Inaplicabilidad de la segunda oración del inciso primero del artículo 4° de la Ley N° 19.886, y del inciso final del artículo 495 del Código del Trabajo

0000133 CIENTO TREINTA Y TRES

2020

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE CHILE

____________ Sentencia

Rol 7584-19-INA

[30 de abril de 2020]

____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD RESPECTO DE LA SEGUNDA ORACIÓN DEL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 4° DE LA LEY N° 19.886, Y DEL INCISO FINAL DEL ARTÍCULO 495 DEL CÓDIGO DEL TRABAJO

BANCO DEL ESTADO DE CHILE

EN LA CAUSA CARATULADA “nombre reservado CON BANCO DEL ESTADO DE CHILE”, RIT T-1978-2018, RUC 1840155812-4, SEGUIDA ANTE EL SEGUNDO JUZGADO DE LETRAS DEL TRABAJO DE SANTIAGO, Y EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO, POR RECURSO DE NULIDAD, BAJO EL ROL N° 2058-2019 (LABORAL-COBRANZA).

VISTOS:

Introducción

A fojas 1, con fecha 9 de octubre de 2019, el Banco del Estado de Chile deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la segunda oración del inciso primero del artículo 4° de la Ley N° 19.886, y del inciso final del artículo 495 del Código del Trabajo, para que surta efectos en los autos caratulados “nombre reservado con Banco del Estado de Chile”, RIT T-1978-2018, RUC 1840155812-4, seguida ante el Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, y en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de Santiago, por recurso de nulidad, bajo el Rol N° 2058-2019 (Laboral-Cobranza).

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

Los preceptos legales impugnados disponen:

- Artículo 4°, inciso primero, segunda frase, L. 19.886:

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Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.

- Artículo 495, inciso final, Código Trabajo:

La sentencia deberá contener, en su parte resolutiva: (…)

Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro.

Síntesis de la gestión pendiente

En cuanto a la gestión judicial en que incide el requerimiento, cabe consignar que don nombre reservado denunció en acción de tutela laboral por infracción de derechos fundamentales con ocasión del despido al Banco del Estado, y, por sentencia de 20 de julio de 2019, el Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago acogió la denuncia, declarando que el Banco había discriminado al demandante, ordenando el pago de prestaciones e indemnizaciones a su favor.

El Banco requirente dedujo recurso de nulidad, alegando la falta de discriminación y la improcedencia de las indemnizaciones en la forma calculada por el sentenciador, recurso que se encuentra pendiente de fallo por la Corte de Apelaciones de Santiago.

Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

el Banco del Estado explica que, en el caso concreto es de suma relevancia tener presente que la requirente es una empresa del Estado, que, precisamente, desarrolla gran parte de su giro con entes públicos centralizados y descentralizados, y maneja prácticamente la totalidad de las cuentas corrientes de los órganos de la administración, y presta una serie de servicios al Estado, lo que determina en la especie que la imposición de la sanción de excluir a la empresa por dos años para contratar o convenir con el Estado o sus organismos, afecta seria y desproporcionadamente su actividad comercial, vulnerándose en la igualdad ante la ley y el principio de proporcionalidad, garantizados por artículo 19 N°s 2 y 3 de la Constitución, configurándose así una sanción injustificada y excesivamente gravosa a la luz de la carta fundamental; así como se infringe también el debido proceso, desde que esta sanción opera de plano e inexorablemente, y no es susceptible de revisión judicial, ni de ponderación por el juez conforme a los antecedentes y a la gravedad de la conducta en cada caso particular.

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Y agrega que también se vulneraría el principio de servicialidad del Estado, del artículo 1, inciso cuarto, constitucional, fines que están consagrados en la misma ley orgánica del Banco del Estado, concebido como empresa del estado cuyo objeto es prestar servicios para favorecer el desarrollo de la economía nacional.

Admisión a trámite, admisibilidad y observaciones de fondo al requerimiento

La causa fue admitida a trámite y declarada admisible por la Segunda Sala de este Tribunal Constitucional (fojas 68 y 87).

Se hizo parte y formuló oportunamente observaciones sobre el fondo el denunciante de tutela laboral, don nombre reservado.

Observaciones de don nombre reservado

El denunciante de tutela laboral, en su presentación de fojas 93 y siguientes, solicita el rechazo del requerimiento en todas sus partes, aduciendo, en primer término que parece insólito que el Banco del Estado, siendo empresa autónoma del Estado, pretenda ver vulnerados sus derechos, cuando, precisamente, ha vulnerado derechos fundamentales de sus trabajadores; además que la preceptiva impugnada de la ley 19.886, precisamente, persigue asegurar la igualdad de los oferentes, y evitar una competencia desleal, mediante la inhabilidad por 2 años a quienes hubieren sido condenados por infracción de derechos fundamentales de sus empleados.

Luego, se indica que no se verifica ninguna de las infracciones constitucionales denunciadas por el Banco.

En efecto, los preceptos legales impugnados no infringen la igualdad ante la ley ni el principio de proporcionalidad, pues nos encontramos frente a una distinción razonable, aparejada a la protección de los derechos de los trabajadores y la libertad sindical. Se trata además de una restricción temporal para contratar con el Estado, y que se aplique la misma sanción a todos quienes incurran en la falta, no se explica cómo importaría afectar la igualdad. Además, no puede atenderse a la naturaleza de la empresa para favorecerla frente a otras que incurren en la misma infracción.

Tampoco es efectivo que el juez no pueda apreciar la gravedad de la conducta, pues, antes de condenar, debe ponderar los hechos y la vulneración de derechos, siendo además conocida por el banco la sanción aparejada a la infracción.

Tampoco se infringe el debido proceso, pues este se configura en el juicio laboral en todas sus etapas, y luego, existiendo sentencia condenatoria, recibe aplicación la sanción.

Ni el principio de servicialidad, pues dicho principio, desde luego, debe conciliarse con el respecto de los derechos laborales.

Finalmente, se solicita el rechazo del requerimiento, aduciendo que los preceptos impugnados no son decisivos para la resolución del asunto, actualmente pendiente en recurso de nulidad, pues dichos preceptos no resuelven la litis en el fondo.

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Vista de la causa y acuerdo

Traídos los autos en relación, en audiencia de Pleno del día 18 de diciembre de 2019 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos certificados por el Relator. Con fecha 23 de diciembre de 2019 se decretaron medidas para mejor resolver, y en sesión de Pleno de 12 de marzo de 2020 se adoptó el acuerdo, quedando la causa en estado de sentencia (certificado a fojas 113 y 127).

Y CONSIDERANDO:

I.- LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS Y EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN AUTOS.

PRIMERO: En estos autos constitucionales se pretende la inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, del artículo 4°, inciso primero, segunda oración, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En virtud de aquella norma, quedan a priori excluidos de contratar con la Administración todos y sin distinción “quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”.

Además, se impugna el artículo 495, inciso final, del Código del Trabajo, que dispone que “Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”.

SEGUNDO: Como ya ha tenido en vista este Tribunal, respecto de la primera norma impugnada, la Ley N° 19.886 “fue dictada el año 2003, insertándose en el conjunto de iniciativas encaminadas a afianzar el principio de probidad pública y, especialmente, a evitar que en las convocatorias o adjudicaciones se consideren factores ajenos al objeto o fines de los contratos administrativos de que en cada caso se trate, que pudieran menoscabar arbitrariamente las reglas sobre libre concurrencia e igualdad de los oferentes.

El texto original de dicha ley no contempló el impedimento absoluto ahora cuestionado. Éste fue incorporado posteriormente el año 2008 por la Ley N° 20.238, en el contexto de una moción parlamentaria orientada a reforzar los derechos laborales, de una manera distinta a como ello se ha venido asegurando en distintas normas legales” (STC Rol N° 3570, c. 1°).

TERCERO: Según la parte requirente, con la aplicación de los preceptos, se infringen los artículos 19, numerales 2 y 3, lo anterior, en los términos que han sido expuestos en la parte expositiva de la presente sentencia. Lo anterior, en el contexto aludido en la parte expositiva de esta sentencia (“síntesis de la gestión pendiente”).

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II.- ESTE TRIBUNAL YA HA CONOCIDO DE IMPUGNACIONES SEMEJANTES

CUARTO: No es esta la primera vez en que se impugna la disposición contenida en el artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En efecto, este Tribunal ha dictado varias sentencias en torno a la disposición señalada.

Por una parte, se dictaron las STC Roles N° 1968 (15.05.2012), 2133 (04.07.2013), 2722 (15.10.2015). En aquellas, se rechazaron los requerimientos, en votación dividida.

Posteriormente, se dictaron, entre otras las STC Roles N° 3570 y 3702 (ambas de 28.11.2018) y las STC Rol N° 5695 (06.08.2019), 7529 (30.12.2019), 7516 (28.01.2020) y 7626 (12.03.2020), en que se acogieron los requerimientos impetrados.

La línea argumental de estas últimas sentencias se seguirá, abreviadamente, en la presente.

III.- LOS ARTÍCULOS 4º, INCISO PRIMERO, SEGUNDA ORACIÓN, DE LA LEY Nº 19.886 Y 495, INCISO FINAL, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO, SERÁN DECLARADOS INAPLICABLES

DOS CUESTIONES PREVIAS

QUINTO: En esta causa, como en otras sobre los preceptos ahora impugnados, se ha cuestionado la incidencia decisiva que tendrían.

Estimamos, por las razones que se apuntarán a continuación, que las disposiciones impugnadas sí pueden resultar decisivas en la resolución de un asunto, como lo exige la Constitución, en su artículo 93 inciso decimoprimero.

SEXTO: La gestión pendiente de autos es un recurso de nulidad, cuya resolución se encuentra pendiente, en mérito de la decisión de nuestra Magistratura, de suspender su tramitación.

En otros casos, como el presente en que la inaplicabilidad se dedujo en el contexto de un recurso de nulidad, se ha alegado y sostenido que “siendo la gestión pendiente un recurso de nulidad y las causales de nulidad de derecho estricto y no existiendo una impugnación al precepto que se cuestiona, para que las normas impugnadas sean decisivas en la resolución del asunto, su inaplicabilidad sólo podría plantearse cuando el referido recurso se resuelva y únicamente en la etapa de ejecución del fallo, lo cual supone que exista una sentencia ya ejecutoriada” (Entre otras, disidencia en STC Rol N° 6513, c. 21°).

SÉPTIMO: Las consideraciones expuestas – carácter estricto del recurso de nulidad y la no impugnación allí del precepto impugnado – no privan al precepto reprochado, de la aptitud exigida por la Constitución de ser decisivo para la resolución de un asunto.

Al efecto, es menester considerar que tal como explica Karl LARENZ, “las normas jurídicas, contenidas en una ley, no están simplemente unas al lado de otras, sino que 0000138 CIENTO TREINTA Y OCHO 6

están relacionadas entre sí de diferente modo y sólo en su recíproca limitación y en su armonía producen una regulación. El orden jurídico no consta de una suma de normas jurídicas, sino de regulaciones. En la regulación de una determinada materia, por ejemplo, del Derecho de compraventa, de arrendamiento, de los actos ilícitos, el legislador no alinea únicamente unas normas jurídicas al lado de otras, sino que más bien construye los supuestos de hecho y asocia a ellos consecuencias jurídicas bajo ciertos puntos de vista directivos” (LARENZ, Karl (1980). Metodología de la Ciencia del Derecho. Barcelona: Editorial Ariel, pp. 257-258).

OCTAVO: Desde aquella aproximación, no ha de perderse de vista que las normas reprochadas forman parte de la regulación que el legislador le ha dado a las prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador. El legislador, parafraseando al citado autor, construye los supuestos de hecho – prácticas antisindicales o infracción de derechos fundamentales del trabajador - y asocia a ellos consecuencias jurídicas. Dentro de las cuales, huelga decir, se encuentra, en carácter de consecuencia accesoria y automática, la inhabilidad para contratar con el Estado, prevista en el precepto de la Ley N° 19.886.

De allí aparece incuestionable el hecho de que cuando un Tribunal conoce de una denuncia por práctica antisindical o bien por infracción de derechos fundamentales, sea este el Tribunal laboral que conoce directamente de la causa o bien un Tribunal superior al haberse ejercido un recurso procesal (como el de nulidad), al adoptar la decisión de condenar por tales hechos o bien refrendarla o mantenerla a firme, se está configurando la hipótesis que torna procedente la consecuencia jurídica asociada a aquellos, y que se encuentra contenida en la norma señalada. Si bien aquello no constituye el centro de la decisión, es un efecto de la misma, debiendo el Tribunal respectivo, si se hace lugar a la inaplicabilidad del precepto, arbitrar las medidas necesarias para que la requirente no sea excluida de contratar con el Estado, las que pueden consistir, verbigracia, en la simple no remisión del fallo condenatorio o bien, en una declaración de que no obstante haberse considerado a la denunciada, dicha condena no lleva aparejada la consecuencia jurídica prevista en el artículo 4° de la Ley N° 19.886.

NOVENO: Además, frente al razonamiento citado en el considerando sexto, es menester considerar que la Constitución, en lo pertinente, exige que “la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto”

(artículo 93, inciso 11°). La Carta Fundamental, entonces, no establece que la norma impugnada deba resultar decisiva en la resolución “del” asunto, en el pronunciamiento final que haya de dictarse. Como ha advertido este Tribunal, “Al actual texto de la Carta Fundamental le basta (…) que el precepto impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto cualquiera, que naturalmente deba resolverse en la gestión pendiente y que, para efectos del fondo, produzca en esa gestión en que pueda aplicarse, un resultado contrario a la Constitución” (STC Rol N° 1061-08, considerandos 8° y 9°). Como se ha visto en el considerando precedente, es precisamente lo que acontece en la especie.

El razonamiento contrario, en cambio, parece entender la incidencia del precepto impugnado en términos análogos a los exigidos respecto del recurso de casación en el 0000139 CIENTO TREINTA Y NUEVE 7

fondo, instituto con el cual la inaplicabilidad por inconstitucionalidad tiene marcadas diferencias.

DÉCIMO: Por otra parte, es menester señalar que la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los preceptos reprochados, no viene condicionada criterios de orden económico-patrimonial. Lo anterior es inconducente, pues supondría supeditar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad a la repercusión económica que la aplicación del precepto importa, cuando lo que importa al orden constitucional es que la norma fundamental sea respetada, impidiéndose la concreción de efectos inconstitucionales. Es la producción de resultados inconstitucionales, derivados de la aplicación de preceptos legales, lo que pretende salvaguardar la acción de inaplicabilidad. Como se explicará más adelante, la aplicación de los preceptos reprochados produce efectos inconstitucionales.

Y más allá de la anterior constatación de cara a la naturaleza propia de la inaplicabilidad, la argumentación también resulta inconducente si se considera el carácter de la medida dispuesta en los preceptos reprochados y el contexto en que ella se inserta. Ella significa la privación de la posibilidad de contratar con el Estado en términos absolutos y por un periodo fijo de tiempo, que se aplica dentro del régimen de contratación previsto por la Ley N° 19.886. En dicho marco, es menester señalar que la disposición por parte de la respectiva empresa de suministrar bienes o prestar servicios al Estado no supone la celebración de los contratos respectivos, siendo entonces lo relevante la posibilidad de concurrir para que, conforme a los mecanismos y requisitos previstos en dicho cuerpo legal, se determine quien ha de suministrar los bienes o prestar los servicios. Dicha posibilidad de concurrir, con incierto contenido económico, es lo que precisamente se coarta en base a las normas reprochadas.

RAZONES DE LA INAPLICABILIDAD

DÉCIMO PRIMERO: El requerimiento de autos, en cuanto a la impugnación de los artículos 4º, inciso primero, segunda oración, de la Ley Nº 19.886 y del inciso final del artículo 495 Código del Trabajo, será acogido. Lo anterior, por dos motivos:

Primero, toda vez que la aplicación concreta de dichos preceptos vulnera la garantía de igualdad ante la Ley – garantizado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución – pues la norma no diferencia situaciones que son objetivamente distintas.

Segundo, en tanto la aplicación dichas normas contraviene la garantía del artículo 19 N° 3, inciso 6°, de la Constitución, toda vez que implica la imposición de plano de una sanción única e ineludible, sin el previo procedimiento justo y racional exigido por la mentada disposición constitucional.

En los considerandos siguientes, desarrollaremos los motivos señalados, en mérito de los cuales se acogerá el presente requerimiento de inaplicabilidad.

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A.-SE INFRINGE LA IGUALDAD ANTE LA LEY

DÉCIMO SEGUNDO: Frente a la garantía constitucional de igualdad ante la ley, ha de considerarse, primordialmente, que la norma, al referirse a las “prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”, “no identifica positivamente ningún supuesto en que puede subsumirse alguna específica infracción, sino que alude a los hechos reprochados solo por el efecto negativo que han producido conforme a un criterio de valoración. De modo que, por esa sola consecuencia generada, cualquier acto o conducta deviene susceptible de una única sanción, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad” (STC Rol N° 3750, c. 7°).

Sanción excesivamente gravosa, que en otros cuerpos normativos se ha reservado respecto de conductas precisas y delimitadas, frente a conductas particularmente reprochables.

Así, por ejemplo, en la Ley N° 20.393, sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, en su artículo 8°, contempla la “prohibición temporal de celebrar actos y contratos con los organismos del Estado”, como sanción frente a conductas tan graves como el lavado y blanqueo de activos, el financiamiento del terrorismo y la facilitación de la corrupción, previstas respectivamente en las Leyes N°s 19.913 (artículo 13) y 18.314 (artículo 8°), y en el Código Penal (artículos 250 y 251 bis).

DÉCIMO TERCERO: En razón de la garantía de igualdad ante la ley, la jurisprudencia de esta Magistratura ha determinado que el legislador se encuentra impedido de tratar a sus distintos destinatarios de manera indiscriminada, ya que la igualdad ante la ley consiste en que sus normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en la misma situación, pero, consecuentemente, distintas para aquellas que se encuentran en circunstancias diversas.

Esa misma jurisprudencia reitera que, acorde con el inciso segundo del referido artículo 19, N° 2°, si es que deben hacerse diferencias entre iguales, éstas no pueden ser arbitrarias, esto es, sin fundamentos o por motivos ajenos a la cuestión (STC roles N°s 53, considerando 72°; 1502, considerando 11°; 1535, considerando 33°, y 2888, considerando 22°, entre varias).

DÉCIMO CUARTO: Vinculado a lo anterior, resulta pertinente considerar que la Carta Fundamental se proyecta cumplidamente en el artículo 9° de la Ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, al señalar que, en lo administrativo contractual, “El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato” (inciso segundo).

Dicha disposición, ha considerado este Tribunal, “concreta los principios por los cuales debe regirse la Administración del Estado, según el artículo 38, inciso primero, constitucional, además de abrevar del derecho de igualdad ante la ley que asegura la misma Carta Fundamental, en su artículo 19, N° 2°.” (STC Rol N° 3750, c. 8°).

DÉCIMO QUINTO: La inconstitucionalidad del precepto contenido en el inciso 1° del artículo 4° de la Ley N° 19.886 se manifiesta, fundamentalmente, en tanto aquel 0000141 CIENTO CUARENTA Y UNO 9

obsta participar a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales –desiguales - la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma.

En este sentido, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental. Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años” (STC Rol N° 3750, c. 9°).

DÉCIMO SEXTO: De este modo, no escapa a esta Magistratura que el precepto impugnado se presta para abusos por ser insuficiente a efectos de asegurar que la medida de castigo no trascienda la gravedad de los hechos cometidos.

Lo anterior, en tanto describe una conducta amplísima, que no individualiza por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas (“prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”). Por ello, este Tribunal ha considerado que la norma es susceptible de aplicación indiscriminada, pudiendo llegar hasta abarcar actuaciones de ínfima significación o apenas reconducibles a su formulación genérica, a las que se ha de aplicar una sanción única e inexorable, prevista con un rigor que otras normas reservan para los crímenes más graves, como se ha apuntado precedentemente (la “exclusión” por dos años del sistema de contratación administrativa señalado) (STC Rol N° 3750, c. 10°).

Lo dicho exhibe prístinamente que la norma trata igual, con una misma y única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales. Aquello infringe el derecho a ser sancionado, siempre en directa relación con la conducta efectivamente realizada.

B.-SE INFRINGE EL DEBIDO PROCESO

DÉCIMO SÉPTIMO: La infracción a la garantía constitucional del artículo 19, número 3, inciso 6°, que conlleva la aplicación de la norma impugnada, se produce en tanto la Ley N° 19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del inciso primero de su artículo 4°.

De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando 0000142 CIENTO CUARENTA Y DOS 10

en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa.

DÉCIMO OCTAVO: Como ha considerado este Tribunal, “si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado”. Lo anterior, se agrega, en circunstancias que, con arreglo al derecho, “no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N° 3°, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal”

(STC Rol N° 3570, c. 14°).

DÉCIMO NOVENO: En este caso, además, se ha impugnado el artículo 495, inciso final, del Código del Trabajo, que dispone que “Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”.

Esta norma del orden laboral constituye complemento indispensable para la aplicación de la inhabilidad de contratar, pues se relaciona con la materialización de la misma, por parte de la Administración del Estado. Motivo por el cual también se declarará inaplicable, por cuanto el vicio de inconstitucionalidad que posee aquel artículo 4°, inciso primero, se comunica igualmente a esta;

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1) QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARAN INAPLICABLES LA SEGUNDA ORACIÓN DEL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 4° DE LA LEY N° 19.886, Y EL INCISO FINAL DEL ARTÍCULO 495 DEL CÓDIGO DEL TRABAJO, EN LOS AUTOS CARATULADOS “nombre reservado CON BANCO DEL ESTADO DE CHILE”, RIT T-1978-2018, RUC 1840155812-4, SEGUIDA ANTE EL SEGUNDO JUZGADO DE LETRAS DEL TRABAJO DE SANTIAGO, Y EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO, POR RECURSO DE NULIDAD, BAJO EL ROL N° 2058-2019 (LABORAL-COBRANZA).

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2) QUE SE DEJA SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA. OFÍCIESE AL EFECTO.

3) CUMPLA LA ILTMA. CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO O, EN SU CASO, LA EXCMA. CORTE SUPREMA, UNA VEZ CONCLUIDA LA GESTIÓN JUDICIAL PENDIENTE, CON INFORMAR A ESTA MAGISTRATURA CONSTITUCIONAL LA FORMA EFECTIVA EN QUE SE DIO CUMPLIMIENTO A ESTA SENTENCIA. DE SER PERTINENTE, COMUNÍQUESE EN SU OPORTUNIDAD POR EL TRIBUNAL DE ALZADA A LA EXCMA. CORTE SUPREMA.

DISIDENCIAS

Acordada la sentencia con el voto en contra de los Ministros señor GONZALO GARCÍA PINO y señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, quienes estuvieron por rechazar la impugnación de fojas 1, por las siguientes razones:

I.- CONFLICTO CONSTITUCIONAL

1°. El Banco del Estado de Chile presentó un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del párrafo final del inciso primero del artículo 4° de la Ley N° 19.886 y del inciso final del artículo 495 del Código del Trabajo;

2°. La requirente expone que el Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago acogió una denuncia por vulneración de derechos fundamentales (discriminación por edad y libertad de trabajo), iniciada por don nombre reservado

nombre reservado, quien interpuso la respectiva denuncia con ocasión de la terminación de su contrato de trabajo por el Banco Estado, declarando que el despido del que ha sido objeto el actor, es improcedente y atentatorio de la garantía (y del derecho) a no ser discriminado por causa de edad;

3°. Explica que la inhabilitación para contratar con el Estado prevista por los preceptos reprochados es una sanción administrativa accesoria, la que, para su aplicación, debe sujetarse, con matices, a las garantías que la Constitución establece para las sanciones penales. En tal sentido, la imposición de dicha sanción carecería de un procedimiento racional y justo, infringiéndose lo dispuesto en el inciso sexto del numeral 3° del artículo 19 de la Constitución, en razón de la falta de proporcionalidad de la sanción, pues es una sanción única y no graduable, que no considera su situación de empresa pública, lo que acarrearía devastadoras consecuencias para terceros y para la requirente, ya que el Banco del Estado maneja prácticamente la totalidad de las cuentas corrientes de los órganos de la Administración del Estado, así, en caso de 0000144 CIENTO CUARENTA Y CUATRO 12

quedar inhabilitado para contratar con el Estado, éste se vería severamente entrabado en su actuar y obligaría a la requirente a reducir sus operaciones y cerrar sucursales.

Luego, afirma que se vulnera el principio de proporcionalidad, porque trata de manera idéntica situaciones diversas, es así que se aplica una misma sanción a tres figuras muy diversas, como son las prácticas antisindicales, la vulneración de derechos fundamentales de los trabajadores y los delitos concursales, así como tampoco considera la entidad y gravedad de la infracción, el tamaño de la empresa, la habitualidad con la cual la empresa celebra contratos con el Estado ni la naturaleza de empresa del Estado de la requirente, todo lo cual resulta en una infracción al artículo 19 N° 2 de la Constitución. Agrega que se infringe el principio de servicialidad del Estado, contenido en el inciso cuarto del artículo 1° de la Constitución, por el perjuicio a terceros producto de los contratos que mantiene la requirente con el Estado;

4°. La gestión pendiente es un recurso de nulidad (laboral) que conoce la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, el cual fue deducido por la actora constitucional en contra de la sentencia, fundándose en dos causales interpuestas conjuntamente, encontrándose pendiente su vista;

II.- CRITERIOS INTERPRETATIVOS

5°. Los criterios que guiarán esta disidencia se sostienen en la jurisprudencia que el Tribunal Constitucional había tenido en estas causas hasta la dictación de las sentencias 3570 y 3702. Previo al cambio de jurisprudencia determinado por las citadas sentencias, el Tribunal había conocido en el fondo 3 requerimientos en contra del artículo 4º de la Ley 19.886 (STC 1968, 2133 y 2722), en conjunto con disposiciones del Código del Trabajo. Todos los requerimientos fueron rechazados. Algunos de los criterios establecidos en dichas sentencias son los siguientes y respecto de los cuales hemos definido un parámetro para configurar el rechazo de este requerimiento. Por una parte, dice relación con los fundamentos de la inhabilidad de contratar.

Seguidamente, con el hecho de que se trata de una inhabilidad que no configura una diferenciación arbitraria. En tercer lugar, porque no infringe el principio del non bis in ídem. En cuarto lugar, porque tampoco afecta el debido proceso. En quinto término, porque esta inhabilidad de contratación es un mecanismo idóneo para el fortalecimiento de otras políticas públicas igualmente legítimas, tales como asegurar la libre competencia, promover la buena fe y la reputación en la contratación con el Estado, ser un incentivo económico al fortalecimiento de las relaciones laborales protectoras de derechos fundamentales y porque de esta manera también se protege el contrato colectivo como una fuente de derecho. Todos estos criterios enunciados los aplicaremos al caso concreto;

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1.- Fundamentos de la inhabilidad para contratar

6°. Nuestra Magistratura ha sostenido que “la finalidad de la modificación introducida al artículo 4° de la Ley N° 19.886 se relaciona con la necesidad de proteger más eficazmente los derechos fundamentales de los trabajadores, que no sólo abarcan aquellos derechos específicamente laborales (libertad sindical, justa retribución, etc.)

sino que, también, aquellos derechos denominados “inespecíficos”, propios de toda persona, y cuyo respeto en el ámbito de la empresa se ha querido reforzar de un modo especial.” (STC 1698, c. 27°);

7°. De este modo, “este objetivo de proteger más eficazmente los derechos fundamentales del trabajador no sólo ha caracterizado las modificaciones introducidas al Código del Trabajo que se han recordado, sino que ha constituido el fundamento para aprobar legislaciones especiales como la que regula el trabajo bajo el régimen de subcontratación (Ley N° 20.123). Lo anterior acorde al hecho de que, hoy en día, los derechos fundamentales no sólo tienen una dimensión subjetiva sino que, también, una naturaleza objetiva que los erige en la columna vertebral del ordenamiento jurídico positivo. Por lo demás, lo que se viene explicando resulta perfectamente acorde al deber que el artículo 5°, inciso segundo, de la Carta Fundamental impone a los órganos del Estado en el sentido de respetar y promover los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, garantizados tanto por la Constitución Política como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.” (STC 1698, c. 29°);

2.- La inhabilidad establecida por el precepto no configura una diferencia arbitraria

8°. De la misma manera que lo habíamos descrito, nuestra Tribunal ha sostenido que “a) Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos. En el caso de la empresa Starco S.A., la sentencia del segundo Juzgado de Letras del Trabajo, que rola a fojas 32 y siguientes de autos, da cuenta, precisamente, de la defensa desplegada por aquélla en el proceso laboral RIT T-2-2009. No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, autoridades administrativas que han obrado en el sentido de materializar la inhabilitación de STARCO S.A. para contratar con la Administración, en virtud de lo dispuesto por la sentencia judicial ya mencionada. En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N° 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N° 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la 0000146 CIENTO CUARENTA Y SEIS 14

condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador (N° 7) de la misma norma), que opera con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años.” (STC 1968 c. 32°). En el examen en concreto de esta causa analizaremos cómo se aplica este estándar al caso del Banco del Estado de Chile;

3.- No hay infracción al principio del non bis in ídem

9°. Nuestro Tribunal ha identificado la regla del non bis in ídem como una regla de integración convencional a contenidos constitucionales. Por lo mismo, “hemos sostenido la vía complementaria y convencional del contenido expreso desde los artículos 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el 8.4 de la Convención Americana de Derechos Humanos, a través del artículo 5° inciso segundo de la Constitución. Cabe ahora especificar las normas constitucionales internas, lo que traducido en el primer estándar material del non bis in ídem implica que no es posible sancionar a una persona dos veces en lo mismo. De este modo, “ningún delito se castigará con otra pena (…)”. Este es un mandato dirigido al legislador penal que puede vulnerar cuando establece otras penas por los mismos sujetos, hechos y fundamentos, vulnerando el principio de legalidad penal, señalado en el inciso 8°, numeral 3° del artículo 19, de la Constitución. Esta vertiente material puede complementarse interpretativamente como una infracción al principio de tipicidad puesto que el dilema radica en la configuración normativa de los ilícitos” (Sentencia Rol 3054, c. 20°);

10°. Asimismo, “en cuanto a la vertiente procesal del principio de non bis in ídem, por una parte, están las reglas del debido proceso puesto que sería una garantía de un procedimiento e investigación racional y justo. Sin embargo, podríamos entender que una de las variantes del principio se encuentra consagrado de modo indirecto al establecer la prohibición de que el “Presidente de la República y el Congreso” Nacional pueda “hacer revivir procesos fenecidos” (frase final del inciso primero del artículo 76 de la Constitución). Este precepto viene reiterándose en la larga trayectoria constitucional chilena como una manifestación del principio de cosa juzgada*; Que de este modo, con base normativa concreta, es posible advertir que los

* Artículo 108 de la Constitución de 1833 y artículo 80 de la Constitución de 1925 en los mismos términos que la actual. Para la doctrina implicaba “una consagración del principio de la cosa juzgada y de la inviolabilidad de los derechos declarados por la autoridad competente para todos los otros poderes soberanos” [nombre reservado Albano (1856), Comentarios sobre la Constitución Política de 1833, Imprenta y Librería del Mercurio, pp. 182-183]. Asimismo, “el artículo 73 (actual 76 de la Constitución vigente) prohíbe, en términos absolutos, al Presidente y al Congreso “hacer revivir procesos fenecidos” y es indudable que la prohibición alcanza a la ley, dado que dichas autoridades no pueden hacer reabrir un proceso concluido, ni por acto separado ni por acción conjunta que se 0000147 CIENTO CUARENTA Y SIETE 15

fundamentos que explican el principio non bis in ídem se relacionan en la Constitución chilena con el principio de legalidad penal y de tipicidad, en su dimensión material, y con el debido proceso y la cosa juzgada en la vertiente procedimental del principio non bis in ídem material. Y en ambas circunstancias, complementadas por los tratados internacionales que regulan específicamente la materia†” (STC 3054, cc. 21° y 22°);

11°. Adicionalmente, y ahora aplicando estos criterios a las materias concernidas en esta causa hemos sostenido “[q]ue, en cambio, el fundamento o causa de la inhabilidad prevista hoy en el artículo 4° de la Ley N° 19.886, modificado por la Ley N° 20.238, se encuentra en la falta de idoneidad para contratar con la Administración en que incurre aquella persona natural o jurídica que, estando inscrita en el Registro Oficial de Contratistas de la Administración, infringe derechos fundamentales de sus trabajadores, así declarado por una sentencia judicial ejecutoriada. Así, los bienes jurídicos que están protegiendo los artículos 489 del Código del Trabajo y 4° de la Ley N° 19.886, modificado por la Ley N° 20.238, respectivamente, al contemplar las sanciones indicadas, son diferentes, lo que no permite sostener que se haya vulnerado, en la especie, el principio del non bis in ídem, y así se declarará.” (STC 1968 c. 40° y 41°);

12°. En este caso, se trata de la imposición de una multa como sanción, y la aplicación del artículo 4° de la Ley N° 19.886 que tiene muchas otras funciones más allá de la sanción. Siendo así, no existe plena identidad del fundamento en la aplicación de la sanción;

4.- Esta normativa tampoco importa una vulneración al debido proceso

13°. Aplicado a otras causas hemos puesto como énfasis el modo concreto en que se han ejercitado los derechos procesales de las partes acorde a un estándar de racionalidad y justicia del debido proceso. Es por eso que en la causa Rol 2133 sostuvimos “[q]ue, en el proceso laboral aludido precedentemente, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta diversos considerandos de la sentencia que se ha venido citando. Además dedujo recurso de nulidad en contra de la misma, el que fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Santiago, mediante sentencia de 7 de

exteriorice por medio de la ley” [nombre reservado (2002), Tratado de Derecho Constitucional, Tomo VIII, Segunda edición, p. 124].

† En este caso, por ende, descartaremos la referencia al fundamento específico del principio de proporcionalidad no porque no la tenga en sí mismo. Importantes autores del medio local la refieren teóricamente con buenos fundamentos. ¿Cómo no concebir como desproporcionada una sanción duplicada a la misma persona por los mismos hechos y fundamentos? Ver Ossandón Widow, nombre reservado (2009), La formulación de tipos penales, Editorial Jurídica de Chile, pp. 476-477 y Mañalich, nombre reservado “El principio ne bis in idem frente a la superposición del derecho penal y el derecho administrativo sancionatorio”. Política Criminal, Vol. 9, Nº 18 (Diciembre 2014), pp. 548-9. Sin embargo, lo descartado, por ahora, es la remisión de una regla convencional a una norma constitucional implícita. La doble naturaleza del principio de non bis in ídem y la exigencia de certeza jurídica exigen una referencia explícita en la Constitución, según ya lo incorporamos.

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septiembre de 2010 que corre agregada a fojas 86 de estos autos. Así, y teniendo a la vista todos los antecedentes que dan cuenta de la defensa que hizo el Banco de Chile en el proceso laboral por vulneración de derechos fundamentales del trabajador nombre reservado

nombre reservado, esta Magistratura no comparte el argumento conforme al cual la inhabilidad consecuencial que lo afecta impidiéndole contratar con la Administración, por haber sido excluido del Registro Oficial de Contratistas, no se haya fundado en una sentencia pronunciada por un juez de la República, fruto de un proceso legalmente tramitado y en que la defensa del banco demandado no haya podido ejercitarse. Por lo demás, la afectación al principio de que no puede presumirse de derecho la responsabilidad penal, tampoco ha podido producirse, toda vez que esa prohibición, contenida en el inciso séptimo del artículo 19 N° 3° de la Carta Fundamental, sólo resulta aplicable en materia penal, y no en causas en que se ha hecho efectiva la responsabilidad civil, mediante la imposición de la respectiva indemnización de perjuicios –y la inhabilidad consiguiente-, como ocurre en la especie.” (STC 2133 c. 22°);

5.- Implementación de políticas públicas mediante la contratación pública

14°. El uso de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas es un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado [Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in public procurement: a taxonomy», en Journal of Public Procurement, Nottingham University, Vol. 10, N° 2, pp. 149-186];

15°. Este mecanismo puede asegurar el cumplimiento de leyes generales, o incluso exigencias que van más allá del marco legal, como pagar remuneraciones “justas”, asegurar la igualdad de género en la contratación, etc. Por ejemplo, el Convenio N° 94 OIT, que no ha sido suscrito ni ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de los trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración.

Asegura que “1. Los contratos a los cuales se aplique el presente Convenio deberán contener cláusulas que garanticen a los trabajadores interesados salarios (comprendidas las asignaciones), horas de trabajo y demás condiciones de empleo no menos favorables que las establecidas para un trabajo de igual naturaleza en la profesión o industria interesada de la misma región: (a) por medio de un contrato colectivo o por otro procedimiento reconocido de negociación entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores que representen respectivamente una proporción considerable de los empleadores y de los trabajadores de la profesión o de la industria interesada; (b) por medio de un laudo arbitral; o (c) por medio de la legislación nacional.”. Existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan las leyes; para evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos, para proporcionar incentivos adicionales al cumplimiento de la ley, para evitar vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato, para garantizar una 0000149 CIENTO CUARENTA Y NUEVE 17

competencia justa, entre otras razones [Arrowsmith, p. 154]. En nuestro contexto, la finalidad de la sanción se puede sintetizar en las siguientes razones:

Aseguramiento de libre competencia. De acuerdo con la historia legislativa de este precepto, en la moción que dio origen a la L. 20.238, que incluyó este artículo a la L. 19.886, se razonó que: “el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias. 6.- Que la ley 19.886 no exige a los proveedores del Estado requisitos elementales que aseguren la competencia leal, como sería la necesidad de mantener un cumplimiento irrestricto de las citadas regulaciones. 7.- Que, de este modo, se puede dar la paradoja que empresas y personas naturales que infringen las normativas laborales y tributarias que el Estado se ha fijado para cautelar los derechos de los trabajadores y asegurar el financiamiento de sus programas, sean, al mismo tiempo, favorecidos con suculentos contratos.”

(Historia de la Ley, pp. 4-5).

Reputación y buena fe en la contratación con el Estado. La provisión de bienes y servicios del Estado tiene ciertas particularidades que hacen imprescindible que además del establecimiento de licitaciones públicas, igualitarias y transparentes, se garantice que quienes contratan con el Estado cumplan la legislación y los contratos plenamente y de buena fe. En primer lugar, porque se paga con recursos públicos. En segundo lugar, porque la mayoría de las veces la contratación está ligada con políticas públicas, servicios públicos, y en general con asuntos de bien común que requieren de calidad y continuidad. Las empresas que contratan con el Estado deben garantizar el cumplimiento de la legislación y la buena fe en el cumplimiento de las cláusulas contractuales. La condena por prácticas antisindicales es un indicio de que la empresa en cuestión no sólo infringe las normas laborales, sino que además hace uso de maniobras ilícitas y vulnera derechos fundamentales (incluyendo la libertad sindical).

Normas de este tipo se han incluido progresivamente en la legislación, y algunas de ellas han sido revisadas por el TC, como el proyecto que introdujo la televisión digital (STC 2645).

Incentivo económico para el cumplimiento de legislación laboral. El establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las empresas cumplan la legislación laboral, y al mismo tiempo es una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en la fiscalización de la misma, pues las empresas estarán interesadas en no ser condenados por prácticas antisindicales. El establecimiento de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral. “Que esta Magistratura ha señalado que la protección constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, Nº 16°, de nuestra Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de 0000150 CIENTO CINCUENTA 18

contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo” (STC roles N°s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12); […]

Que lo que la Constitución protege es “un trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada” (nombre reservado:

“Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 127). El trabajo que debe protegerse es el “trabajo digno” y el “trabajo decente”. El trabajo digno, según lo ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a condiciones de seguridad laboral y remuneración. También ofrece una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo productivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 131);” (Prevención de STC 2470, c. 9° y 12°).

Protección del contrato colectivo como fuente de Derecho. El art. 63 N° 4 de la Constitución establece que son materias de ley “las materias básicas relativas al régimen jurídico laboral”. En este sentido, la legislación del trabajo es una norma base que implica una colaboración mayoritaria del reglamento y el contrato o convenio colectivo. El modelo normativo que plantea la Constitución asume y protege la autorregulación de las relaciones laborales, mediante el ejercicio de la libertad sindical y la negociación colectiva. El contrato colectivo se erige entonces como una fuente formal de la cual se presume legitimidad por ser resultado de un procedimiento especialmente reglado, en donde se han protegido los derechos de los trabajadores.

Siendo así, tanto las normas que establecen sanciones ante prácticas antisindicales, como normas que incentivan el cumplimiento de la legislación laboral en esta materia, tienen como finalidad última proteger el contrato colectivo;

III.- APLICACIÓN DE CRITERIOS AL CASO CONCRETO

16°. En esta causa, el Banco del Estado de Chile manifiesta lo primordial que resulta para el funcionamiento del Estado los contratos celebrados entre ambos.

Expone que prácticamente la totalidad de las cuentas corrientes de los órganos de la Administración del Estado son manejadas por el Banco del Estado y que en un año, el Estado, a través del Banco del Estado, realiza más de 33 millones de transacciones de 0000151 CIENTO CINCUENTA Y UNO 19

pago y recaudación. Asimismo, expresa que, mediante la Cuenta Única Fiscal de la Tesorería General de la República, se traspasan prácticamente todos los recursos a los Ministerios y sus servicios dependientes. También el pago de las pensiones del INP y subsidios a sectores de bajos ingresos son posibles a través del Banco del Estado. Con ello, el verdadero afectado no sería propiamente el banco, sino que abarcaría a todos los ciudadanos como beneficiarios de los bienes públicos que se derivan de su quehacer en la vida nacional afectando el principio de servicialidad del Estado.

Creemos que se trata de una cuestión más acotada a su exacta dimensión jurídica, según pasamos a explicar;

17°. Primero, hay argumentos formales que nos llevan a pensar que nos encontramos frente a un conflicto constitucional en donde la estimación de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad no producirá efectos en el caso concreto;

18°. En efecto, en este caso concreto la gestión pendiente es un recurso de nulidad que conoce la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, interpuestos por el Banco del Estado de Chile. Las causales de nulidad que alega la requirente son dos:

La primera, de la letra c) del artículo 478 del Código del Trabajo, esto es, “Cuando sea necesaria la alteración de la calificación jurídica de los hechos, sin modificar las conclusiones fácticas del tribunal inferior”, tiene relación con la denuncia de tutela acogida y con la necesidad de alterar la calificación jurídica del despido, en tanto éste no habría sido discriminatorio por edad ni habría afectado la libertad de trabajo del actor, sino que sería proporcional y justificado, por haberse fundado en la racionalización de los servicios según el plan de egreso acordado en el contrato colectivo. La segunda causal, del artículo 477 del Código del Trabajo, esto es, “Por infracción de la ley que ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo”, referida a la parte de la sentencia que condena a pagar diferencias en la indemnización por años de servicios e indemnización por falta de aviso previo, plantea que en esa parte el fallo ha infringido la ley que influye sustancialmente en lo dispositivo del mismo; Ninguna de estas cuestiones se vincula con lo alegado por la requirente en esta sede. Si bien la aplicación de los preceptos impugnados depende de la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador, cualquier decisión del Tribunal Constitucional al respecto no influye en la gestión pendiente. El art. 93 Nº 6 de la Constitución establece que la atribución del Tribunal Constitucional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”. En este caso no es la aplicación en esta gestión pendiente la que produciría efectos inconstitucionales, sino que la aplicación futura e indeterminada, en un proceso de contratación pública, en la cual una posible declaración de inaplicabilidad no tiene efecto alguno. La inaplicabilidad, que surte efectos en un caso concreto, en una gestión determinada y ante un tribunal determinado, no sirve para producir el resultado esperado por la requirente. No es razonable contar con una especie de “inaplicabilidad por inconstitucionalidad en blanco” aplicable a lo futuro como un instrumento al portador;

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19°. Asimismo, hay cuestiones que son de competencia del juez del fondo y que dicen relación con las personas alcanzadas por el artículo 4° de la Ley N° 19.886.

Ello, habida cuenta de que el citado precepto legal no menciona expresamente a las empresas del Estado y que el artículo 19 N° 21, inciso segundo, de la Constitución Política, autoriza para eximirlas de la legislación común aplicable a los particulares, mediante ley de quórum calificado. En este orden de ideas, los artículos 1° y 2° del D.L. N° 2.079, de 1977, que fija el texto de la ley orgánica del Banco del Estado de Chile, establecen que esta institución es una empresa autónoma del Estado y se regirá preferentemente por las normas de su ley orgánica y, en lo no previsto por ella, por la legislación aplicable a las empresas bancarias, de manera que las normas relativas al sector público les serán aplicables cuando expresamente así se establezca. Por otra parte, la Cuenta Única Fiscal abierta en el Banco del Estado de Chile –y a la que se refiere la requirente en su presentación– no es producto de un acuerdo de voluntades, sino imposición de la ley (artículo 6° del D.L. N° 1.263, de 1975);

20°. En tal sentido, la Corte de Apelaciones de Santiago ha sostenido: “Que tal exclusión fue introducida a la Ley 19.886 por la Ley N° 20.238, que en su proyecto original, tal como bien lo trae a colación la parte recurrente, dejaba en evidencia que la sanción de inhabilitación en el Registro de Contratistas y Proveedores, estaba dirigida a entes particulares, que incurriendo en actitudes desleales mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, pudieren “mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias” amagando así una libre competencia entre proveedores de la Administración Estado./ De este modo para entender que tal sanción puede ser aplicada a una institución de derecho público, habría de tener que recurrirse a una interpretación extensiva de la norma del artículo 4 de la ley 19.886, cuestión que está vedada, pues esta clase de prohibiciones son restrictivas y excepcionales no pudiendo ser aplicadas por analogía./ Que entonces la cuestión es si la Universidad de Chile, indubitadamente es un ente público y no privado para efectos de la operatividad de la antes referida exclusión, pues de ser así, la condena por vulneración de derechos fundamentales en el ámbito laboral, del que fue objeto en la citada causa Rit T-439-2016, del Segundo Juzgado Laboral de Santiago, no podría producir el efecto de excluirla temporal o definitivamente de la posibilidad contratar con la Administración del Estado.” (Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 28.12.18, rol 43.854-2017, cc. 4° y 5°);

21°. En consecuencia, determinar si el artículo 4° de la Ley N° 19.886 alcanza al Banco del Estado de Chile, atendido su naturaleza de institución pública, es una cuestión de legalidad, de competencia del juez del fondo;

22°. Ahora bien, si se estimara que los argumentos formales son insuficientes, sostenemos que esta inhabilidad no es desproporcionada por un conjunto variado de razones. El Banco del Estado de Chile alega que en sus especiales circunstancias, y tratándose de instituciones que colaboran con el bien común, la aplicación de esta inhabilidad perjudica al Estado y los ciudadanos. Si bien es cierto que la requirente es un importante proveedor y contratante del Estado, que cumple valiosas funciones en 0000153 CIENTO CINCUENTA Y TRES 21

servicio de la comunidad, estas características no son suficientes para estimar que la inhabilidad sea desproporcionada, o que en estos casos concretos se justifique no aplicarla. Hay variadas razones para desestimarlo;

23°. En primer lugar, porque se trata de una exigencia de cumplir la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal, y de hecho no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales. Sólo se exige que no incurran en conductas especialmente graves: vulneración de derechos fundamentales de los trabajadores y prácticas antisindicales;

24°. En segundo lugar, por las finalidades que ya se explicaron anteriormente, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia;

25°. En tercer lugar, se trata de una inhabilidad temporal, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos. No se trata de una exclusión definitiva;

26°. En cuarto lugar, la determinación de que el proveedor ha incurrido en estas conductas no la realiza la Administración, sino que los tribunales del trabajo competentes. En dichos procesos la requirente ha ejercido todos sus derechos, e impugnado la decisión en cada nivel;

27°. En quinto lugar, porque hay una sistemática en materia de contratación pública que admite una mejor especificación del conflicto constitucional que se quiere plantear puesto que hay un amplio margen de cuestiones de legalidad que es necesario previamente despejar. Por una parte, porque el artículo 16 de la Ley N° 19.886 establece el Registro electrónico de contratistas. En este se pueden inscribir todos los que “no tengan causal de inhabilidad para contratar con los organismos del Estado” (inciso segundo). Los organismos públicos le pueden exigir a sus proveedores “su inscripción en el registro de contratistas y proveedores a cargo de la Dirección de Compras y Contratación Pública” (inciso cuarto) y “la decisión consistente en el rechazo o aprobación de las inscripciones corresponderá a la Dirección de Compras y Contratación Pública y podrá ser reclamable en los términos establecidos en el capítulo V” (inciso sexto del artículo 16). El Capítulo V determina no solo un procedimiento sino que un Tribunal ad hoc para la resolución de conflictos en este ámbito: el Tribunal de Contratación Pública. Y éste tiene competencia para “conocer de la acción de impugnación contra actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos en los procedimientos administrativos de contratación con organismos públicos regidos por esta ley” (artículo 24 de la Ley N° 19.886). En consecuencia, esta sistemática normativa da cuenta de cómo puede desenvolverse el conflicto en un marco normativo que ofrece otros mecanismos más pertinentes al mismo. Lo anterior, no excluye que estas mismas reglas puedan ser estimadas como inaplicables pero en el marco de requerimientos específicos no planteados acá;

28°. Sirvan estas razones para desestimar el presente requerimiento.

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29°. Que respecto al punto de lo resolutivo 3) de esta sentencia, estos Ministros estiman que, atendido lo razonado en el voto disidente, no resulta razonable configurar una situación que lleve a la Corte de Apelaciones o, en su caso, a la Corte Suprema a pronunciarse sobre un asunto que no está dentro de la esfera de su conocimiento, correspondiendo al tribunal de fondo competente cumplir con lo dispuesto en el fallo de esta Magistratura.

El Ministro señor NELSON POZO SILVA estuvo por rechazar el presente requerimiento, teniendo en consideración únicamente los siguientes fundamentos:

1°. Que, en STC 5695-18, se sostuvo que el Banco del Estado de Chile: “es una empresa autónoma del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, de duración indefinida, sometida exclusivamente a la fiscalización de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras” (artículo 1°, DL N° 2079, de 18.01.1978, que fijó la Ley Orgánica del Banco Estado), que “tendrá por objeto prestar servicios bancarios y financieros con el objeto de favorecer el desarrollo de las actividades económicas nacionales.(…)”(artículo 1°). Que, en mérito de lo anterior, se trata de una empresa autónoma del Estado, no susceptible de calificar como mero contratista del Estado, sino más bien, como parte del mismo.

La actora constitucional realiza actividades relevantes habiéndose convertido, en la práctica, en un socio estratégico para el Estado en las entregas de apoyo como banco estatal en la gestión del sector público y su modernización, como co-ejecutor de acciones de fomento en la actividad pública y en el desarrollo del país.

De ese modo, atendida la naturaleza jurídica de la institución, resulta fuertemente gravosa la aplicación de la norma contenida en el artículo 4°, de la Ley 19.886, en cuanto a que su entidad y razón de ser no es propia de un simple contratista con el Estado, sino que el vínculo resulta más complejo, en términos tales que la dañosidad social que pudiera producirse al implementar la medida derivada de la norma cuestionada;

2°. Que, no obstante lo razonado en el fallo citado -STC Rol 5695-18-, este previniente ha llegado a la convicción, de que hay argumentos formales que nos llevan a concluir que nos encontramos frente a un conflicto constitucional en donde el arbitrio de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad no producirá efectos en el caso concreto, razón por la cual se comparte lo razonado en el voto disidente en los considerandos 17, 18, 19, 20, 21 y 29;

3°. Que el Banco Estado contaría con mecanismos para dejar sin efecto la inhabilidad en caso de ser aplicada por la entidad administrativa. En Recurso de protección presentado por la Universidad de Chile, en contra del acto de exclusión del Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración de la Dirección de Compras Públicas, esa causa se centró en determinar si la inhabilidad es extensible a 0000155 CIENTO CINCUENTA Y CINCO 23

instituciones de derecho público. Señala la Corte de Apelaciones que la exclusión introducida por la Ley 20.238, dejaba en evidencia que estaba dirigida a entes particulares, que, incurriendo en actitudes desleales mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, pudieren “mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias” amagando así una libre competencia entre proveedores de la Administración Estado. De modo tal que para entender que tal sanción puede ser aplicada a una institución de derecho público, habría de tener que recurrirse a una interpretación extensiva de la norma del artículo 4 de la ley 19.886, cuestión que está vedada, pues esta clase de prohibiciones son restrictivas y excepcionales no pudiendo ser aplicadas por analogía. (sentencia Rol 43854-2017, de la Corte de Apelaciones de Santiago). En tal sentido, sería el tribunal competente el llamado a determinar si el Banco Estado indubitadamente es un ente público y no privado, para efectos de la operatividad de la antes referida exclusión, pues de ser así, la condena por vulneración de derechos fundamentales en el ámbito laboral, del que fue objeto, no podría producir el efecto de excluirla temporal o definitivamente de la posibilidad contratar con la Administración del Estado;

4°. Norma no es decisiva. Como se señaló al momento de la admisibilidad, las normas impugnadas ya fueron aplicadas en la gestión pendiente al momento de dictar la sentencia, y no tienen incidencia decisiva en la resolución del recurso de nulidad actualmente pendiente, desde que en este se controvierte la calificación jurídica de los hechos por el sentenciador laboral y la posible infracción de ley, sin relación con la aplicación de los preceptos cuestionados de inaplicabilidad.

En cuanto a las causales de nulidad, el recurso se basa en las siguientes:

1.- La de la letra c) del artículo 478 del Código del Trabajo, esto es: “Cuando sea necesaria la alteración de la calificación jurídica de los hechos, sin modificar las conclusiones fácticas del tribunal inferior”.

2.- La del artículo 477 del Código del Trabajo, esto es: “Por infracción de la ley que ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo.”, invocando como normas legales infringidas la del artículo 172 del Código del Trabajo, el artículo 7° transitorio del Código del Trabajo, Artículo 1 y 22, de la Ley de Efecto Retroactivo de la Leyes de 7 de octubre de 1861, y Artículo 9, inciso primero, del Código Civil;

5°. Que atendido lo razonado y las consideraciones antes expuestas este Ministro estuvo por rechazar el requerimiento de fojas 1.

Redactó la sentencia la Presidenta del Tribunal, Ministra señora María Luisa Brahm Barril; y las disidencias, el Ministro señor Nelson Pozo Silva.

0000156 CIENTO CINCUENTA Y SEIS 24

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 7584-19-INA

SRA. nombre reservado

nombre reservado por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y por sus Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, GONZALO GARCÍA PINO, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ.

Firma la señora Presidenta del Tribunal, y se certifica que los demás señora y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el País.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.