Inaplicabilidad de los artículos 1°, inciso tercero, y 485, del Código del Trabajo

0000183 CIENTO OCHENTA Y TRES

2020

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 8132-2020

[25 de junio de 2020]

____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 1°, INCISO TERCERO, Y 485, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO

ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE TIERRA AMARILLA EN LOS AUTOS CARATULADOS “nombre reservado/ I. MUNICIPALIDAD DE TIERRA AMARILLA”, RIT T-50-2019, RUC 19-4-RUT reservado, SOBRE DENUNCIA POR VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES, SEGUIDOS ANTE EL JUZGADO DE LETRAS DEL TRABAJO DE COPIAPÓ.

VISTOS:

Con fecha 6 de enero de 2020, la Ilustre Municipalidad de Tierra Amarilla, representada convencionalmente por nombre reservado, ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 1°, inciso tercero, y 485 del Código del Trabajo, en los autos caratulados “nombre reservado/ I.

Municipalidad de Tierra Amarilla”, RIT T-50-2019, RUC 19-4-RUT reservado, sobre denuncia por vulneración de derechos fundamentales, seguidos ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Copiapó.

Precepto legal cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados dispone:

1 0000184 CIENTO OCHENTA Y CUATRO

“Código del Trabajo Artículo 1.- Las relaciones laborales entre los empleadores y los trabajadores se regularán por este Código y por sus leyes complementarias.

Estas normas no se aplicarán, sin embargo, a los funcionarios de la Administración del Estado, centralizada y descentralizada, del Congreso Nacional y del Poder Judicial, ni a los trabajadores de las empresas o instituciones del Estado o de aquellas en que éste tenga aportes, participación o representación, siempre que dichos funcionarios o trabajadores se encuentren sometidos por ley a un estatuto especial.

Con todo, los trabajadores de las entidades señaladas en el inciso precedente se sujetarán a las normas de este Código en los aspectos o materias no regulados en sus respectivos estatutos, siempre que ellas no fueren contrarias a estos últimos.

Los trabajadores que presten servicios en los oficios de notarías, archiveros o conservadores se regirán por las normas de este código.

(…)

Artículo 485.- El procedimiento contenido en este Párrafo se aplicará respecto de las cuestiones suscitadas en la relación laboral por aplicación de las normas laborales, que afecten los derechos fundamentales de los trabajadores, entendiéndose por éstos los consagrados en la Constitución Política de la República en su artículo 19, números 1º, inciso primero, siempre que su vulneración sea consecuencia directa de actos ocurridos en la relación laboral, 4º, 5º, en lo relativo a la inviolabilidad de toda forma de comunicación privada, 6º, inciso primero, 12º, inciso primero, y 16º, en lo relativo a la libertad de trabajo, al derecho a su libre elección y a lo establecido en su inciso cuarto, cuando aquellos derechos resulten lesionados en el ejercicio de las facultades del empleador.

También se aplicará este procedimiento para conocer de los actos discriminatorios a que se refiere el artículo 2° de este Código, con excepción de los contemplados en su inciso sexto.

Se entenderá que los derechos y garantías a que se refieren los incisos anteriores resultan lesionados cuando el ejercicio de las facultades que la ley le reconoce al empleador limita el pleno ejercicio de aquéllas sin justificación suficiente, en forma arbitraria o desproporcionada, o sin respeto a su contenido esencial. En igual sentido se entenderán las represalias ejercidas en contra de trabajadores por el ejercicio de acciones judiciales, por su participación en ellas como testigo o haber sido ofrecidos en tal calidad, o bien como consecuencia de la labor fiscalizadora de la Dirección del Trabajo.

Interpuesta la acción de protección a que se refiere el artículo 20 de la Constitución Política, en los casos que proceda, no se podrá efectuar una denuncia de conformidad a las normas de este Párrafo, que se refiera a los mismos hechos.”.

2 0000185 CIENTO OCHENTA Y CINCO

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Indica el requirente que fue demandado de tutela laboral por vulneración de derechos fundamentales, con relación vigente, por nombre reservado, ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Copiapó.

Refiere que las disposiciones cuestionadas son contrarias a la Constitución en su aplicación en la gestión pendiente, en tanto habrían permitido a la judicatura laboral arrogarse facultades y atribuciones más allá de la esfera de su competencia.

Explica que las partes se encuentran unidas por vínculo de carácter funcionario, de naturaleza y con un estatuto de derechos, obligaciones y responsabilidades propias, y diferentes de la relación laboral empleador-trabajador, por lo que es improcedente la aplicación de las normas del Código del Trabajo relativas a tutela laboral y a cobro de prestaciones.

Por lo expuesto, indica que los jueces del trabajo son incompetentes para conocer de las demandas de tutela laboral. Lo contrario importa la infracción de los artículos 6 y 7 de la Constitución Política.

Contrariando estas disposiciones constitucionales, los tribunales de justicia del trabajo han interpretado los artículos 1°, inciso tercero, y 485 del Código del Trabajo, estimando que, por su aplicación supletoria, procede aplicar la normativa sobre tutela laboral a estas relaciones funcionarias, no obstante estar sujetas a un estatuto administrativo público especial.

Por ello, la aplicación por los jueces del trabajo, soslayando el estatuto especial aplicable a los funcionarios de la Administración, infringe los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental, que consagran los principios basales que estructuran nuestro Estado de Derecho. Se contravienen los principios de supremacía constitucional, de juridicidad y de legalidad dispuestos en la Carta Fundamental, en cuanto los integrantes de los diversos órganos del Estado, incluyendo al Poder Judicial, deben actuar dentro de la órbita de sus competencias y atribuciones que le ha conferido la ley. En la especie, los tribuales del trabajo han incumplido dicho mandato constitucional, arrogándose facultades que están fuera de su competencia.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Segunda Sala, disponiéndose la suspensión del procedimiento. Fue declarado admisible por resolución de la misma Sala, confiriéndose traslados de estilo.

A fojas 154 evacuó traslado solicitando la inadmisibilidad, la parte de doña nombre reservado. Refiere que acoger el requerimiento de inaplicabilidad en los términos que los plantea la contraria importaría forzosamente lesionar el principio de igualdad ante la ley, declarando sino en forma explícita al menos en forma

3 0000186 CIENTO OCHENTA Y SEIS

soterrada, que existen en Chile trabajadores de primera y segunda clase, ya que a algunos se les permite accionar de tutela en resguardo de sus derechos y a otros no, por el Estatuto que los rige (a unos íntegramente el Código del Trabajo y a los otros en forma supletoria).

Confiriéndose traslado de fondo, luego de que fuera declarado admisible por la misma Sala, no se formularon observaciones.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 30 de abril de 2020 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, sin haber alegado los abogados de las partes de este proceso.

Se adoptó acuerdo con igual fecha, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO:

PRIMERO. Que, como quedó consignado en la parte expositiva de esta sentencia, comparece la I. Municipalidad de Tierra Amarilla, solicitando se declare la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los artículos 1°, inciso tercero, y 485, del Código del Trabajo, por producir su aplicación efectos contrarios a la Constitución en los autos RIT T-50-2019, RUC 19-4-RUT reservado, sobre denuncia por vulneración de derechos fundamentales, seguidos ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Copiapó, por vulnerarse los principios de legalidad y juridicidad reconocidos en los artículos 6° y 7° de la Constitución.

SEGUNDO. Que la mencionada litis, que constituye la gestión judicial pendiente, recae en una demanda deducida ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Copiapó por doña nombre reservado en juicio en contra de la I. Municipalidad de Tierra Amarilla, accionando, según se lee a fojas 97, de “tutela laboral por vulneración de derechos fundamentales”. Se solicita, por ello, ordenar la realización de una serie de medidas, que se enuncian a fojas 106 y siguientes.

Según consta de los antecedentes de la gestión pendiente, se encuentra pendiente audiencia preparatoria, habiendo excepcionado de incompetencia la requirente, según se lee a fojas 143.

CONFLICTO DE CONSTITUCIONALIDAD PLANTEADO

TERCERO. Que, al fundar su requerimiento de inaplicabilidad, la requirente afirma que la Judicatura del Trabajo es incompetente para conocer y juzgar las

4 0000187 CIENTO OCHENTA Y SIETE

acciones ejercidas por el personal a honorarios. Según tal requerimiento, ”no cabe duda que el vínculo que une a la citada funcionaria con la Municipalidad es de doble naturaleza:

por una parte es estatutaria, siendo regulada por el Estatuto Administrativo Municipal ley 18.883 para funcionarios Municipales, y por otra parte es CIVIL, al estar regulado su convenio a honorarios por el código del ramo. En caso alguno mantiene un contrato de trabajo con el Municipio de Tierra Amarilla” (fojas 4), por lo cual la aplicación por el juez laboral de los preceptos cuestionados vulnera los principios de supremacía constitucional, de legalidad y de juridicidad comprendidos en los artículos 6° y 7° de la Constitución.

Consecuentemente, de acuerdo al requirente, un funcionario público contratado a honorarios no puede pretender que su relación con el órgano estatal se rija por las normas del Código del Trabajo, puesto que, en la especie, no se trataría de hacer efectivas de modo subsidiario ciertas reglas del Código Laboral a un funcionario contratado por un órgano del Estado en defecto de las disposiciones estatutarias a que esté sometido, sino de encuadrar la situación de la demandante a toda la normativa que contiene el Código del Trabajo, en circunstancias que sus servicios se ejecutaron merced a una modalidad prevista y autorizada por la ley que rige a ese organismo, siendo la peculiaridad de la aplicación de estas normas lo que está generando un efecto inconstitucional.

RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE A LA CONTRATACIÓN EN MUNICIPIOS

CUARTO. Que, la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado N° 18.575, cuyo Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado consta en D.F.L. N° 1, publicado en 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia , dispone en su artículo 22, inciso primero, que “[l]a Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley.”.

A lo anterior cabe agregar que el artículo 15 de la mencionada ley, dispone que “[e]l personal de la Administración del Estado se regirá por las normas estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regulará el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones.”.

QUINTO. Que, la Ley N° 18.883, de 1989, denominada Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, reafirmando lo dispuesto en el recién citado precepto, establece en su artículo 1° que éste“[s]e aplicará al personal nombrado en un cargo de las plantas de las municipalidades”, regulándose la designación de cargos de planta y contrata en el artículo 2°.

5 0000188 CIENTO OCHENTA Y OCHO

SEXTO. Que, además de los funcionarios que se desempeñen en las calidades antes mencionadas, el artículo 4° del propio Estatuto señala que se permite contratar, sobre la base de honorarios, “a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la municipalidad, mediante decreto del alcalde. Del mismo modo se podrá contratar, sobre la base de honorarios, a extranjeros que posean título correspondiente a la especialidad que se requiera. Además, se podrá contratar sobre la base de honorarios, la prestación de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas generales”. Junto a lo anterior, dicha regla establece que, quienes se vinculen de ese modo “se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto”. Es decir, quien está sujeto a un contrato de honorarios no se rige por la Ley N° 18.883, sino que se le aplican, supletoriamente, las normas comunes.

CONTROVERSIA SOMETIDA A LA DECISIÓN DE ESTA MAGISTRATURA

SÉPTIMO. Que el requerimiento de autos se construye sobre la base de comprender que, el juez del fondo, al aplicar los artículos 1° inciso tercero, y 485, del Código del Trabajo, calificando jurídicamente el contrato que ligaba al demandante de la gestión pendiente con la I. Municipalidad de Tierra Amarilla, como uno de carácter laboral, podría producir un efecto inconstitucional al considerar que los servicios se prestaron bajo la dependencia y subordinación del Municipio, interpretación que resultaría contraria a los arts. 6 y 7 de la Carta Fundamental.

OCTAVO. Que, antes de examinar el referido requerimiento, cabe recordar que esta judicatura constitucional ha razonado con anterioridad que, si bien una de sus Salas puede dar por cumplidos los requisitos de admisibilidad, el Pleno de este Tribunal puede formular un rechazo formal acerca de la procedencia de un requerimiento como resultado del examen que le compete realizar (STC Roles 2.693, 2.881, 3.146, 5192, entre otras). Pues bien, en el caso del requerimiento de autos se da justamente tal situación, por cuanto éste adolece de una serie de defectos que conducen a su rechazo, como se explicará a continuación.

NOVENO. Que, en primer lugar, desde un punto de vista formal, la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad exige como presupuesto básico la existencia de un conflicto de constitucionalidad, es decir, que concurra una precisa contradicción entre la Carta Fundamental y aplicación de una disposición legal que resulte decisiva para la resolución de una determinada gestión judicial, y, por lo tanto, que no recaiga en un problema de interpretación legal. Consecuentemente, de acuerdo a lo que dispone el artículo 93, inciso primero, N° 6 de la Carta Fundamental, la acción no puede recaer en un asunto que “debe ser resuelto por los jueces que conocen de la causa en que incide el requerimiento, los cuales han de determinar la forma de decidir la controversia sometida a su decisión, competencia que este Tribunal está obligado a respetar en

6 0000189 CIENTO OCHENTA Y NUEVE

virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 7° de la Constitución y en conformidad con el principio de deferencia razonada hacia los poderes del Estado” (STC 1678, c. 7 y 8; en el mismo sentido, entre otros, STC 1716, 1925, 2080, 2553, 2418, 2451, 2461).

DÉCIMO. Que, en el caso concreto, la gestión judicial invocada busca que el juez dicte una resolución con efecto declarativo. En efecto, se le pide que se pronuncie acerca de si han de aplicarse las normas pertinentes del Código del Trabajo, por existir en los hechos una relación laboral al haber sido prestados los servicios contratados a honorarios bajo subordinación y dependencia. Pues bien, la calificación jurídica de un contrato es una cuestión de mera legalidad, que corresponde al juez resolver, sin que se vislumbre un problema de constitucionalidad que sea de resorte de esta Magistratura decidir, como ésta ya sostuvo en sentencias recaídas en requerimientos similares al de autos (STC Roles 4744-18 y 4388-18).

Lo anterior ha sido además resuelto a través de sus dos Salas al revisar la admisibilidad de otras acciones semejantes, al expresar, por ejemplo, la Primera de ellas, que “la discusión en torno a la eventual existencia de una relación laboral regida por el Código del Trabajo que exceda el ámbito de la delimitación originalmente definida en un contrato de prestación de servicios a honorarios, es ajena al marco competencial otorgado por la Constitución a este Tribunal en sede de la acción del artículo 93 N° 6. Ello es, pues, una cuestión de resorte del sentenciador del fondo que, en el ámbito de su competencia ha establecido, teniendo presente las probanzas rendidas, si se configura o no una relación regida bajo la normativa del Código del Trabajo. Que, por lo expuesto el requerimiento debe ser declarado necesariamente inadmisible, puesto que escapa a la competencia de esta Magistratura que, a través de un requerimiento de inaplicabilidad, más bien, se desvirtúe una resolución judicial que causa agravio a la parte, máxime, si se tiene que la vía recursiva idónea para controvertir lo fallado en el fondo, ha sido utilizada” (resoluciones de inadmisibilidad en causas Roles N°s 5922, 6071, 6452, entre otras).

DÉCIMO PRIMERO. Que, como ya se dio cuenta, de los antecedentes de la gestión judicial pendiente resulta que, si bien el Juez Laboral ante el cual se radicó el conocimiento del asunto no se ha pronunciado respecto de la excepción de incompetencia promovida, esta instancia constitucional no puede ser empleada como un medio idóneo para que se revisen los propios actos del juez ni para modificar o decidir sobre el asunto. En efecto, ello implicaría para esta Magistratura invadir el obvio ámbito del juez laboral, por cuanto no está convocada a dirimir una contienda eminentemente jurisdiccional.

DÉCIMO SEGUNDO. Que, en efecto, habiéndose radicado el conocimiento del asunto en la jurisdicción laboral, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en la especie por remisión del artículo 432 del Código del Trabajo, cabe recordar que el Juez de la Instancia se encuentra mandatado constitucionalmente por lo dispuesto en el artículo 76, inciso segundo. Tal disposición señala que, una vez reclamada su intervención en forma legal y en

7 0000190 CIENTO NOVENTA

negocios de su competencia, no podrá excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometidos a su decisión.

Sin embargo, en este caso, justamente se produce el hecho que la norma constitucional transcrita pretende prohibir, por cuanto traslada un asunto de su competencia a otra instancia cuyo objeto no se vincula con el juzgamiento de un tema de mera legalidad, permitiéndole escudarse así en las consideraciones de derecho de otro órgano jurisdiccional para no llevar a cabo el ejercicio jurídico y argumentativo que le es connatural con miras a resolver sobre una cuestión de competencia por vía declinatoria.

DÉCIMO TERCERO. Que, a mayor abundamiento, este Tribunal Constitucional, según dispone el numeral 12° del artículo 93 de la Carta Fundamental, sólo tiene, dentro de la esfera de sus atribuciones, la de resolver contiendas de competencia que se susciten entre las autoridades políticas o administrativas y los tribunales de justicia y que no correspondan al Senado, Tal procedimiento se encuentra regulado en los artículos 112 a 116 de su Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional. Por lo que se hace imperioso advertir que sólo bajo determinados supuestos este Tribunal puede entrar a resolver contiendas de competencia, no siendo la vía de la inaplicabilidad el curso procesal correcto.

DÉCIMO CUARTO. Que por todo lo antes señalado, en el caso concreto, no se vislumbra un conflicto de constitucionalidad como el denunciado en el requerimiento, entre los artículos 1° inciso tercero, y 485, del Código del Trabajo y los artículos 6° y 7° constitucionales. Lo que existe es una controversia jurídica, por la aplicación del propio estatuto que rige a los funcionarios públicos, en orden a determinar si el contrato de honorarios celebrado entre la I. Municipalidad de Tierra Amarilla y doña nombre reservado se rigió por las disposiciones de derecho común, o bien, existiendo subordinación y dependencia, los servicios prestados por él constituyen un contrato de trabajo. Ello configura, en consecuencia, una cuestión de competencia en que la parte dicho Municipio que le niega aquella a los Tribunales del Trabajo para conocer del asunto controvertido, situación que le corresponde resolver al juez del grado y, ya estando trabada la litis en sede laboral, será allí donde se especifique la naturaleza del vínculo que hubo entre la parte requirente y su demandante.

DÉCIMO QUINTO. Que todo lo precedentemente razonado lleva al rechazo el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido en estos autos por la I. Municipalidad de Tierra Amarilla.

Y TENIENDO PRESENTE, igualmente, los artículos 6° y 7° de la Constitución y demás pertinentes de la Ley N° 17.997 Orgánica Constitucional de este Tribunal,

8 0000191 CIENTO NOVENTA Y UNO

SE RESUELVE:

I. QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1, EN TODAS SUS PARTES. OFÍCIESE.

II. QUE SE ALZA LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

III. QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE, POR ESTIMARSE QUE TUVO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR.

DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO Y JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, quienes estuvieron por acoger la acción deducida, por las siguientes razones:

COMPRENSIÓN DEL PROBLEMA

1°) Que la I. Municipalidad de Tierra Amarilla, requiere a esta Magistratura la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los artículos 1°, inciso tercero, y 485, del Código del Trabajo.

El caso traído por dicha Municipio, consiste en que éste viene siendo demandado en sede laboral al pago de $85.000.000 por indemnización por daño moral, más otras prestaciones, que se enuncian a fojas 106 y 106 vuelta.

Sin embargo, la ley no somete esta relación al Código del Trabajo. El artículo 4, inciso segundo, de la Ley N° 18.883 autoriza a los Municipios para “contratar sobre la base de honorarios, la prestación de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas generales”. Su inciso tercero puntualiza, acto seguido, que “las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto”, dado que no revisten el carácter de funcionarios de planta ni a contrata del Municipio respectivo.

Aparentemente, se trataría de un simple problema de selección entre normas.

Sería ello materia del juez del fondo, al momento de definir la premisa normativa del juicio; esto es, al efectuar las operaciones de selección-vigencia-interpretación- aplicación de las leyes en juego. No correspondería -se dice- al Tribunal Constitucional entrar a conocer de esta cuestión de “mera legalidad”;

2°) Que, efectivamente, no compete al Tribunal Constitucional inmiscuirse en la determinación de las premisas normativas ni fácticas de este caso.

9 0000192 CIENTO NOVENTA Y DOS

El problema exacto -que sí incumbe al Tribunal Constitucional- dice relación con la conclusión que se quiere extraer de dichas premisas. Expresa la demandante que, al haber realizado funciones “de tipo laboral”, entonces, de allí derivaría que le son aplicables las normas del Código del Trabajo.

En concepto de la demandante, habiendo mediado una relación de naturaleza laboral entre las partes, consecuentemente esto permitiría al juez del trabajo declararse competente para condenar al Fisco al pago de las indemnizaciones, incrementos, remuneraciones y cotizaciones, por aplicación del Código del Trabajo;

3°) Que, sin embargo, en STC Rol N° 2096-11, esta Magistratura entendió que una conclusión como esa no se deduce rigurosamente de tales premisas: quien se ha desempeñado bajo un vínculo jerárquico y realizado funciones habituales de un servicio público, no puede ser tenido como “trabajador” afecto al Código del Trabajo, sino como un “funcionario” regido por el Estatuto Administrativo (considerando 2°).

Acotando aún más el problema que corresponde abordar en estos autos, no puede soslayarse que, para coincidir con la conclusión a que arriba la demandante, en este proceso laboral el juez debería previamente desconocer la existencia jurídica a los decretos que aprobaron los contratos de que se trata bajo el régimen de honorarios.

Para llegar a este corolario, el juez aparecería prescindiendo de tales actos administrativos, como si estos no existieran, a pretexto de aplicar la teoría que propone seguir la demandante. Lo que, sin eufemismos, equivaldría a declarar su nulidad de derecho público, como si un vicio de desviación de fin o de fundamentación falsa los afectara. E implicaría además declarar la nulidad de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, por contravenir su objeto el derecho público chileno;

4°) Que, en resumen, aquí la cuestión concierne a las conclusiones -y no las premisas- a que se desea llegar: la conclusión (expresa), de que un juez laboral puede condenar a una persona jurídica de derecho público, específicamente al Fisco, al declarar que una persona contratada a honorarios es “dependiente” suyo y, por ende, ordenarle pagar determinados beneficios consultados en el Código del Trabajo, aunque ni siquiera estén previstos en la normativa estatutaria y presupuestaria que rige a los funcionarios de la Administración del Estado. La otra conclusión (tácita), es que un juez laboral puede desconocer la validez y vigencia de aquellos actos administrativos que dispusieron de contrario una prestación de servicios a honorarios, conforme a la legislación administrativa vigente.

Ello encuadra con el requerimiento presentado ante esta sede, en orden a que ambas conclusiones solo podrían derivar de aplicar el Código del Trabajo de una manera que resultaría contraria a los artículos 6° y 7°.

En estas condiciones, el problema así decantado se inscribe entre las atribuciones exclusivas del Tribunal Constitucional, al que le corresponde resolver la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga

10 0000193 CIENTO NOVENTA Y TRES

ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución, al tenor de su artículo 93, inciso primero, N° 6;

CLARIFICACIONES SOBRE EL RÉGIMEN A HONORARIOS

5°) Que, en la especie, se trata de una persona que prestó distintas labores en la I.

Municipalidad de Tierra Amarilla.

Esta relación -en tales términos- se consolidó al amparo del tiempo, y de la aplicación práctica que las partes dieron al contrato anual que suscribieron desde 2015 (fojas 97 vuelta);

6°) Que, una inferencia simple permite advertir que dichos contratos y los decretos que los aprobaron, no se basaron en el inciso primero del artículo 4 de la Ley N° 18.883, que alude a los contratos a honorarios para tareas “que no sean las habituales de la municipalidad”.

En su lugar, los contratos de marras se suscribieron al alero del inciso segundo del artículo 4 mencionado, que versa sobre una contratación a honorarios distinta a la anterior: en su virtud, bien pueden encargarse “cometidos específicos”, aunque naturalmente vinculados al quehacer regular de las instituciones.

La propia demanda en el caso sub lite enumera esos “cometidos específicos”

(fs. 98 de este expediente constitucional);

7°) Que, como se puede apreciar, la legislación administrativa permite expresamente que a una persona contratada a honorarios se le asignen funciones habituales y permanentes de un Municipio, que no han podido encomendarse al personal de planta o a contrata, con tal que dichos cometidos sean especificados, de manera que no puedan extenderse a otras tareas ajenas a las previstas en el contrato a honorarios y en el decreto que le dé aprobación, conforme al artículo 100 de la Constitución:

ningún pago puede hacerse por el Estado sin previo decreto o resolución expedido por autoridad competente y en que se exprese la ley o la parte del presupuesto que lo autorice;

8°) Que de lo anterior se desprende igualmente que las personas contratadas a honorarios no son “funcionarios públicos”, puesto que no calzan dentro de las definiciones de empleados de planta o personal a contrata que consigna el artículo 2° de la Ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, y cuyos derechos y obligaciones son materia única, exclusiva y excluyente de ley.

Como dice expresamente el pre copiado artículo 4, la prestación de servicios a honorarios debe someterse a las “normas generales”, de donde se sigue que los derechos y obligaciones del servidor en este caso son materia del pertinente contrato, conforme a las reglas comunes del Código Civil (artículos 1545 y siguientes);

11 0000194 CIENTO NOVENTA Y CUATRO

9°) Que, obviamente, lo dicho no se traduce en una autonomía de la voluntad irrestricta para las partes, puesto que, en todo caso, las obligaciones estipuladas -los “cometidos específicos” encomendados- deben ser acordes con los principios básicos que gobiernan el actuar de la Administración del Estado, como son los de servicialidad, responsabilidad, eficacia y eficiencia, entre otros, recogidos en el artículo 3° de la Ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado.

No extrañe, entonces, que en los convenios a honorarios figuren cláusulas vinculadas al cumplimiento de tales principios por la Administración del Estado, sin que ello importe crear un vínculo de subordinación o dependencia al modo laboral. O que el legislador, a tales fines, a las personas contratadas a honorarios les haga extensivas algunas reglas que pesan sobre los funcionarios públicos. Como fue el caso de la Ley N° 19.896, cuyo artículo 5°, inciso octavo, ordenó modificar los contratos a honorarios vigentes a fin de incorporarles las reglas más importantes sobre probidad, inhabilidades e incompatibilidades, que contempla el Título III de la citada Ley N° 18.575;

10°) Que, si la ley no les atribuye la calidad de funcionarios públicos, tampoco les otorga la condición de “trabajadores”.

La Ley N° 19.345, por ejemplo, que dispuso la aplicación del seguro contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales a los trabajadores del sector público que taxativamente enumera en su artículo 1°, regidos por algún estatuto administrativo, tuvo cuidado de prevenir en su artículo 11 que cada vez que en ella se utilizan los vocablos “trabajadores” o “trabajador”, se entenderá que se refiere únicamente a aquellos indicados en el inciso primero del citado artículo 1°, donde no se encuentran comprendidos, naturalmente, las personas contratadas a honorarios;

11°) Que esta extensa regulación de los contratos a honorarios, revela que se trata de una figura con perfiles propios y plenamente ajustada a la legalidad. Circunstancia que, a su vez, descarta el prejuicio de que, por su intermedio, se estaría encubriendo una relación estatutaria o laboral, como un subterfugio o ardid que justificaría su conversión en un contrato de trabajo.

Las numerosas leyes antes reseñadas, en cambio, deben interpretarse según su genuino sentido, sin que lo odioso de sus disposiciones permita restringir su alcance, acorde con la regla de hermenéutica prevista en el artículo 23 del Código Civil;

12°) Que, es más, nada mueve a recelar de ellas a priori. Una recta interpretación de la normativa examinada faculta pensar que, de esta forma, el legislador ha querido dotar a las instituciones públicas de un cierto margen de flexibilidad, para que -dentro de los límites presupuestarios que correspondan- puedan incorporar o desprenderse de un personal de colaboradores, según las variadas exigencias que les imponen los sucesivos planes y programas que les incumbe atender en beneficio de la comunidad.

12 0000195 CIENTO NOVENTA Y CINCO

Dado que tales programas de atención no son permanentes, de manera que permita encargarlos a aquel personal de planta que debe incorporarse por concurso público y goza de estabilidad en el cargo, las prácticas legislativas y administrativas han coincidido en adscribir su gestión a personas contratadas a honorarios. Sin que esto implique -salvo excepciones- ninguna precarización sistemática que lleve a modificarlas por vía jurisprudencial.

Al revés, estas personas habitualmente acceden a dichos contratos sin concurso público, como es de estilo entre los funcionarios, y a retribuciones por sus servicios por encima de las que éstos reciben como remuneraciones;

13°) Que, finalmente, es útil aclarar que cuando el artículo 4, inciso segundo, de la Ley N° 18.883 dispone que la ley de estos contratos son las “normas generales”, es obvio que no está aludiendo al Código del Trabajo, porque cuando el legislador ha querido autorizar a la Administración del Estado para celebrar contratos bajo esta última modalidad, ha tenido que decirlo expresamente así.

Esta remisión al Código del Trabajo se encuentra prevista, por ejemplo, en los artículos 84 letras l y m; 89 inciso segundo; 104 bis; 111, inciso segundo; y 151, inciso segundo.

Las razones que explican el por qué se requiere actualmente una remisión expresa del legislador administrativo al Código del Trabajo, sin que sea bastante a este propósito la supletoriedad indeterminada de su artículo 1°, inciso tercero, fueron latamente analizadas por el Tribunal Constitucional en STC Rol N° 3853-17, las que damos por reproducidas en esta oportunidad;

JURISDICCIÓN DE LOS TRIBUNALES ESPECIALES DEL TRABAJO

14°) Que, con estos antecedentes a la vista, es oportuno volver ahora a lo medular de la cuestión debatida en estos autos constitucionales, según fuera delimitada al inicio de esta disidencia: si es constitucionalmente válido que, por aplicación del Código del Trabajo, un juez pueda condenar a un Municipio a pagar determinados beneficios contemplados en ese texto legal, sobre la base de entender que medió una relación laboral con su demandante, tenido ahora como trabajador, y no una convención a honorarios como venían disponiendo los respectivos decretos.

Para mayor precisión: no es dudoso que los tribunales del Poder Judicial pueden declarar nulos actos de la Administración e, incluso, condenarla a reparar daños y a sufragar indemnizaciones con arreglo a lo prescrito fundamentalmente en los artículos 7°, 38 y 76 de la Carta Fundamental. Un Estado de Derecho no podría negar jamás esta posibilidad.

Mas, la cuestión aquí reviste una peculiar complejidad: si ello pueden hacerlo los Juzgados de Letras del Trabajo, en tanto tribunales especiales, y apelando no a disposiciones expresas de derecho público en tal sentido, sino que a las reglas

13 0000196 CIENTO NOVENTA Y SEIS

genéricas del propio Código del Trabajo, para dirimir las controversias suscitadas entre empleadores y trabajadores, y a través de un proceso que no es el debido;

15°) Que el artículo 5°, inciso tercero, del Código Orgánico de Tribunales, norma orgánica constitucional (STC Rol N° 107-90) prescribe que forman parte del Poder Judicial, “como tribunales especiales”, entre otros, los Juzgados de Letras del Trabajo, de suerte que, por mandato del artículo 7°, inciso primero, del propio código institucional, “sólo podrán ejercer sus potestades en los negocios […] que la ley les hubiera respectivamente asignado”.

Dicha ley es el Código del Trabajo, que en su artículo 420 enumera las materias específicas que pueden conocer. En su letra a) prescribe -para lo que incumbe a este caso- que son de competencia de estos juzgados especializados: “Las cuestiones suscitadas entre empleadores y trabajadores por aplicación de las normas laborales o derivadas de la interpretación y aplicación de los contratos individuales o colectivos de trabajo…”;

16°) Que, ahora bien, dado que para llegar a este resultado deberían desconocerse los efectos de aquellas actuaciones fiscales que -en vez- consagraron la existencia de contratos a honorarios, la pregunta consiguiente es si estos tribunales especializados y obligados a fallar ciñéndose exclusivamente a la ley laboral, pueden ser tenidos como jueces competentes y naturales para prescindir -negarles realidad- a unos actos y contratos administrativos, solamente porque no se han adecuado a la preceptiva laboral.

Interrogante que deviene todavía más penetrante, cuando se aprecia que, en tales circunstancias, al juez en sede laboral no le es dable razonar si estos actos administrativos estarían o no ajustados a la legalidad de derecho público que les sirve de sostén;

17°) Que el problema así planteado adquiere relevancia constitucional, cuando se tiene en cuenta que, al tenor del artículo 38, inciso segundo, de la Constitución, “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley”.

Vale decir: si la ley no indica un “tribunal especial” que deba conocer de la nulidad o inexistencia de un acto administrativo perjudicial, ello corresponde a los “tribunales ordinarios” del Poder Judicial (STC Rol N° 176 y 2926), calidad que no revisten los juzgados del trabajo, según se lleva demostrado.

Es así que, cuando el legislador ha estimado necesario que los tribunales conozcan de ciertos actos administrativos en el orden laboral, ha debido establecerlo expresamente así, ley orgánica constitucional mediante, con arreglo al artículo 77, inciso primero, de la Constitución (STC roles N°s. 112-90; 294-99; 347-02, y 1616-10, entre otros). Tal como lo hizo respecto a la prohibición de ejercer el derecho constitucional a huelga en aquellos servicios de utilidad pública u otros análogos que

14 0000197 CIENTO NOVENTA Y SIETE

determine una resolución ministerial, donde se tuvo que señalar expresamente que tal determinación administrativa, en particular, era susceptible de reclamo ante la Corte de Apelaciones respectiva (nuevo artículo 402 del Código del Trabajo), lo que se aprobó por ley orgánica constitucional, según da cuenta la STC Rol N° 3112-16 (considerando 6°).

Otro tanto aconteció con la Ley N° 20.501 (artículo 1°, N° 31), que modificó el artículo 75 de la Ley N° 19.070, Estatuto de los Profesionales de la Educación, al prescribir expresamente que dicho personal de las Municipalidades podrá impugnar cualquier despido ilegal ante los tribunales del trabajo, al solo efecto de requerir la reincorporación a sus funciones. Disposición que -por STC Rol N° 1911- fue declarada orgánica constitucional, al tenor del artículo 77 de la Carta Fundamental, porque “amplía el ámbito de competencia que se le entrega a los tribunales del trabajo”

(considerando 6°, énfasis agregado);

18°) Que lo propio se ha requerido en lo tocante a los mismos juzgados del trabajo, esto es, una ley orgánica constitucional para permitirles revisar determinados actos administrativos; cuyo es el caso del mismo artículo 420 del Código traído a colación, que sólo en un supuesto les confiere facultades para controlar decisiones de la Administración: respecto de las reclamaciones que procedan contra resoluciones dictadas por autoridades administrativas en materias laborales, previsionales o de seguridad social (letra e).

Idénticamente, sobre la base de lo estatuido en el artículo 420, letra g), del Código del Trabajo, que permite atribuirles otras materias por disposición del legislador, fue menester, nuevamente, un texto expreso de ley que les diera competencia para pronunciarse sobre otros actos de la autoridad, como son las multas cursadas por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, en la Ley N° 19.518 (artículo 75);

19°) Que, en las condiciones anotadas, es inequívoco que los “tribunales ordinarios”

del Poder Judicial pueden entrar a examinar los decretos de que se trata, a través de un procedimiento común o un juicio sumario. Lo cuestionable en extremo es que también puedan hacerlo unos “tribunales especiales”, paralelamente, como son los jueces laborales: declarándolos contrarios a la realidad -como si un vicio de hecho o de desviación de función los aquejara- y desentendiéndose de ellos.

Extremo que, además, conduce en este caso al juez laboral a prescindir de toda la normativa que rige los contratos a honorarios en el sector público, como si esta careciera de todo imperio y pertinencia en el asunto sub lite;

20°) Que ningún órgano del Estado, tampoco sus tribunales, pueden arrogarse otras competencias que aquellas indicadas expresamente en la ley, ni aún a pretexto de circunstancias “extraordinarias”, dice el artículo 7° de la Constitución. Esto es, ni aún a excusa de tratarse de una materia imprevista en la ley.

15 0000198 CIENTO NOVENTA Y OCHO

La circunstancia “extraordinaria” (fuera del orden o regla común laboral) de que el legislador no haya previsto un tribunal especial para dirimir los conflictos estatutarios que pueden suscitarse entre la autoridad administrativa y sus funcionarios, no permite, pues, a los juzgados laborales avocarse dichas causas. Menos cuando por aplicación del artículo 38, inciso segundo, constitucional, en ese evento el conocimiento de la materia incumbe a los tribunales ordinarios del Poder Judicial.

Además que, habiendo situaciones generalizadas, en que personas contratadas a honorarios deben mudar su condición legal, para devenir ahora como funcionarios, es materia de exclusiva reserva legal. La solución correcta no pasa por la creación pretoriana de una suerte de conversión en contratos de trabajo, sino que, procediendo con arreglo a los artículos 38, inciso primero, y 65, inciso cuarto, N° 4 de la Constitución, es el legislador el único quien puede disponer un tránsito jurídico de esa índole. Tal como lo ha realizado al posibilitar la modificación de calidad jurídica del personal, de honorarios a contrata, en la Ley de Presupuestos para el año 2016 N° 20.882 (artículo 22), para el año 2018 en la Ley N° 21.053 (artículo 24), y para el año 2019 en la Ley de Presupuestos N° 21.125 (artículo 26);

21°) Que, por último, la aplicación de la normativa cuestionada ante este Tribunal provoca que se vulnere el artículo 19 N° 3, inciso sexto constitucional, el cual obliga al legislador a establecer siempre las garantías de un procedimiento racional y justo.

Esto se debe a que la única forma de defensa del servicio o institución pública demandado consiste en invocar las normas del respectivo estatuto administrativo, argumentos que no podrán ser conocidos, pues la norma que fija la especialidad de los juzgados laborales reduce la esfera de su competencia a la “aplicación de las normas laborales o derivadas de la interpretación y aplicación de los contratos individuales o colectivos del trabajo o de las convenciones y fallos arbitrales en materia laboral” (artículo 420 letra a, del Código del Trabajo).

Lo anterior significa que el juez no puede conocer ni juzgar los legítimos fundamentos de derecho hechos valer por el servicio o institución pública demanda, cuestión que lo deja en la indefensión.

CONCLUSIÓN

22°) Que, en la especie, se pide a un juez que intervenga en la disputa entre una persona contratada a honorarios y un Municipio, entendiendo que entre ambas hubo un vínculo laboral y que, por consiguiente, acorde con los artículos 1°, inciso tercero, y 485, del Código del Trabajo, podría conocer de la cuestión suscitada entre el trabajador y su empleadora por “aplicación” de dichas normas laborales. Para llegar a esta conclusión, el juez tendría que obrar como si los decretos que dispusieron su contratación a honorarios no existieran, amén de no tener en cuenta en su eventual sentencia la legislación administrativa que rige este último tipo de contratos.

16 0000199 CIENTO NOVENTA Y NUEVE

Por tanto, ello fuerza declarar inaplicables por inconstitucionales los artículos cuestionados del Código del Trabajo, al permitir una tal intromisión sin ley orgánica constitucional mediante, contraviniéndose de esta forma lo ordenado en los artículos 6° y 7°; 38, inciso segundo; 65, inciso cuarto N° 4, y 77, inciso primero, de la Carta Fundamental, según precedentemente se ha explicitado.

PREVENCIONES

El Ministro señor NELSON POZO SILVA, concurre a la sentencia de rechazo, teniendo en consideración, además, los siguientes razonamientos:

1°) Que, el objeto a dilucidar en el conflicto constitucional traído al conocimiento de este órgano jurisdiccional “es materia propia de interpretación de la normativa laboral, uno de los principios fundamentales del derecho del trabajo es la protección, y una de sus manifestaciones concretas es el principio “pro operario”, que en el ámbito judicial está referido a la facultad de los jueces de interpretar la norma según el criterio pro operario, esto es, al existir varias interpretaciones posibles se debe seguir la más favorable al trabajador conocido también como, el principio in dubio pro operario” (Corte Suprema, Rol N°16.584-15 c, 4°) (en idéntico sentido, Corte de Apelaciones de Temuco Rol N°285-17, Corte Suprema Roles: 24.388-14 cc.2 al 8, de 9 de julio de 2015 y Rol N°52.918-16, cc. 6 y 7, de 5 de julio de 2017);

2°) Que, en forma reiterada esta Magistratura en los roles Nos. 794-07; 2292-13;

2784-14 y 2926-15 c.15, ha señalado que las potestades del Tribunal Constitucional y los tribunales de fondo o de mérito deslinda su ámbito, dando un sentido de separar la inconstitucionalidad que resulta de cumplir la ley, cuestión que compete al Tribunal Constitucional por la vía de una acción de inaplicabilidad, en manifiesta discordancia de la inconstitucionalidad que deriva de infringir la ley, asunto que atañe enmendar a los tribunales de fondo, más aun teniendo presente que la aplicación de las normas impugnadas implica un conflicto de exegesis legal, tomando en consideración que la jurisprudencia judicial ha consolidado en los últimos años una interpretación uniforme, y no siendo esta vía – la inaplicabilidad del artículo 93, N°6, constitucional – la llamada a resolver un tema de competencia determinada por la Excma. Corte Suprema, en ejercicio del legítimo derecho que le otorga la Constitución y la ley para resolver criterios de unificación de su propia jurisprudencia;

3°) Que esta Magistratura ha señalado “que la protección constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, N°16, de nuestra Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención

17 0000200 DOSCIENTOS

al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo” (STC roles Nos. 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12); […] Que lo que la Constitución protege es “un trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada” (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno, Ed. Librotecnia, Santiago, 2012, p.127). El trabajo que debe protegerse es el “trabajo digno” y el “trabajo decente”. El trabajo digno, según lo ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a condiciones de seguridad laboral y remuneración. También ofrecer una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo productivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno, Editorial Librotecnia, Santiago, 2012, p.131);” (Prevención de STC 2470, c. 9° y 12°);

4°) Que, en el caso concreto, resulta poco idóneo invocar los principios de juridicidad y supremacía constitucional para inaplicar normas laborales, como acaece en la especie, teniendo en consideración que como la Constitución no distingue, la función jurisdiccional del Estado, en que estos la deben desarrollar dinámicamente a través de un proceso que debe encontrarse previamente establecido por ley. De esta forma, el conjunto de actos procesales que desarrolle el órgano en concreto es el desenvolvimiento de las potestades que se le han atribuido y la realización de la finalidad que se le ha encomendado, de forma tal que los tribunales de justicia, y en especial el Poder Judicial se encuentra sujeto al principio de juridicidad, en el desarrollo de toda actividad jurisdiccional;

5°) Que las reglas del pensamiento jurídico-constitucional nos llevan a que las estructuras argumentales estén referidas a una conceptualización suficientemente precisa de su naturaleza y objetivo; que las propiedades o las variables estén comprendidas en un amplio tipo y espectro de soluciones jurisdiccionales y que el concepto que se tenga sea susceptible de racionalizar en propiedades o en variables el tema jurídico acotado de que se trata (interpretar la ley laboral);

6°) Que resulta de poca pertinencia la acción de inaplicabilidad consagrada en el artículo 93, N°6, constitucional, para solucionar el caso concreto deducido en estos autos, puesto que en materia de jurisdicción y competencia el Tribunal Constitucional no puede ser convocado a dirimir una contienda eminentemente jurisdiccional, y las consecuencia que derivan de una línea jurisprudencial que no favorece las expectativas de una de las partes, puesto que una acción de tal naturaleza implica por

18 0000201 DOSCIENTOS UNO

tanto una indebida intromisión en la esfera de atribuciones de los tribunales del orden laboral, sustituyéndose esta sede constitucional a la instancia jurisdiccional ante la cual se encuentra radicado con arreglo a la ley el conocimiento y juzgamiento del asunto;

7°) Que, además, no podemos desconocer, que el fenómeno de las garantías constitucionales y su aplicación a todas las disciplinas jurídicas se ha denominado constitucionalización del derecho y tiene su fundamento jurídico positivo en el inciso 2°, del artículo 5°, de la Constitución Política de la República que establece que: “Es deber de los órganos del Estado (inclusive del Poder Judicial) respetar y promover los derechos, garantizados por esta Constitución…”, más aun si se trata de aplicación de tratados internacionales ratificados por Chile.

La condición en que se encuentre el funcionario en relación a los entes públicos o Estado es también, en lo esencial, una relación de trabajador a empleador; siendo los funcionarios ciudadanos y trabajadores, no existiendo ninguna razón de orden científico y jurídico para negar a los funcionarios públicos el reconocimiento y la protección de los derechos fundamentales que otorga la Constitución y los mecanismos o vías legales para su ejercicio en sede jurisdiccional, por lo cual no cabe más que inferir, que debe operar con la misma fuerza la protección de tales derechos para ambos trabajadores, sean estos dependientes públicos o privados, de manera que en virtud de los tratados internacionales vigentes en la materia, no resulta pertinente invocar los artículos 38 ni 76 de la Carta Fundamental, puesto que la aplicación del “principio de la primacía de la realidad” se sobrepone en el ámbito laboral;

8°) Que atendido lo expresado precedentemente, sólo cabe concluir que, por la vía de la interpretación, los tribunales de fondo, mediante la aplicación de normas no invocadas como inaplicables, pueden arribar a la conclusión de que dichos tribunales especiales, siguen siendo competentes para conocer de las acciones referidas a los funcionarios públicos;

9°) Que en mérito de lo expuesto y las consideraciones señaladas, este previniente está por rechazar la acción de inaplicabilidad interpuesta a fojas 1 y ss.

El Ministro señor RODRIGO PICA FLORES estuvo por rechazar el requerimiento fundado en las siguientes consideraciones de hecho y derecho:

I. Acerca del conflicto planteado

1°) Que, más allá de una simple solicitud de inaplicabilidad, el fondo del asunto controvertido radica en determinar la titularidad o improcedencia de la acción de tutela de derechos fundamentales para funcionarios regidos por el Estatuto Administrativo municipal, lo cual, independientemente de la dimensión

19 0000202 DOSCIENTOS DOS

constitucional que pueda tener, se determina a la luz de la fijación del sentido y alcance de los distintos incisos del artículo 1° del Código del Trabajo, en relación al artículo 1° del aludido Estatuto Administrativo. Ello implica determinar el espacio de vigencia del derecho administrativo funcionario como estatuto especial y aquellas partes de dicho ordenamiento que estarán reguladas supletoria o directamente por la legislación laboral.

2°) De esa forma, se identifica un asunto de determinación de cuáles son leyes atingentes a la resolución de la gestión pendiente, sea por vía de especialidad o por vía de supletoriedad. A este respecto, cabe tener presente que, en principio, el conflicto de autos emerge así como una cuestión de determinación de la lex decisoria litis de la gestión pendiente, propia de las relaciones que puedan existir entre las normas Estatuto Administrativo municipal y las normas del Código del Trabajo, a la luz de lo dispuesto por los mismos dos cuerpos legales acerca de su vigencia e inter relación, sobre todo teniendo presente que la aplicación de una u otra norma determinará si los tribunales del fondo dan aplicación supletoria o no a la acción de tutela laboral por parte de funcionarios públicos.

3°) Que, con anterioridad, esta Magistratura, razonando acerca de los límites del control de inaplicabilidad, ha declarado inadmisibles requerimientos recaídos en cuestiones referidas a la determinación de la lex decisoria litis de un proceso, señalando que “cabe tener presente que el requerimiento se estructura sobre la base de un conflicto de legalidad, en relación a la determinación de la ley aplicable, de su vigencia en el tiempo y de su relación con otros preceptos, lo que corresponde determinar al juez del fondo, situación que no se concilia con lo que corresponde resolver a esta Magistratura en una acción de inaplicabilidad” (Rol N°1.451-09, C. 15.). En ese sentido, el presente es un caso de determinación de la ley aplicable para la dictación de la sentencia definitiva, por vía de si el Código del Trabajo es o no pertinente de ser utilizado como derecho sustantivo para la gestión pendiente, en relación al estatuto de derecho administrativo del funcionario público, por lo cual la cita jurisprudencial precedente es plenamente pertinente en el caso, determinando que se está en presencia de una cuestión de interpretación de leyes y no de un conflicto constitucional.

4°) Más aun, la cuestión de si el Código del Trabajo es o no pertinente de ser aplicado a funcionarios públicos, en relación al estatuto de derecho administrativo que los rige, emana del propio Código del Trabajo, según lo dispuesto en su artículo 1°, y no de la Constitución Política.

5°) Así, el objeto a dilucidar en el conflicto constitucional traído al conocimiento de este órgano jurisdiccional es una materia propia de interpretación de la normativa laboral, en la cual “uno de los principios fundamentales del derecho del trabajo es la protección, y una de sus manifestaciones concretas es el principio “pro operario”, que en el ámbito judicial está referido a la facultad de los jueces de interpretar la norma según el criterio pro operario, esto es, al existir varias interpretaciones posibles se debe seguir la más favorable al trabajador conocido

20 0000203 DOSCIENTOS TRES

también como, el principio in dubio pro operario” (Corte Suprema, Rol N°16.584-15 c, 4°) (en idéntico sentido, Corte de Apelaciones de Temuco Rol N°285-17, Corte Suprema Roles: 24.388-14 cc.2 al 8, de 9 de julio de 2015 y Rol N°52.918-16, cc. 6 y 7, de 5 de julio de 2017). En este sentido, son los jueces del fondo los que deben determinar el sentido y alcance del artículo 1° del Código del ramo, en relación a la acción de tutela que se contiene en el mismo cuerpo legal;

II. Acerca de las líneas jurisprudenciales de esta Magistratura

6°) Que, por otra parte, desde la sentencia Rol N° 3853, de 6 de diciembre de 2018, esta Magistratura consideró que la aplicación del inciso tercero del artículo 1° del Código del Trabajo vulneraba los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental (ver en este sentido cons. 20° y 21°). En este sentido, es necesario aclarar que la infracción al principio de supremacía de la Constitución del aludido artículo 6° será siempre de carácter consecuencial, pues dicha norma establece la fuerza normativa del resto de las normas constitucionales, por lo que para configurarse una infracción a ella se requerirá siempre una infracción principal a otra norma de la misma Constitución, de lo cual se derivará que la supremacía de la Constitución ha sido preterida.

7°) Es en ese sentido que la línea jurisprudencial inaugurada por la sentencia Rol 3853 plantea que la infracción al principio de supremacía constitucional se configura por haberse vulnerado el artículo 7° de la Constitución al aplicar el Código del Trabajo fuera de sus casos y formas (cons 21°). Tal razonamiento encierra evaluar en sede de inaplicabilidad la determinación del sentido y alcance de legislación que regula las relaciones laborales y el derecho procesal laboral, de su ámbito de aplicación y de si su interpretación y aplicación por los jueces fue correcta o errada y, aunque no se quiera, realizar de cierta forma la subsunción de los hechos de la causa en la legislación correspondiente para determinar si se actuó dentro de sus casos y formas, lo que puede significar fijar la lex decisoria litis de la gestión y examinar la legalidad de actos procesales, cuestión que es propia de los jueces del fondo y que corresponde ser revisada en sede recursiva de nulidad por la expresa causal del artículo 477 del Código del Trabajo.

8°) Al mismo tiempo, la declaración de una infracción al artículo 7° de la Constitución en casos como este implicaría que el Tribunal Constitucional puede examinar todo tipo cuestiones de mera legalidad al interpretar los casos y formas que establece la ley respectiva, como la correcta o incorrecta aplicación de la ley, sus límites y su interpretación, haciendo irreconocible la frontera entre la esfera de atribuciones de resolver conflictos mera legalidad (propia de los jueces del fondo a la luz de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 76 de la propia Constitución) y la esfera de atribuciones de resolución de aquellos conflictos de constitucionalidad, tasados y calificados en sentido estricto, que corresponde a este Tribunal a la luz del cerrado catálogo del artículo 93 de la Constitución Política. La delimitación entre ambas órbitas competenciales es necesaria en un sistema de control constitucional concreto y

21 0000204 DOSCIENTOS CUATRO

concentrado como aquel configurado en nuestro país desde la Reforma Constitucional de la Ley N° 20.050, pues sólo teniéndola clara se evitará el riesgo de invasión de atribuciones entre esta jurisdicción constitucional y el Poder Judicial.

9°) Que, por otra parte, a partir de la sentencia Rol N° 5030, al acoger requerimientos de este tipo, la jurisprudencia de esta Magistratura razonará de diferente forma, pues se señalará que la aplicación del artículo 1°, inciso tercero, y 485 del Código del Trabajo a funcionarios regidos por el estatuto Administrativo Municipal vulneran la Constitución Política en su artículo 77 (al conferir una nueva potestad a los jueces del trabajo sin ley orgánica constitucional que lo establezca expresamente) y en su artículo 65, inciso cuarto, N° 4 (al establecer nuevos beneficios pecuniarios para el personal de la Administración Pública, que serían los montos derivados de una sentencia de tutela), “tendiendo a desvirtuar prácticamente el estatuto constitucional y legal que, por imperativo del artículo 38, inciso primero, de la Carta Fundamental, rige in integrum a dichos servidores estatales” (cons. 4°).

10°) Lo primero que cabe decir es que la determinación del sentido y alcance del estatuto legal de los funcionarios de órganos administrativos del Estado, y más aún, la conclusión de los caracteres de su relación jurídica han sido o no desvirtuados jurisprudencialmente, no son parte de la órbita de competencia de este Tribunal, sin que remotamente pueda entenderse subsumido dentro de alguna de las potestades que en el artículo 93 la Constitución entregó a esta Magistratura, entre las cuales no está la corrección de la interpretación de ley que hagan los tribunales del Poder Judicial en sus sentencias.

11°) En segundo lugar, las alegaciones de inconstitucionalidad a que se alude precedentemente constituyen vicios de constitucionalidad de forma, pues significan sostener un conflicto entre el derecho declarado por el juez de fondo interpretando la ley v/s el sistema de fuentes que lo sustenta, en específico, que por medio de una sentencia se habrían creado competencias y beneficios que deben crearse por ley y al mismo tiempo que por sentencia se ha cambiado un estatuto que es materia de ley, planteando que se ha creado derecho por una fuente inidónea. A este respecto, cabe detenerse en lo referido al control de inaplicabilidad y el vicio constitucional de forma.

III. Inaplicabilidad y vicios de forma

12°) Que la relación entre la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad y un vicio de constitucionalidad de forma es una problemática de muy antigua data, surgida a partir de la jurisprudencia de la Corte Suprema en la década de 1930 y que se pensó había quedado resuelto por la reforma constitucional de la Ley N° 20.050 en lo relativo a la configuración actual del proceso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la ley de competencia de esta Magistratura.

13°) Que no es este voto la sede para hacer un tratado acerca de los 80 años de jurisprudencia de la Corte Suprema sobre la materia, ni se trata tampoco de negar per

22 0000205 DOSCIENTOS CINCO

se ni para todos los casos la procedencia de un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad fundado en vicios de constitucionalidad de forma de un precepto legal. Sin embargo, se debe reconocer que la dificultad del control de inaplicabilidad en esta materia radica en que siendo un control concreto existirá la carga de comunicar el vicio formal de un precepto legal con el resultado de aplicación de sus normas en el caso concreto que se invoque como gestión pendiente.

14°) De tal forma, cabría en principio preguntarse si los preceptos impugnados tienen o no vicios de constitucionalidad de forma, pero, en principio, en sede de inaplicabilidad ello escaparía a lo que se debe resolver, pues en un proceso de inaplicabilidad lo cuestionado es la aplicación a un caso concreto de un texto normativo –precepto legal- por producir efectos contrarios a la Constitución en dicha relación jurídico-procesal.

15°) Debe tenerse presente entonces el carácter concreto del requerimiento de inaplicabilidad, por el cual se determina que el vicio de inconstitucionalidad alegado en esta sede deberá ser el pretendido y potencial efecto contrario a la Constitución que la aplicación futura de la normativa cuestionada produciría en el caso concreto, pues el Tribunal Constitucional ejerce el control centrado en el caso sub lite, respecto de disposiciones legales determinadas que resulten inconciliables con normas iusfundamentales de la CPR en su aplicación en el caso concreto (ver en este sentido, lo razonado en STC, Rol Nº1300-09, 25 de mayo de 2009). Por ello, este Excmo.

Tribunal ha sostenido que la acción de inaplicabilidad por inconstitucional tiene por objeto el impedir la aplicación de un precepto legal que, rectamente entendido e interpretado, trae como resultado una contravención a la Constitución (en este sentido, STC, Rol N°2740-14, 20 de agosto de 2015). De tal forma, determinar si la interpretación de la ley es o no correcta a la luz de su relación con otras normas de rango legal es otra cuestión, que no está dentro de la competencia de inaplicabilidad.

16°) En este sentido, en sede de inaplicabilidad, no resulta fácil ni menos habitual poder comunicar un pretendido vicio constitucional de forma con la actividad jurisdiccional -de aplicación del precepto impugnado- para generar entonces un efecto contrario a la constitución en el caso concreto. Así, el conflicto planteado, para ser razonablemente acogido el requerimiento, debe poder configurar una doble infracción a la Constitución Política:

- En primer lugar, el vicio de forma, que emanará del procedimiento, del quorum, de la competencia o del uso de una fuente inidónea para la materia respectiva. Es decir, el vicio de forma es de origen, de génesis, de procedimiento o de competencia, no de texto ni de aplicación del mismo, denominado “precepto legal”, en tanto unidad de sentido y lenguaje.

23 0000206 DOSCIENTOS SEIS

- En segundo lugar, adicionalmente debe configurarse el efecto contrario a la Constitución que se genera en el caso concreto por aplicación del texto de la norma que se impugna en el caso concreto.

17°) En cambio, el vicio de aplicación de precepto legal en sede de control concreto es un efecto contrario a la Constitución que emana de su texto y de la aplicación del mismo al producir consecuencias en esa específica relación jurídico- procesal. Ello contrasta el vicio de forma, que como se viera, no está en el texto de un precepto legal, sino que está en la historia, en el origen o en el procedimiento de su dictación.

18°) En ese entendido, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Magistratura el concepto de “precepto legal” es entendido en dos dimensiones copulativas:

- Una formal, como norma con rango y fuerza de ley.

- Un material, como regla o norma jurídica, aunque de una determinada jerarquía (ley). Así, una norma con rango de ley “debe ser considerada un “precepto legal”, a la luz del artículo 93 de la Constitución Política, cuando tal unidad de lenguaje tenga la aptitud de producir un efecto contrario a la Constitución” y de dejar de producirlo en caso de ser declarada inaplicable. Por último, en el considerando 6º de esa misma sentencia se estableció que para que una unidad lingüística pueda ser considerada una norma o precepto legal de aquellos que trata el artículo 93 de la Carta Fundamental, no es necesario que sea completa o autárquica. Por lo demás, esta Magistratura ha declarado inaplicables preceptos legales que constituyen sólo parte de un inciso de un artículo. (Sentencias de 31 de agosto de 2007, Rol 747 y de 31 de marzo de 2008, Rol 755)” (Sentencia de 13 de mayo de 2008, Rol Nº 944). En el mismo sentido, este Tribunal ha razonado que la expresión precepto legal “es equivalente a la de norma jurídica (de rango legal), la que puede estar contenida en una parte, en todo o en varios de los artículos en que el legislador agrupa las normas de una ley”, en términos tales que es equivalente a “regla o norma jurídica, aunque de una determinada jerarquía (legal)”.

Concluyéndose que “una unidad de lenguaje debe ser considerada un ‘precepto legal’, a la luz del artículo 93 de la Constitución Política, cuando tal lenguaje tenga la aptitud de producir un efecto contrario a la Constitución y de dejar de producirlo en caso de ser declarada inaplicable” (sentencia de 28 de mayo de 2009, Rol Nº 1204, reiterado en sentencia de veinticinco de agosto de dos mil nueve, Rol Nº 1288).

En materia de inaplicabilidad, control concreto, y entre las dos infracciones - de forma y de fondo- debe mediar una relación de conexión evidente y necesaria, cosa que no ocurre en el caso sub lite.

24 0000207 DOSCIENTOS SIETE

19°) Omitir lo expresado anteriormente es derechamente negar y preterir el necesario carácter concreto del control de inaplicabilidad, transformándola en un simple control abstracto y desvinculándola irreversiblemente del caso específico que es la gestión pendiente, pues lo relevante deja de ser la aplicación del precepto y sus consecuencias. Dicho planteamiento es vulnerar el evidente y prístino texto del numeral 6° del artículo 93 de la Carta Fundamental, prescindiendo del efecto de aplicación que la norma constitucional exige ponderar, radicando el vicio en un cuestión abstracta como es el iter legis o determinar si existe o no ley orgánica constitucional, es decir, proceder examinar el proceso legislativo y radicar en él las infracciones cometidas en la generación de una norma, sea por acción u omisión, lo que no satisface el estándar argumental de control concreto que la Constitución y la Ley N°17.997 exigen.

20°) Lo anteriormente señalado, cobra especial relevancia, pues, cuando se invocan vicios de forma, se reprocha derechamente los incumplimientos en que habría incurrido los poderes colegisladores a las reglas de procedimiento legislativo o la invasión de competencias legislativas determinadas por la Constitución por otros órganos, lo que puede afectar la validez del reglas de derecho contenidas en la jurisprudencia (como lo es la procedencia o improcedencia de la tutela laboral de funcionarios públicos), cuestión que deja el conflicto de esta causa en la órbita del control de la motivación de la sentencia.

21°) Así, una acción de inaplicabilidad, control concreto, no es en primer lugar un mecanismo depurador del ordenamiento jurídico (como sí lo es un control abstracto de efectos erga omnes recaído en una norma vigente), sino que es un control de aplicación de un precepto legal que puede producir efectos inconstitucionales en un caso concreto, lo cual deja en evidencia las exigencias cualificadas que debe satisfacer el requirente, condiciones que claramente en el requerimiento de autos no se cumplen al referirse a una cuestión de determinación de lex decisoria litis entre normas de similar jerarquía legal (Código del Trabajo y Estatuto Administrativo municipal). Por otra parte, una cuestión de constitucionalidad por vicios de forma de precepto legal tiene eminentes elementos de carácter abstracto y general, que devienen en una sentencia de lógica finalidad depuradora del ordenamiento, cuestión que -como se dijo- no es propia del control de inaplicabilidad.

22°) En efecto, en los términos de lo que se ha entendido por fundamento razonable de un requerimiento de inaplicabilidad, debe señalarse de manera clara, delimitada y específica, la forma en que se podría producir el efecto inconstitucional en el caso concreto por consecuencia de la aplicación del precepto legal (texto de la norma específica con rango de ley), es decir, el texto normativo del precepto legal, aplicado al caso concreto debe generar un efecto y eso es lo que se tachará de inconstitucional. Tratándose de vicios de forma y no de fondo, debe vincularse el vicio formal invocado con el resultado de aplicación, lo cual no es ocurre en la especie.

25 0000208 DOSCIENTOS OCHO

IV. Lo realmente cuestionado: lo razonado por el juez en la sentencia de instancia

23°) Es entonces que se avizora lo realmente cuestionado en este caso: la interpretación que los sentenciadores del fondo hacen de los preceptos cuestionados en el sentido de abarcar o no los hechos de la litis, en lo referido a si se aplica o no el Código del Trabajo a los mismos.

24°) Que, dicha cuestión es de resorte de los jueces del fondo y se encuentra expresamente contemplada en sede de recurso de nulidad laboral, por la vía de las causales referidas a la errada aplicación de la ley y a la errada calificación jurídica de los hechos del proceso en la sentencia recurrida (artículo 477 y 478, letra c), del Código del Trabajo), causales que, además, son las únicas que permiten mantener el debate en sede recursiva acerca de la dicotomía suscitada entre aplicar el Estatuto Administrativo municipal o el Código del Trabajo.

V. Acerca de la competencia del tribunal del fondo

25°) Por otra parte, en lo relativo a la competencia del tribunal del fondo para conocer causas de tutela de derechos laborales de funcionarios públicos, debe tenerse presente que discusión acerca de la competencia o incompetencia del tribunal laboral también está marcada por un conjunto de elementos que son propios de la órbita de la legalidad y no de la constitucionalidad.

26°) En efecto, de conformidad con el numeral 3° del artículo 19 de la Carta Fundamental, toda persona tiene derecho a ser juzgada por el tribunal predeterminado por la ley, de lo cual deriva, por una parte, una reserva de ley específica sobre la competencia y por otra, que la determinación del sentido y alcance de las normas de competencia de los tribunales es una cuestión propia de la órbita de la legalidad procesal, que se ventilará por medio de excepciones, incidentes (de nulidad y especiales) y recursos. En la especie, la cuestión planteada se refiere a la denominada competencia absoluta, por factor materia, que es de orden público y que se encuentra especialmente regulada en nuestra legislación procesal civil, que puede ser planteada no solo por vía de excepción, pues no procede a su respecto la prórroga y no se convalida tácitamente su eventual nulidad (según lo dispuesto por el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil), todo lo cual debe ser ventilado también ante el juez del fondo de la gestión en caso de haberse planteado.

27°) Así, en resolución de inadmisibilidad Rol N° 2353 se señaló que “la competencia de los tribunales es, en nuestro sistema constitucional, una materia propia de ley según los artículos 7°, 19, numeral 3°, y 76 de la Carta Fundamental. En dicho marco, la discusión acerca de la competencia que expresamente se asigne a cada tribunal en función del factor territorio es una materia propia de las atribuciones de judicatura ordinaria, y la aplicación de las normas que la regulen corresponde a una materia propia de la competencia de los jueces del fondo, escapando a la órbita de atribuciones de esta Magistratura”, cuestión que

26 0000209 DOSCIENTOS NUEVE

también es predicable acerca de la discusión acerca de la competencia que expresamente se asigne a cada tribunal en función del factor materia, todo lo cual se encuentra específicamente establecido en la ley.

28°) Siendo así la materia un factor de competencia determinado por el legislador, cabe recordar lo señalado en la misma resolución de inadmisibilidad, en orden a que “no es función de esta jurisdicción constitucional aclarar el sentido que tienen determinados preceptos, dado que esto último importa “una cuestión de legalidad cuya resolución es propia de los jueces de fondo” (sentencias Roles Nº 522, 1214 y 2107), conflicto que no se encuentra dentro del marco de atribuciones de este órgano de jurisdicción constitucional. A mayor abundamiento, se ha razonado por esta Magistratura en las sentencias de inadmisibilidad Roles N°s 1344, 1942, 2084 y 2286, que “no es competencia de esta Magistratura resolver acerca de la eventual aplicación incorrecta o abusiva de un determinado precepto que pudiere efectuar un tribunal, la que corresponderá corregir a través de los diversos recursos que contemplan las leyes de procedimiento”, pues, “la acción de inaplicabilidad es un medio inidóneo para impugnar resoluciones de órganos jurisdiccionales, ya que la salvaguarda del imperio de la ley en el conocimiento, resolución y ejecución de lo juzgado en causas civiles y criminales corresponde exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley, a través de los medios procesales que el legislador establezca mediante los Códigos de Enjuiciamiento” (Rol 794)”. Todo ello resulta plenamente pertinente respecto del caso sub lite, dejando en claro que no se está en presencia de un conflicto de inaplicabilidad.

29°) Además, en la resolución de inadmisibilidad Rol N° 2490 señala expresamente que “la determinación de la competencia de los tribunales en un caso concreto es, en nuestro sistema constitucional, una materia propia de ley según los artículos 7°, 19, numeral 3°, y 76 de la Carta Fundamental. En dicho marco, la discusión acerca de la competencia que expresamente se asigne a cada tribunal en función del factor materia es un asunto propio de las atribuciones de la judicatura ordinaria, y la aplicación de las normas que la regulen corresponde a la órbita de atribuciones de los jueces del fondo, escapando al conjunto de potestades de esta Magistratura”. Es decir, la ley de competencia debe ser interpretada por el tribunal del fondo y no por este Tribunal, todo lo cual determina que decae la alegación de infracción al art. 77 de la Constitución.

30°) A propósito de los límites de las potestades propias del control de inaplicabilidad, la jurisprudencia de esta Magistratura ha sido clara en señalar que “es facultad privativa de los jueces de la instancia determinar las leyes con arreglo a las cuales deben pronunciar sus fallos, naturalmente en contrapunto con los derechos que recoge la Constitución y los tratados internacionales ratificados por Chile que se encuentren vigente”

(roles Nºs 503-06, considerando noveno; 513-06, considerando séptimo; 796-07, considerando vigesimoséptimo, 976-07, considerando decimosexto, 1532, considerando séptimo y 2815, considerando 8°). En este mismo sentido se ha razonado que “la determinación del sentido y alcance del precepto impugnado en los procesos seguidos ante los jueces del fondo no es una materia propia de esta jurisdicción constitucional, dado que

27 0000210 DOSCIENTOS DIEZ

esto último importa una cuestión de legalidad cuya resolución es propia de los jueces de fondo.

Se trata, por ende, de un conflicto que no se encuentra dentro del marco de atribuciones de este órgano de jurisdicción constitucional” (entre otras, roles N°s 2465 y 3588). En el caso concreto, la cuestión planteada es de aquellas, lo que determina el rechazo del requerimiento.

31°) También es esencial traer a colación los límites de toda cuestión de inaplicabilidad, pues la misma jurisprudencia de inadmisibilidad tiene una línea consistente en el tiempo al señalar que “en sede de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional sólo ha sido autorizado por la Carta Fundamental para efectuar el control de constitucionalidad concreto de los preceptos legales objetados y, por consiguiente, no ha sido llamado a resolver sobre la aplicación e interpretación de normas legales, cuestión que, de conformidad a la amplia jurisprudencia recaída en requerimientos de inaplicabilidad, es de competencia de los jueces del fondo” (entre otras, STC rol N°s 2775 y 3588).

32°) Por otra parte, la aplicación del artículo primero del Código del Trabajo y la determinación de su órbita de eficacia en la interpretación que los sentenciadores hagan es lo que determinará finalmente la competencia del Tribunal del Trabajo por factor materia en el caso específico, pues la misma se encuentra regulada en el artículo 420 del mismo ramo. En casos como el sub lite, la resolución de una eventual cuestión de incompetencia por materia en general podrá abordada por el sentenciador después de conocer de los antecedentes y hechos de la causa, y realizar la subsunción de los hechos en la legislación correspondiente, motivo por el cual la calificación jurídica de los hechos es una cuestión de fondo, regulada especialmente como causal de nulidad en la letra c) del artículo 478 del Código del Trabajo.

33°) En ese sentido, la incompetencia por factor materia perfectamente puede ser consecuencial a la calificación jurídica de los servicios a que se refiera el proceso laboral, pero ello será siempre un tema propio de las atribuciones del juez del fondo, en el ejercicio de sus potestades de conocer y juzgar emanadas del artículo 76 de la propia Carta Fundamental, lo cual además presupone conocer primero para poder establecer después los hechos y tras ello atribuirles una determinada calificación jurídica.

34°) Que, de esa forma, no obstante la relevancia constitucional que pueda tener, el conflicto sometido a conocimiento de esta Magistratura en el presente proceso no es de aquellos que deben ser conocidos dentro de la órbita de la competencia de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, por arrancar de la interpretación de ley verificada en una sentencia ya dictada y de la calificación jurídica que de los mismos se hace, mas no del texto de la norma puesta en aplicación en calidad de precepto legal, de lo cual nuevamente deriva que no es un conflicto de inaplicabilidad y sí es un control de la sentencia dictada.

35°) Que, por otra parte, una eventual sentencia de inaplicabilidad, en los hechos, no podría tener plena eficacia en el caso concreto, en la medida que otros elementos mantienen viva la discusión acerca de la aplicación de la legislación laboral

28 0000211 DOSCIENTOS ONCE

-también en la órbita de la mera legalidad- como lo son, por ejemplo, la regulación de los incisos primero y segundo del mismo Código del Trabajo, la concurrencia o inconcurrencia de los elementos propios de subordinación y dependencia o la existencia o no de estatutos especiales en el caso concreto, sin perjuicio de la pertinencia de la aplicación del artículo primero del Estatuto Administrativo municipal y aplicación de la regulación legal referida a la figura del funcionario de hecho. Todo ello se encuentra dentro de la órbita de atribuciones del sentenciador de la gestión.

VI. Acerca del control de constitucionalidad de la preceptiva impugnada

36°) Que, otra cosa es que el legislador pueda eventualmente infringir las garantías del racional y justo procedimiento y del derecho a la tutela judicial efectiva en la configuración del tribunal competente para conocer determinada materia en la legislación que establezca el órgano jurisdiccional, cuestión que sí puede ser alegada y ventillada en sede de inaplicabilidad, a requerimiento de parte o de tribunal de la gestión, como lo ha sido, por ejemplo, respecto de la competencia de tribunales militares para juzgar civiles (Sentencias Roles N°s 2492 y 2493, por ejemplo) o respecto de los Ministros en visita (Sentencias Roles 504 y 664, por ejemplo)

37°) Hecha esta distinción, es necesario constatar que los artículos 1° y 485 del Código del Trabajo no son normas de competencia. Si se examina el Código del Trabajo, las normas de competencia de los tribunales del ramo están contenidas en su artículo 420, siendo el artículo 485 la preceptiva que establece solamente el procedimiento y el artículo 1° el que establece el ámbito de aplicación del Código regulatorio de las relaciones laborales, lo cual es derecho sustantivo y no derecho procesal orgánico.

38°) De esta forma, en lo referido a que la interpretación y aplicación de la preceptiva impugnada atribuiría competencia a tribunales sin mediar ley orgánica constitucional, cabe tener presente que la jurisprudencia reiterada de este Tribunal ha señalado que las normas de procedimiento no son propias de ley orgánica constitucional, diferenciándolas de aquellas que establecen competencias, ello específicamente en sede de control preventivo de la ley orgánica constitucional a que se refiere el artículo 77 de la Constitución, referido especialmente a la legislación que modifique, suprima o establezca atribuciones para los tribunales (entre otras, sentencias Roles N°s 171, 304, 418, 442, 2713 y 3081).

39°) En efecto, no ha existido pronunciamiento en estadio de control preventivo de constitucionalidad respecto de ninguna ley que le haya conferido competencia expresa a los Tribunales del Trabajo para conocer de acciones de tutela laboral promovidas por funcionarios públicos, ya que la procedencia de las mismas fue concluida por vía jurisprudencial, a partir de la interpretación del artículo 1° del Código del Trabajo, en sentencias de recursos de unificación de jurisprudencia

29 0000212 DOSCIENTOS DOCE

dictadas a contar del año 2014, dándose una interpretación uniforme y constante por la Cuarta Sala de la Corte Suprema, de forma tal que este órgano constitucional no puede resolver acerca de una eventual aplicación errada de dichas normas, pues, como ya se ha señalado, es una materia que escapa a su órbita de competencia.

40°) En el caso sub lite, es menester precisar que el artículo 485 del Código del Trabajo fue introducido por la Ley N° 20.087, algunos de cuyos preceptos fueron sometidos a control preventivo y obligatorio de constitucionalidad en la sentencia Rol N° 463 de esta Magistratura, justamente por ser propios de materias de competencia a la luz del artículo 77 de la Constitución Política. Es necesario constatar que el texto del artículo 485 no fue calificado como propio de ley orgánica constitucional para efectos de ser sometido a control, ni por la Cámara de Diputados en el oficio conductor ni tampoco por el propio Tribunal realizando control preventivo de oficio a su respecto. Ello es particularmente relevante, pues cuando en un proyecto sometido a control preventivo obligatorio el Tribunal constata la existencia de normas de ley orgánica constitucional que no han sido remitidas para control, procede a calificarlas como tales y controlarlas (entre otras, sentencias Roles N°s 2191, 2713, 3203, 3755). Más allá de lo que se pueda teorizar acerca de la procedencia de dicha práctica de control de oficio sobre normas no requeridas de forma expresa por las cámaras, de haberse considerado propio de ley orgánica constitucional el artículo 485 habría sido calificado como tal en la sentencia Rol N° 463.

41°) Cabe mencionar además que en el proceso Rol N° 463 el Pleno de este tribunal requirió la historia fidedigna de todo el proyecto de ley y examinada la misma, como ya se señalara, no se calificó como ley orgánica constitucional el artículo 485 impugnado en esta oportunidad.

42°) Si se contra argumenta que es la interpretación, y no el texto del mismo artículo 485 lo que pugnaría con la Constitución, estamos entonces en clara presencia de una cuestión de revisión de lo razonado por el tribunal de la gestión en la sentencia, como ya se señalara y no de una cuestión de inaplicabilidad de precepto legal, lo cual nuevamente desnuda que el requerimiento no puede prosperar.

VII. Acerca del derecho a la tutela judicial efectiva por el funcionario público

43°) Otro antecedente relevante es que la jurisprudencia de este Tribunal ha declarado que la protección constitucional del trabajo del artículo 19, N°16, de la Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo” (STC roles Nos. 2086-12, 2110-

30 0000213 DOSCIENTOS TRECE

12, 2114-12, 2182-12, 2197-12), de lo cual deriva que el trabajo y las condiciones del mismo son un objeto de protección constitucional.

44°) De tal forma, ha de señalarse expresamente que dicho objeto de protección constitucional es parte integrante del derecho a la libertad de trabajo, motivo por el cual debe ser comprendido a la luz de otro derecho referido a su garantía jurisdiccional: el derecho a la tutela judicial efectiva, emanado del inciso primero del numeral 3° del artículo 19 de la Constitución Política.

45°) En ese sentido debe entenderse lo que la Corte Suprema ha razonado, en orden a que “el procedimiento de tutela laboral tiene por objeto la protección de los derechos fundamentales de los trabajadores frente a cuestiones suscitadas en la relación laboral”, agregando que los derechos fundamentales están reconocidos por la Constitución Política que es jerárquicamente superior tanto al Código del Trabajo como al Estatuto Administrativo”, por lo que la delimitación del inciso segundo del artículo 1° del Código del Trabajo no surgiría cuando se trata de la protección de derechos fundamentales. En consecuencia, “la posibilidad de que los funcionarios públicos puedan recurrir al procedimiento de tutela laboral en ningún caso importa per se aplicación de las normas sustantivas del Código del Trabajo”, sino la aplicación de un procedimiento, es decir un recurso judicial, que no es asimilable al control que realiza la Contraloría. (Rol N°10.972-13, Corte Suprema).

En similar sentido, se ha pronunciado en las sentencias roles Nos. 24.388-14, N°36.491- 15 y N°52.918-16 de la Corte Suprema. Es decir, la procedencia de la acción es una cuestión de tutela judicial efectiva y el derecho sustantivo que dirimirá el conflicto no es per se el Código del Trabajo a todo evento, lo cual será determinado por el juez del fondo al subsumir los hechos de la causa en el derecho que corresponda, lo cual será revisable en sede de recurso de nulidad, como se señala en diversas partes de este voto.

46°) Así, los artículos 160 de la Ley N° 18.834, Estatuto Administrativo general, y 156 de la Ley N° 18.883, Estatuto Administrativo Municipal, si bien franquean la posibilidad de reclamo ante la Contraloría General de la República, la que - recientemente- por medio de Resolución N° 168, de 16 de enero de 2019, ha creado a este específico fin la Unidad de Protección de Derechos Funcionarios, no satisfacen el estándar de tutela judicial efectiva con el acceso a un órgano administrativo sin el conocimiento, competencia ni caracteres de un tribunal en el sentido estricto.

47°) En efecto, el derecho a la tutela judicial efectiva se define como “aquel que tiene toda persona a obtener tutela efectiva de sus derechos e intereses legítimos ante el juez ordinario predeterminado por la ley y a través de un proceso con todas las garantías, sin dilaciones indebidas y en el que no se produzca indefensión” (nombre reservado, en Francisco Balaguer Callejón y otros, “Derecho Constitucional”, tomo II, pág. 215, Ed.

Tecnos, Madrid, 2005), reconociendo dentro de sus elementos el derecho de libre acceso a la jurisdicción, el derecho a obtener una resolución acerca de la pretensión deducida, el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, la interdicción de la

31 0000214 DOSCIENTOS CATORCE

indefensión y el derecho al debido proceso, con plena eficacia de todas las garantías que le sean propias.

48°) De esa forma, la vía contemplada por el Estatuto Administrativo municipal, al ser comparada con el caso sub lite, justamente veda el libre acceso a la jurisdicción, quitando un elemento del derecho: que la tutela sea judicial.

49°) A contrario sensu, este Tribunal ha razonado que “la Constitución habilita al establecimiento de especiales resguardos indirectos en una relación laboral y que se refieren al ejercicio de derechos fundamentales inespecíficos de los trabajadores” (considerando 6°, STC Rol N° 2671). En ese sentido, la acción de tutela es una garantía jurisdiccional de derechos fundamentales en el mundo privado y, frente a la pregunta de si es o no procedente para funcionarios públicos, nuevamente llegamos a que de la órbita de aplicación del Código del Trabajo deriva del sentido y alcance que se dé a su artículo primero, en sus diversos incisos, y a su relación con el sentido y alcance del artículo 1° del estatuto administrativo municipal.

50°) Que, en ese sentido, si se entra a calificar la interpretación del alcance de la acción de tutela en sede laboral, una perspectiva de derechos fundamentales obligaría a la interpretación más favorable a los mismos, derivada del deber de promoción de derechos por parte del Estado (art. 5° de la Constitución Política), vedando las interpretaciones restrictivas tendientes a la ausencia de garantía.

51°) En este sentido, la sola existencia de la acción de protección no obsta a la tutela laboral, pues si bien tienen similitudes, ambas acciones son diferentes, sobre todo en lo referido a materias probatorias y determinación de daños, prestaciones pecuniarias e indemnizaciones, en las cuales la protección es inidónea.

52°) En este sentido, la declaración de inaplicabilidad puede tener en sus consecuencias el concluir que el funcionario público no tiene acción alguna de tutela de derechos fundamentales si es que requiere prueba de hechos, pues la protección no puede ser considerada idónea para ello.

53°) Que, por otro lado, en lo relativo a la pretendida infracción al artículo 65, inciso cuarto, N° 4, de la Constitución Política, cabe señalar que la acción de tutela de derechos fundamentales no es un “beneficio” de carácter gracioso para el funcionario público, sino una garantía jurisdiccional de derechos fundamentales y dentro de sus caracteres se encuentra el estar configurada también para imponer sanciones y obtener indemnizaciones por infracciones a derecho, con una regulación legal especial. Por un lado, aun cuando el estatuto administrativo correspondiente tenga normas diferentes, la procedencia o improcedencia de las multas e indemnizaciones, y el determinar si su aplicación a un caso específico es o no correcto, son cuestiones propias de la determinación de la lex decisoria litis en el momento jurisdiccional de dictación de sentencia, lo cual escapa a la órbita competencial de la acción de inaplicabilidad.

54°) Por otra parte, las multas son sanciones por infracción a derecho y las indemnizaciones son reparaciones de daños ocasionados, en este caso, a derechos

32 0000215 DOSCIENTOS QUINCE

fundamentales, siendo un principio general del derecho que el daño debe ser reparado. En este sentido, ni multas ni indemnizaciones incluidas en un proceso de tutela laboral son tampoco “beneficios” para el funcionario público, por lo que no se puede dar por infringido el artículo 65, inciso cuarto, N° 4, de la Constitución Política.

55°) Reconociendo que no es parte de esta litis y que contiene aspectos propios del mérito de la norma, no deja de llamar la atención el diseño de la acción de tutela de derechos fundamentales: es una acción de restablecimiento (al ordenar el cese actos vulneratorios), al mismo tiempo es una acción sancionatoria (contempla multas e inhabilidades de contratación) y a la vez es una acción indemnizatoria. Dentro de ello tiene un período de discusión limitado (no hay réplica ni dúplica) y está regido por los principios de celeridad y simplificación (ventilándose en él cuestiones de alta complejidad, difícil prueba y relevantes consecuencias), además de la única instancia en tribunal unipersonal, a lo que se suma el estar en una sede de carácter laboral, eminentemente especializada y tutelar, a la que el derecho administrativo propio de la función pública le resulta ajeno.

VIII. Conclusión

56°) Qué, por todo lo expuesto, no puede prosperar el libelo formulado ni pueden darse por acreditadas las infracciones a la constitución alegadas, por lo que corresponde rechazar el requerimiento de autos.

Redactaron la sentencia las señoras y los señores Ministros que la suscriben.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 8132-20-INA

SRA. nombre reservado

nombre reservado por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, por sus Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, GONZALO GARCÍA PINO, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA y JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

33 0000216 DOSCIENTOS DIEZ Y SEIS

Firma la señora Presidenta del Tribunal, y se certifica que los demás señora y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el país.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

34