. Y lo es marcadamente negativa o desfavorable, ya que consiste en la exclusión del sujeto, de la celebración de contratos con el estado.

A aquel, en términos concretos, se le priva de la posibilidad de concurrir para que, conforme a los mecanismos y requisitos previstos en la Ley N° 19.886, se determine quien ha de suministrar los bienes o prestar los servicios que el Estado requiere. Dicha posibilidad de concurrir es lo que precisamente se coarta en base a la norma reprochada, y lo es en relación a un acto cometido por el sujeto, acto que el legislador estima merecedor de reproche, siendo una de las consecuencias negativas que conlleva la comisión de dicho acto, conforme lo ha dispuesto la Ley, la medida de exclusión contenida en la norma reprochada.

El segundo motivo consiste en que así lo ha determinado la jurisprudencia de este Tribunal, al catalogar una medida que no es denominada legislativamente como sanción, dentro de tal categoría. Esta Magistratura ha inducido que la aplicación del precepto legal impugnado ocasiona que la medida que éste contiene se inserte dentro del género de una sanción. Así se ha hecho, por ejemplo, en cuanto a este mismo precepto legal impugnado (STC 3570, c. 7° y 8703. c. 13°, entre otras), o bien respecto de la medida de interés penal moratorio aplicado por el Servicio de Impuestos Internos (STC rol 8.458, c. 14° y 16°).

RAZONES DE LA INAPLICABILIDAD

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DÉCIMO TERCERO: El requerimiento de autos, en cuanto a la impugnación de los artículos 4º, inciso primero, segunda frase, de la Ley Nº 19.886 y del inciso final del artículo 495 del Código del Trabajo, será acogido. Lo anterior, por dos motivos:

Primero, toda vez que la aplicación concreta de dichos preceptos vulnera la garantía de igualdad ante la Ley – garantizado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución – pues la norma no diferencia situaciones que son objetivamente distintas.

Segundo, en tanto la aplicación dichas normas contraviene la garantía del artículo 19 N° 3, inciso 6°, de la Constitución, toda vez que implica la imposición de plano de una sanción única e ineludible, sin el previo procedimiento justo y racional exigido por la mentada disposición constitucional.

En los considerandos siguientes, desarrollaremos los motivos señalados, en mérito de los cuales se acogerá el presente requerimiento de inaplicabilidad.

A.-SE INFRINGE LA IGUALDAD ANTE LA LEY

DÉCIMO CUARTO: Frente a la garantía constitucional de igualdad ante la ley, ha de considerarse, primordialmente, que la norma, al referirse a las “prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”, “no identifica positivamente ningún supuesto en que puede subsumirse alguna específica infracción, sino que alude a los hechos reprochados solo por el efecto negativo que han producido conforme a un criterio de valoración. De modo que, por esa sola consecuencia generada, cualquier acto o conducta deviene susceptible de una única sanción, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad” (STC Rol N° 3750, c. 7°).

Sanción excesivamente gravosa, que en otros cuerpos normativos se ha reservado respecto de conductas precisas y delimitadas, frente a conductas particularmente reprochables.

Así, por ejemplo, en la Ley N° 20.393, sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, en su artículo 8°, contempla la “prohibición temporal de celebrar actos y contratos con los organismos del Estado”, como sanción frente a conductas tan graves como el lavado y blanqueo de activos, el financiamiento del terrorismo y la facilitación de la corrupción, previstas respectivamente en las Leyes N°s 19.913 (artículo 13) y 18.314 (artículo 8°), y en el Código Penal (artículos 250 y 251 bis).

DÉCIMO QUINTO: En razón de la garantía de igualdad ante la ley, la jurisprudencia de esta Magistratura ha determinado que el legislador se encuentra impedido de tratar a sus distintos destinatarios de manera indiscriminada, ya que la igualdad ante la ley consiste en que sus normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en la misma situación, pero, consecuentemente, distintas para aquellas que se encuentran en circunstancias diversas.

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Esa misma jurisprudencia reitera que, acorde con el inciso segundo del referido artículo 19, N° 2°, si es que deben hacerse diferencias entre iguales, éstas no pueden ser arbitrarias, esto es, sin fundamentos o por motivos ajenos a la cuestión (STC roles N°s 53, considerando 72°; 1502, considerando 11°; 1535, considerando 33°, y 2888, considerando 22°, entre varias).

DÉCIMO SEXTO: Vinculado a lo anterior, resulta pertinente considerar que la Carta Fundamental se proyecta cumplidamente en el artículo 9° de la Ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, al señalar que, en lo administrativo contractual, “El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato” (inciso segundo).

Dicha disposición, ha considerado este Tribunal, “concreta los principios por los cuales debe regirse la Administración del Estado, según el artículo 38, inciso primero, constitucional, además de abrevar del derecho de igualdad ante la ley que asegura la misma Carta Fundamental, en su artículo 19, N° 2°.” (STC Rol N° 3750, c.

8°).

DÉCIMO SÉPTIMO: La inconstitucionalidad del precepto contenido en el inciso 1° del artículo 4° de la Ley N° 19.886 se manifiesta, fundamentalmente, en tanto aquel obsta participar a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales –desiguales - la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma.

En este sentido, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental. Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años” (STC Rol N° 3750, c. 9°).

DÉCIMO OCTAVO: De este modo, no escapa a esta Magistratura que el precepto impugnado se presta para abusos por ser insuficiente a efectos de asegurar que la medida de castigo no trascienda la gravedad de los hechos cometidos.

Lo anterior, en tanto describe una conducta amplísima, que no individualiza por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas (“prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”). Por ello, este Tribunal ha considerado que

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la norma es susceptible de aplicación indiscriminada, pudiendo llegar hasta abarcar actuaciones de ínfima significación o apenas reconducibles a su formulación genérica, a las que se ha de aplicar una sanción única e inexorable, prevista con un rigor que otras normas reservan para los crímenes más graves, como se ha apuntado precedentemente (la “exclusión” por dos años del sistema de contratación administrativa señalado) (STC Rol N° 3750, c. 10°).

Lo dicho exhibe prístinamente que la norma trata igual, con una misma y única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales. Aquello infringe el derecho a ser sancionado, siempre en directa relación con la conducta efectivamente realizada.

B.-SE INFRINGE EL DEBIDO PROCESO

DÉCIMO NOVENO: La infracción a la garantía constitucional del artículo 19, número 3, inciso 6°, que conlleva la aplicación de la norma impugnada, se produce en tanto la Ley N° 19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del inciso primero de su artículo 4°.

De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa.

VIGÉSIMO: Como ha considerado este Tribunal, “si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado”. Lo anterior, se agrega, en circunstancias que, con arreglo al derecho, “no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N° 3°, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal”

(STC Rol N° 3570, c. 14°).

VIGÉSIMO PRIMERO: En este caso, además se ha impugnado el artículo 495, inciso final, del Código del Trabajo, cuyo tenor ha sido expuesto ya en esta sentencia.

Esta norma del orden laboral constituye complemento indispensable para la aplicación de la inhabilidad de contratar, pues se relaciona con la materialización de la misma, por parte de la Administración del Estado. Motivo por el cual también se declarará

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inaplicable, por cuanto el vicio de inconstitucionalidad que posee aquel artículo 4°, inciso primero, se comunica igualmente a esta;

VIGÉSIMO SEGUNDO: Por todo lo anterior, el requerimiento será acogido, declarándose inaplicable, por inconstitucional, la segunda oración del inciso primero del artículo 4° de la Ley N° 19.886, en los términos que se precisan en lo resolutivo, como también el inciso final del artículo 495 del Código del Trabajo, en tanto su aplicación contraviene las garantías constitucionales de igualdad ante la ley y debido proceso, de los N° 2 y 3 del artículo 19, respectivamente.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMEINTO DEDUCIDO A LO PRINCIPAL DE FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 4°, INCISO PRIMERO, DE LA LEY N° 19.886, EN LA EXPRESIÓN “QUEDARÁN EXCLUIDOS QUIENES, DENTRO DE LOS DOS AÑOS ANTERIORES AL MOMENTO DE LA PRESENTACIÓN DE LA OFERTA, DE LA FORMULACIÓN DE LA PROPUESTA O DE LA SUSCRIPCIÓN DE LA CONVENCIÓN, SEGÚN SE TRATE DE LICITACIONES PÚBLICAS, PRIVADAS O CONTRATACIÓN DIRECTA, HAYAN SIDO CONDENADOS POR PRÁCTICAS ANTISINDICALES O INFRACCIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL TRABAJADOR” Y DEL ARTÍCULO 495 INCISO FINAL, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO, EN EL PROCESO RIT T-4-2019, RUC 19-4-166281-5, SEGUIDO ANTE EL PRIMER JUZGADO DEL TRABAJO DE LINARES, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE TALCA, POR RECURSO DE NULIDAD, BAJO EL ROL N° 487-2019- LABORAL-COBRANZA. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

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DISIDENCIA

Acordado con el voto en contra de los Ministros señores GONZALO GARCÍA PINO, y de la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, quienes estuvieron por rechazar el libelo de fojas 1 por las consideraciones siguientes:

I. La gestión judicial pendiente y garantías aducidas como sustento principal de la acción

1º. La requirente, Banco del Estado de Chile, dedujo requerimiento de inaplicabilidad respecto de la segunda oración del inciso primero del artículo 4º de la Ley Nº 19.886 y del inciso final del artículo 495 del Código del Trabajo.

La gestión pendiente recae en un recurso de nulidad interpuesto por el requirente en contra de la sentencia definitiva, dictada el 7 de octubre de 2019 por el Primer Juzgado de Letras de Linares, en la que se acogió la denuncia de tutela laboral interpuesta por doña nombre reservado y por doña nombre reservado y se declaró que la demandada vulneró la integridad psíquica de las trabajadores a consecuencia de un simulacro de asalto, ocurrido el día 29 de noviembre del año 2018 en el Banco Estado sucursal Linares, cuya realización fue autorizada por su empleador sin comunicación previa a los funcionarios. El Tribunal condenó a la requirente al pago de daño moral y daño emergente y a que el Banco de Estado otorgue disculpas públicas a las demandantes, asimismo, ordenó que se remita copia de la sentencia a la Dirección del Trabajo.

El recurso de nulidad se funda en tres causales: la primera, en el artículo 477 del Código del Trabajo, esto es, por haber sido la sentencia pronunciada con infracción de ley que hubiere influido en lo dispositivo del fallo vulnerando al efecto el artículo 4º del Código del Trabajo; en subsidio de la causal anterior, por la contemplada en el artículo 478 letra e) del mismo cuerpo legal, al haber omitido el requisito del artículo 459 Nº 4 del Código del Trabajo; y, en subsidio de lo anterior, por la causal contenida en el artículo 478 letra b) del Código del Trabajo, esto es, por haber sido dictada con infracción manifiesta a las normas sobre apreciación del a prueba conforme a las reglas de la sana crítica (fs. 148 a 164).

2º. La actora expone que la aplicación de la norma impugnada, en cuanto impide a la requirente contratar con el Estado o participar en licitaciones públicas por dos años, resulta contraria a la Constitución por vulnerar el principio de igualdad ante la ley, la garantía de un justo y racional procedimiento y el principio de servicialidad.

En cuanto a la infracción al derecho a la igualdad ante la ley, contemplada en el artículo 19, Nº 2, de la Constitución, señala que éste se afecta por cinco razones:

primero, porque la norma de la ley 19.886 trata por igual situaciones que son diversas en aspectos esenciales; segundo, la sanción que contempla la regla se aplica por igual a conductas de distinta gravedad; tercero, no permite al juzgador atender las

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características individuales de cada empresa y el contexto en el que se produce la conducta sancionada; cuarto, establece una conducta excesivamente gravosa cuando se aplica a una empresa que suscribe frecuentemente contratos con órganos del Estado; y, por último, las circunstancias particulares del Banco y de la gestión pendiente divergen significativamente de otros casos típicos en que pudiera aplicarse la sanción contenida en la norma (fs. 16 a 22).

En relación al derecho a un justo y racional procedimiento, la requirente aduce que la aplicación del artículo 4° de la Ley N° 19.886 no contempla una oportunidad para que el afectado pueda discutir la procedencia o extensión de la sanción, impidiéndole ejercer su derecho a la defensa e imponiendo una sanción sin juzgamiento previo, con infracción a los derechos establecidos en la Constitución. (fs.

22).

Por último, esgrime que la sanción infringe el principio de servicialidad del Estado, consagrado en el inciso 4° del artículo 1 de la Constitución, ya que su aplicación produciría efectos sobre terceros que debilitarían la capacidad del Banco del Estado para atender las múltiples necesidades sociales a que se refiere en el requerimiento (fs 9 a 14, 24).

II. Implementación de políticas públicas mediante la contratación pública

3° El empleo de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas es un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado [Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in public procurement: a taxonomy», en Journal of Public Procurement, Nottingham University, Vol. 10, N° 2, pp. 149-186].

Tal mecanismo puede asegurar el cumplimiento de leyes generales o, incluso, exigencias que van más allá del marco legal, como pagar remuneraciones “justas”, asegurar la igualdad de género en la contratación, etc. Es así como, por ejemplo, el Convenio N° 94 OIT, que no ha sido suscrito ni ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de los trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración.

Existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan las leyes, de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos. Ello puede lograrse proporcionando incentivos adicionales al cumplimiento de la ley para evitar así vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato y garantizar una competencia justa, entre otras razones [Arrowsmith, p. 154].

En nuestro sistema jurídico la finalidad de la sanción se puede sintetizar en las siguientes razones:

a.- Aseguramiento de libre competencia, cuestión que se tuvo a la vista y que consta en la historia legislativa de este precepto, en la moción que dio origen a la Ley

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N° 20.238, que incluyó este artículo a la Ley N° 19.886, se razonó que: “el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias.” (Historia de la Ley, pp. 4-5).

b.- Reputación y buena fe en la contratación con el Estado: La provisión de bienes y servicios del Estado tiene ciertas particularidades que hacen imprescindible que, además del establecimiento de licitaciones públicas, igualitarias y transparentes, se garantice que quienes contratan con el Estado cumplan la legislación y los contratos plenamente y de buena fe.

En primer lugar, porque se paga con recursos públicos; en segundo lugar, porque la mayoría de las veces la contratación está ligada con políticas públicas, servicios públicos, y en general con asuntos de bien común que requieren de calidad y continuidad. Las empresas que contratan con el Estado deben garantizar el cumplimiento de la legislación y la buena fe en el cumplimiento de las cláusulas contractuales. La condena por prácticas antisindicales es un indicio de que la empresa en cuestión no sólo infringe las normas laborales, sino que además hace uso de maniobras ilícitas y vulnera derechos fundamentales (incluyendo la libertad sindical).

Normas de este tipo se han incluido progresivamente en la legislación, y algunas de ellas han sido revisadas por el Tribunal Constitucional, como ocurrió con el proyecto que introdujo la televisión digital (STC 2645).

c.- Incentivo económico para el cumplimiento de legislación laboral: El establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las empresas cumplan la legislación laboral y, al mismo tiempo, es una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en la fiscalización de la misma, ya que las empresas estarán interesadas en no ser condenadas por prácticas antisindicales o por vulnerar los derechos fundamentales de sus trabajadores.

El establecimiento de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral. Así esta Magistratura ha señalado que la protección constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, Nº 16°, de nuestra Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo” (STC roles N°s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12); […] Que lo que la Constitución protege es “un trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la

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actividad lícita desempeñada” (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 127).

Se ha agregado que el trabajo que debe protegerse es el “digno” y el “decente”. El trabajo digno, según ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a sus condiciones de seguridad laboral y remuneración. También lo es aquel que ofrece una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo productivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 131);”

(Prevención de STC 2470, c. 9° y 12°).

III. La inhabilidad establecida por el precepto no configura una diferencia arbitraria ni vulnera el debido proceso.

4°. En relación al precepto legal impugnado de la ley N° 19.886, este Tribunal ha considerado que: “a) Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos.

(…). No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, (…). En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N° 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N° 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador de la misma norma), que opera con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años.” (STC 1968 c. 32°).

5°. Asimismo, esta Magistratura ha puesto énfasis en el modo concreto en que se han ejercitado los derechos procesales de las partes acorde a un estándar de racionalidad y justicia del debido proceso. Es por eso que en la causa Rol 2133 se sostuvo “[q]ue, en el proceso laboral aludido precedentemente, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta

[cuenta reservada]

SEISCIENTOS DIEZ

diversos considerandos de la sentencia que se ha venido citando. (….). Así, y teniendo a la vista todos los antecedentes (…), esta Magistratura no comparte el argumento conforme al cual la inhabilidad consecuencial que lo afecta impidiéndole contratar con la Administración, por haber sido excluido del Registro Oficial de Contratistas, no se haya fundado en una sentencia pronunciada por un juez de la República, fruto de un proceso legalmente tramitado y en que la defensa del banco demandado no haya podido ejercitarse.”

6°. Se agregó que “[p]or lo demás, la afectación al principio de que no puede presumirse de derecho la responsabilidad penal, tampoco ha podido producirse, toda vez que esa prohibición, contenida en el inciso séptimo del artículo 19 N° 3° de la Carta Fundamental, sólo resulta aplicable en materia penal, y no en causas en que se ha hecho efectiva la responsabilidad civil, mediante la imposición de la respectiva indemnización de perjuicios –y la inhabilidad consiguiente-, como ocurre en la especie.” (STC 2133 c. 22°).

7°. De lo anterior resulta que la inhabilidad de que se trata no resulta desproporcionada ni injusta, toda vez que constituye una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves, como es en este caso la de efectuar prácticas que afectan derechos fundamentales de los trabajadores; en segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley y que fueron expuestas, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; en tercer lugar, nos encontramos aquí con una inhabilidad temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos; la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes, pudiendo la requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo (STC Rol N° 1968, c. 32).

IV. Defectos formales de que adolece el requerimiento

8°. Sin perjuicio de los argumentos que se han dado a conocer en los considerandos anteriores relacionados con la fundamentación de los preceptos legales impugnados, necesariamente el requerimiento debe ser rechazado porque adolece de una serie de defectos de carácter formal que nos llevan a considerar que nos encontramos frente a un conflicto en el que la declaración de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad no producirá efectos útiles en él, deviniendo, por lo tanto, los cuestionamientos que en él se formulan en reproches meramente abstractos.

Al respecto cabe recordar que esta judicatura constitucional ha razonado con anterioridad que, si bien una de sus salas puede dar por cumplido el requisito de admisibilidad, el pleno de este Tribunal puede formular un rechazo formal acerca de la procedencia de un requerimiento como resultado del examen que le compete

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realizar (STC Roles 2.693, 2.881, 3.146, 5192, entre otras). En los considerandos que siguen se explicará las razones de tales objeciones.

9°. En el desarrollo de los fundamentos que explican las deficiencias del requerimiento conviene partir por analizar la naturaleza que reviste el precepto legal impugnado del art. 4° de la ley 19.886. De este modo cabe recordar que este Tribunal ha considerado que la regla impone una inhabilidad que “es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos. (…). No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, (…). En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N° 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N° 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador de la misma norma), que opera con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia” (STC 1968 c.

32°).

Por su parte, el precepto del artículo 495 del Código del Trabajo impugnado tiene aplicación asimismo como consecuencia de la sentencia laboral condenatoria, siendo su único objeto mandatar al tribunal de fondo para que remita copia del fallo a la Dirección del Trabajo para su registro.

10°. Entonces, si la inhabilidad que establece el artículo 4° de la ley N° 19.886 es un mero efecto de una sentencia ejecutoriada, y, por lo tanto, del resultado de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores pudo defenderse formulando sus descargos, ella constituye sólo una medida accesoria que nace del referido fallo, sin que tenga relación directa con la sustancia del asunto controvertido.

11°. Consecuentemente, los efectos que produzca la aplicación de la inhabilidad sólo comenzarán con la incorporación del requirente en el registro de proveedores que no pueden contratar con el Estado y que tiene a su cargo la Dirección de Compras y Contratación Pública, por lo que únicamente desde que ocurra ese evento el afectado podrá reclamar en contra de tal acto, que es de carácter administrativo. Tal impugnación podrá formularla el requirente por la vía de reposición o jerárquica y, si ya está a firme el acto administrativo que no le es favorable, podrá interponer las acciones jurisdiccionales que correspondan, como son la que establece la propia Ley de Contratación Pública o a través de un recurso de protección.

12°. Por lo que se acaba de afirmar los preceptos legales impugnados de inaplicabilidad no serán decisivos en la gestión judicial pendiente que da origen a estos autos constitucionales.

En efecto, dicha gestión en el caso concreto corresponde a un recurso de

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nulidad, siendo las causales para interponerlo de derecho estricto. Según los antecedentes del pleito, como ya se expuso, las causales invocadas se fundan en el artículo 477 del Código del Trabajo, en el artículo 459 Nº 4 del Código del Trabajo y en el artículo 478 letra b) del Código del Trabajo (fs. 148 a 164), sin que sean, por lo tanto, normas decisoria litis las cuestionadas por el requerimiento.

13°. Al desechar un requerimiento de inaplicabilidad debido a que el precepto legal impugnado no ha de tener aplicación o ella no resultará decisiva en la resolución del asunto por no cumplir con lo que al respecto dispone el inciso 11° del artículo 93 constitucional y el artículo 84 Nº 5 de la Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, esta Magistratura ha sostenido que se cumple con el requisito cuando el juez “tenga la posibilidad de aplicar dicho precepto en la decisión que ha de adoptar y que, al hacerlo, pueda vulnerarse la Constitución, independientemente de que existan otros preceptos legales que también pueda considerar” (STC Nº 943); en otras ocasiones ha resuelto “que la simple lectura de dicha norma permite constatar que su aplicación no tendría el efecto de influir en la decisión sustantiva del asunto judicial concreto invocado que se encuentra pendiente” (STC Nº 1053); o que “la exigencia constitucional se completa si dicho precepto legal puede resultar decisivo en la resolución del asunto o gestión pendiente, lo que implica que la inaplicabilidad declarada deba ser considerada por el juez llamado a resolverla, tanto en lo que se refiere a los fundamentos de ésta cuando a todo otro razonamiento que implique que la decisión del asunto no resultará contraria a la Constitución” (STC Nº 472).

14° Entonces, si conforme al art. 93 Nº 6 de la Constitución la atribución del Tribunal Constitucional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”, como ya quedó de manifiesto, no es la aplicación de los preceptos impugnados en esta gestión judicial pendiente la que eventualmente produciría efectos inconstitucionales en ella, sino que una aplicación futura e indeterminada de éstos dentro de un proceso de contratación pública, totalmente ajeno a la gestión sublite. Si la inaplicabilidad surte efectos en un caso concreto, en una gestión y ante un tribunal determinados, no servirá su declaración para producir el resultado esperado por la requirente, por cuanto no resulta razonable contar con una especie de “inaplicabilidad por inconstitucionalidad en blanco” aplicable a lo futuro como un instrumento al portador.

Como ya se expresó, solo cuando se produzca el acto administrativo de registro que inhabilite a la requirente para contratar con entidades públicas por dos años podrá impugnarse por las vías administrativas o judiciales que corresponda.

15°. Por otra parte, de llegar a conocerse el asunto por la instancia judicial pertinente será competencia del juez resolver si las empresas del Estado -como la requirente- son personas alcanzadas por el artículo 4° de la ley 19.886.

En efecto, cabe considerar, por una parte, que tal precepto legal no menciona expresamente que se aplique a dichas empresas y, por otra, hay que tener presente

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que el artículo 19 N° 21, inciso segundo, de la Carta Fundamental autoriza que una ley de quórum calificado las exima de la legislación común aplicable a los particulares.

En este orden de ideas, los artículos 1° y 2° del D.L. N° 2.079, de 1977 -que fija el texto de la ley orgánica del Banco del Estado de Chile- establecen que esta institución es una empresa autónoma del Estado y que se regirá preferentemente por las normas de su ley orgánica y, en lo no previsto por ella, por la legislación aplicable a las empresas bancarias, de manera que las reglas relativas al sector público les serán aplicables cuando expresamente así se establezca.

16° En cuanto al ámbito de aplicación de la inhabilidad contemplada en el precepto de la ley de Compras Públicas, la Corte de Apelaciones de Santiago ha sostenido: “Que tal exclusión fue introducida a la Ley 19.886 por la Ley N° 20.238, que en su proyecto original, tal como lo trae a colación la parte recurrente, dejaba en evidencia que la sanción de inhabilitación en el Registro de Contratistas y Proveedores, estaba dirigida a entes particulares, que incurriendo en actitudes desleales mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, pudieren “mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias” amagando así una libre competencia entre proveedores de la Administración del Estado./ De este modo para entender que tal sanción puede ser aplicada a una institución de derecho público, habría que tener que recurrirse a una interpretación extensiva de la norma del artículo 4 de la ley 19.886, cuestión que está vedada, pues esta clase de prohibiciones son restrictivas y excepcionales no pudiendo ser aplicadas por analogía./ Que entonces la cuestión es si la Universidad de Chile, indubitadamente es un ente público y no privado para los efectos de la operatividad de la antes referida exclusión, pues de ser así, la condena por vulneración de derechos fundamentales en el ámbito laboral, del que fue objeto en la citada causa Rit T-439- 2016 del Segundo Juzgado Laboral de Santiago, no podría producir el efecto de excluirla temporal o definitivamente de la posibilidad de contratar con la Administración del Estado” (sentencia de 28 de octubre de 2018, rol 43.854-2017, cc.

4° y 5°).

Cabe asimismo tener en consideración que el artículo 6° de la Ley de Presupuestos del Sector Público N° 21.192, correspondiente al año 2020, expresa que:

“Las empresas contratistas y subcontratistas que ejecuten obras o presten servicios financiados con recursos fiscales, que incurran en incumplimiento de las leyes laborales y previsionales, determinado por la autoridad competente, durante el desarrollo de tales contratos empresas contratistas o subcontratistas que ejecuten o presten servicios financiados con recursos fiscales y que incurran en incumplimiento de las leyes laborales determinado por la autoridad competente si tal incumplimiento ocurrió durante la ejecución del respectivo contrato, serán calificadas con nota deficiente en el área de administración del contrato, sin perjuicio de las sanciones administrativas que correspondan. Esta calificación pasará a formar parte de los registros respectivos y se considerará en futuras licitaciones y adjudicaciones de contratos”.

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“Las instituciones privadas, cualquiera sea su naturaleza, al momento de contratar con el Estado deberán acompañar un certificado de cumplimiento de obligaciones laborales y de remuneración. En el evento de que la institución privada se encuentre incorporada en algún registro por incumplimientos laborales o de remuneraciones, o no acompañe los referidos certificados en el momento correspondiente, no podrá contratar con el Estado mientras no subsane el incumplimiento que la afecte”.

Igual normativa se replica tanto en los artículos 6 de la Ley de Presupuestos N° 20.982, que rigió para el año 2017, como en el de la ley N° 21.053 del año 2018 y en la N° 21.125, correspondiente al año 2019.

De ello queda así en evidencia que la contratación pública se rige por reglas que no solo están presentes en la legislación impugnada en este requerimiento sino también en las que se reiteran anualmente en la Ley de Presupuestos. Asimismo del tenor de la norma también podría llegar a concluirse que la inhabilidad contenida en al artículo 4° de la ley N° 19.886 se aplica sólo a las instituciones privadas que deseen contratar con el Estado y no las instituciones públicas.

17° Por último resulta útil recordar que existe una sistematización en materia de contratación pública que admite una mejor especificación del conflicto constitucional que se quiere plantear, puesto que -como ya se explicó- hay un amplio margen de cuestiones de legalidad que es necesario previamente despejar. Ello se concreta en el artículo 16 de la ley N° 19.886 que establece el Registro electrónico de contratistas en el cual se pueden inscribir todos los que “no tengan causal de inhabilidad para contratar con los organismos del Estado” (inc. 2°); en que los organismos públicos le pueden exigir a sus proveedores “su inscripción en el Registro de contratistas y proveedores cargo de la Dirección de Compras y Contratación Pública” (inciso cuarto) y en que “la decisión consistente en el rechazo o aprobación de las inscripciones corresponderá a la Dirección de Compras y Contratación Pública y podrá ser reclamable en los términos establecidos en el capítulo V” (inciso 6°). El Capítulo V a su vez establece no sólo un procedimiento sino que un tribunal ad hoc para la resolución de conflictos que se produzcan en este ámbito: el Tribunal de Contratación Pública, que tiene competencia para “conocer de la acción de impugnación contra actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos en los procedimientos administrativos de contratación con organismos públicos regidos por esta ley” (art. 24 inc. 1°).

En consecuencia, esta sistemática normativa de cuenta de cómo puede desenvolverse el conflicto planteado en un marco que ofrece mecanismos más pertinentes al mismo, pudiendo en el proceso que corresponda determinarse si el artículo 4° de la ley N° 19.886 alcanza al Banco del Estado de Chile atendida su naturaleza de institución pública, cuestión de mera legalidad que compete entonces al juez del fondo dirimir.

18°. Por todo lo expuesto, a juicio de quienes suscriben este voto, debió desestimarse el requerimiento deducido.

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PREVENCIÓN

Los Ministros señores NELSON POZO SILVA y RODRIGO PICA FLORES estuvieron por acoger el presente requerimiento, teniendo en consideración sólo factores fácticos en base a los siguientes fundamentos:

1°. El Banco del Estado de Chile es actor constitucional legitimado en la presente causa en virtud del Decreto Ley N°2079, de 18 de enero de 1978, que fijó la Ley Orgánica del banco referido, al expresar: “es una empresa autónoma del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, de duración indefinida, sometida exclusivamente a la fiscalización de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras”(artículo 1°), y, además, “tendrá por objeto prestar servicios bancarios y financieros con el objeto de favorecer el desarrollo de las actividades económicas nacionales. Para atender el cumplimiento de ese objetivo primordial y demás finalidades que la ley le encomiende, el Banco podrá realizar las funciones y operaciones que el presente decreto ley, la legislación aplicable a las empresas bancarias u otras leyes generales o especiales le autoricen, sujetándose, en todas ellas a las políticas y normas que le imparta la autoridad monetaria en uso de sus atribuciones” (artículo 3°);

2°. Que en ese sello la calificación de la institución puede consagrarse como una “empresa autónoma del Estado”, no susceptible de calificar como cualquier contratista del Estado, sino más bien, como parte del Estado, de forma que es susceptible por parte de ella de invocar derechos pertinentes de las personas jurídicas.

Se rige en su estatuto constitutivo por el Código del Trabajo como empleador, y es competidor de otros entes privados, de forma que en ese evento desempeña un rol como particular (artículo 19, N°21 constitucional);

3°. La actora constitucional realiza múltiples actividades relevantes habiéndose convertido, en la práctica, en socio estratégico para el Estado en las entregas de apoyo como banco estatal en la gestión del sector público y su modernización, no sólo de una perspectiva de la relación banco-cliente, sino desde un enfoque integral, como co-ejecutores en la acción de fomentar el desarrollo del país en todas sus dimensiones (Memoria Banco del Estado de Chile 2017);

4°. Entre las actividades con las cuales la institución bancaria del Estado presta productos y servicios financieros, están: Corfo, SERCOTEC, Instituto de Previsión Social (IPS) Correos de Chile, SERNAM, Fosis, Fonasa y Fuerzas Armadas, sin perjuicio de prestar servicios a segmentos focalizados de la población, tales como prestaciones de salud y pago de jubilaciones y la creación de más de un millón de cuentas-vistas relacionado con el pago de pensiones alimenticias, venta de bonos de atención Fonasa, pagos Convenio con la Tesorería General de la República, Programa Almacenes de Chile en apoyo a los microempresarios de Chile, y en general, ser la única entidad bancaria que entrega servicios financieros en todo el país y en las regiones más remotas del territorio nacional;

23 0000616 SEISCIENTOS DIEZ Y SEIS

5°. De esta manera, atendida la naturaleza de la institución, le resulta fuertemente gravoso que el ordenamiento jurídico sancione con lo establecido en el artículo 4° de la Ley N°19.886, en cuanto a que su entidad y razón de ser no es propia de un simple contratista con el Estado, sino que el vínculo resulta más complejo, en términos que la dañosidad social que pudiera producirse al implementar la medida derivada de la norma cuestionada en autos no resulta atingente;

6°. Que en el caso concreto, se produce un efecto discriminatorio con el Banco del Estado de Chile al aplicársele una sanción, atendido que por su propia estructura y función no resulta congruente que una empresa que no es contratista como sucede con la actora constitucional, y que más bien es parte del Estado y de su función social, se le sancione en los mismos términos que un privado que no tiene vínculos mayores en cuanto a propiedad con la referida institución financiera;

7°. Que de esta forma se genera, en criterio de este previniente, una infracción a la Constitución en mérito de un trato indiferenciado y discriminatorio de índole arbitrario, ya qué la norma impugnada inhabilitaría para contratar con órganos de la Administración del Estado, a una entidad estatal, independiente de su cometido como empresa autónoma del Estado;

8°. Que a todas luces, se produce una infracción manifiesta al principio de igualdad ante la ley, basado a que se da un trato idéntico a situaciones que podrían ser muy disímiles, dado que su aplicación constituye un caso de discriminación arbitraria.

En efecto, no consta la infracción a valores propios de la competencia desleal ni a la buena fe en la negociación y conclusión de contratos con la Administración del Estado, ni tampoco una facilitación que violente derechos fundamentales de los trabajadores, por lo cual cabe en criterio de este previniente, una verdadera infracción de la Constitución en mérito de una discriminación arbitraria al aplicar la norma a una empresa del Estado;

9°. Que atendido lo razonado y las consideraciones antes expuestas este Ministro estuvo por acoger el requerimiento de fojas 1, sólo en virtud a los presupuestos fácticos del caso concreto, del rol que cumple la institución bancaria del Estado y los efectos perniciosos que pudieren producirse al materializarse la inhabilidad establecida en el inciso 1°, del artículo 4 de la Ley N°19.886, por ser vulneratorios de la igualdad ante la ley en su variante de configurar una discriminación arbitraria al aplicar la citada norma a una empresa del mismo Estado.

Redactó la sentencia la Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL (Presidenta) y la disidencia la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO. La prevención fue redactada por el Ministro señor NELSON POZO SILVA.

24 0000617 SEISCIENTOS DIEZ Y SIETE

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 8930-20-INA

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y por sus Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, GONZALO GARCÍA PINO, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

Firma la señora Presidenta del Tribunal, y se certifica que los demás señora y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el país.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

nombre reservado nombre reservado nombre reservado digitalmente por nombre reservado

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nombre reservado digitalmente por nombre reservado Fecha: 2020.12.01 15:10:33 -03'00' nombre reservado Fecha: 2020.12.01 15:40:46 -03'00'

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