Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 19.886

Santiago, seis de agosto dos mil diecinueve.

VISTOS:

Con fecha 27 de noviembre de 2018, Banco del Estado de Chile, representado convencionalmente por nombre reservado, ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 4", inciso primero, párrafo final, de la Ley N* 19.886, en los autos RIT T-11-2018, RUC 1840107900-5, caratulados “nombre reservado con Banco Estado de Chile”, seguidos ante el Segundo Juzgado de Letras de Quilpué, en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, por recurso de'nulídad, bajo el Rol IC N* 696-2018 (Reforma Laboral).

Preceptos legales cuya aplicación se impugna El texto de los preceptosimpugnados, en su parte ennegrecida, dispone:

"Ley N* 19.886

(.)

Artículo 4"%. Podrán contratar con la Admiínistración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneídad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común.

Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados. por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.”.

Síntesis de la gestión pendiente

La requirente comenta que la causa se originó por tutela laboral por vulneración de derechos fundamentales accionada contra Banco del Estado de Chile ante el Segundo Juzgado de Letras de Quilpué por doña nombre reservado, con ocasión del término del contrato de trabajo.

La demanda fue acogida con fecha 26 de octubre de 2018: Contra dicha resolución la requirente interpuso recurso de nulidad para ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso, buscando que, anulada la sentencia, sea dictada sentencia de reemplazo.

Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

La requirente desarrolla latamente en su presentación los diversos conflictos de constitucionalidad que produciría la aplicación de la norma impugnada en la gestión pendiente.

Así, refiere vulneración a la garantía del justo y racional procedimiento por falta de proporcionalidad de la sanción. Indica que existiría una desproporción manifiesta, en atención a las características específicas con que se juzga la conducta concreta, no superándose el test de proporcionalidad en cada una de sus fases.

Agrega que también se transgrede el principio de igualdad ante la ley, desde el artículo 19 N* 2, de la Constitución, dado que la norma trata por igual situaciones diversas, incurriendo en discriminación arbitraria.

Abunda en alegar infracción al principio de servicialidad, en torno al artículo 19, inciso cuarto, de la Constitución. Consagrándose en el caso del Banco del Estado sus fines de servicialidad en su ley orgánica, este principio se ve afectado. Se debilitará la capacidad del Estado para atender necesidades sociales, con afectación de derechos fundamentales de terceros, ajenos a la relación entre la demandante laboral y el Banco del Estado, lo que no tiene relación ni proporción con los beneficios para la comunidad que podría representar la función retributiva o preventiva de la sanción.

Y, finalmente, refiere vulneración al artículo 19 N* 26 de la Constitución, en relación con su numeral 21”, toda vez que se limitaría de forma no razonable el derecho arealizar actividades económicas lícitas.

Por estas consideraciones solicita sea acogida la acción deducida a fojas 1 de estos autos.

Admisión a trámite, admisibilidad y observaciones de fondo al requerimiento El requerimiento se acogió a trámite a través de resolución de la Primera Sala de este Tribunal Constitucional, de fecha 28 de noviembre de 2018, a fojas 188.

Posteriormente, fue declarado admisible el día 19 de diciembre del mismo año, resolución rolante a fojas 296.

Conferidos los traslados sobre el fondo a los órganos constitucionales interesados, así como a las partes de la gestión pendiente, fue evacuada la presentación que a continuación se indica.

Observaciones de doña nombre reservado

Solicita el rechazo del requerimiento. Expone que no se afecta la garantía de un justo y racional procedimiento, dado que sostener que la sanción impuesta al Banco es desproporcionada un desprecio por los derechos fundamentales de una persona respecto de la cual un Tribunal ordinario ya declaró afectados. Agrega que se pretende por esta vía, en .atención a la importancia que una institución como Banco Estado tiene en la sociedad chilena, con tantos contratos y operaciones que celebra a diario, que en una cierta inmunidad para vulnerar derechos de los trabajadores.

Comenta que las contrataciones con el Estado no son la única fuente de ingresos de este Banco: también que cobra aranceles a privados y recibe recursos por la vía de la Ley de Presupuestos.

En relación con la circunstancia de que la sanción iría en contra de la adecuación y la necesidad, ello debe ser descartado. La sanción es idónea y adecuada, toda vez que persigue un fin legítimo, como es el de inhibir que los empleadores vulnieren derechos fundamentales de sus trabajadores. Y respecto de la necesidad, expone que no es posible obtener aquella finalidad con otros medios menos gravosos.

Tampoco, agrega, se vulnera la igualdad ante la ley. La sanción no es desproporcionada por ser establecida con independencia de la entidad de la conducta base. Todas las empresas, públicas y privadas, quedan sometidas a las mismas sanciones. Y todos los trabajadores y trabajadoras, independientemente de su empleador, quedan protegidos por las mismas garantías. Pretender que ese sistema de protección excluya a ciertas relaciones laborales generaría diferencias arbitrarias, motivo porel cual este requerimiento debiera ser desestimado.

Tampoco se afectaría el principio de servicialidad. Expone que si bien el Estado y sus organismos están llamados a promover el bien común y a servir a la persona humana, ello no debe hacerse prescindiendo de los respetos y garantías que la Constitución establece. En tal sentido, por importante que sea el rol del Banco del Estado en la economía del país, su rol no puede quedar supeditado a la afectación de derechos y garantías.

Y, comenta, no es vulnerado el artículo 19 N* 26. Tanto el art. 19 N* 21 como el art. 19 N* 26 permiten al legislador regular el derecho a desarrollar actividades económicas lícitas, o bien, limitarlo por aplicación de las causales genéricas señaladas en el primero de los numerales citados, esto es por ser contrarias a la moral, al orden público o a la seguridad nacional.

La violación de derechos fundamentales encaja dentro de las exigencias propias del orden público, ya que se trata de normas que miran el interés general y que son indisponibles para las personas. No se advierte por lo tanto vulneración de la Constitución cuando es ella misma la que ha habilitado al legislador para regular este derecho, e incluso para limitarlo bajo las hipótesis señaladas en la misma Carta Fundamental.

Vista de la causa y acuerdo

Con fecha 7 de marzo de 2019 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y los alegatos por la parte requirente, del abogado don Jorge Correa Sutil, y por la parte de doña nombre reservado, del abogado don Hugo Tórtora Aravena. Con igual fecha se decretaron medidas para mejor resolver, cumplidas a fojas 351 por la Dirección de Compras y Contratación Pública.

En Sesión de Pleno de 10 de abril de 2019 fue adoptado acuerdo de rigor, conforme certificó el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO,

l.- EL PRECEPTO IMPUGNADO Y EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN AUTOS

PRIMERO: Que, estos autos constitucionales, se pretende la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 4*, inciso primero, de la Ley N* 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En virtud de aquella norma, quedan a priori excluidos de contratar con la Administración todos y sin distinción “quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”;

SEGUNDO: Que, como ya ha tenido en vista este Tribunal, respecto de la primera norma impugnada, la Ley N* 19.886 “fue dictada el año 2003, insertándose en el conjunto de iniciativas encaminadas a afianzar el principio de probidad pública y, especialmente, a evitar que en las convocatorias o adjudicaciones se consideren factores ajenos al objeto ofines de los contratos administrativos de que en cada caso se trate, que pudieran menoscabar arbitrariamente las reglas sobre libre concurrencia e igualdad de los oferentes.

El texto oríginal de dicha ley no contempló el impedimento absoluto ahora cuestionado. Éste fue incorporado posteriormente el año 2008 por la Ley N* 20.238, en el contexto de una moción parlamentaria orientada a reforzar los derechos laborales, de una manera distinta a como ello se ha venido asegurando en distintas normas legales” (STC Rol N* 3570, c. 19);

TERCERO: Que, la parte requirente sostiene que con la aplicación del precepto, se infringen el artículo 19, en sus numerales 2, 3, 21 y 26, lo anterior, en los términos que han sido expuestos en la parte expositiva de la presente sentencia;

ll.- ESTE TRIBUNAL YA HA CONOCIDO DE IMPUGNACIONES SEMEJANTES

CUARTO: Que, no es esta la primera vez en que se impugna la disposición contenida en el artículo 4”% inciso primero, de la Ley N* 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En efecto, este Tribunal ha dictado varias sentencias en torno a la disposición señalada. Por una parte, se dictaron las STC Roles N% 1968 (15.05.2012), 2133 (04.07.2013), 2722 (15.10.2015). En aquellas, se rechazaron los requerimientos, en votación dividida.

Más recientemente, se dictaron las STC Roles N* 3570 y 3702 (ambas de 28.11.2018), en que se acogieron los requerimientos impetrados, cuya línea argumental se seguirá, abreviadamente, en la presente sentencia;

Ill.- ANTECEDENTES FÁCTICOS RELEVANTES

QUINTO: Que, con fecha 26.10.2018, según consta a fojas 77, el Segundo Juzgado de Letras de Quilpué condena al requirente por vulneración de derechos fundamentales de un trabajador. En el fallo se ordena remitir “copia de la presente sentencia a la Inspección del Trabajo, una vez ejecutoriado el presente fallo”. Con fecha 09.11.2018, según consta a fojas 162, la requirente deduce recurso de nulidad en contra de la sentencia, el que constituye la gestión pendiente de autos;

SEXTO: Que, desde una perspectiva concreta, tampoco puede perderse de vista lo siguiente. Si e revisa el portal . de Chile Proveedores (http://www.chileproveedores.cl), la requirente figura como proveedor del Estado, registrando como total de ventas en Mercado Público - según aparece en su ficha de - proveedor - la suma de $26.457.446.032, que engloba los últimos 5 años (http://webportal.mercadopublico.cl/proveedor/970300007? ga=2.175352674.17290 89508.1555510858-1346217960.1555510858);

IV.- EL PRECEPTO IMPUGNADO SERÁ DECLARADO INAPLICABLE

SÉPTIMO: Que, el requerimiento de autos será acogido, por dos motivos:

Primero, toda vez que la aplicación concreta del precepto impugnado vulnera la garantía de igualdad ante la Ley — garantizado en el artículo 19 N* 2 de la Constitución — pues la norma no diferencia situaciones que son objetivamente distintas.

Segundo, en tanto la aplicación de la norma contraviene la garantía del artículo 19 N* 3, inciso 6, de la Constitución, toda vez que implica la imposición de plano de una sanción única e ineludible, sin el previo procedimiento justo y racional exigido por la mentada disposición constitucional.

En los considerandos siguientes, desarrollaremos los motivos señalados, en mérito de los cuales se acogerá el presente requerimiento de inaplicabilidad;

A.-SE INFRINGE LA IGUALDAD ANTE LA LEY

OCTAVO: Que, frente a la garantía constitucional de igualdad ante la ley, ha de considerarse, primordialmente, que la norma, al referirse a las “prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”, “no identifica positivamente ningún supuesto en que puede subsumirse alguna específica infracción, sino que alude a los hechos reprochados solo por el efecto negativo que han producido conforme a un criterio de valoración. De modo que, por esa sola consecuencia generada, cualquier acto o conducta deviene susceptible de una Única sanción, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad” (STC Rol N? 3750, c. 7”).

Sanción excesivamente gravosa, que en otros cuerpos normativos se ha reservado respecto de conductas precisas y delimitadas, frente a conductas particularmente reprochables.

Así, por ejemplo, en la Ley N* 20.393, sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, en su artículo 8%, contempla la “prohibición temporal de celebrar actos y contratos con los organismos del Estado”, como sanción frente a conductas tan graves como el lavado y blanqueo de activos, el financiamiento del terrorismo y la facilitación de la corrupción, previstas respectivamente en las Leyes N“s 19.913 (artículo 13) y 18.314 (artículo 8”), y en el Código Penal (artículos 250 y 251 bis);

NOVENO: Que, en razón de la garantía de igualdad ante la ley, la jurisprudencia de esta Magistratura ha determinado que el legislador se encuentra impedido de tratar a sus distintos destinatarios de manera indiscriminada, ya que la igualdad ante la ley consiste en que sus normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en la misma situación pero, consecuentemente, distintas para aquellas que se encuentran en circunstancias diversas.

Esa misma jurisprudencia reitera que, acorde con el inciso segundo del referido artículo 19, N? 2%, si es que deben hacerse diferencias entre iguales, éstas no pueden ser arbitrarias, esto es, sin fundamentos o por motivos ajenos a la cuestión (STC roles N“s 53, considerando 72% 1502, considerando 119 1535, considerando 33”, y 2888, considerando 22”, entre varias);

DÉCIMO: Que, vinculado a lo anterior, resulta pertinente considerar que la Carta Fundamental se proyecta cumplidamente en el artículo 9* de la Ley N? 18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, al señalar que, en lo administrativo contractual, “El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato” (inciso segundo).

Dicha disposición, ha considerado este Tribunal, “concreta los principios por los cuales debe regirse la Administración del Estado, según el artículo 38, inciso primero, constitucional, además de abrevar del derecho de igualdad ante la ley que asegura la misma Carta Fundamental, en su artículo 19, N? 29.” (STC Rol N* 3750, c.

8);

DÉCIMO PRIMERO: Que, la inconstitucionalidad del precepto contenido en el inciso 1* del artículo 4* de la Ley N* 19.886 se manifiesta, fundamentalmente, en tanto aquel obsta participar a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales — desiguales - la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma.

En este sentido, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental.

Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años” (STC Rol N? 3750, c. 9”);

DÉCIMO SEGUNDO: Que, entonces, no escapa a esta Magistratura que el precepto impugnado se presta para abusos por ser insuficiente a efectos de asegurar que la medida de castigo no trascienda la gravedad de los hechos cometidos.

Lo anterior, en tanto describe una conducta amplísima, que no individualiza por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas ("prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”). Por ello, este Tribunal ha considerado que la norma es susceptible de aplicación indiscriminada, pudiendo llegar hasta abarcar actuaciones de ínfima significación o apenas reconducibles a su formulación genérica, a las que se ha de aplicar una sanción única e inexorable, prevista con un rigor que otras normas reservan para los crímenes más graves, como se ha apuntado precedentemente (la “exclusión” por dos años del sistema de contratación administrativa señalado) (STC Rol N? 3750, e. 10%).

Lo dicho exhibe prístinamente que la norma trata igual, con una misma y Única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales. Aquello infringe el derecho a ser sancionado, siempre en directa relación con la conducta efectivamente realizada;

B.-SE INFRINGE EL DEBIDO PROCESO

DÉCIMO TERCERO: Que, la infracción a la garantía constitucional del artículo 19, número 3, inciso 6”%, que conlleva la aplicación de la norma impugnada, se produce en tanto la Ley N* 19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del inciso primero de su artículo 49.

De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa;

DÉCIMO CUARTO: Que, como ha considerado este Tribunal, “si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado”. Lo anterior, se agrega, en circunstancias que, con arreglo al derecho, “no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N* 3*, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal” (STC Rol N* 3570, c.

149);

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, Ne 6%, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N* 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1 QUE SEACOGE EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1, DECLARÁNDOSE LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 4”, INCISO PRIMERO, SEGUNDA FRASE, DE LA LEY N* 19.886, EN LOS AUTOS RIT T-11-2018, RUC 1840107900-5, CARATULADOS “nombre reservado CON BANCO ESTADO DE CHILE”, SEGUIDOS ANTE EL SEGUNDO JUZGADO DE LETRAS DE QUILPUÉ, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE VALPARAÍSO, POR RECURSO DE NULIDAD, BAJO EL ROL IC N* 696-2018 (REFORMA LABORAL). OFÍCIESE.

ll. — ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Gonzalo García Pino, y Domingo Hernández Emparanza, quienes estuvieron por rechazar la impugnación de fojas 1, por las siguientes razones:

l.- LA IMPUGNACIÓN

19. El Banco del Estado de Chile presentó un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del párrafo final del inciso primero del artículo 4% de la Ley N* 19.886.

El artículo 4 de la Ley N* 19.886 en la parte impugnada indica que:

"Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común.

Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan _sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal”.

10 1I.- CONFLICTO CONSTITUCIONAL

2, La requirente expone que el Juzgado de Letras del Trabajo de Valparaíso acogió una denuncia por vulneración de derechos fundamentales de una trabajadora que no prestaba servicios para el giro principal de la empresa estatal, sino en la gestión de un balneario destinado al recreo de sus empleados, por ello, dicha condena no representa una ventaja competitiva ilícita frente a otros competidores por contratos con la Administración del Estado.

3 Explica que la inhabilitación para contratar con el Estado prevista por los preceptos reprochados es una sanción administrativa accesoria, la que, para su aplicación, debe sujetarse, con matices, a las garantías que la Constitución establece para las sanciones penales. En tal sentido, la imposición de dicha sanción carece de un procedimiento racional y justo, infringiéndose lo dispuesto en el inciso sexto del numeral 3% del artículo 19 de la Constitución, en razón de la falta de proporcionalidad de la sanción, pues es una sanción única y no graduable, que no considera su situación de empresa pública, lo que acarrearía devastadoras consecuencias para terceros y para la requirente, ya que el Banco del Estado maneja prácticamente la totalidad de las cuentas corrientes de los órganos de la Administración del Estado, así, en caso de quedar inhabilitado para contratar con el Estado, éste se vería severamente entrabado en su actuar y obligaría a la requirente a reducir sus operaciones y cerrar sucursales.

Luego, afirma que se vulnera el principio de proporcionalidad, porque trata de manera idéntica situaciones diversas, es así que se aplica una misma sanción a tres figuras muy diversas, como son las prácticas antisindicales, la vulneración de derechos fundamentales de los trabajadores y los delitos concursales, así como tampoco considera la entidad y gravedad de la infracción, el tamaño de la empresa, la habitualidad con la cual la empresa celebra contratos con el Estado ni la naturaleza de empresa del Estado de la requirente, todo lo cual resulta en una infracción al artículo 19 N? 2 de la Constitución. Agrega que se infringe el principio de servicialidad del Estado, contenido en el inciso cuarto del artículo 1% de la Constitución, por el perjuicio a terceros producto de los contratos que mantiene la requirente con el Estado. Por último, sostiene que se contraviene el art. 19 N* 26 de la Constitución, en relación con los derechos a un justo y racional procedimiento y al derecho a emprender actividades económicas lícitas, ya que, de aplicarse la sanción, se vería impedida de contratar con el Estado por dos años, lo que constituye, si bien no un impedimento, una limitación al derecho a desarroilar actividades económicas lícitas.

4%. La gestión pendiente son recursos de nulidad (laboral) que conoce la llustrísima Corte de Apelaciones de Valparaíso, originados en el proceso por vulneración de derechos fundamentales, con ocasión del despido, promovido por una ex trabajadora del Banco del Estado de Chile, sustanciado ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Valparaíso.

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lI.- — CRITERIOS INTERPRETATIVOS

5, Los criterios que guiarán esta disidencia se sostiene en la jurisprudencia que el Tribunal Constitucional había tenido en estas-causas hasta la dictación de las sentencias 3570 y 3702. Previo al cambio de jurisprudencia determinado por las citadas sentencias, el Tribunal había conocido en el fondo 3 requerimientos en contra del artículo 45 de la Ley 19.886 (STC 1968, 2133 y 2722), en conjunto con disposiciones del Código del Trabajo. Todos los requerimientos fueron rechazados.

Algunos de los criterios establecidos en dichas sentencias son los siguientes y respecto de los cuales hemos definido un parámetro para configurar el rechazo de este requerimiento. Por una -parte, dice relación con los fundamentos de la inhabilidad de contratar. Seguidamente, con el hecho de que se trata de una inhabilidad que no configura una diferenciación arbitraria. En tercer lugar, porque no infringe el principio del non bis in ídem. En cuarto lugar, porque tampoco afecta el debido proceso. En quinto término, porque esta inhabilidad de contratación es un mecanismo idóneo para el fortalecimiento de otras políticas públicas igualmente legítimas, tales como asegurar la libre competencia, promover la buena fe y la reputación en la contratación con el Estado, ser un incentivo económico al fortalecimiento de las relaciones laborales protectoras de derechos fundamentales y porque de esta manera también se protege el contrato colectivo como una fuente de derecho. Todos estos criterios enunciados los aplicaremos al caso concreto.

l.- Fundamentos de la inhabilidad para contratar

6. Nuestra Magistratura ha sostenido que “la finalidad de la modificación introducida al artículo 4* de la Ley N* 19.886 se relaciona con la necesidad de proteger más eficazmente los derechos fundamentales de los trabajadores, que no sólo abarcan aquellos derechos específicamente laborales (libertad sindical, justa retribución, etc.) sino que, también, aquellos derechos denominados “inespecíficos”, propios de toda persona, y cuyo respeto en el ámbito de la empresa se ha querido reforzar de un modo especial.” (STC 1698, c. 279).

7”. De este modo, “este objetivo de proteger más eficazmente los derechos fundamentales del trabajador no sólo ha caracterizado las modificaciones introducidas al Código del Trabajo que se han recordado, sino que ha constituido el fundamento para aprobar legislaciones especiales como la que regula el trabajo bajo el régimen de subcontratación (Ley N* 20.123). Lo anterior acorde al hecho de que, hoy en día, los derechos fundamentales no sólo tienen una dimensión subjetiva sino que, también, una naturaleza objetiva que los erige en la columna vertebral del ordenamiento jurídico positivo. Por lo demás, lo que se viene explicando resulta perfectamente acorde al deber que el artículo 5%, inciso segundo, de la Carta Fundamental impone a los órganos del Estado en el sentido de respetar y promover los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, garantizados tanto por la Constitución Política como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.” (STC 1698, c. 29”).

11 12

2.- La inhabilidad establecida por el precepto no configura una diferencia arbitraria 8%. De la misma manera que lo habíamos descrito, nuestra Tribunal ha sostenido que "a) Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos. En el caso de la empresa Starco S.A., la sentencia del segundo Juzgado de Letras del Trabajo, que rola a fojas 32 y siguientes de autos, da cuenta, precisamente, de la defensa desplegada por aquélla en el proceso laboral RIT T-2-2009. No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, autoridades administrativas que han obrado en el sentido de materializar la inhabilitación de STARCO S.A. para contratar con la Administración, en virtud de lo dispuesto por la sentencia judicial ya mencionada. En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N* 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N? 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador (N* 7) de la misma norma), que opera con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años.” (STC 1968 c. 32”). En el examen en concreto de esta causa analizaremos cómo se aplica este estáridar al caso del Banco del Estado de Chile.

3.- — Nohayinfracción al principio del non bís in ídem 9”. Nuestro Tribunal ha identificado la regla del non bis in ídem como una regla de integración convencional a contenidos constitucionales. Por lo mismo, “hemos sostenido la vía complementaria y convencional del contenido expreso desde los artículos 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el 8.4 de la Convención Americana de Derechos Humanos, a través del artículo 5% inciso segundo de la Constitución. Cabe ahora especificar las normas constitucionales internas, lo que traducido en el primer estándar material del non bis in ídem implica que no es posible sancionar a una persona dos veces en lo mismo. De este modo, “ningún delito se castigará con ótra pena (...)”. Este es un mandato dirigido al legislador penal que puede vulnerar cuando establece otras penas por los mismos sujetos, hechos y fundamentos, vulnerando el principio de legalidad penal, señalado en el inciso 8%, numeral 3* del artículo 19, de la Constitución. Esta vertiente material

12 , — 13

puede complementarse interpretativamente como una infracción al principio de tipicidad puesto que el dilema radica en la configuración normativa de los ilícitos”

(Sentencia Rol 3054, C. 20”).

109 Asimismo, “en cuanto a la vertiente procesal del principio de non bis in ídem, por una parte, están las reglas del debido proceso puesto que sería una garantía de un procedimiento e investigación racional y justo. Sin embargo, podríamos entender que una de las variantes del principio se encuentra consagrado de modo indirecto al establecer la prohibición de que el “Presidente de la República y el Congreso” Nacional pueda “hacer revivir procesos fenecidos” (frase final del inciso primero del artículo 76 de la Constitución). Este precepto viene reiterándose en la larga trayectoria constitucional chilena como-una manifestación del principio de cosa juzgada"; Que de este modo, con base normativa concreta, es posible advertir que los fundamentos que explican el principio non bis in ídem se relacionan en la Constitución chilena con el principio de legalidad penal y de tipicidad, en su dimensión material, y con el debido proceso y la cosa juzgada en la vertiente procedimental del principio non bis in ídem material. Y en ambas circunstancias, complementadas por los tratados internacionales que regulan especificamente la materia*” (STC 3054, CC. 219 y 225).

119 Adicionalmente, y ahora aplicando estos criterios a las materias - concernidas en esta causa hemos sostenido “[qlue, en cambio, el fundamento o % causa de la inhabilidad prevista hoy en el artículo 4 de la Ley N* 19.886, modificado ¡E/' por la Ley N? 20:238, se encuentra en la falta de idoneidad para contratar con la R“Q4LL€// Administración en que incurre aquella persona natural o jurídica que, estando inscrita en el Registro Oficial de Contratistas de la Administración, infringe derechos fundamentales de sus trabajadores, así declarado por una sentencia judicial ejecutoriada. Así, los bienes jurídicos que están protegiendo los artículos 489 del Código del Trabajo y 4 de la Ley N* 19.886, modificado por la Ley N? 20.238,

* Artículo 108 de la Constitución de 1833 y artículo 80 de la Constitución de 1925 en los mismos términos que la actual. Para la doctrina implicaba “una consagración del principio de la cosa juzgada y de la inviolabilidad de los derechos declarados por la autoridad competente para todos los otros poderes soberanos” [nombre reservado Albano (1856), Comentarios sobre la Constitución Política de 1833, Imprenta y Librería del Mercurio, pp. 182-183]. Asimismo, “el artículo 73 (actual 76 de la Constitución vigente) prohíbe, en términos absolutos, al Presidente y al Congreso “hacer revivir procesos fenecidos” y es indudable que la prohibición alcanza a la ley, dado que dichas autoridades no pueden hacer reabrir un proceso concluido, ni por acto separado ni por acción conjunta que se exteriorice por medio de la ley” [nombre reservado (2002), Tratado de Derecho Constitucional, Tomo Vill, Segunda edición, p. 124].

* En este caso, por ende, descartaremos la referencia al fundamento específico del principio de proporcionalidad no porque no la tenga en sí mismo. Importantes autores del medio local la refieren teóricamente con buenos fundamentos. ¿Cómo no concebir como desproporcionada una sanción duplicada a la misma persona por los mismos hechos y fundamentos? Ver Ossandón Widow, nombre reservado

nombre reservado (2009), La formulación de tipos penales, Editorial Jurídica de Chile, pp. 476-477 y Mañalich, nombre reservado “El principio ne bis in idem frente a la superposición del derecho penal y el derecho administrativo sancionatorio”. Política Criminal, Vol. 9, N* 18 (Diciembre 2014), pp. 548-9. Sin embargo, lo descartado, por ahora, es la remisión de una regla convencional a una norma constitucional implícita. La doble naturaleza del principio de non bis in ídem y la exigencia de certeza jurídica exigen una referencia explícita en la Constitución, según ya lo incorporamos.

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respectivamente, al contemplar las sanciones indicadas, son diferentes, lo que no permite sostener que se haya vulnerado, en la especie, el principio del non bis in ídem, y así se declarará.” (STC 1968 C. 40” y 41”).

129 En este caso, se trata de la imposición de una multa como sanción, y la aplicación del artículo 4 de la Ley N* 19.886 que tiene muchas otras funciones más allá de la sanción. Siendo así, no existe plena identidad del fundamento en la aplicación de la sanción.

4 Esta normativa tampoco importa una vulneración al debido proceso 13”. Aplicado a otras causas hemos puesto como énfasis el modo concreto en que se han ejercitado los derechos procesales de las partes acorde a un estándar de racionalidad y justicia del debido proceso. Es por esó que en la causa Rol 2133 sostuvimos “[qlue, en el proceso laboral aludido precedentemente, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta diversos considerandos de la sentencia que se ha venido citando. Además dedujo recurso de nulidad en contra de la misma, el que fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Santiago, mediante sentencia de 7 de septiembre de 2010 que corre agregada a fojas 86 de estos autos. Así, y teniendo a la vista todos los antecedentes que dan cuenta de la defensa que hizo el Banco de Chile en el proceso laboral por vulneración de derechos fundamentales del trabajador nombre reservado, esta Magistratura no comparte el argumento conforme al cual la inhabilidad consecuencial que lo afecta impidiéndole contratar con la Administración, por haber sido excluido del Registro Oficial de Contratistas, no se haya fundado en una sentencia pronunciada por un juez de la República, fruto de un proceso legalmente tramitado y en que la defensa del banco demandado no haya podido ejercitarse. Por lo demás, la afectación al principio de que no puede presumirse de derecho la responsabilidad penal, tampoco ha podido producirse, toda vez que esa prohibición, contenida en el inciso séptimo del artículo 19 N* 3* de la Carta Fundamental, sólo resulta aplicable en materia penal, y no en causas en que se ha hecho efectiva la responsabilidad civil, mediante la imposición de la respectiva indemnización de perjuicios -y la inhabilidad consiguiente-, como ocurre en la especie.” (STC 2133 c. 22").

5.- Implementación de políticas públicas mediante la contratación pública 14", El uso de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas es un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado [Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in public procurement: a taxonomy», en Journal of Public Procurement, Nottingham University, Vol. 10, N* 2, pp. 149-186].

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15. Este mecanismo puede asegurar el cumplimiento de leyes generales, o incluso exigencias que van más allá del marco legal, como pagar remuneraciones “justas”, asegurar la -igualdad de género en la contratación, etc. Por ejemplo, el Convenio N* 94 OIT; que no ha sido suscrito ni ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de los trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración.

Asegura que “1. Los contratos a los cuales se aplique el presente Convenio deberán contener cláusulas que garanticen a los trabajadores interesados salarios (comprendidas las asignaciones), horas de trabajo y demás condiciones de empleo no menos favorables que las establecidas para un trabajo de igual naturaleza en la profesión o industria interesada de la misma región: (a) por medio de un contrato colectivo o por otro procedimiento reconocido de negociación entre las organizaciones de empieadores y de trabajadores que representen respectivamente una proporción considerable de los empleadores y de los trabajadores de la profesión o de la industria interesada; (b) por medio de un laudo arbitral; o (c) por medio de la legislación nacional.”. Existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan las leyes; para evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos, para proporcionar-incentivos adicionales al cumplimiento de la ley, para evitar vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato, para garantizar una competencia justa, entre otras razones [Arrowsmith, p. 154]. En nuestro contexto, la finalidad de la sanción se puede sintetizar en las siguientes razones:

Aseguramiento de libre competencia. De acuerdo con la historia legislativa de este precepto, en la moción que dio origen a la L. 20.238, que incluyó este artículo a la L. 19.886, se razonó que: “el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias. 6.- Que la ley 19.886 no exige a los proveedores del Estado requisitos elementales que aseguren la competencia leal, como sería la necesidad de mantener un cumplimiento irrestricto de las citadas regulaciones. 7.- Que, de este modo, se puede dar la paradoja que empresas y personas naturales que infringen las normativas laborales y tributarias que el Estado se ha fijado para cautelar los derechos de los trabajadores y asegurar el financiamiento de sus programas, sean, al mismo tiempo, favorecidos con suculentos contratos.” (Historia de la Ley, pp. 4-5). ]

Reputación y buena fe en la contratación con el Estado. La provisión de bienes y servicios del Estado tiene ciertas particularidades que hacen imprescindible que además del establecimiento de licitaciones públicas, igualitarias y transparentes, se garantice que quienes contratan con el Estado cumplan la legislación y los contratos plenamente y de buena fe. En primer lugar, porque se paga con recursos públicos. En segundo lugar, porque la mayoría de las veces la contratación está ligada con políticas públicas, servicios públicos, y en general con asuntos de bien

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común que requieren de calidad y continuidad. Las empresas que contratan con el Estado deben garantizar el cumplimiento de la legislación y la buena fe en el cumplimiento de las cláusulas contractuales. La condena por prácticas antisindicales es un indicio de que la empresa en cuestión no sólo infringe las normas laborales, sino que además hace uso de maniobras ilícitas y vulnera derechos fundamentales (incluyendo la libertad sindical). Normas de este tipo se han incluido progresivamente en la legislación, y algunas de ellas han sido revisadas por el TC, como el proyecto que introdujo la televisión digital (STC 2645).

Incentivo _ económico para el cumplimiento de legislación laboral. El establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las empresas cumplan la legislación laboral, y al mismo tiempo es una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en la fiscalización de la misma, pues las empresas estarán interesadas en no ser condenados por prácticas antisindicales. El establecimiento de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral. “Que esta Magistratura ha señalado que la proteccíónl constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, N9 16, de nuestra Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo” (STC roles N”s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12); [...] Que lo que la Constitución protege es “un trabajo de calidad, 'con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada” (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 127). El trabajo que debe protegerse es el “trabajo digno” y el “trabajo decente”. El trabajo digno, según lo ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a condiciones de seguridad laboral y remuneración. También ofrece una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo productivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 131);” (Prevención de STC 2470, C. 9* y 12).

Protección del contrato colectivo como fuente de Derecho. El art. 63 N* 4 de la Constitución establece que son materias de ley “las materias básicas relativas al

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régimen jurídico laboral”. En este sentido, la legislación del trabajo es una norma base que implica una colaboración mayoritaria del reglamento y el contrato o convenio colectivo. El modelo normativo que plantea la Constitución asume y protege la autorregulación de las relaciones laborales, mediante el ejercicio de la libertad sindical y la negociación colectiva. El contrato colectivo se erige entonces como una fuente formal de la cual se presume |egitimidad por ser resultado de un procedimiento especialmente reglado, en donde se han protegido los derechos de los trabajadores. Siendo así, tanto las normas que establecen sanciones ante prácticas antisindicales, como normas que incentivan el cumplimiento de la legislación laboral en esta materia, tienen como. finalidad .última proteger el contrato colectivo.

IV.- — APLICACIÓN DE CRITERIOS AL CASO CONCRETO

16%. En esta causa, el Banco del Estado de Chile manifiesta lo primordial que resulta para el funcionamiento del Estado los contratos celebrados entre ambos.

Expone que prácticamente la totalidad de las cuentas corrientes de los órganos de la Administración del Estado son manejadas por el Banco del Estado y que en un año, el Estado, a través del Banco del Estado, realiza más de 33 millones de transacciones de pago y recaudación. Asimismo, expresa que, mediante la Cuentá Única Fiscal de la Tesorería General de la República, se traspasan prácticamente todos los recursos a los Ministerios y sus servicios dependientes. También el pago de las pensiones del INP y subsidios a sectores de bajos ingresos son posibles a través del Banco del Estado. Con ello, el verdadero afectado no sería propiamente el banco, sino que abarcaría a todos los ciudadanos como beneficiarios de los bienes públicos que se derivan de su quehacer en la vida nacional afectando el principio de servicialidad del Estado. Creemos que se trata de una cuestión más acotada a su exacta dimensión jurídica, según pasamos a explicar.?

17%. Primero, hay argumentos formales que nos llevan a pensar que nos encontramos frente a un conflicto constitucional en donde la estimación de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad no producirá efectos en el caso concreto.

18% En efecto, en este caso concreto la gestión pendiente son recursos de nulidad que conoce la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Valparaíso, interpuestos tanto por el Banco del Estado de Chile como por su extrabajadora. Las causales de nulidad que alega la requirente son tres: la falta de análisis de toda la prueba rendida, derivando en una deficiente fundamentación de la sentencia; en subsidio de la causal anterior, infracción de las normas sobre apreciación de la prueba; y, en subsidio de la causal anterior, infracción de ley, referida a la caducidad de la acción de denuncia tutelar (fs. 243 y ss.). Ninguna de estas cuestiones se vincula con lo alegado por la requirente en esta sede. Si bien la aplicación de los preceptos impugnados depende de la condeña por infracción a los derechos fundamentales del trabajador, cualquier decisión del Tribunal Constitucional al respecto no influye en la gestión pendiente. El art. 93 N* 6 de la Constitución establece que la atribución del

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Tribunal Constitucional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”. En este caso no es la aplicación en esta gestión pendiente la que produciría efectos inconstitucionales, sino que la aplicación futura e indeterminada, en un proceso de contratación pública, en la cual una posible declaración de inaplicabilidad no tiene efecto alguno. La inaplicabilidad, que surte efectos en un caso concreto, en una gestión determinada y ante un tribunal determinado, no sirve para producir el resultado esperado por la requirente. No es razonable contar con una especie de “inaplicabilidad por inconstitucionalidad en blanco” aplicable a lo futuro como un instrumento al portador.

-19”. Asimismo, hay cuestiones que son de competencia del juez del fondo y que dicen relación con las personas alcanzadas por el artículo 4* de la LeyN* 19.886.

Ello, habida cuenta de que el citado precepto legal no menciona expresamente a las empresas del Estado y que el artículo 19 N* 21, inciso segundo, de la Constitución Política, autoriza para eximirlas de la legislación común aplicable a los particulares, mediante ley de quórum calificado. En este orden de ideas, los artículos 1* y 2 del D.L. N? 2.079, de 1977, que fija el texto de la ley orgánica del Banco del Estado de Chile, establecen que esta institución es una empresa autónoma del Estado y se regirá preferentemente por las normas de su ley orgánica y, en lo no previsto por ella, por la legislación aplicable a las empresas bancarias, de manera que las normas relativas al sector público les serán aplicables cuando expresamente así se establezca. Por otra parte, la Cuenta Única Fiscal abierta en el Banco del Estado de Chile -y a la que se refiere la requirente en su presentación— no es producto de un acuerdo de voluntades, sino imposición de la ley (artículo 6% del D.L. N? 1.263, de 1975).

20”. En tal sentido, la Corte de Apelaciones de Santiago ha sostenido: “Que tal exclusión fue introducida a la Ley 19.886 por la Ley N* 20.238, que en su proyecto original, tal como bien lo trae a colación la parte recurrente, dejaba en evidencia que la sanción de inhabilitación en el Registro de Contratistas y Proveedores, estaba dirigida a entes particulares, que incurriendo en actitudes desleales mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, pudieren “mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias”

amagando así una libre competencia entre proveedores de la Administración Estado./ De este modo para entender que tal sanción puede ser aplicada a una institución de derecho público, habría de tener que recurrirse a una interpretación extensiva de la norma del artículo 4 de la ley 19.886, cuestión que está vedada, pues esta clase de prohibiciones son restrictivas y excepcionales no pudiendo ser aplicadas por analogía./ Que entonces la cuestión es si la Universidad de Chile, indubitadamente es un ente público y no privado para efectos de la operatividad de la antes referida exclusión, pues de ser así, la condena por vulneración de derechos fundamentales en el ámbito laboral, del que fue objeto en la citada causa Rit T-439- 2016, del Segundo Juzgado Laboral de Santiago, no podría producir el efecto de excluirla temporal o definitivamente de la posibilidad contratar con la

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Administración del Estado.” (Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 28.12.18, rol 43.854-2017, CC. 4 y 5).

21”, En consecuencia, determinar si el artículo 4* de la Ley N* 19.886 alcanza al Banco del Estado de Chile, atendido su naturaleza de institución pública, es una cuestión de legalidad, de competencia del juez del fondo.

22%. Ahora bien, si se estimara que los argumentos formales son insuficientes, sostenemos que esta inhabilidad no es desproporcionada por un conjunto variado de razones. El Banco del Estado de Chile alega que en sus especiales circunstancias, y tratándose de instituciones que colaboran con el bien común, la aplicación de esta inhabilidad perjudica al Estado y los ciudadanos. Si bien es cierto que la requirente es un importante proveedor y contratante del Estado, que cumple valiosas funciones en servicio de la comunidad, estas características no son suficientes para estimar que la inhabilidad sea desproporcionada, o que en estos casos concretos se justifique no aplicarla. Hay variadas razones para desest imarlo.

23%. En primer lugar, porque se trata de una exigencia de cumplir la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal, y de hecho no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales. Sólo se exige que no incurran en conductas especialmente graves: vulneración de derechos fundamentales de los trabajadores y prácticas antisindicales.

24%. En segundo lugar, por las finalidades que ya se explicaron anteriormente, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia.

25 En tercer lugar, se-trata de una inhabilidad temporal, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos. No se trata de una exclusión definitiva:

26%. En cuarto lugar, la determinación de que el proveedor ha incurrido en estas conductas no la realiza la Administración, sino que los tribunales del trabajo competentes. En dichos procesos la requirente ha ejercido todos sus derechos, e impugnado la decisión en cada nivel.

279. En quinto lugar, porque hay una sistemática en materia de contratación pública que admite una mejor especificación del conflicto constitucional que se quiere plantear puesto que hay un amplio margen de cuestiones de legalidad que es necesario previamente despejar. Por una parte, porque el artículo 16 de la Ley N?

19.886 establece el Registro electrónico de contratistas. En este se pueden inscribir todos los que “no tengan causal de inhabilidad para contratar con los organismos del Estado” (inciso segundo). Los organismos públicos le pueden exigir a sus proveedores “su inscripción en el registro de contratistas y proveedores a cargo de la Dirección de Compras y Contratación Pública” (inciso cuarto) y “la decisión consistente en el rechazo o aprobación de las inscripciones corresponderá a la Dirección de Compras y Contratación Pública y podrá ser reclamable en los términos establecidos en el capítulo V” (inciso sexto del artículo 16). El Capítulo V determina

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no solo un procedimiento sino que un Tribunal ad hoc para la resolución de conflictos en este ámbito: el Tribunal de Contratación Pública.Y éste tiene competencia para “conocer de la acción de impugnación contra actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos en los procedimientos administrativos de contratación con organismos públicos regidos por esta ley” (artículo 24 de la Ley N* 19.886). En consecuencia, esta sistemática normativa da cuenta de cómo puede desenvolverse el conflicto en un marco normativo que ofrece otros mecanismos más pertinentes al mismo. Lo anterior, no excluye que estas mismas reglas puedan ser estimadas como inaplicables pero en el marco de requerimientos específicos no planteados acá.

28”, Sirvan estas razones para desestimar el presente requerimiento.

PREVENCIONES

El Ministro señor Nelson Pozo Silva estuvo por acoger el presente requerimiento, teniendo en consideración sólo los siguientes fundamentos:

1, Que el Banco del Estado de Chile actor constitucional en la presente causa en virtud del Decreto Ley N%2079 de 18 de enero de 1978, que fijó la ley Orgánica del banco referido, “es una empresa autónoma del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, de duración indefinida, sometida exclusivamente a la fiscalización de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras”(artículo 19), y,_además, “tendrá por objeto prestar servicios bancarios y financieros con el objeto de favorecer el desarrollo de las actividades económicas nacionales. Para atender el cumplimiento de ese objetivo primordial y demás finalidades que la ley le encomiende, el Banco podrá realizar las funciones y operaciones que el present DO m

decreto ley, la legislación aplicable a las empresas bancarias u otras leyes generales especiales le autoricen, sujetándose, en todas ellas a las políticas y normas que imparta la autoridad monetaria en uso de sus atribuciones” (artículo 39);

25 Que de esta forma la calificación de la institución puede consagrarse como una empresa autónoma del Estado, no susceptible de calificar como mero contratista del Estado, sino más bien, como parte del Estado, de forma tal que es susceptible por parte de ella de invocar derechos pertinentes de las personas jurídicas.

Se rige por el Código del Trabajo como empleador, y es competidor de otros entes privados, de forma tal que en ese evento actúa como particular (artículo 19, N921 constitucional);

-3%. La actora constitucional realiza actividades relevantes habiéndose convertido, en la práctica, en un socio estratégico para el Estado en las entregas de apoyo como banco estatal en la gestión del sector público y su modernización, no sólo de una perspectiva de la relación banco-cliente, sino desde un enfoque integral,

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como co-ejecutores en la acción de fomentar el desarrollo del país en todas sus dimensiones (Memoria Banco del Estado de Chile 2017);

4%. Entre las actividades con las cuales la institución bancaria del Estado presta productos y servicios financieros y de otra índole, están: Corfo, SERCOTEC, Instituto de Previsión Social (IPS) Correos de Chile, SERNAM, Fosis, Fonasa y Fuerzas Armadas, sin perjuicio de prestar servicios a segmentos focalizados de la población, tales como prestaciones de salud y pago de jubilaciones y la creación de más de un millón de cuentas-vistas relacionado con el pago de pensiones alimenticias, venta de bonos de atención Fonasa, pagos Convenio con la Tesorería General de la República, Programa Almacenes de Chile en apoyo a los microempresarios de Chile, y en general, ser la única entidad bancaria que presta servicios financieros en todo el país y en las regiones más remotas de él;

5”. Que de esta manera, atendida la naturaleza de la institución, le resulta fuertemente gravoso que el ordenamiento jurídico sancione con lo establecido en el artículo 4* de la Ley N%19.886, en cuanto a que su entidad y razón de ser no es propia de un simple contratista con el Estado, sino que el vínculo resulta más complejo, en términos tales que la dañosidad social que pudiera producirse al implementar la medida derivada de la norma cuestionada en autos no resulta atingente;

6%. Que en el caso concreto, se produce un efecto discriminatorio con el Banco del Estado de Chile al aplicársele una sanción, puesto que por su prop ia estructura y función no resulta congruente que una empresa que no es contrati sta como sucede con la actora constitucional, y que más bien es parte del Estado y de su función social, se le sancione en los mismos términos que un privado que no tiene vínculos mayores en cuanto a propiedad con la referida institución financiera;

75. Que de esta manera se gesta, en criterio de este previniente, una infracción a la Constitución en mérito de un trato indiferenciado y disc riminatorio de carácter arbitrario, puesto que la norma impugnada inhabilitaría para contratar con órganos de la Administración del Estado, a una entidad estatal, ind ependiente de su cometido como empresa autónoma del Estado;

8%. Que a todas luces, se produce una infracción manifiesta al principi o de igualdad ante la ley, basado a que se da un trato idéntico a situacio nes que podrían ser muy disímiles, dado que su aplicación constituye un caso de discriminación arbitraria,

En efecto, no consta la infracción a valores propios de la competenc ia desleal nia la buena fe en la negociación y conclusión de contratos con la Adm inistración del Estado, ni tampoco una facilitación que violente derechos fundam entales de los trabajadores, por lo cual cabe en criterio de este pre viniente, una verdadera infracción de la Constitución en mérito de una discriminación arbi traria al aplicar la norma a una empresa del Estado;

9”. Que atendido lo razonado y las consideraciones antes exp uestas este Ministro estuvo por acoger el requerimiento de fojas 1, sólo en virtud a los

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presupuestos fácticos del caso concreto, del rol que cumple la institución bancaria del Estado y los efectos perniciosos que pudieren producirse al materializarse la inhabilidad establecida en el inciso 1%, del artículo 4 de la Ley N*%19.886, por ser vulneratorios de la igualdad ante la ley en su variante de constituir una discriminación arbitraria al aplicar la citada norma a una empresa del Estado.

La Ministra señora María Pía Silva Gallinato previene a acoger el requerimiento de autos, pero haciendo presente las siguientes consideraciones:

1, Alos efectos este voto, resulta necesario explicitar las razones del porqué se acoge este requerimiento, dadas las características del caso concreto.

29 En relación al precepto impugnado, este Tribunal ha argumentado que:

“a) Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido gue defenderse formulando sus descargos. (...) ) La inhabilidad de que se trata persi evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá cont rata ndo con entes o perso nas que no pert enez can a la Admin istra ción del segui r Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años.” (STC 1968 c. 32).

39. El empleo de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas es un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado [Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in public procurement: a taxonomy», 149-1861, en Journal of Public Procurement, Nottingham University, Vol. 10, N* 2, pp.

esas existiendo múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empr que exhiban un comportamiento lícito. Ello puede lograrse proporcionando en el incentivos adicionales al cumplimiento de la ley y evitar vulneraciones legales ión que cumplimiento del contrato [Arrowsmith, p. 1541. En nuestro sistema la sanc justa, la establece el art. 4 de la Ley 19.886 busca asegurar una competencia ntivo reputación y buena fe en la contratación con el Estado y la creación de un ince para cump lir con la legis lació n labor al y favo rece r el desa rrol lo de económico trabajos dignos.

4 Sin embargo, en el caso concreto que constituye la base de este 86 reguerimiento la inhabilidad establecida por el inciso 19 del art. 4 de la ley 19.8 nada afecta el ejercicio del derecho a la igualdad ante la ley por resultar desproporcio ón en el caso en que es part e la emp res a esta tal Banc o Esta do de Chil e. En su aplicaci a apli caci ón le gene rará un alto impa cto eco nóm ico y logí stic o, con efecto, dich ione s en su capa cida d de fina ncia mien to y en la posi bili dad de man ten er sus repercus acio nes, afec tand o con ello gra vem ent e las func ione s que desa rrol la esa oper empresa pública en servicio de la comunidad, como se explicará a continuación.

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5% En primer. lugar, conviene tener presente que Banco Estado fue condenado en un caso de denuncia por vulneración de derechos fundamentales de un trabajador suyo que prestaba servicios en un balneario de propiedad del banco y tal denuncia tuvo su origen en conductas efectuadas por el administrador de tal recinto. Se trató, por lo tanto, de un atropello producido en relación a una actividad anexa a su giro específico. Además, luego de ocurridos los hechos que dieron origen a la denuncia, siguiendo políticas internas, el Banco adoptó una serio de medidas para comprobar los hechos, lo cual lo llevó a condenar el mal ambiente laboral que se vivía en el balneario y a trasladar de sus funciones al administrador del mismo. El propósito de ajustarse a la legislación laboral se manifiesta además en que con anterioridad el propio Banco no había sido condenado por vulneración de derechos fundamentales o prácticas sindicales respecto de los alrededor de 10.000 trabajadores que realizan tareas propias de su giro, ocupando.el lugar decimoquinto entre las mejores empresas para trabajar en Chile, como consta en el ranking elaborado por el Instituto Great Place of Work, según registra la Memoria integrada del año 2017 (fj. 319 de estos autos). De lo anterior puede concluirse que la condena por vulneración de derechos fundamentales que fundó la gestión pendiente constituye, por lo tanto, un hecho aislado y acotado.

6%.Por otra parte, si bien la inhabilidad que establece el precepto legal impugnado pará contratar con el Estado es sólo temporal y no-definitiva, las consecuencias que produce su aplicación en el caso concreto producirán graves perjuicios a la empresa recurrida, teniendo en cuenta las características de la labor de interés público que ejecuta.

7”. En efecto, más del 50% de los procesos de compra las realiza el Banco con reparticiones del Estado, lo cual se manifiesta, por ejemplo, en el hecho de que maneja prácticamente la totalidad de las cuentas corrientes de los órganos de la Administración del Estado. Así, durante el período comprendido entre los años 2016 y 2018, contrató servicios con 644 reparticiones públicas, correspondiendo 272 a Ministerios y 340 a municipalidades y a corporaciones de carácter municipal, además con diversos otros órganos públicos, como el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Congreso Nacional, la Contraloría General de la República, la Presidencia, el Banco Central de Chile, etc. (fj. 323 a 332).

8%. Como puede observarse, la aplicación del precepto legal en el caso concreto, que conduciría a que Banco Estado de Chile no pueda celebrar contratos con órganos integrantes de la Administración del Estado, resulta manifiestamente desproporcionada debido a las características específicas de la conducta que se juzga en el caso concreto y a los particulares y graves efectos que la sanción producirá en la actividad que presta una empresa del propio Estado en servicio de la colectividad, afectándose no sólo el principio de igualdad ante la ley contemplado en el art. 19 N* 2 de la Carta Fundamental, sino también el de servicialidad del Estado, recogido en su artículo 19.

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Redactó la sentencia la Ministra señora María Luisa Brahm Barril; la disidencia, el Ministro señor Gonzalo García Pino; y las prevenciones, el Ministro señor Nelson Pozo Silva y la Ministra señora María Pía Silva Gallinato, respectivamente.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N? 5695-18-INA.

r. Aróstica

Sr. nombre reservado

£ Sra. nombre reservado

u

y i 1 Sr. nombre reservado

nombre reservado por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y por sus Ministros señores Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza y Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril, señores Nelson Pozo Silva y José Ignacio Vásquez Márquez, señora María Pía Silva Gallinato, y señor Miguel Ángel Fernández González.

C Autom?Qe¡cr%e T&Qpnal stitucional, señora nombre reservado

nombre reservado.

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