Inaplicabilidad de Precepto Legal · Código Penal, Código de Minería y Decreto Ley N° 3 y otras

1 Santiago, diecisiete de noviembre de dos mil seis.

VISTOS:

Con fecha 21 de julio de 2006, nombre reservado, interpone requerimiento de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad en contra del artículo 30 del

Decreto Ley Nº 3.538, cuerpo legal que crea la

Superintendencia de Valores y Seguros, para que sea

declarado inaplicable en el proceso Rol Nº 9059-06,

actualmente en trámite en el 8º Juzgado de Letras en lo

Civil de Santiago. En dicha causa, el requirente actúa

como demandante en contra de la Superintendencia de Valores y Seguros y reclama de multas por aproximadamente

15 mil Unidades de Fomento que le fueron impuestas por la

demandada mediante Resolución Nº 247 de 9 de junio de

2006.

El precepto legal impugnado dispone:

Artículo 30.- El monto de las multas aplicables

de conformidad a la ley será fijado por el

Superintendente y deberá ser pagado en la

Tesorería Comunal correspondiente al domicilio

del infractor, dentro del plazo de diez días,

contado desde que la Superintendencia notifique

su resolución mediante el envío de carta

certificada, ingresándose los comprobantes

respectivos en sus oficinas dentro de quinto día

de efectuado el pago.

El afectado podrá reclamar de la aplicación de la

multa o de su monto ante el juez de letras en lo

civil que corresponda, dentro del plazo de diez

días de [sic] indicado en el inciso anterior,

previa consignación del 25% del monto total de la 2

multa, en la Tesorería General de la República.

La consignación no podrá ser superior al

equivalente a 500 unidades de fomento o a 1.000

unidades de fomento, si la multa se aplicare a

una persona natural o a una persona jurídica,

respectivamente, salvo que se trate de

infracciones reiteradas o de aquellas del Título

XXI de la ley Nº18.045 en cuyo caso se deberá

consignar el 25%.

Deducida oportunamente la reclamación, se

suspenderá el plazo establecido para el pago de

la multa, sin perjuicio que los intereses a que

se refiere el artículo 34, se devenguen desde el

undécimo día de notificada la resolución de la

Superintendencia que aplicó la multa. En todo

caso, la notificación de la demanda deberá

practicarse por cédula conforme a lo dispuesto en

el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil,

dentro de los diez días hábiles siguientes de

vencido el plazo para su interposición.

La reclamación se resolverá en juicio sumario y

su sentencia podrá ser apelada.

Las sentencias de primera y segunda instancias

que no den lugar a la reclamación, condenarán

necesariamente en costas al reclamante.

El pago de la multa más los reajustes e intereses

a que se refiere el artículo 34 deberán

efectuarse dentro de quinto día de ejecutoriado

el fallo.

Señala el requirente que el precepto legal

impugnado contraría la Constitución en lo relativo a:

3 a) el derecho al debido proceso y a la igual protección

de la ley en el ejercicio de los derechos, consagrados

en el artículo 19 Nº 3 de la Constitución, señalando

que importa una denegación de justicia imponer

condiciones y exigencias pecuniarias para acceder a la

justicia, de una cuantía que implica que sólo los

magnates puedan llegar a ella. A su juicio, la

exigencia de la consignación del 25% de la multa

violenta los estándares de racionalidad y justicia que

la Carta Fundamental impone a todo procedimiento e

investigación, y que es una discriminación por

factores económicos que atenta en contra de la igual

protección de la ley en el ejercicio de los derechos.

Reitera que la norma impugnada establece un

procedimiento por el cual sólo las personas de

cuantiosos recursos pueden acceder a la justicia;

b) la garantía de la igualdad de las personas, que

consagra el artículo 19 Nº 2 de la Carta Fundamental,

al establecer la norma diferencias arbitrarias en

razón de factores económicos, y

c) el derecho de petición estatuido en el artículo 19 Nº

14 de la Constitución, al impedir que una persona lo

ejerza, por la vía de exigir un requisito pecuniario

que va más allá de los términos respetuosos y

convenientes que son la única exigencia constitucional

al ejercicio de ese derecho.

Hace presente que se vio compelido a hacer la

consignación para poder reclamar las multas y así ocurrir

ante este Tribunal, debiendo endeudarse en cerca de 100

millones de pesos, sólo para poder comparecer ante

tribunales.

4 Al requerimiento se acompañaron copias de la

demanda del proceso en el cual incide el mismo, de la

resolución que aplica las multas objeto de dicho juicio,

y un certificado del estado de la gestión judicial.

Con fecha 21 de julio el Presidente del

Tribunal ordenó dar cuenta del requerimiento en la

Segunda Sala, y con fecha 25 de julio ésta declaró

admisible el mismo, considerando que estaba

razonablemente fundado, que estaba acreditada la

existencia de gestión pendiente ante tribunal ordinario o

especial, y que el precepto legal impugnado podía

resultar decisivo en la resolución de un asunto, dando

lugar a la suspensión de procedimiento solicitada.

Notificado de las resoluciones anteriores, y

conferido traslado para que formulare las observaciones y

consideraciones que estimare del caso, el nombre reservado y Seguros, Alberto Etchegaray, solicitó

mediante escrito de fecha 14 de agosto de 2006 el rechazo

del recurso en todas sus partes, constando su escrito de

dos partes:

1) En la primera, que contiene consideraciones de hecho,

hace ver que la multa aplicada tiene su razón en

infracciones a la Ley y al Reglamento de Sociedades

Anónimas, en atención a que el multado, mediante el

uso de información privilegiada, celebró contratos

que debieron ser puestos en conocimiento del

directorio (cosa que no se hizo) y que hicieron subir

el precio de las acciones de la Sociedad Schwager en

forma desproporcionada, lo cual le reportó al

requirente ganancias de cientos de millones de pesos,

atentando en contra de la fe pública.

5 2) En la segunda parte, la presentación del

Superintendente referido hace consideraciones de

derecho. En ellas señala que el precepto legal

impugnado no viola la igualdad ante la ley, pues

todos los sujetos infractores son tratados por la

norma de la misma forma, por lo que el principio de

igual trato en iguales situaciones, que es a su

juicio el contenido de la garantía, está plenamente

garantizado.

Agrega que no existe violación de ninguna especie a

las garantías del artículo 19 Nº 3 de la

Constitución, toda vez que la propia norma consagra

la posibilidad de reclamar las multas ante los

tribunales ordinarios con todas las garantías del

debido proceso y en juicio sumario, agregando que la

consignación es una garantía de seriedad de la

reclamación, que fue introducida el año 2000 por

efecto de que antes las multas eran reclamadas sólo

para dilatar su pago y eran en su gran mayoría

confirmadas por la justicia, por lo que el reclamo

se usaba sólo para dilatar y eludir el cumplimiento

de la ley, agregando que los sujetos multados son

sociedades de gran capacidad económica y que la

proporcionalidad respecto de la misma es un criterio

para fijar el monto de la sanción, por lo que las

alegaciones del requirente no son efectivas,

recordando, en el caso del actor, las ganancias que

le reportó la operación que motivó la multa. En

atención a ello, concluye que la norma impugnada

resulta racional y justa.

6 Respecto del derecho de petición, concluye que el

mismo es distinto del derecho a acceder a los

tribunales y que se manifiesta sólo ante la

autoridad administrativa, mas no ante la autoridad

jurisdiccional, entidad frente a la cual se ocurre

dentro de un proceso, con tramitación y efectos

reglados.

Concluye el nombre reservado y Seguros

solicitando por las razones antes enunciadas el

rechazo del recurso en todas sus partes.

Con fecha 28 de septiembre de 2006 se ordenó traer

los autos en relación y se efectuaron los alegatos de los

abogados de las partes.

CONSIDERANDO:

I.- POR EL RECHAZO DEL RECURSO

Los Ministros señores Juan Colombo Campbell, Mario Fernández Baeza, Marcelo Venegas Palacios, Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández Fredes estuvieron por rechazar el requerimiento, por los

siguientes motivos:

1. Que se impugna en este proceso la

constitucionalidad de la aplicación del artículo 30 del

Decreto Ley N° 3.538, específicamente su inciso segundo,

en cuanto dispone que el afectado podrá reclamar de la

multa aplicada por la Superintendencia de Valores y Seguros o de su monto ante el juez de letras en lo civil

que corresponda, únicamente previa consignación del 25%

del monto total de la multa, en la Tesorería General de la República. Esto es, se impugna la constitucionalidad 7

de la aplicación, en este caso, de la regla que en

doctrina administrativa se denomina “solve et repete”.

El Decreto Ley N° 3.538, de 1980, constituye la ley

orgánica de la Superintendencia de Valores y Seguros,

órgano que, al tenor del artículo 3º de este cuerpo

legal, fue creado para fiscalizar a:

a) Las personas que emitan o intermedien valores de

oferta pública;

b) Las bolsas de valores mobiliarios y las operaciones

bursátiles;

c) Las asociaciones de agentes de valores y las

operaciones sobre valores que éstos realicen;

d) Los fondos mutuos y las sociedades que los

administren;

e) Las sociedades anónimas y las en comandita por

acciones que la ley sujeta a su vigilancia;

f) Las empresas dedicadas al comercio de asegurar y

reasegurar, cualquiera sea su naturaleza y los negocios

de éstas, y

g) Cualquiera otra entidad o persona natural o jurídica

que la presente ley u otras leyes así le encomienden.

A dicho organismo, según el artículo 4º de la misma

ley, corresponde “velar por que las personas o

instituciones fiscalizadas, desde su iniciación hasta el

término de su liquidación, cumplan con las leyes,

reglamentos, estatutos y otras disposiciones que las

rijan...”.

De allí que, como señala la propia Superintendencia

en su presentación ante este Tribunal, su misión consista

en contribuir al desarrollo económico del país mediante

el logro de mercados de valores y seguros confiables y 8

eficientes, a través de una supervisión eficaz y una

regulación moderna que permita tanto resguardar los

derechos de los inversionistas y asegurados, como

facilitar el rol de los demás agentes de estos mercados;

2. Que, antes de formular las

argumentaciones para pronunciarse sobre la referida

petición, deben tenerse en cuenta algunas consideraciones

que precisarán el ámbito de la materia en litis.

En este orden de ideas, debe tenerse presente que el

artículo 93, N° 6, de la Constitución Política de la

República encomienda a este Tribunal Constitucional la

misión de resolver, por la mayoría de sus miembros en

ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya

aplicación en cualquier gestión que se siga ante un

tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la

Constitución.

De la simple comparación del texto de la norma

citada con el antiguo artículo 80 de la Carta

Fundamental, que entregaba esta facultad a la Corte Suprema, se desprende que, como lo señalara recientemente

en una conferencia el Ministro de este Tribunal, Juan Colombo Campbell, que concurre al rechazo de este

requerimiento, mientras antes se trataba de una

confrontación directa entre la norma legal y la

disposición constitucional, ahora se está en presencia de

una situación diferente, por cuanto lo que podrá

declarado inconstitucional es la aplicación del precepto

legal impugnado, lo que relativiza el examen abstracto de

constitucionalidad, marcando una clara diferencia con el

texto constitucional anterior.

9 En el mismo sentido, actualmente, el examen de

constitucionalidad de los preceptos impugnados continúa

siendo igualmente indispensable para iluminar su

aplicación al caso concreto, pero ha cambiado la

oportunidad en que su confrontación con éste produce las

consecuencias jurisdiccionales. Antes de 2005, la Corte Suprema apreciaba la conformidad constitucional de un

precepto legal al confrontarlo con el caso concreto.

Según el nuevo texto, por su parte, el Tribunal

Constitucional lo hará después de confrontarlo con el

caso concreto, cuando se manifiesten los resultados de su

aplicación. Esta normativa, además, se hace más compleja

si se considera que las acciones de inaplicabilidad se

pueden presentar respecto de preceptos legales por

aplicar. Por lo tanto, en este evento, el cometido de

esta Magistratura puede llegar a cumplirse ante una doble

situación hipotética: la aplicación futura y sus

eventuales resultados. Esta consideración confirma lo

expresado por el Ministro señor Mario Fernández Baeza en

su prevención a la sentencia rol 480 de este Tribunal;

3. Que de lo razonado en el motivo

precedente se desprenden, además, otras consecuencias

ineludibles del alcance que el Constituyente ha

atribuido, con la reforma de 2005, a la declaración de

inaplicabilidad por inconstitucionalidad de un precepto

legal. En efecto, en primer término, debe precisarse que

la decisión jurisdiccional de esta Magistratura ha de

recaer en la conformidad o contrariedad con la

Constitución que la aplicación del precepto impugnado

pueda tener en cada caso concreto y no necesariamente en

su contradicción abstracta y universal con la preceptiva 10

constitucional. Además, cuando en ejercicio de la

facultad que a este Tribunal confiere el N° 6 del

artículo 93 de la Carta Fundamental, en relación con su

inciso undécimo, se declare inaplicable determinado

precepto legal, ello no significa que siempre éste sea

per se inconstitucional, sino que, únicamente, en el caso

concreto dentro del cual se formula el requerimiento,

dicha norma legal impugnada no podrá aplicarse por

resultar, si así se hiciere, contrario a la Constitución.

Lo indicado explica que el Constituyente haya

distinguido con claridad entre esta acción constitucional

y la consagrada en el N° 7 del artículo 93, que procede

únicamente si el precepto declarado inaplicable en uno o

más casos concretos adolece, también, de una

contradicción completa y universal con la Constitución,

que justifique su expulsión del ordenamiento jurídico,

materia que encomienda sopesar y resolver a esta

Magistratura, con quórum calificado, de oficio o a

petición de cualquier persona.

Corolario de todo ello es que en casos como estos,

de sentencias recaídas en procesos sobre inaplicabilidad

pronunciadas por esta Magistratura, no será siempre

posible extraer conclusiones jurisprudenciales o

doctrinas de carácter general acerca de la

constitucionalidad o inconstitucionalidad de determinados

preceptos legales. Por lo tanto, ello no impediría que un

precepto legal declarado inaplicable en sucesivos casos

concretos, pueda permanecer dentro del ordenamiento

jurídico, y otros sean tan ostensiblemente

inconstitucionales per se, que justifiquen su inmediata

expulsión del orden jurídico nacional;

11 4. Que las consideraciones expresadas en

los motivos precedentes son especialmente pertinentes

tratándose de la denominada regla “solve et repete”, esto

es, pague primero una parte o toda la obligación

impuesta, aplicada por la autoridad fiscalizadora, para

posteriormente acceder a la jurisdicción, que es lo que

en sustancia impugna la acción deducida en estos autos,

pues si bien es cierto que, en una primera impresión, el

establecimiento de una exigencia que puede interpretarse

como barrera de acceso a la justicia, no aparece como

razonable ni ajustada a la seguridad que ofrece la Carta

Fundamental a la igual protección de la ley en el

ejercicio de los derechos de todas las personas y al

debido proceso legal, como, asimismo, que la tendencia

legislativa ha sido, precisamente, extirpar todo

obstáculo al libre ejercicio de las acciones judiciales,

no lo es menos que, atendida la diversidad de situaciones

que se presentan en la vida moderna y a la multiplicidad

de fórmulas que el legislador utiliza, no es posible

estimar como constitucional o inconstitucional en sí

misma esta regla, debiendo ponderarse, en cada caso y

oportunidad que se someta a la decisión de este Tribunal,

si su exigibilidad como condición para reclamar

judicialmente de ella resulta contraria a la

Constitución, sea por quebrantar los derechos de acceso a

la justicia y, consecuentemente, la garantía de un juicio

justo, sea por impedir o entrabar, más allá de lo

razonable o en forma discriminatoria o arbitraria, otro

derecho fundamental.

Este predicamento no resulta extraño al proceder de

esta Magistratura, pues, si bien en ocasiones ha 12

declarado la conformidad de esta regla con la Carta

Fundamental, como ocurrió en los roles N° 92, sobre

Instituciones de Salud Provisional, y N° 287, relativo a

la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, en

otros ha decidido lo contrario, como recientemente lo

hiciera en el Rol N° 536, sobre Ley de Subcontratación,

caso en el cual –procediendo de oficio, pues la norma no

fue consultada por el Congreso Nacional- concluyó, en el

considerando 9° de la sentencia:

“Que la aludida exigencia de una consignación previa

resulta así de carácter indeterminado, carente de un

límite, pudiendo, en consecuencia, llegar a cantidades

cuya cuantía, en la práctica, entraben más allá de lo

razonable el derecho de acceso a la justicia, al

restringir tan severamente la posibilidad de reclamar

ante un tribunal de la multa impuesta por la autoridad

administrativa. Ello resulta contrario a los derechos que

asegura el artículo 19, Nº 3, de la Carta Fundamental, en

sus incisos primero y segundo, a “la igual protección de

la ley en el ejercicio de sus derechos”, y a la “defensa

jurídica” pudiendo, por esta vía, sustraerse, en este

caso, del control jurisdiccional actos de la

Administración, dejando a las personas a merced de la

discrecionalidad de la misma, razones por las cuales se

declarará su inconstitucionalidad”;

5. Que, en apoyo de lo reflexionado en

los motivos precedentes, conviene recordar que esta

Magistratura, ya en 1998, en sentencia recaída en el Rol

N° 280, con ocasión del requerimiento deducido por

diversos diputados en contra de un precepto de un

proyecto de ley que incrementaba los impuestos a los 13

cigarrillos y a la gasolina, junto con rechazar el

referido requerimiento advirtió lo siguiente:

“Que, no obstante lo anterior, cabe considerar que si

las alzas llegaren a ser de tal envergadura que el

legítimo derecho de los afectados se convirtiera en algo

utópico o ilusorio, ellas serían inconstitucionales por

vulneración de las disposiciones que se analizan en este

fallo y, en especial, la contenida en el artículo 19, Nº

26, de la Carta Fundamental” (considerando 30°);

6. Que, en el caso de autos, la decisión

de una eventual declaración de inaplicabilidad se hace

especialmente exigente, pues no es posible eludir que el

requisito de la consignación previa para impugnar en sede

judicial una sanción administrativa se encuentra

consagrado en diversos ordenamientos legales y es un

trasunto o derivación del característico rasgo de

ejecutoriedad o ejecutividad que revisten los actos

administrativos, en cuya virtud tal clase de decisiones

son ejecutables directamente por el órgano que las

expidió, sin necesidad de previa refrendación por la

autoridad judicial.

Así lo consagra, por lo demás, una norma legal de

data relativamente reciente, cual es el artículo 3º de la

Ley Nº 19.880, sobre bases de los procedimientos

administrativos que rigen los actos de los órganos de la

Administración del Estado, que, en su inciso octavo

dispone: “Los actos administrativos gozan de una

presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente

a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia,

autorizando su ejecución de oficio por la autoridad

administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión 14

dispuesta por la autoridad administrativa dentro del

procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por

la vía jurisdiccional.”;

7. Que de lo expuesto en los motivos

anteriores se impone como primera exigencia que, antes de

decidir la cuestión sometida a esta Magistratura, es

razonable examinar tanto el contexto general en el que

está inserta la norma impugnada, como su ubicación dentro

de la sistemática constitucional y la finalidad

perseguida por el legislador al establecerla. Este

análisis contribuirá al mejor acierto de nuestra decisión

en el caso concreto de autos;

8. Que las facultades y objetivos de la

Superintendencia de Valores y Seguros, reseñados en el

motivo primero, hacen patente que el precepto impugnado

es una norma que pertenece a lo que doctrinariamente se

ha denominado el “orden público económico”, respecto del

cual este Tribunal ha tenido ya ocasión de pronunciarse.

Es pertinente, por ello, invocar nuevamente la definición

de orden público de don nombre reservado, cuando lo

considera como "El arreglo de las instituciones

indispensables a la existencia y funcionamiento del

Estado y que miran a la constitución, a la organización y

al movimiento del cuerpo social, así como a las reglas

que fijan el estado y capacidad de las personas" y agrega

que "en este sentido orden público es sinónimo de orden

social", y el concepto que el Profesor José Luis Cea Egaña, actual Presidente de este Tribunal, tiene del

orden público económico, en cuanto lo define como el

"conjunto de principios y normas jurídicas que organizan

la economía de un país y facultan a la autoridad para 15

regularla en armonía con los valores de la sociedad

nacional formulados en la Constitución".

Consiguientemente, como se señalara en el Rol Nº 207, el

orden público y el orden público económico en especial,

estará orientado y comprenderá el establecimiento de

procedimientos obligatorios, de efectos inmediatos,

inmutables, frente a la autonomía de la voluntad de los

particulares y orientado hacia un ordenamiento adecuado y

racional de las iniciativas y actividades en materias

económicas; y, por su parte, las regulaciones de las

actividades económicas se refieren a las facultades

legales conferidas a los órganos públicos para

fiscalizar, controlar y supervisar el cumplimiento de las

disposiciones generales o especiales que regulan dichas

actividades;

9. Que para una acertada decisión de

este requerimiento, conviene tener presente la finalidad

y contexto del establecimiento del precepto legal cuya

inaplicabilidad se solicita, examinando los antecedentes

más relevantes de su gestación.

El precepto cuestionado fue establecido por el N° 8

del artículo 12 de la Ley N° 19.705, que regula las

ofertas públicas de adquisición de acciones (OPAS) y

establece un régimen de gobiernos corporativos, cuerpo

legal iniciado por Mensaje del Presidente de la

República, de fecha 30 de diciembre de 1998, dirigido a

la Cámara de Diputados, en el cual el Jefe de Estado hizo

presente que la iniciativa formaba parte de un conjunto

de cuerpos legales destinados a modernizar el mercado de

capitales, recordando, al efecto, que en una primera fase

se procedió a la dictación de la Ley Nº 19.301, en 1994, 16

que modificó diversos cuerpos legales relativos a mercado

de valores, administración de fondos mutuos, fondos de

inversión, fondos de pensiones, compañías de seguros y

otras materias que señala y, en una segunda fase, se

hicieron otras reformas que perfeccionaron esa ley, a

través de la dictación, en 1995, de la Ley Nº 19.389, que

modificó el Decreto Ley N° 3.500, de 1980, en materia de

fondos de pensiones; el Decreto Ley N° 1.328, de 1976,

sobre fondos mutuos; la Ley N° 18.045, sobre mercado de

valores; el Decreto con Fuerza de Ley N° 251, de 1931, de

Hacienda, sobre compañías de seguros, y la Ley N° 18.815,

sobre fondos de inversión. Durante 1998, añadía el Jefe

de Estado, el Congreso había dado su aprobación al

Proyecto de Ley sobre Bolsa Internacional (Off Shore).

Concluía señalando que, mediante el Mensaje al que nos

referimos, el Gobierno había estimado necesario seguir en

el proceso de modernización del mercado de capitales

chileno, que denominó "Tercera Etapa", precisando que

ésta “se centra en introducir mecanismos de protección a

los accionistas minoritarios”.

Corolario de lo indicado es que la Cámara de

Diputados, según da cuenta el Informe de su Comisión de Hacienda recaído en la iniciativa que nos ocupa,

consideró que la idea matriz o fundamental del proyecto

“consiste en continuar con el proceso de modernización

del mercado de capitales; en especial, hacer más profundo

y transparente el mercado de valores, en relación con el

rol de los principales emisores de acciones, que son las

sociedades anónimas; modernizar el régimen jurídico

aplicable a estas últimas, en materia de su

administración, y perfeccionar las facultades 17

fiscalizadoras de la Superintendencia de Valores y Seguros.”. Añadía que “En el ánimo de continuar con las

modernizaciones del mercado de capitales iniciadas a

principios de los años 80 con la dictación de la Ley N°

18.045 y su posterior adecuación en 1994, por medio de la

Ley N° 19.301, las modificaciones propuestas en el

Mensaje recogen la experiencia reciente derivada de los

acontecimientos económicos sucedidos en los años 1996 y

1997, en que hubo una gran demanda por las tomas de

control de algunas compañías, así como se basan en una

variada legislación financiera internacional que diversos

países han elaborado en los últimos años sobre la

materia.”.

En lo tocante directamente a la norma que dio origen

al precepto impugnado en estos autos, ésta fue

introducida durante el primer trámite constitucional de

la iniciativa, mediante indicación del Presidente de la

República que, en lo sustancial, se limitaba a establecer

la cuestionada consignación como presupuesto de la

reclamación de las multas. Su texto definitivo, que es el

que actualmente corresponde a los incisos segundo y

tercero del artículo 30 del Decreto Ley N° 3.538, fue

fijado durante el segundo trámite constitucional del

proyecto, en el Senado.

En dicha Corporación, la Superintendencia de Valores y Seguros explicó que se había visto enfrentada,

especialmente en el último tiempo, a procesos judiciales

de trascendencia nacional en relación a las materias

investigadas y a las sanciones pecuniarias aplicadas, las

cuales, en la práctica, no eran solucionadas de

inmediato. Ello como producto de recursos procesales y de 18

largos procesos judiciales, aunque en casi la totalidad

de los casos las sanciones pecuniarias aplicadas

administrativamente eran confirmadas por los tribunales.

Esta situación hacía que esas multas perdieran eficacia

tanto en su aplicación como en la oportunidad de su pago.

En la especie, se consideraba necesario que debiera

consignarse el 25% de la sanción aplicada, tal como

ocurre con otros servicios públicos que cuentan con este

mecanismo, como es el caso de: a) el inciso segundo del

artículo primero de la Ley Nº 19.381, que señala una

consignación del 20% de la multa; b) el inciso tercero

del artículo 474 del Código del Trabajo, que señala la

consignación de una 3ª parte de la multa, y c) el

artículo 21 del Decreto Ley Nº 1.097 (artículo 22 D.F.L.

Nº 3 de 1997), que dispone la consignación del total de

la multa.

El texto definitivo y vigente de la norma fue el

acordado por la unanimidad de la Comisión de Hacienda del

Senado, en su segundo informe, de fecha 4 de julio de

2000, que fue aprobado tanto por la Sala del Senado como

por la Cámara de Diputados, durante el tercer trámite

constitucional.

Finalmente, el proyecto de ley respectivo fue

objeto del correspondiente control obligatorio de

constitucionalidad, aunque la norma impugnada no fue

consultada, siendo declarado constitucional por este

Tribunal mediante sentencia de 14 de diciembre de 2000,

Rol N° 314, lo que no resultará indiferente en la

resolución de estos autos;

10. Que, luego de lo señalado en los

motivos precedentes y por su gravitación en el asunto 19

sometido a la decisión de este Tribunal, debe precisarse

que una de las normas constitucionales que, con mayor

nitidez, contribuyen a la conformación del denominado

“orden público económico”, cuya totalidad fluye de

numerosas disposiciones de la Carta Fundamental y de su

contexto dogmático y normativo, es el N° 21 del artículo

19 de la Constitución, que asegura el derecho a la

libertad económica o libre empresa.

Sobre este derecho el Tribunal Constitucional ha

tenido ocasión de pronunciarse en numerosas

oportunidades, precisando su sentido y alcance,

destacándose la sentencia recaída en el Rol 226, que en

su considerando 43) ha señalado lo siguiente:

“Que, como lo ha expresado este Tribunal (Roles Nº

146 y Nº 167), el ejercicio del derecho fundamental que

reconoce y asegura el referido N° 21 del artículo 19

citado, ha de realizarse sin contravenir la moral, el

orden público o la seguridad nacional "respetando las

normas legales que las regulen" (inciso primero), es

decir las normas que el legislador -y sólo el legislador-

dicte al efecto, pero en caso alguno éste puede, bajo

pretexto de regular una actividad económica, llegar a

impedir su libre ejercicio.”;

11. Que, en el ejercicio del derecho a

desarrollar cualquiera actividad económica que no sea

contraria a la moral, al orden público o a la seguridad

nacional, respetando las normas legales que la regulen,

que consagra el artículo 19 número 21 de la Constitución,

conviven personas que actúan en un mercado abierto en

operaciones que afectan a terceros inversionistas, a

asegurados, o a usuarios de servicios. Es el caso de los 20

mercados de valores, donde se transan e intermedian

cuantiosos recursos financieros, que se sustentan

fundamentalmente en la credibilidad del sistema

financiero custodiada por el orden normativo.

Es por ello que en áreas sensibles, que operan con

dineros del público, como los bancos, las administradoras

de fondos de pensiones, y en otras como las bolsas de

comercio o empresas de distribución de electricidad y

combustibles, la ley ha creado organismos de control que

se denominan generalmente superintendencias, encargadas

ante todo de controlar la aplicación de la ley que regule

la actividad de su respectiva área y velar, como su

efecto, por la transparencia del mercado;

12. Que la Constitución autoriza, en

ciertos casos, que el legislador regule, complemente o

limite el ejercicio de los derechos fundamentales, motivo

por el cual esta Magistratura se ha preocupado de

precisar el límite que la Carta Fundamental tolera,

tratándose de la regulación o limitación de un derecho

fundamental.

“De la propia jurisprudencia constitucional se

extrae que se “impide su libre ejercicio” cuando el

legislador entraba un derecho “más de lo razonable” o lo

hace en forma “imprudente”. El Tribunal ha sostenido que

si bien el legislador tiene autonomía para reglar el

ejercicio de un derecho, debe hacerlo “en forma prudente

y dentro de latitudes razonables.” (considerando 28°, Rol

Nº 280).

“Siguiendo nuestra doctrina constitucional, es

posible señalar que para limitar de forma

constitucionalmente admisible un derecho fundamental sin 21

impedir su libre ejercicio, tales limitaciones deben,

primeramente, encontrarse señaladas de forma precisa por

la Carta Fundamental; en seguida, debe respetarse el

principio de igualdad, esto es, deben imponerse de manera

igual para todos los afectados; además, deben

establecerse con indudable determinación, tanto en el

momento en que nacen, como en el que cesan y, finalmente,

deben estar establecidas con parámetros incuestionables,

esto es, razonables y justificadas (Rol Nº 226,

considerando 47º).”.

“El derecho se hace impracticable cuando sus

facultades no pueden ejecutarse. El derecho se dificulta

más allá de lo razonable cuando las limitaciones se

convierten en intolerables para su titular. Finalmente,

debe averiguarse si el derecho ha sido despojado de su

necesaria protección o tutela adecuada a fin de que el

derecho no se transforme en una facultad indisponible

para su titular.

Estos supuestos deben ser aplicados, en todo caso,

con la confluencia de dos elementos irrenunciables. En

primer lugar, el momento histórico de cada situación

concreta, por el carácter evolutivo del contenido

esencial del derecho; y luego, las condiciones inherentes

de las sociedades democráticas, lo que alude a determinar

el sistema de límites del ordenamiento jurídico general y

cómo juega en ella el derecho y la limitación.” (Rol Nº

280, Considerando 29°);

13. Que de lo razonado en todos los

motivos precedentes y jurisprudencia citada debe

concluirse que, en el caso de autos, la aplicación de lo

establecido en el artículo 30 del Decreto Ley N° 3.538, 22

de 1980, en cuanto impone como condición para reclamar de

la multa impuesta por la Superintendencia de Valores y Seguros al requirente, la consignación previa de 25% de

la multa, no resulta contraria a la Constitución, y así

se declarará.

La exigencia de consignar un porcentaje de la multa

impuesta por la Superintendencia de Valores y Seguros

para reclamar de ella ante un órgano jurisdiccional no

puede, en este caso, estimarse atentatoria de la garantía

constitucional del acceso a la justicia, consagrada en el

numeral 3º del artículo 19 de la Carta Fundamental y en

el artículo 76 de la misma, por cuanto ella resulta

perfectamente conciliable con la regulación de un

procedimiento racional y justo para su logro. En efecto,

tal requisito no puede calificarse como una limitación

irracional o arbitraria al ejercicio del derecho del

requirente a recurrir ante la justicia ordinaria para que

revise el acto impugnado, toda vez que el mismo tiene una

justificación clara en el propósito de evitar que la

determinación sancionatoria de la Superintendencia de Valores y Seguros sea dilatada sistemáticamente en su

ejecución por el expediente de recurrirla ante el

tribunal competente, aun sin basamento plausible. Por lo

demás, en el caso de prosperar la reclamación del

afectado ante el órgano jurisdiccional, el monto de lo

consignado se le restituirá con la correspondiente

actualización monetaria.

Para arribar a esta convicción se han ponderado las

normas involucradas, teniendo en especial consideración

los criterios teleológicos, sistemáticos y

jurisprudenciales de interpretación utilizados 23

invariablemente por el Tribunal Constitucional,

concluyendo que la aplicación del precepto legal

cuestionado no resulta, en este caso, contraria al derecho

de acceso a la justicia y al debido proceso, asegurados

por el N° 3 del artículo 19, pues, como se desprende del

mérito de este proceso, el precepto impugnado no ha

impedido al requirente el libre ejercicio de su derecho a

reclamar ante el juez competente de la multa, ni le ha

impuesto condiciones que le resultaran intolerables,

arbitrarias, imprudentes o irrazonables, y

14. Que, por último, en lo relativo a las

infracciones a los numerales 2 y 14 del artículo 19 de la

Constitución, que también alega el requirente, se las

desecha por los mismos motivos que lo hacen a continuación

los jueces que estuvieron por acoger la acción deducida en

estos autos.

Se previene que el Ministro señor Enrique Navarro Beltrán tiene además presente para concurrir al

rechazo del requerimiento las siguientes consideraciones:

I. CONSIDERACIONES FORMALES EN RELACION A LA

PROCEDENCIA DE LA INAPLICABILIDAD

PRIMERO: Que para que sea procedente la

acción de inaplicabilidad es menester la concurrencia de

determinados supuestos que establece el propio texto

fundamental y que se desprende de lo dispuesto en su

artículo 93 Nº 6. Así, es indispensable en primer lugar

que exista una gestión pendiente ante otro tribunal

ordinario o especial, lo que en este caso se da como

consecuencia de la tramitación del reclamo contencioso

administrativo presentado por la requirente ante los

tribunales ordinarios. En segundo lugar, es necesario que 24

la petición de inaplicabilidad sea formulada por alguna

de las partes del juicio, que en este caso es

precisamente la peticionaria. En tercer lugar, debe

invocarse un precepto legal, que en la especie es el

artículo 30 del Decreto Ley Nº 3.538. Además, debe

fundarse la contravención de la norma legal con la Carta

Fundamental, que en esta sede se formula en relación a

los artículos 19 Nº 2, 3 y 14. Finalmente, es menester

que la aplicación del precepto legal resulte decisiva en

la decisión de un asunto.

SEGUNDO: Que como ha señalado este mismo

Tribunal recientemente, en los autos Rol Nº 472,

independiente de la naturaleza del precepto legal cuya

inaplicabilidad se solicita, el artículo 93 Nº 6 de la

Constitución Política exige que el precepto legal pueda

resultar decisivo en la resolución del asunto o gestión

pendiente, “lo que implica que la inaplicabilidad

declarada deba ser considerada por el juez llamado a

resolverla, tanto en lo que se refiere a los fundamentos

de ésta cuanto a todo otro razonamiento que implique que

la decisión del asunto no resultará contraria a la

Constitución”. Así, la exigencia contenida en el artículo

93, inciso undécimo, en orden a que “la aplicación del

precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la

resolución de un asunto”, no puede, entonces,

interpretarse prescindiendo de la finalidad que anima a

la institución de la inaplicabilidad por

inconstitucionalidad de la ley. Lo mismo señaló en su

momento la Corte Suprema, al precisar que la Carta

Fundamental no distinguía entre normas sustantivas y

adjetivas. (sentencia de 18 de marzo de 2005, Rol Nº 25

1589-2003, considerando 5º). En otras palabras “en sede

de inaplicabilidad, el Tribunal está llamado a determinar

si la aplicación del precepto en la gestión específica

resulta contraria a la Constitución. Lo que el Tribunal

debe practicar es un examen concreto de si el precepto

legal, invocado en una gestión judicial pendiente y

correctamente interpretado producirá efectos o resultados

contrarios a la Constitución” (sentencia de 27 de julio

de 2006, Rol Nº 480, considerando 27º). Como se ha

indicado por la doctrina autorizada “por intermedio de la

acción de inaplicabilidad, la parte cuestiona la

inconstitucionalidad de determinados preceptos legales

decisivos para la resolución del asunto y la sentencia de

inaplicación libera al juez del sometimiento al imperio

de la ley” (Gómez B., Gastón, La reforma constitucional a

la jurisdicción constitucional, en Reforma

Constitucional, 2005, p. 669). En otras palabras, el

requisito constitucional en cuanto a que la aplicación

del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en

la resolución de un asunto “supone un análisis muy

exhaustivo por parte del Tribunal para determinar si de

los antecedentes allegados al requerimiento puede

concluirse que el juez habrá necesariamente de acudir a

la aplicación de la norma legal para decidir la gestión”

(nombre reservado y nombre reservado,

Las nuevas atribuciones del Tribunal Constitucional,

ponencia a XXXVI Jornadas Chilenas de Derecho Público,

2006, p. 22). En suma, el precepto legal debe ser

considerado por el juez al momento de resolver el asunto,

ya sea que diga relación con aspectos de carácter

procedimentales o de fondo.

26 TERCERO: Que de todo lo señalado se

desprende entonces que uno de los supuestos fundamentales

para la procedencia de la acción de inaplicabilidad es la

circunstancia que la aplicación del precepto legal -tanto

de carácter sustantivo como adjetivo, en su caso, dado

que la norma no distingue al efecto- sea decisivo para la

resolución de la gestión pendiente o de un asunto, en los

términos que establece el artículo 93 Nº 6 de la

Constitución Política de la República. En otras palabras,

el precepto legal que se impugna por la requirente de

inaplicabilidad debe ser considerado en el razonamiento

que pronuncie el sentenciador o servirle de fundamento,

nada de lo cual se produce en la especie.

CUARTO: Que, en efecto, en el caso de

autos lo que se impugna por la requirente es el artículo

30 del Decreto Ley Nº 3.538, en su inciso segundo,

conforme al cual el afectado por una sanción impuesta por

la Superintendencia de Valores y Seguros “podrá reclamar

de la aplicación de la multa o de su monto ante el juez

de letras en lo civil que corresponda, dentro del plazo

de diez días de indicado en el inciso anterior previa

consignación del 25% del monto total de la multa, en la

Tesorería General de la República. La consignación no

podrá ser superior al equivalente a 500 unidades de

fomento o a 1.000 unidades de fomento, si la multa se

aplicare a una persona natural o a una persona jurídica,

respectivamente, salvo que se trate de infracciones

reiteradas o de aquellas del Título XXI de la Ley Nº 18-

045 en cuyo caso se deberá consignar el 25%”.

QUINTO: Que como puede apreciarse, el

precepto legal que se impugna en el caso de autos dice 27

relación más bien con una norma que contiene el

establecimiento de un requisito previo o presupuesto de

admisibilidad para poder ejercer la acción impetrada de

reclamo o poner en movimiento la jurisdicción; por lo que

no puede ser calificada como una disposición que sea

decisiva para la resolución de asunto alguno. En efecto,

una eventual declaración de inaplicabilidad como la que

se formula en estos autos, exclusivamente respecto de la

consignación a que alude el artículo 30 del DL Nº 3.538

sería irrelevante para la resolución del asunto sometido

a conocimiento del tribunal y, en general, para cualquier

decisión que adoptare al efecto el órgano jurisdiccional

que conoce del asunto.

SEXTO: Que lo anterior no significa

ciertamente que un precepto legal como el impugnado jamás

pudiera ser objeto de revisión respecto de su

constitucionalidad, lo que deberá materializarse más bien

en el control preventivo de la ley. En este caso, la

norma que establece la consignación previa, agregado por

la Ley Nº 19.702, de 20 de diciembre de 2000, formaba

parte de un precepto legal de carácter orgánico

constitucional (el artículo 30 del Decreto Ley Nº 3.538),

desde el momento que se vincula de manera indisoluble con

la organización y atribuciones de los tribunales de

justicia, en los términos que estable al efecto el

artículo 77 de la Constitución Política de la República.

Dicha disposición otorga competencia al juez de letras en

lo civil correspondiente para conocer de los reclamos de

la aplicación de multas impuestas por la Superintendencia de Valores y Seguros, en el marco de un procedimiento

sumario. Cabe recordar que la Ley Nº 19.702, que reguló 28

las ofertas públicas de adquisición de acciones y

estableció el régimen de gobiernos corporativos, fue

revisada en su momento por este Tribunal Constitucional,

tal como consta en sentencia de fecha 14 de diciembre de

2000, en los autos Rol Nº 314. Pues bien, aunque no

existió una controversia sobre el punto, de modo que no

se produjo una expresa declaración de constitucionalidad,

lo cierto es que ello pudo haberse efectuado al efecto de

oficio, tal como por lo demás lo demuestra la reiterada

jurisprudencia de esta Magistratura.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL SOLVE ET REPETE

SEPTIMO: Que, como se ha señalado

detenidamente en esta sentencia, en principio,

ciertamente no parece razonable ni ajustado al mandato

constitucional, particularmente en relación a “la igual

protección de la ley en el ejercicio de sus derechos”, el

establecimiento de exigencias o barreras de entrada al

acceso a la justicia; lo que en materia administrativa

específicamente se conoce como “solve et repete”, esto

es, pague primero la multa impuesta por la propia

autoridad fiscalizadora y luego impugne o reclame la

decisión ante los órganos jurisdiccionales establecidos

al efecto.

OCTAVO: Que así, por ejemplo, lo ha

señalado este mismo Tribunal recientemente en los autos

Rol Nº 536/2006, al consignar “Que la aludida exigencia

de una consignación previa resulta así de carácter

indeterminado, carente de un límite, pudiendo, en

consecuencia, llegar a cantidades cuya cuantía, en la

práctica, entraben más allá de lo razonable el derecho de

acceso a la justicia, al restringir tan severamente la 29

posibilidad de reclamar ante un tribunal de la multa

impuesta por la autoridad administrativa. Ello resulta

contrario a los derechos que asegura el artículo 19, Nº

3, de la Carta Fundamental, en sus incisos primero y

segundo, a “la igual protección de la ley en el ejercicio

de sus derechos”, y a la “defensa jurídica” pudiendo, por

esta vía, sustraerse, en este caso, del control

jurisdiccional actos de la Administración, dejando a las

personas a merced de la discrecionalidad de la misma,

razones por las cuales se declarará su

inconstitucionalidad”. Ello, sin embargo, no ha sido

unánime, para lo cual basta remitirse a lo resuelto

también por esta Magistratura en los autos Rol Nº 185

(1995) y 287 (1999), en los que no se estimó contrario al

texto fundamental el establecimiento de determinadas

consignaciones. En este último caso se precisó que el

precepto legal que establecía la necesidad de una

consignación previa no impedía el acceso a la justicia de

los afectados por la multa, “sino solamente lo regula en

consideración a la necesidad de asegurar el debido

funcionamiento del servicio público que prestan”; de modo

de “restablecer el orden previamente quebrantado en aras

del bien común”.

NOVENO: Que del mismo modo, en

concordancia con lo anterior, la tendencia del legislador

ha sido precisamente remover los obstáculos que pudieren

obstaculizar el libre ejercicio de las acciones

judiciales, tal como ocurrió hace ya una década en

materia de recurso de casación, con motivo de la Ley Nº

19.374, de 1995, al eliminarse la exigencia de la

consignación, que a la fecha ascendía a un uno por ciento 30

de la cuantía del negocio con un máximo de una unidad

tributaria mensual.

DECIMO: Que así se ha encargado de

señalarlo la doctrina autorizada, tanto en nuestro país

como en el extranjero. Así, en España se ha indicado que

el condicionamiento de la admisión de un recurso dirigido

contra un acto declarativo del crédito a la efectiva

satisfacción de éste “limita la posibilidad de

impugnación a quienes tengan disponibilidades para ese

pago, imponiendo una indefensión absoluta a quienes no se

encuentren en esa situación”, todo lo cual contravendría

el derecho a la tutela efectiva de los jueces y

tribunales (nombre reservado de Enterría y Tomás-Ramón

Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, 1981,

p. 434); llegando incluso a sostener los mismos autores

más recientemente que “es asombroso que una técnica tan

tosca, que hace que sólo los ricos puedan recurrir, haya

podido subsistir hasta recientemente” (Ibid., tomo II,

2002, página 204)”. A su turno, en Chile se ha afirmado

“la notoria inconstitucionalidad de la exigencia de la

previa consignación de una suma de dinero equivalente a

un porcentaje de la sanción de multa impuesta por una

autoridad administrativa, por cuanto ella vulnera de

manera flagrante el derecho fundamental del afectado a la

igual protección de la ley en el ejercicio de sus

derechos (artículo 19 Nº 3 de la Constitución), derecho

que implica en sí mismo el derecho fundamental de acceso

a la justicia y el derecho fundamental a una efectiva

tutela judicial por parte de los tribunales en un debido

proceso, racional y justo” (nombre reservado, La

impugnación de sanciones administrativas y el derecho 31

fundamental de acceso a la justicia: el “solve et repete”

y el Estado de Derecho, Conferencias Santo Tomás de

Aquino 2005, p. 104).

DECIMO PRIMERO: Que dichos reparos de

juridicidad también los ha señalado la jurisprudencia

emanada de diversos tribunales tanto en Europa como en

América. Así lo precisó la Corte Constitucional italiana

en fallo de 31 de marzo de 1961. En España, a su vez, lo

señaló la judicatura en sendas resoluciones de 26 de

noviembre de 1985 y 17 de enero de 1969. Sin embargo, el

Tribunal Constitucional español en diversos fallos

también ha aceptado la consignación en materia laboral

respetando el principio de razonabilidad y

proporcionalidad con las finalidades de asegurar la

debida ejecución de la sentencia, evitar la presentación

de recursos meramente dilatorios y a su vez afectar la

irrenunciabilidad de los derechos del trabajador (véase,

al efecto, sentencias de 28 de febrero y 14 de marzo,

ambos de 1983). A su turno, en materia tributaria es

aceptada en ciertas legislaciones, como es el caso de

Argentina (Roberto Dromi, Instituciones de Derecho

Administrativo, p. 256) y Estados Unidos (bajo la fórmula

"pay first, litigate later" o "full payment rule"). A su

turno en Colombia, la Corte Suprema, en sentencia de 12

de marzo de 1987, consigna que “el trámite previo exigido

por la norma para que el particular acceda a los recursos

(…) es decir, la consignación de la multa impuesta, es en

sí mismo inconstitucional, por cuanto coloca al ciudadano

en la imposibilidad de ejercer su defensa ante el Estado,

sí carece de dinero necesario para efectuar la

consignación”. Como puede apreciarse existen criterios 32

disímiles, lo que supone prudencia legislativa aunque

cierto es enfatizar que en algunos casos existe justicia

contenciosa administrativa especializada.

III. CONSIDERACIONES FINALES SOBRE LA NATURALEZA DE LOS

SUJETOS FISCALIZADOS DECIMO SEGUNDO: Que, por otra parte, en

relación a la materia que se somete a consideración de

este Tribunal, como se ha señalado en la presente

sentencia, no puede desconocerse la naturaleza jurídica

de los sujetos que se encuentran sometidos a la

fiscalización de la Superintendencia de Valores y Seguros

(emisores o intermediarios de valores de oferta pública,

bolsas de valores mobiliarios, asociaciones de agentes de

valores, fondos mutuos, compañías de seguros, etc.)

sociedades anónimas, a quienes se exige por de pronto un

capital mínimo de seriedad, y que intermedian acciones y

transan valores de terceros, estando comprometidos la

buena fe y el orden público económico, en los términos

que establece el artículo 19 Nº 21 de la Constitución

Política de la República.

DECIMO TERCERO: Que, por lo demás, tal

como lo ha señalado el Tribunal Constitucional español,

la exigencias de una fianza no vulnera per se el derecho

a la tutela efectiva, en tanto ella no resulte

prohibitiva o particularmente gravosa, lo que en el caso

de autos no se produce, en principio, desde el momento

que existe un límite razonable establecido por el propio

legislador de 500 UF o 1.000 UF, si se trata de personas

naturales o jurídicas, salvo ciertas excepciones en las

que existe siempre como tope el máximo legal autorizado;

33 por lo que el reproche de constitucionalidad debe ser

revisado de manera casuística.

DECIMO CUARTO: Que finalmente, por

aplicación de principios de carácter general, contenidos

en preceptos legales y en diversos tratados

internacionales, cabe solicitar por razones de equidad la

reducción del monto de cuantía de una consignación en los

casos en que se trate de situaciones objetivamente

abusivas o que importen una situación gravosa o altamente

confiscatoria. Ello, por lo demás, se enmarca en lo

señalado hace ya más de medio siglo en la Declaración

Universal de los Derechos Humanos, en cuanto a que “toda

persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los

tribunales nacionales competentes, que la ampare contra

actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos

por la Constitución o la ley” (artículo 8).

II.- POR ACOGER EL RECURSO

Los Ministros señores José Luis Cea Egaña,

Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake y Jorge Correa Sutil y la Ministra señora Marisol Peña Torres

estuvieron por acoger la acción de inaplicabilidad de

autos en base a las siguientes consideraciones:

Primero: Que, tal como ha quedado

descrito en la parte expositiva, lo que corresponde

resolver a esta Magistratura en el presente requerimiento

es si el precepto legal contenido en el artículo 30 del

Decreto Ley Nº 3.538, ya transcrito, resulta contrario a

lo dispuesto en los numerales 2, 3 y 14 del artículo 19

de la Constitución Política de la República, en caso de

aplicarse en el juicio sumario Rol 9059-2006 sobre 34

recurso de reclamación en contra de una resolución de la

Superintendencia de Valores y Seguros, que sustancia el

Octavo Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago. En el

referido proceso, el precepto legal ha producido el

efecto de obligar al reclamante y requirente en esta

causa a consignar la suma de $68.036.025, correspondiente

al 25% del monto total de la multa que le aplicara la

referida Superintendencia por Resolución Nº 247, de fecha

9 de junio de 2006, como condición para poder reclamar de

ésta ante los tribunales de justicia. En consecuencia,

no se encuentra en discusión en este caso, la facultad de

la Superintendencia de Valores y Seguros de ejercer los

poderes sancionatorios que la Constitución y ley le

otorgan, y, en virtud de los cuales ha determinado que la

conducta del requirente ha contravenido lo dispuesto en

normas jurídicas que regulan el mercado de capitales,

sino únicamente si la persona sancionada puede verse

obligada por la ley a consignar el 25% del valor de la

multa aplicada en sede administrativa como requisito para

poder reclamar de ella ante los tribunales de justicia.

Para efectos de resolver esta cuestión deben analizarse

por separado las tres garantías constitucionales

invocadas por el requirente.

I.- La Necesidad de Consignación Previa y el Principio

de Igualdad ante la Ley.

Segundo: Que, como ha quedado consignado,

al invocar el principio de igualdad ante la ley, el

requirente ha argumentado que el precepto legal en

cuestión establece una diferencia arbitraria entre los

ciudadanos comunes y corrientes y aquellos pocos que

pueden consignar sumas millonarias. Esta alegación debe 35

desecharse, pues el precepto en cuestión establece una

regla general que obliga a aplicar sanciones respecto de

conductas realizadas por cualquier infractor, a graduar

la multa según parámetros objetivos, que han de aplicarse

a cualquier persona sujeta a la fiscalización de la

Superintendencia de Valores y Seguros, si esta entidad

fiscalizadora la ha considerado infractora de deberes, en

los términos establecidos en el Decreto Ley Nº 3.538. El

precepto legal en examen no hace diferencia alguna, salvo

en cuanto, en su inciso segundo, distingue entre personas

naturales y jurídicas, estableciendo un tope máximo para

la consignación equivalente a 500 unidades de fomento si

la multa ha sido aplicada a persona natural y el doble de

esa cifra si el multado es una persona jurídica. Este

tope y, en consecuencia, esta distinción no es aplicable

en la especie, según lo dispone, para casos

excepcionales, el propio precepto legal transcrito. En

consecuencia, esta única distinción no ha sido objetada

ni corresponde pronunciarse acerca de ella.

Tercero: Que, en conformidad a lo

dispuesto en el artículo 30 del Decreto Ley Nº 3.538, la

consignación queda determinada por un cálculo porcentual

objetivo sobre el total de la multa. A su vez, el

artículo 27 del mismo cuerpo legal establece que, para

determinar la cuantía de la multa, debe estarse a

criterios que dicen relación con el tipo de norma

incumplida, la gravedad de la infracción y las

consecuencias del hecho, parámetros objetivos que no

dicen relación con las características del infractor, ni

discriminan entre ellos. Las únicas características

propias del infractor que la Superintendencia debe 36

considerar al fijar la cuantía de una multa son los casos

de reiteración, parámetro objetivo y razonable, y la

capacidad económica del infractor, lo que precisamente

obliga a la Superintendencia a graduar el monto de la

multa de manera proporcional a la capacidad económica del

sancionado, lo que establece un criterio razonable, que

no discrimina arbitrariamente. En consecuencia, no cabe

estimar que el precepto legal en examen vulnere el

principio de igualdad consagrado por la Constitución

Política en su artículo 19 Nº 2, pues las categorías que

emplea para fijar el monto de la multa y la consecuente

consignación son todas objetivas y no discriminan

arbitrariamente.

Cuarto: Que, como resulta evidente, la

obligación de tener que consignar parte de la multa para

poder reclamar de ella ante el órgano jurisdiccional ha

de resultar más o menos gravosa al sujeto obligado, según

su situación patrimonial. Con todo, el hecho que la

aplicación de una norma general de carácter sancionatorio

produzca efectos distintos según la situación patrimonial

del obligado, no puede considerarse que discrimine

arbitrariamente entre los posibles afectados. De razonar

en la forma indicada, debería llegarse a la conclusión

absurda de que toda multa establecida en conformidad a

parámetros objetivos fundados en la conducta de los

infractores -como lo son, por ejemplo, las de la Ley del

Tránsito- resultaría discriminatoria al aplicarse a

sujetos de desigual condición económica. De aceptarse

el argumento de la requirente, debería también concluirse

que las sanciones penales son todas contrarias al

principio de igualdad ante la ley, pues se aplican a 37

sujetos de diversa sensibilidad y a quienes penas

privativas o restrictivas de libertad hacen sufrir de

manera desigual.

Quinto: Que, aunque no se haya planteado

por la requirente, debe examinarse también si la

exigencia establecida por el precepto legal impugnado

establece un privilegio arbitrario a favor de la

Superintendencia de Valores y Seguros en relación al

sujeto multado por ésta, en cuanto ambos ingresan como

partes al proceso judicial de reclamación de la multa en

desigualdad de condiciones. Esta Magistratura desestima

este razonamiento, esbozado por alguna doctrina, por

cuanto el hecho de que se requiera consignar un

porcentaje de la multa para poder impugnarla en sede

judicial no coloca a las partes que contienden, por ese

solo hecho, en una situación de desigualdad procesal en

el juicio en que se resolverá la legalidad de esa multa.

En efecto, la sola regla que establece la consignación no

altera ni desmejora la situación en que el sujeto

imperado se encuentra para controvertir la multa

aplicada. Distinto es considerar si la necesidad de esa

consignación entraba o no su derecho a reclamar, cuestión

que dice relación con el acceso a la justicia y se

analizará a continuación. Lo que en este considerando se

concluye es que la obligación de consignar previamente un

porcentaje de la multa no coloca en y durante el proceso

judicial a una parte en situación litigiosa desigual a la

otra.

II. La Necesidad de Consignación Previa de la Multa y la

Igual Protección en el Ejercicio de los Derechos.

38 Sexto: Que, tal como se ha descrito en

la parte expositiva, el segundo capítulo por el cual el

requirente ha impugnado el precepto legal que lo obliga a

consignar el 25% del monto total de la multa aplicada por

la Superintendencia para poder reclamar de ella ante el

órgano judicial, se funda en el número 3 del artículo 19

de la Constitución Política del Estado, que asegura a

todas las personas la igual protección de la ley en el

ejercicio de los derechos, y particularmente en lo

dispuesto en su inciso quinto, que consagra lo que se ha

dado en llamar el debido proceso. Para analizar esta

cuestión se hace necesario, en primer lugar, determinar

si el precepto constitucional invocado consagra el

derecho a la justicia; examinar, en seguida, si este

derecho se ve regulado o limitado por la disposición

legal en comento y si tal regulación o limitación resulta

constitucionalmente tolerable.

Séptimo: Que el precepto constitucional

invocado no establece expresamente el derecho de las

personas de acceder libremente a un tribunal de justicia

para la protección de sus derechos, lo que obliga, en

primer lugar, a determinar si tal derecho se encuentra o

no incluido en el referido precepto constitucional. Como

ha tenido oportunidad de desarrollar varias veces este

Tribunal (considerando décimo cuarto de sentencia de

fecha 8 de agosto de 2006, rol 478, y roles 376, 389 y

481, entre otros), el hecho de que la garantía del inciso

quinto del numero 3 del artículo 19 consagre el llamado

“debido proceso”, sin enumerar garantías de un justo y

racional procedimiento, no puede ni debe entenderse como

que tal precepto carezca de todo contenido y que la 39

Constitución no haya establecido límites materiales al

legislador para determinar las garantías de un justo y

racional procedimiento. Por el contrario, y en ello

están contestes la doctrina y jurisprudencia, el precepto

constitucional, en su significado literal, interpretación

finalista y en los antecedentes de su adopción establece,

a través del concepto genérico de justo y racional

procedimiento, un conjunto de límites a la libertad del

legislador de aprobar reglas procesales, los que el

constituyente decidió no enumerar para evitar la rigidez

de la taxatividad y resguardar la necesaria

diferenciación que exigen diversos tipos de

procedimientos para ser justos y racionales. Concluir lo

contrario llevaría, por lo demás, al absurdo de estimar

que el precepto constitucional aludido, contenido en el

capítulo “De los Derechos y Deberes Constitucionales”

sería letra inútil, pues no establecería derecho alguno

de los justiciables frente al legislador, quien estaría

facultado para establecer sin límites y con entera

discreción los procedimientos judiciales, los que, por el

solo hecho de ser fijados por el legislador,

establecerían siempre un procedimiento racional y justo.

Tan absurda tesis no ha encontrado jamás apoyo doctrinal

o jurisprudencial. Se hace necesario entonces indagar si

entre las características de racionalidad y justicia que

el precepto constitucional garantiza a todo habitante que

se enfrenta a la sentencia de un órgano que ejerce

jurisdicción se incluye o no el libre acceso a la

justicia.

Octavo: Que la pregunta contenida en el

considerando anterior debe necesariamente responderse 40

afirmativamente, si se analiza en su conjunto el sentido

y alcance del numeral tercero del artículo 19. En

efecto, si el referido numeral asegura a todas las

personas la igual protección de la ley en el ejercicio de

sus derechos, la que luego concreta en mecanismos tales

como el derecho a la defensa, el derecho al juez natural,

al debido proceso y a las demás que contienen los tres

incisos finales del precepto constitucional en análisis,

resulta obvio que el derecho de acceder al órgano

jurisdiccional es un presupuesto necesario de todos

ellos. En efecto, ¿qué sentido tendría que la

Constitución estableciera el derecho a defensa jurídica y

judicial, incluso financiada por el Estado, si antes no

hubiese supuesto que quienes tienen derecho a la defensa

detentan también el derecho a acceder al órgano

jurisdiccional? De igual modo, el derecho a ser juzgado

por el tribunal señalado por la ley y establecido por

ésta con anterioridad a la perpetración del hecho, supone

necesariamente un derecho anterior, como es el de ser

juzgado y, para serlo, se requiere necesariamente

acceder, sin trabas excesivas, al órgano jurisdiccional.

Por último, si la Constitución garantiza a todas las

personas igual protección de la ley en el ejercicio de

sus derechos, tal igual protección comienza

necesariamente por la garantía de acceder a los órganos

encargados de la protección de los derechos. En

consecuencia, debe necesariamente entenderse que el

artículo 19 número 3 de la Constitución Política asegura

a toda persona el derecho a acceder a los órganos

jurisdiccionales.

41 Noveno: Que, al razonar de este modo,

estos Ministros no hacen sino reafirmar la doctrina

permanente de este Tribunal, vertida en fallos tales como

el dictado en la causa Rol 205, en cuyo considerando

noveno, el tribunal dijo que “…en un estado de derecho

existen leyes dictadas para ser cumplidas y las personas

que entren en conflicto con quienes las infrinjan tienen

derecho a recurrir al juez en demanda de justicia. Esta

es la compensación constitucional por haberse abolido y

prohibido la autotutela en la solución de los conflictos”

(énfasis añadido). Similares consideraciones pueden

encontrarse en sentencias de 7 de marzo de 1994, Rol 184,

y de 28 de octubre de 2003, Rol 389.

Décimo: Que, habiendo concluido que

nuestra Constitución asegura a todas las personas el

derecho de acceder a la justicia, no cabe duda que el

precepto legal impugnado limita el ejercicio de tal

derecho. En efecto, si todas las personas, incluidos los

sujetos pasivos de una multa aplicada por la

Superintendencia de Valores y Seguros, tienen derecho de

acceder a la justicia, tal derecho se ve limitado, al

punto de hacérsele imposible, según la capacidad

financiera del afectado, si se le sujeta a la condición

de tener que consignar una determinada suma de dinero,

equivalente a un porcentaje de la multa aplicada en sede

administrativa, para poder ejercerlo.

Décimo Primero: Que, consecuente con lo

razonado hasta aquí, resulta necesario examinar ahora si

la limitación a la garantía de acceso a la justicia para

la protección de los derechos, consistente en condicionar

dicho acceso al previo pago de un porcentaje de la multa 42

aplicada en sede administrativa, contenida en el inciso

segundo del artículo 30 del Decreto Ley 3.538, resulta o

no tolerable para la Constitución en caso de aplicarse en

el juicio que origina esta presentación. Al efecto, se

aplicarán, en los razonamientos que siguen, los

estándares ya tradicionales empleados por este Tribunal

para las normas que limitan el ejercicio de derechos.

Dado que se tratará de un examen concreto de

inaplicabilidad, para juzgar la limitación en examen

deben tenerse presentes sus características peculiares en

la especie. En conformidad a lo dispuesto en el artículo

30 del mismo Decreto Ley, ella correspondió a un 25% de

la multa aplicada por la Superintendencia. Por tratarse

de una infracción a lo dispuesto en el artículo 165 de la

Ley 18.045 (Título XXI), aplicando la norma impugnada, la

consignación no tuvo el tope de 500 Unidades de Fomento.

Así, la consignación que debió pagar el requirente

alcanzó la suma de $68.036.025. Ese es el resultado de la

aplicación del precepto legal cuya constitucionalidad

este Tribunal está llamado a examinar en la especie.

Décimo Segundo: Que la limitación en

examen se encuentra contenida en la ley y en este cuerpo

legal se fijan reglas suficientemente precisas y

específicas, de modo que el precepto en cuestión limita

la garantía de acceso a la justicia de un modo previsible

para los sujetos imperados, sin permitir un ámbito de

excesiva discrecionalidad a quienes quedan en condiciones

de aplicarla. En efecto, el artículo 30 del Decreto Ley

3.538, ya transcrito, establece la regla limitativa al

ejercicio del derecho consistente en la consignación de

una suma precisa: el 25% del monto total de la multa 43

aplicada, prescribiendo además el lugar en que debe

consignarse la misma y el tope de ella, salvo los casos

específicos que se establecen en la misma norma legal.

La limitación, en consecuencia, cumple con el principio

de legalidad, con suficiente determinación y

especificidad en conformidad a los criterios largamente

establecidos por este Tribunal (sentencias roles 226,

280, 325, 370, 479 y 480).

Décimo Tercero: Que, para juzgar, desde

un punto de vista puramente constitucional y no de

mérito, la licitud, razonabilidad y proporcionalidad de

la limitación al derecho de reclamar la protección

judicial de los derechos (sentencias roles 226, de 30 de

octubre de 1995, considerando 37; 280, de 20 de octubre

de 1998, considerandos 28 y 31, y 325, de 23 de junio de

2001, considerandos 37 y 38), debe analizarse, en primer

lugar, si resultan lícitos los fines que persigue la

limitación a la garantía constitucional que se examina.

En atención a que se trata de resolver esta

inaplicabilidad en particular, quienes suscribimos este

voto estimamos que debemos atender especialmente a los

argumentos dados en esta causa particular por la

Superintendencia de Valores para justificar la limitación

al derecho del recurrente de acceder a la justicia.

Décimo Cuarto: La Superintendencia ha

argumentado que un primer fin lícito de la limitación en

examen consiste en el interés de procurar el cabal y

permanente sometimiento de los sujetos imperados a la

ley; en este caso de los agentes económicos a las leyes

que regulan el mercado de valores, y el pronto y eficaz

cumplimiento de las sanciones que se determinen por los 44

entes administrativos, ante la infracción de las normas

jurídicas. A juicio de los Ministros que suscribimos este

voto el interés de someter a los sujetos al imperio del

derecho se obtiene con el pago de la multa de quienes

infrinjan la ley, pero tal infracción no queda

jurídicamente configurada ni la sanción a firme sino una

vez que una y otra sean determinadas por un juez

independiente e imparcial a través de un proceso judicial

y en una sentencia firme o ejecutoriada. La condición de

consignar obliga indiscriminadamente a sujetos

infractores y a quienes no serán considerados como tales.

Se obliga así a consignar a quien ha querido ejercer su

derecho a reclamar, en condiciones que no puede

considerársele como infractor por una decisión que se

encuentra reclamada y que no puede aún tenerse como

definitiva. Para someter al imperio del derecho, la norma

obliga en una medida patrimonial significativa a quien no

puede considerarse aún como infractor.

Décimo Quinto: Que si bien puede resultar

lícito que los órganos fiscalizadores puedan, previo al

proceso judicial y en sede administrativa, determinar la

existencia de una infracción y la cuantía de una multa,

la sanción no puede estimarse como cierta y definitiva

para el ordenamiento jurídico sino una vez que no haya

sido reclamada o, habiéndolo sido, una vez que tal

reclamo haya sido resuelto en sede jurisdiccional e

independiente. Así lo consagra nuestro sistema al

permitir que se reclame de las respectivas decisiones

administrativas en sede jurisdiccional, cuestión que no

sólo está consagrada en la especie a nivel legal, sino 45

que también, con mayor jerarquía, en la propia

Constitución Política (artículo 38 inciso segundo).

Décimo Sexto: Que la sanción aplicada por

la Superintendencia goza de la presunción de legalidad,

imperio y exigibilidad propia de los actos

administrativos, consagrada en el artículo 3º de la Ley

19.880, que establece las bases de los procedimientos

administrativos. Sin embargo, tal presunción de validez

no legitima limitar el reclamo de lo obrado por la

Administración, máxime cuando el principio de la

impugnabilidad de las decisiones administrativas se

encuentra también reconocido como un principio, de igual

valor al de la presunción de legalidad, en el artículo 15

de la misma Ley 19.880 y, consagrado, con la mayor

jerarquía, en la propia Constitución Política, cuyo

articulo 38 inciso segundo asegura a cualquier persona

que sea lesionada en sus derechos por la Administración

del Estado, para reclamar ante los tribunales que

determine la ley, sin sujetar el derecho a reclamo a

ningún requisito o consignación previa. La obligación

previa de consignar para reclamar de la sanción no

resulta siquiera exigible en nuestro sistema para

impetrar recursos ordinarios o extraordinarios cuando la

sanción ha sido establecida por un tribunal de justicia.

La presunción de legalidad, unida a otras razones, lleva,

en ciertos casos, al legislador a negar el efecto

suspensivo de una apelación, pero las consignaciones

previas para acceder a la justicia han sido desde hace ya

largo suprimidas de nuestra legislación, para garantizar

precisamente el acceso a la justicia. De igual modo,

otras actuaciones de órganos constitucionales, como lo 46

son las del Ministerio Público requieren de aprobación

judicial para afectar derechos consagrados en la

Constitución.

Décimo Séptimo: Que, en consecuencia,

el argumento de someter al sujeto fiscalizado al imperio

del derecho no resulta convincente para justificar

constitucionalmente la exigencia de consignar una suma

significativa como la de la especie, toda vez que a

través de ella se limita a priori y de manera

significativa su derecho de acceso a la justicia, en

condiciones que esta podría determinar que no es un

infractor y que no merece reproche alguno. Precisamente

el acceso a la justicia tiene por objeto determinar si la

infracción imputada por la Administración ha existido o

no y si la multa será confirmada o alterada. Antes de

eso, el requirente no puede ser tratado como infractor.

Décimo Octavo: La segunda finalidad

alegada por la Superintendencia para fundar la

legitimidad de la norma impugnada consiste en que, a

través de ella, se evitarían reclamos puramente

dilatorios ante los tribunales. La requerida no acompañó

antecedente alguno que permitiera acreditar que el

mecanismo de la consignación haya efectivamente producido

ese efecto saludable y legítimo, por lo que este

argumento deberá analizarse a la luz de criterios

abstractos. Al efecto, debe tenerse presente, en primer

lugar, que la consignación limita el ejercicio del

derecho a acceder al tribunal no sólo a aquellos que sin

fundamento y temerariamente puedan reclamar de las

sanciones administrativas; sino que también limita el

derecho de aquellos sujetos imperados que, sin temeridad 47

y con razones suficientes, reclamen el amparo de los

tribunales en el ejercicio de sus derechos. La

obligación de consignar se aplica antes que el juez pueda

determinar la razonabilidad del reclamo. En la especie,

esta Magistratura no está en condiciones, ni le

resultaría legítimo evaluar el mérito de los fundamentos

del requirente para reclamar de la multa. Sólo podemos

dar por establecido que la sanción aplicada

administrativamente ha sido reclamada y no se encuentra a

firme. La consignación previa opera como una barrera de

entrada para este litigante, cualquiera sea la calidad de

los fundamentos que tenga para reclamar de la sanción que

se le ha impuesto. En tal sentido, resulta claro que la

restricción no está adecuadamente diseñada para servir el

propósito lícito alegado por la Superintendencia, pues

restringe igualmente el derecho fundamental de acceso a

la justicia de quienes tengan fundamentos para reclamar

de la sanción impuesta en sede administrativa, lo que

podría ser el caso de autos.

Décimo Noveno: Que, aún cuando supusiéramos que

en este caso el afectado por la multa careciera de

motivos plausibles para reclamar de ella, la condición de

consignar aparece como una limitación significativa al

ejercicio de su derecho a reclamo judicial que no es

idónea para disuadirle a no impugnarla en tribunales. En

efecto, aún cuando el requirente calculara improbable

ganar su reclamo ante la justicia, la disyuntiva ante la

cual lo sitúa la norma en examen, consiste en pagar de

inmediato el total fijado por la Superintendencia, sin

reclamar de la multa, o pagar parte de la multa de

inmediato (25%) y diferir el resto. Tal cálculo de qué le 48

conviene dependerá de factores financieros, del costo de

litigar, de la posibilidad que el Tribunal le suba la

multa, pero no se ve por qué la obligación de consignar

previamente parte de la multa que el litigante estima que

terminará pagando igual, podría motivarlo a no reclamar.

No visualizamos de qué modo la consignación opera como un

disuasivo al litigante temerario para convencerlo de no

litigar, como sostiene la requerida.

Vigésimo: Que también cabría considerar

que la consignación previa de parte de la multa

otorga más eficacia al actuar de la Administración, en

cuanto los reclamos permiten dilatar el pago hasta el

término de la instancia judicial, tal como argumentó

el Presidente de la República al fundar el Mensaje que

dio origen a la norma legal que examinamos. La eficacia

de la actividad sancionadora de la administración

constituye, sin duda, un fin lícito y el legislador es

soberano para escoger los medios para alcanzar ese fin.

Sin embargo, al escoger tales mecanismos, el

legislador se encuentra limitado por el derecho de las

personas que establece la Carta Fundamental, según lo

obligan los artículos 1º y 5º de la Carta Fundamental y

debe evitar que su actuar afecte, más allá de lo

necesario, los derechos fundamentales o impida su libre

ejercicio, (artículo 19 Nº 26), como puede llegar a

ocurrir con la norma en examen, en que el legislador lo

somete a exigencias que pueden llegar a hacerlo

irrealizable o entrabarlo más allá de lo razonable,

conforme a las condiciones financieras del

reclamante.

49 Vigésimo Primero: Que el mecanismo en

examen el cual, como se ha fundado, limita severamente el

acceso a la justicia, contrasta con otra serie de

sistemas que existen en el derecho chileno y en el

comparado tendientes a evitar la litigiosidad temeraria y

que afectan únicamente a quien carece de fundamentos para

litigar y no, como en la especie, indiscriminadamente a

los que cuentan con motivos plausibles para litigar y a

los que no los tienen. Así, nuestro sistema establece la

declaración de admisibilidad de las acciones judiciales y

la condenación en costas de los reclamantes que lo hagan

sin fundamento plausible, mecanismo este último que, a

diferencia de la consignación previa, se determina por el

juez con conocimiento de causa, para sancionar no a todo

reclamante, sino sólo a aquellos que han empleado la vía

judicial temerariamente o sin fundamento suficiente. De

igual modo, en el artículo 22 de la Ley 18.287, que

Establece el Procedimiento ante los Juzgados de Policía

Local, se ha creado un sistema para disuadir de no

litigar a los infractores carentes de fundamento

plausible para reclamar de las infracciones cursadas, el

que consiste en una determinada rebaja del monto de la

multa impuesta si el infractor se conforma y la paga sin

reclamar de ella en sede judicial. El derecho chileno

establece además un conjunto de medidas cautelares

destinadas a asegurar el cumplimiento del fallo y que se

hacen procedentes cuando se convence a un juez de su

necesidad de acuerdo a las particulares circunstancias de

un caso. Mecanismos como estos y otros que existen en el

derecho comparado, a diferencia del que se ha examinado,

sí operan como disuasivos de la tendencia litigiosa 50

carente de fundamento suficiente o tienden a garantizar,

cuando las circunstancias del caso lo exigen, la eficacia

de lo que se resuelva en definitiva. La sola existencia y

posibilidad de instituir estos mecanismos acredita

además, de manera patente, que resulta enteramente

innecesario afectar el derecho constitucional de acceso a

la justicia para garantizar el legítimo fin público de

evitar la litigación infundada, aquella que se produce

con fines puramente dilatorios o la que puede poner en

riesgo la eficacia de las sanciones administrativas.

Vigésimo Segundo: Para quienes

suscribimos este voto resulta particularmente relevante

que la norma en examen no contemple excepción alguna;

esto es que se aplique indistintamente a todo litigante,

privándose al juez que conoce del reclamo para no exigir

la consignación previa si aprecia, en un caso

determinado, que quien reclama lo hace con motivos

plausibles o que sus facultades económicas le impiden

acceder a la justicia por carecer de capacidad

financiera. La regla en examen se aplica sin excepción ni

matiz respecto de todo reclamante. No nos cabe juzgar en

la especie la calidad de los argumentos del requirente

para reclamar de la multa. En cuanto a su capacidad

financiera, si bien se nos ha alegado, no se nos ha

acreditado, ni en uno ni en otro sentido, las

dificultades que ha tenido el requirente para reunir la

cantidad que ha consignado. Por último, tampoco se ha

alegado que la consignación se haga necesaria para

asegurar las resultas del juicio. En estas dudas, los que

suscribimos este fallo optamos por la defensa de los

derechos y de la libertad, pues entendemos que ese es el 51

espíritu de la Constitución, sin perjuicio de reconocer,

como lo hemos hecho, que es lícito que la administración

resguarde, incluso con actos sancionatorios, la actividad

de quienes operan con dineros de terceros, en el sistema

financiero.

Vigésimo Tercero: Que los razonamientos

contenidos en este fallo se apartan de aquellos

contenidos en el considerando 7º de la sentencia de 27 de

mayo de 1999, rol 287, en cuanto en ella se sostuvo, en

decisión de mayoría, que era constitucional la exigencia

contenida en el inciso 2º del artículo 19 de la Ley

18.410 que dispuso que las sanciones de la

Superintendencia de Electricidad y Combustibles que

impongan multas serían reclamables a condición de

acompañar consignación por el 25% del monto de la misma.

Las divergencias que puedan encontrarse entre este

razonamiento y aquél, se fundan en los considerandos que

anteceden.

Vigésimo Cuarto: En suma y por lo

razonado en los considerandos décimo quinto en adelante,

para los Ministros que suscribimos este voto, la

obligación de consignar la suma de $68.036.025,

equivalente a un 25% de la multa, sin límite alguno a la

cuantía que arroje tal porcentaje, establecida como

requisito para poder reclamar de la sanción en sede

judicial, contenida en el inciso segundo del artículo 30

del Decreto Ley 3.538, limita de manera severa el derecho

de acceder a la justicia del requirente, sin que tan

significativa limitación pueda considerarse razonable,

pues no guarda proporción alguna con el logro de fines

lícitos, como los alegados en esta causa y, por el 52

contrario, se muestra inepta para alcanzar aquellos que

se han dado para justificarla. En consecuencia, su

aplicación a don nombre reservado, en el juicio

sumario seguido actualmente en el 8º Juzgado de Letras en

lo Civil de Santiago, Rol 9059-2006, produce efectos

contrarios a la Constitución.

III. La obligación de consignación previa y el derecho

de petición.

Vigésimo Quinto: Que no nos convence la

alegación de la requirente en el sentido que la

aplicación del artículo 30 del Decreto Ley 3.538 vulnera

su derecho a presentar peticiones a la autoridad, al

sujetarla a condiciones diversas a la de proceder en

términos respetuosos y convenientes, conforme a lo

dispuesto en el numeral 14 del artículo 19 de la

Constitución Política. El precepto constitucional

invocado debe ceder en su aplicación frente a lo

dispuesto en el numeral 3º de igual artículo de la

Constitución, pues el ejercicio del derecho de accionar

ante Tribunales de Justicia tiene reglas especiales que

rigen la especie, las cuales ya han sido analizadas en el

apartado II que antecede.

Y VISTOS, lo dispuesto en los

artículos 19 Nºs. 2, 3, 14 y 21, 76, 77, y 93 Nº 6 de la

Constitución Política de la República; 26 a 33 y 38 a 45

de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal

Constitucional,

SE RESUELVE:

Habiéndose producido empate de votos, no se ha

obtenido la mayoría exigida por el artículo 93, numeral 6,

de la Carta Fundamental, que para el caso sub lite 53

prevalece sobre la atribución que el artículo 8º, letra f,

de la Ley Nº 17.997 confiere al Presidente y que

corresponde a las competencias que tenía el Tribunal antes

de la reforma del año 2005, motivo por el cual se rechaza

el requerimiento. Se deja sin efecto la suspensión

decretada.

Redactó el Título I que rechaza el requerimiento, el

Ministro señor Marcelo Venegas Palacios, el Título II que

lo acoge, el Ministro señor Jorge Correa Sutil y la

prevención, su autor.

Notifíquese, regístrese y archívese.

Rol Nº 546-2006.-

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente don José Luis Cea Egaña y los Ministros señores, Juan Colombo Campbell, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas Palacios, señora Marisol Peña Torres, Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández Fredes. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don nombre reservado.