Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 19.886

Santiago, cuatro de junio de dos mil diecinueve.

VISTOS:

A fojas 1, con fecha 27 de septiembre de 2018, nombre reservado Foster Wheeler International Ingeniería y Construcción Ltda (nombre reservado) deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 4* de la Ley N* 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, en cuanto su inciso primero excluye por 2 años la posibilidad de contratar con el Estado, frente a condenas por prácticas antisindicales, para que surta efectos en la causa laboral caratulada “nombre reservado con nombre reservado”;, en actual conocimiento de la Corte Suprema, por recurso de unificación de jurisprudencia (Rol N* 19.116-2018).

El precepto impugnado establece:

Artículo 49, inciso primero, segunda frase, Ley N* 19.886:

“Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la Jormulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.”

Conecido el requerimiento por la Primera Sala del Tribunal, fue admitido a tramitación y se ordenó la suspensión del procedimiento en la gestión judicial en que incide, conforme a resolución de 3 de octubre de 2018 (fojas 72); y se decretó su admisibilidad por resolución de 26 del mismo mes y año (fojas 101).

Fue tenida como parte en autos y formuló oportunamente sus observaciones sobre el fondo la Dirección del Trabajo, conforme a presentación de 15 de noviembre de 2018 (fojas 109), instando por el pleno rechazo del requerimiento; y sin- que se evacuaren observaciones por parte de los órganos constitucionales interesados.

Conforme al libelo y a los antecedentes allegados al proceso, se puede consignar que la empresa requirente fue condenada por sentencia del Primer Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago (Rol N* 679-2018), por prácticas antisindicales con motivo del despido de trabajadores, al pago de prestaciones y a la inhabilidad para contratar con el Estado por dos años; para que luego la Corte de Apelaciones de Santiago (Rol N* S-92-2017) rechazara el recurso de nulidad impetrado por la denunciada, y la causa actualmente se encuentra con recurso de unificación pendiente de resolución por parte de la Corte Suprema.

La actora denuncia que su actuar ha sido de buena fe y ajustado a derecho, tornándose asi, en el caso particular, la aplicación de la sanción del artículo 49 impugnado en inconstitucional, al afectar sus derechos garantizados por los numerales 2, 3, 21, 22 y 26 del artículo 19 de la Carta Fundamental, así como los artículos 6%, 79 y 8? de la misma Constitución.

Explica la requirente que, en armonía con el principio de probidad administrativa, y de igualdad ante la ley, toda persona tiene igual derecho a contratar con el Estado, generando así el precepto en su aplicación, por vía de sanción, una diferencia arbitraria en el trato del Estado a los particulares; así como una infracción al debido proceso, desde que esta sanción opera de pleno derecho y no es susceptible de revisión judicial; y la vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, con el menoscabo económico injustificado que sufrirá la actora, al prohibírsele la contratación con el estado y sus empresas,

En sus observaciones de fondo, la Dirección del Trabajo solicita el rechazo del requerimiento, con condena en costas.

En primer lugar, explica que el libelo debe ser desechado desde que el artículo impugnado no es decisivo en la resolución del recurso de unificación de jurisprudencia, pues en este se discute la interpretación del artículo 289, letra f), del Código, en cuanto a si se requiere o no mala fe del empleador para que se verifique la práctica antisindical; sin que por tanto incida en el pronunciamiento que debe adoptar de la Corte Suprema el artículo 4 de la Ley de Contratos Administrativos impugnada, en cuanto a la inhabilidad para contratación pública, pues se trata de una sanción accesoria y consecuente a la sentencia condenatoria.

En cuanto a la alegación relativa a la igualdad ante la ley y la proporcionalidad, afirma la Dirección que el precepto legal cuestionado no vulnera dichas garantías fundamentales, y que el libelo no funda razonablemente dicha alegación, sino que plantea un dilema abstracto y una pretensión de desproporción fundada en la falta de voluntad de perjudicar al sindicato, cuestión que la ley no contempla y que, a todo evento, redunda en asuntos de interpretación legal, de competencia exclusiva del juez de fondo, citando precedentes de este Tribunal Constitucional en la misma línea argumentativa (entre otros, STC Rol N* 2729).

Reafirma la Dirección del Trabajo que la inhabilidad del artículo 4 es una sanción accesoria, aparejada al presupuesto indispensable de juzgamiento previo condenatorio por práctica antisindical, quedando así acreditada la voluntad antisindical por el fallo, y sin que entonces un supuesto elemento de buena fe o posibles daños económicos producto de la inhabilidad para contratar, puedan ser parámetros de análisis de proporcionalidad; ni justificaciones para estimar conculcada la igualdad ante la ley o el ejercicio licito de actividades económicas;

siendo que la norma impugnada, al contrario, resguarda los derechos fundamentales de los trabajadores, como son la libertad sindical y la negociación colectiva; y constituyendo en dicho sentido una normativa necesaria e idónea, y en definitiva ajustada al principió de proporcionalidad.

En cuanto a las demás alegaciones del requerimiento, están son igualmente desestimadas por parte de la Dirección del Trabajo, toda vez que no se configura una discriminación del Estado en materia económica; tampoco se trata de una sanción que opere de plano, ni vulnere el debido proceso, sino, como se explicó, es accesoria a otra principal, y consecuencial a la sentencia condenatoria seguida en un juicio previo; al tiempo que se trata de normativa fundada en el orden público económico y plenamente acorde a los mandatos de la Carta Fundamental.

Por resolución de 10 de diciembre de 2018 (fojas 162), se ordenó traer los autos en relación, y en audiencia de Pleno del día 7 de marzo de 2019 se verificó la vista de la causa, en forma conjunta con los autos Rol N* 4843, oyéndose la relación pública y los alegatos de los abogados de las partes (certificado a fojas 166).

Con fecha 7 de marzo se decretó como medida para mejor resolver oficiar a la Dirección de Compras y Contratación Pública a fin de que remitiera información sobre compras públicas de la requirente. Con fecha 10 de abril de 2019, se dio cuenta del cumplimiento de dicha medida, quedando adoptado el acuerdo con la misma fecha (certificado a fojas 240).

Y CONSIDERANDO,

l.- EL PRECEPTO IMPUGNADO Y EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN AUTOS.

PRIMERO: Que, en estos autos constitucionales, se pretende la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 4*, inciso primero, de la Ley N* 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios,

En virtud de aquella norma, quedan a priori excluidos de contratar con la Administración todos y sin distinción “quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”;

SEGUNDO: Que, como ya ha tenido en vista este Tribunal, respecto de la primera norma impugnada, la Ley N* 19.886 “fue dictada el año 2003, insertándose en el conjunto de iniciativas encaminadas a afianzar el principio de probidad pública Y, especialmente, a evitar que en las convocatorias o adjudicaciones se consideren factores ajenos al objeto o fines de los contratos administrativos de que en cada caso se trate, que pudieran menoscabar arbitrariamente las reglas sobre libre concurrencia e igualdad de los oferentes.

El texto original de dicha ley no contempló el impedimento absoluto ahora cuestionado. Éste fue incorporado posteriormente el año 2008 por la Ley N? 20.238, en el contexto de una moción parlamentaria orientada a reforzar los derechos laborales, de una manera distinta a como ello se ha venido asegurando en distintas normas legales” (STC Rol N* 3570, €. 19);

TERCERO: Que, la parte requirente la aplicación del sostiene que con precepto, se infringen el artículo 19, en sus numerales 2, 3, 21 y 26, lo anterior, en los términos que han sido expuestos en la parte expositiva de la presente sentencia;

l.- ESTE TRIBUNAL YA HA CONOCIDO DE IMPUGNACIONES SEMEJANTES.

CUARTO: Que, no es esta la primera vez en que se impugna la disposición contenida en el artículo 4%, inciso primero, de la Ley N* 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En efecto, este Tribunal ha dictado varias sentencias en tomno a la disposición señalada. Por una parte, se dictaron las STC Roles N* 1968 (15.05.2012), 2133 (04.07.2013), 2722 (15.10.2015). En aquellas, se rechazaron los requerimientos, en votación dividida.

Más recientemente, se dictaron las STC Roles N* 3570 y 3702 (ambas de 28.11.2018), en que se acogieron los requerimientos impetrados, cuya línea argumental se seguirá, abreviadamente, en la presente sentencia;

l!I.- ANTECEDENTES FÁCTICOS RELEVANTES.

QUINTO: Que, con fecha 23.01.2018 (según consta a fojas 36), el Primer Juzgado del Trabajo de Santiago condena al requirente por vulneración de derechos fundamentales de un trabajador. El fallo ordena: “Ofíciese a la Dirección del Trabajo para los efectos del artículo 294 bis del Código del Trabajo”. La requirente deduce respecto de aquella sentencia un recurso de nulidad, el que fue rechazado con fecha 12.07.2017 (según consta a fojas 48). Frente a tal rechazo, la requirente interpone con fecha 31.07.2018, un recurso de unificación de jurisprudencia, el que constituye la gestión pendiente de estos autos constitucionales;

IV.- EL PRECEPTO IMPUGNADO SERÁ DECLARADO INAPLICABLE.

SEXTO: Que, el requerimiento de autos será acogido, por dos motivos:

Primero, toda vez que la aplicación concreta del precepto impugnado vulnera la garantía de igualdad ante la Ley — garantizado en el artículo 19 N* 2 de la Constitución — pues la norma no diferencia situaciones que son objetivamente distintas.

Segundo, en tanto la aplicación de la norma contraviene la garantía del artículo 19 N* 3, inciso 6*, de la Constitución, toda vez que implica la imposición de plano de una sanción única e ineludible, sin el previo procedimient justo o y racional exigido por la mentada disposición constitucional.

En los considerandos siguientes, desarrollaremos los motivos señalados, en mérito de los cuales se acogerá el presente requerimiento de inaplicabilidad;

A.-SE INFRINGE LA IGUALDAD ANTE LA LEY.

SÉPTIMO: Que, frente a la garantía constitucional de igualdad ante la ley, ha de considerarse, primordialmente, que la norma, al referirse a las “prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”, “no identifica positivamente ningún supuesto en que puede subsumirse alguna específica infracción, sino que alude a los hechos reprochados solo por el efecto negativo que han producido conforme a un criterio de valoración. De modo que, por esa sola consecuencia generada, cualquier acto o conducta deviene susceptible de una Única sanción, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad” (STC Rol N* 3750, c. 7*).

Sanción excesivamente gravosa, que en otros cuerpos normativos se ha reservado respecto de conductas precisas y delimitadas, frente a conductas particularmente reprochables.

Así, por ejemplo, en la Ley N* 20.393, sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, en su artículo 8*%, contempla la “prohibición temporal de celebrar actos y contratos con los organismos del Estado”, como sanción frente a conductas tan graves como el lavado y blanqueo de activos, el financiamiento del terrorismo y la facilitación de la corrupción, previstas respectivamente en las Leyes N”s 19.913 (artículo 13) y 18.314 (artículo 8”), y en el Código Penal (artículos 250 Y 251 bis);

OCTAVO: Que, en razón de la garantía de igualdad ante la ley, la jurisprudencia de esta Magistratura ha determinado que el legislador se encuentra impedido de tratar a sus distintos destinatarios de manera indiscriminada, ya que la igualdad ante la ley consiste en que sus normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en la misma situación pero, consecuentemente, distintas para aquellas que se encuentran en circunstancias diversas.

Esa misma jurisprudencia reitera que, acorde con el inciso segundo del referido artículo 19, N* 2%, si es que deben hacerse diferencias entre iguales, éstas no pueden ser arbitrarias, esto es, sin fundamentos o por motivos ajenos a la cuestión (STC roles N% 53, considerando 72% 1502, considerando 11% 1535, considerando 33”, y 2888, considerando 22”, entre varias);

NOVENO: Que, vinculado a lo anterior, resulta pertinente considerar que la Carta Fundamental se proyecta cumplidamente en el artículo g* de la Ley N* 18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, al señalar que, en lo administrativo contractual, “El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato” (inciso segundo).

Dicha disposición, ha considerado este Tribunal, “concreta los principios por los cuales debe regirse la Administración del Estado, según el artículo 38, inciso primero, constitucional, además de abrevar del derecho de igualdad ante la ley que asegura la misma Carta Fundamental, en su artículo 19, N* 29.7 (STC Rol N* 3750, C.

8 DÉCIMO: Que, la inconstitucionalidad del precepto contenido en el inciso 1% del artículo 4* de la Ley N* 19.886 se manifiesta, fundamentalmente, en tanto aquel obsta participar a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales —desiguales - la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma.

En este sentido, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental.

Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años" (STC Rol N? 3750, c. 9%);

DÉCIMO PRIMERO: Que, entonces, no escapa a esta Magistratura que el precepto impugnado se presta para abusos por ser insuficiente a efectos de asegurar que la medida de castigo no trascienda la gravedad de los hechos cometidos.

Lo anterior, en tanto describe una conducta amplísima, que no individualiza por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas (prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”). Por ello, este Tribunal ha considerado que la norma es susceptible de aplicación indiscriminada, pudiendo llegar hasta abarcar actuaciones de ínfima significación o apenas reconducibles a su formulación genérica, a las que se ha de aplicar una sanción única e inexorable, prevista con un rigor que otras normas reservan para los crímenes más graves, como se ha apuntado precedentemente (la "“exclusión” por dos años del sistema de contratación administrativa señalado) (STC Rol N? 3750, €. 10”).

Lo dicho exhibe prístinamente que la norma trata igual, con una misma y Única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales. Aquello infringe el derecho a ser sancionado, siempre en directa relación con la conducta efectivamente realizada;

B.-SE INFRINGE EL DEBIDO PROCESO.

DÉCIMO SEGUNDO: Que, la infracción a la garantía constitucional del artículo 19, número 3, inciso 6%, que conlleva la aplicación de la norma impugnada, se produce en tanto la Ley N* 19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del ínciso primero de su artículo 4%.

De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa;

DÉCIMO TERCERO: Que, como ha considerado este Tribunal, “si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado”. Lo anterior, se agrega, en circunstancias que, con arreglo al derecho, “no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N* 3%, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal” (STC Rol N* 3570, C. 145);

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, Ne 6%, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N* 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1) QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA INAPLICABLE EL ARTÍCULO 4* DE LA LEY N* 19.886, DE BASES SOBRE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE SUMINISTRO Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS, EN LA CAUSA “DIRECCIÓN REGIONAL DEL TRABAJO METROPOLITANA ORIENTE CON nombre reservado”, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE SUPREMA, POR RECURSO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA (ROL N* 19.116-20186).

2) QUE SE DEJA SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA A FOJAS y72. OFÍCIESE AL EFECTO.

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza, Nelson Pozo Silva y señora María Pía Silva Gallinato, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento de inaplicabilidad de autos, atendidas las siguientes consideraciones:

19, nombre reservado Foster Wheeler International Ingeniería y Construcción Ltda (nombre reservado) presentó un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de las normas ya anotadas en la parte expositiva.La requirente fue condenada por sentencia del Primer Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, por prácticas antisindicales con motivo del despido de trabajadores, al pago de prestaciones y a la inhabilidad para contratar con el Estado por dos años; luego la Corte de Apelaciones de Santiago rechazó el recurso de nulidad impetrado por la denunciada, encontrándose la causa con recurso de reposición pendiente de resolución ante la Corte Suprema que fuera deducido por la requirente en contra de la declaración de inadmisibilidad de un recurso de unificación de jurisprudencia.

2%. Alega la actora que su exclusión de la contratación pública vulnera la Constitución al infringir el art. 19 N* 2 en relación con el art. 19 N? 22, pues la sanción que establece el precepto legal impugnado es desproporcionada y no justificada, generando una diferencia arbitraria en el trato que debe dar el Estado a los particulares; el art. 19 Ne 3 de la Carta Fundamental, porque la sanción opera de pleno derecho y no es susceptible de revisión judicial; atropella los principios de razonabilidad y proporcionalidad, con el menoscabo económico injustificado que sufrirá la actora al prohibírsele la contratación con el Estado Y sus empresas, con lo cual afecta el art. 19 N? 21; y, en fin, vulnera el artículo 19 N* 26 de la Constitución, sobre la garantía de la esencia del derecho.

1. La inhabilidad establecida por el precepto no configura una diferencia arbitraria ni vulnera el debido proceso.

39 En relación al precepto legal impugnado de la ley 19.886, este Tribunal ha considerado que: “a) Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos. (...). No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, (...). En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N* 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N? 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajadorde la misma norma), que opera con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años.” (STC 1968 c. 329).

4”. Asimismo esta Magistratura ha puesto énfasis en el modo concreto en que se han ejercitado los derechos procesales de las partes acorde a un estándar de racionalidad y justicia del debido proceso. Es por eso que en la causa Rol 2133 se sostuvo “nombre reservadoue, en el proceso laboral aludido precedentemente, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta diversos considerandos de la sentencia que se ha venido citando. (....). Así, y teniendo a la vista todos los antecedentes (...), esta Magistratura no comparte el argumento conforme al cual la inhabilidad consecuencial que lo afecta impidiéndole contratar con la Administración, por haber 10

sido excluido del Registro Oficial de Contratistas, no se haya fundado en una sentencia pronunciada por un juez de la República, fruto de un proceso legalmente tramitado y en que la defensa del banco demandado no haya podido ejercitarse.”.

5% Se agregó que “IÚp]or lo demás, la afectación al principio de que no puede presumirse de derecho la responsabilidad penal, tampoco ha podido producirse, toda vez que esa prohibición, contenida en el inciso séptimo del artículo 19 N* 3% de la Carta Fundamental, sólo resulta aplicable en materia penal, y no en causas en que se ha hecho efectiva la responsabilidad civil, mediante la imposición de la respectiva indemnización de perjuicios -y la inhabilidad consiguiente-, como ocurre en la especie.” (STC 2133 C. 22).

2. Implementación de políticas públicas mediante la contratación pública 6%. El empleo de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas es un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado [Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in publicorocurement: a — taxonomy», en Joumal of PublicProcurement, NottinghamUniversity, Vol. 10, N* 2, pp. 149-186].

Tal mecanismo puede asegurar el cumplimiento de leyes generales o, incluso, exigencias que van más allá del marco legal, como pagar remuneraciones “justas”, asegurar la igualdad de género en la contratación, etc. Es así como, por ejemplo, el Convenio N* 94, OIT, que no ha sido suscrito ni ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de los trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración.

Existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan las leyes, de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos. Ello puede lograrse proporcionando incentivos adicionales al cumplimiento de la ley para evitar asi vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato y garantizar una competencia justa, entre otras razones [Arrowsmith, p. 154]. En nuestro sistema jurídico la finalidad de la sanción se puede sintetizar en las siguientes razones:

a.- Aseguramiento de libre competencia, cuestión que se tuvo a la vista y que consta en la historia legislativa de este precepto, en la moción que dio origen a la Ley N* 20.238, que incluyó este artículo a la Ley N* 19.886, se razonó que: “el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias.” (Historia de la Ley, pp. 4-5).

b.- Reputación y buena fe en la contratación con el Estado: La provisión de bienes y servicios del Estado tiene ciertas particularidades que hacen imprescindible que, además del establecimiento de licitaciones públicas, igualitarias y transparentes, se garantice que quienes contratan con el Estado cumplan la legislación y los contratos plenamente y de buena fe.

En primer lugar, porque se paga con recursos públicos; en segundo lugar, porque la mayoría de las veces la contratación está ligada con políticas públicas, servicios públicos, y en general con asuntos de bien común que requieren de calidad y continuidad. Las empresas que contratan con el Estado deben garantizar el cumplimiento de la legislación y la buena fe en el cumplimiento de las cláusulas contractuales. La condena por prácticas antisindicales es un indicio de que la empresa en cuestión no sólo infringe las normas laborales, sino que además hace uso de maniobras ilícitas y vulnera derechos fundamentales (incluyendo la libertad sindical). Normas de este tipo se han incluido progresivamente en la legislación, y algunas de ellas han sido revisadas por el Tribunal Const itucional, como ocurrió con el proyecto que introdujo la televisión digital (STC 2645).

C.- Incentivo económico para el cumplimiento de legislación laboral: El establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las : , empresas cumplan la legislación laboral y, al mismo tiempo, es una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en la fiscalización de la misma, ya que las empresas estarán interesadas en no ser condenadas por prácticas antisindicales o por vulnerar los derechos fundamentales de sus trabajadores.

El establecimiento de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral. Así esta Magistratura ha señalado que la protección constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, N9 16%, de nuestra Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo”

(STC roles N"s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12); [...] Que lo que la Constitución protege es “un trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada” (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p-127).

Se ha agregado que el trabajo que debe protegerse es el “digno” y el “decente”, El trabajo digno, según ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, es aquel que respeta los derechos 12

fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a sus condiciones de seguridad laboral y remuneración. También lo es aquel que ofrece una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo productivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 131);” (Prevención de STC 2470, C. 9? y 129).

3. Aplicación de los criterios expuestos al caso concreto

7”. En esta causa, la requirente ha centrado su argumento en que su actuar ha sido de buena fe y ajustado a derecho, que la aplicación de la sanción del artículo 4 impugnado genera en su caso una diferencia arbitraria en el trato que debe dar el Estado a los particulares en materia económica; infringe el debido proceso porque opera de pleno derecho y no es susceptible de revisión judicial; vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad; impide el libre ejercicio de su actividad económica, al prohibírsele la contratación con el estado y sus empresas.

8", Sin embargo, no es necesario entrar a analizar la referida impugnación, por cuanto existen argumentos formales que nos llevan a pensar que nos encontramos frente a un conflicto en donde la declaración de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad no producirá efectos en el caso concreto.

Al respecto cabe recordar que esta judicatura constitucional ha razonado con anterioridad que si bien una de sus salas pueden dar por cumplido el requisito de admisibilidad, el pleno de este Tribunal puede formular un rechazo formal acerca de la procedencia de un requerimiento como resultado del examen que le compete realizar(STC Roles 2.693, 2.881, 3.146, 5192, entre otras).

g”. Desde el punto de vista formal, en primer lugar, la norma no resultará decisiva porque la contratación pública se rige por reglas que no solo están presentes en esta legislación impugnada sino también en las que se reiteran anualmente en la Ley de Presupuestos. Es así como, a vía ejemplar, el artículo 6* de la Ley de Presupuestos del Sector Público N* 21.125, correspondiente al año 2019, dispuso, en sus incisos tercero y cuarto, que:

“Las empresas contratistas y subcontratistas que ejecuten obras o presten servicios financiados con recursos fiscales, que incurran en incumplimiento de las leyes laborales y previsionales, determinado por la autoridad competente, durante el desarrollo de tales contratos, serán calificadas con nota deficiente en el área de administración del contrato, sin perjuicio de las sanciones administrativas que correspondan. Esta calificación pasará a formar parte de los registros respectivos y se considerará en futuras licitaciones y adjudicaciones de contratos.

Las instituciones privadas, cualquiera sea su naturaleza, al momento de contratar con el Estado deberán acompañar un certificado de cumplimiento de obligaciones laborales y de remuneración. En el evento de que la institución privada se encuentre incorporada en algún registro por incumplimientos laborales o de remuneraciones, o no acompañe los referidos certificados en el momento correspondiente, no podrá contratar con el Estado mientras no subsane el incumplimiento que la afecte".

Igual normativa se replica tanto en el artículo 6% tanto de la Ley de Presupuestos N* 20. 982, que rigió para el año 2017, como en el de la ley N* 21.053, correspondiente al año 2018.

10%. Además, y en segundo lugar se debe precisar que lo discutido en el recurso de unificación de jurisprudencia laboral seguido ante la Corte Suprema -y cuya inadmisibilidad busca ser subsanada a través del recurso de reposición que se encuentra pendiente de resolución-, dice relación con el sentido y alcance del artículo 289, letra f), del Código del Trabajo, relacionado con la configuración de la causal de práctica anti sindical, precepto que no ha sido impugnado en el requerimiento de autos, no siendo, por lo tanto, la norma legal que se impugna decisiva en la resolución del asunto que pende ante la Corte Suprema.

11%. Ahora bien, de estimarse que los argumentos formales son insuficientes, teniendo en cuenta los argumentos que se dieron a conocer con anterioridad en esta disidencia, la inhabilidad no resulta desproporcionada como se expondrá a continuación.

12%. En efecto, no existe vulneración a la igualdad ante la ley ni discriminación arbitraria del Estado en materia económica por las siguientes razones: i) lo que acontece es el cumplimiento del requisito que exige la ley para que opere la inhabilidad: condena en sentencia judicial precedida de un procedimiento en que el demandado pudo defenderse; ii) la diferencia que establece esa norma entre una misma categoría de personas: quienes desean contratar con la Administración, es necesaria e idónea a las finalidades perseguidas por el legislador, esto es, la protección más eficaz de los derechos fundamentales de los trabajadores. Cuestión que también se ha plasmado en la incorporación de los procedimientos de tutela laboral y otras modificaciones al Código del Trabajo, acorde al deber que impone el artículo 5”, inciso segundo, de la Constitución; iii) el artículo 4* de la Ley de Compras Públicas es una regla de Orden Público Económico, que refleja los valores de la libertad de contratar y, a su vez, limita el ejercicio de determinados derechos, como el que se desprende del artículo 19 N? 21 CPR. Asi, lo que se persigue, es “evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado”. De ahí que la sanción de inhabilidad sólo dure dos 14

años (STC Roles N* 1968, c.37).

413%. Por último, la inhabilidad no es desproporcionada ni injusta toda vez que se trata de una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves, como son la vulneración de derechos fundamentales de los trabajadores y las prácticas antisindicales; en segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley y que fueron expuestas, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; en tercer lugar, nos encontramos aquí con una inhabilidad temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos; en cuarto lugar, según el informe remitido por la Dirección de Compras y Contratación Pública, se registra un solo proceso de compra entre el Estado y la empresa requirente dentro de los últimos 5 años, por lo que se puede concluir que la aplicación de la norma no le afecta mayormente en su patrimonio, pues su rentabilidad no depende exclusiva y llanamente de la contratación celebrada con el Estado; y por último, la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes, pudiendo la requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo, impugnando incluso la decisión, lo que ocurrió en el caso conforme fue detallado en la expositiva.

14% Por todo lo expuesto, a juicio de quienes suscriben este voto, debió desestimarse el requerimiento deducido.

Redactó la sentencia la Ministra señora María Luisa Brahm Barril, y la disidencia, la Ministra señora María Pía Silva Gallinato.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N* 5360-18-INA.

Sr. nombre reservado

Y - Srd. Brah

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Sr. nombre reservado, - %!

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y por sus Ministros señores Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza, Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril, señores Nelson Pozo Silva, José Ignacio Vásquez Márquez, señora Maria Pía Silva Gallinato y señor Miguel Ángel Fernández González.

Se certifica que el Ministro señor Nelson Pozo Silva concurrió al acuerdo y fallo, pert irma por encontrase há%d uso de su feriado legal.

Au%' a la retarixaxd?FrLtluñal Constitucional, señora nombre reservado

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