Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 19.886

Quinentos nueve

Santiago, diez de abril de dos mil diecinueve.

VISTOS:

Con fecha 6 de junio de 2018, el Banco de Crédito e Inversiones, representado convencionalmente por Raúl Tavolari Oliveros, ha requerido la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la oración final del inciso primero del artículo 4 de la Ley N* 19.886, en los autos caratulados “Banco de Crédito e Inversiones con nombre reservado”, seguidos ante el 24* Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago, bajo el Rol C-13.642- 2018.

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

El texto del precepto impugnado, en su parte ennegrecida, dispone:

"LeyN? 19.886

(...)

Artículo 4".- Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común.

Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.”.

Síntesis de la gestión pendiente La requirente, Banco de Créditos e Inversiones (BCI), fue excluida el Registro Nacional de Proveedores como consecuencia de tres sentencias condenatorias por prácticas antisindicales, dictadas por el Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago.

En razón de ello dedujo demanda ante el 24” Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago en contra de la Dirección de Compras, que actualmente se tramita bajo el rol de ingreso N* C-13.642-2018, en actual etapa de discusión.

Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal Expone que la normativa impugnada conforma un bloque normativo capaz de contrariar la Constitución.

Primero denuncia vulneración a los artículos 76 y siguientes; 19 N%3, inciso sexto, en relación con el artículo 5, inciso segundo, de la Constitución; y, artículos 8 N%s 2 y 2 letra h) y 25.1 de la CADH. Vulneración al estatuto constitucional de la jurisdicción y al debido proceso. Expone que la norma es una manifestación del ius puniendi del Estado. Se trata de una pena accesoria como resultad de otra pena, esto es, la que se impone como consecuencia de haber sido objeto de una condena por prácticas antisindicales, infracción de los derechos fundamentales del trabajador o delitos concursales previstos en el Código Penal.

Pero, el fallo dictado por la judicatura laboral ordinaria no menciona la pena contemplada en la norma que se cuestiona; así, no es fruto de una sanción dictada por un órgano imparcial jurisdiccional que descanse en un proceso previo legalmente tramitado.

Agrega que no se ataca la sentencia de estilo, sino que, por el contrario, no puede sostenerse en derecho que una sentencia contenga implícita una condena.

No hubo oportunidad de su parte para discutir en torno a la inhabilitación ni de impugnar lo fallado. Ello por cuanto son materias que se encuentran fuera de la competencia absoluta del juzgado laboral. Si la sanción se aplicó por el solo ministerio de la ley en forma automática, sin emanar de una sentencia expedida por un juez de la República.

Así se vulnera la Constitución. En derecho se requiere que expresamente la sentencia imponga una sanción específica para que se resguarden los derechos asociados al debido proceso.

Si la sentencia condenatoria no fija las penalidades, se trata de resoluciones no idóneas para resolver los asuntos sometidos al conocimiento de los órganos que ejercen jurisdicción: Establecer lo contrario significaría que los tribunales actúan de forma diversa a la dictación de sentencias.

En las sentencias condenatorias no pueden existir penas implícitas. Si el fallo de estilo no estableció expresamente la pena en cuestión y se afirma lo contrario, ello implica que la sentencia ha perdido su condición de tal, careciendo de su cariz de garantía para los justiciables. Por lo expuesto es que se está en presencia de una inhabilidad sobreviniente, proveniente de la decisión de un tercero, ajena al proceso en sí.

Luego sostiene vulneración al debido proceso desde el Derecho Administrativo Sancionador. Si la sanción no la estableció la jurisdicción, necesariamente la estableció la administración, de forma adicional a lo que falló el juez, con fundamento en el artículo 19 N%, inciso séptimo, de la Constitución. Se denuncia infracción a la prohibición de presumir de derecho la responsabilidad 000510 Guinientos ey

penal, lo que se agrega conforme expone la requirente, a la faz infraccional administrativa. La sanción se ha aplicado sin mediar un acto administrativo que disponga la sanción ni el procedimiento administrativo alguno que le sirva de fundamento necesario.

Refiere que este Tribunal ya ha establecido que entre las penas penales y las sanciones administrativas existen diferencias pero bajo un mismo estatuto constitucional, aplicable con matices, lo que permite una interpretación armónica de principios a la luz de las particularidades propias de cada ordenamiento, permitiendo la eficacia de la potestad punitiva y exigir el cumplimiento de exigencias derivadas de principios como la tipicidad o culpabilidad.

Si se estima que es la propia ley la que ha previsto la sanción, se tiene uña sanción que ha prescindido del elemento culpabilidad, presumiéndose de derecho la responsabilidad. Asi, no se ha realizado proceso alguno, judicia! o administrativo para constatar los elementos que hacen surgir la responsabilidad.

En tercer lugar alega cuestiones relativas al principio de proporcionalidad, como elemento de la garantía del debido proceso, desde el artículo 19 N* 3, de la Constitución. La sanción de no poder participar en los procesos de contratación con el Estado es una sanción excesiva, tratándose de una conducta que ya recibió sanción judicial. El impedimento para contratar no es ni se aproxima a ser el mecanismo -estrictamente necesario o estrictamente conveniente para dar protección a los derechos de libertad sindical y negociación colectiva de los trabajadores. Así se infringen los subprincipios de idoneidad y de proporcionalidad en sentido estricto, así como el subprincipio de necesidad.

Indica que la norma no se idónea para la consecución del fin pretendido; el daño que se provoca es inmensamente mayor al beneficio que se pudiera conseguir;

y se tiene que el ordenamiento jurídico ha desarrollado un minucioso estatuto sancionador para la infracción consistente en la práctica antisindical en el propio Código del Trabajo.

Este Tribunal ha establecido que el aspecto más relevante para analizar la aplicación del principio de proporcionalidad implica establecer una relación entre la gravedad de la infracción y la severidad del castigo. Pero, la norma cuestionada impone por parejo, sin distingos ni matices una sanción de prohibición, no considerando la diversa gravedad, por ejemplo, de todas las hipótesis de prácticas antisindicales.

En cuarto término refiere vulneración al principio non bín in ídem, con fundamento en el artículo 19 N* 3 de la Constitución, en relación con los artículos 14 N* 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 8 N* 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con el artículo 5”, inciso segundo de la Constitución. Expone que se transgrede la prohibición de la doble sanción por un mismo hecho. Una vez ejecutoriada una sanción, se establece una nueva sanción, aparte de aquella emanada en el procedimiento taboral.

El principio non bís ín idem configura un derecho fundamental susceptible de amparo constitucional. Si bien no está previsto expresamente en el texto de la Carta Fundamental, es una manifestación tanto del principio de legalidad como de la- presunción de inocencia.

No puede sancionarse dos veces un mismo hecho; la norma cuestionada, por el contrario, posibilita dos sanciones sucesivas: la primera contenida en el Código del Trabajo por prácticas antisindicales e impuesta por la justicia laboral, luego de un proceso seguido contra el infractor; y la segunda, dispuesta por la Administración por el solo hecho de que hubo una condena laboral por práctica o la y toda antisindical. Ello contraría en su esencia la noción del principio en coment lata jurisprudencia que emana del Tribunal Constitucional español, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de esta Magistratura.

En quinto lugar, argumenta infracción al artículo 19 N*%22 en relación con el artículo 19 N* 2, de la Constitución. Señala que el derecho a no ser discriminado arbitrariamente en materia económica por el Estado o sus organismos es una concreción del principio de igualdad ante la ley, dado que se prohibe que la ley y la autoridad establezcan diferencías arbitrarias. Si bien se contemplan excepciones, ello es una excepción constitucional, con ciertos requisitos: no pueden ser arbitrarias; sólo pueden establecerse en la ley; y las medidas a través de las cuales el Estado puede actuar sólo son beneficios directos o indirectos y los gravámenes especiales. En la especie, ello no se tiene.

Más la norma cuestionada es arbitraria: no existe una relación bien, coherente entre los medios utilizados y los fines legítimos expresamente perseguidos por el legislador; es injusta, al sancionar dos veces por los mismos hechos y negar el beneficio de poder actuar como oferente ante la Administración del Estado a quienes tienen legítimo interés.

Tampoco reporta beneficio directo o indirecto al trabajador o, se trata de un gravamen especial. No se afecta algún sector, actividad o zona geográfica, sino que a todas las personas, naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras.

Finalmente, refiere infracción al artículo 19 N* 26 de la Constitución. La norma contiene una traba no raciona al derecho contenido en la propia norma prevista en el artículo 4* de la Ley N* 19.886. No se funda en la lógica; no busca la realización de la finalidad perseguida en dicho cuerpo legal, esto es, regular que los contratos de la Administración de suministro y prestación de servicios sean celebrados con quienes tengan idoneidad técnica profesional y financiera, ni por la Ley N9 20.238. Indica que una limitación de los derechos más allá de lo estrictamente razonable, como sucede en la especie, implica constatar una trasgresión al criterio de razonabilidad en materia legal, esencial para la debida protección de los derechos fundamentales.

Por estas consideraciones solicita sea acogida la acción deducida a fojas 1 de estos autos.

000571 Quinientos once

Admisión a trámite, admisibilidad y observaciones de fondo al requerimiento

El requerimiento se acogió a trámite a través de resolución de la Segunda Sala de este Tribunal Constitucional, de fecha 15 de junio de 2018, a fojas 213.

Posteriormente, fue declarado admisible el día 14 de noviembre del mismo año, resolución rolante a fojas 474.

Conferidos los traslados sobre el fondo a los órganos constitucionales interesados, así como a las partes de la gestión pendiente, fue evacuada la presentación que a continuación se indica.

Observaciones Consejo de Defensa del Estado, en representación de la Dirección de Compras y Contratación Públicas

Solicita la desestimación del requerimiento. El hecho que el Banco de Crédito e Inversiones se encuentre condenado por sentencias ejecutoriadas en razón de haber cometido prácticas antisindicales, configura legalmente una causal de inhabilidad para contratar con el Estado, siendo el mismo Banco el que, a través de su conducta, se ha puesto en la imposibilidad de dar cumplimiento a los requisitos habilitantes para contratar con el Estado, siendo la inhabilidad que le : perjudica, una consecuencia legal de una sentencia que acoge una denuncia por ; práctica antisindical.

La sentencia laboral por prácticas antisindicales no constituye una sanción principal respecto de la cual la inhabilidad viene a ser una pena accesoria, y ello en razón a que la inhabilidad del artículo 4% no tiene naturaleza punitiva. La imposibilidad de celebrar contratos con los órganos del Estado no tiene la naturaleza de una sanción, ni accesoria y menos aún autónoma. Se trata de una inhabilidad consagrada en la ley y que opera de pleno de derecho que procura velar por la competencia leal y justa entre los distintos oferentes que participan en los procesos licitatorios y de contratación directa con los servicios públicos.

Por lo expuesto es que no hay vulneración al debido proceso. Expone que el Banco de Crédito e Inversiones fue juzgado en sede laboral con apego al procedimiento que se describe el Código del Trabajo, esto es: luego de haber sido emplazado, frente a un tribunal imparcial, establecido por la ley, constituido con anterioridad a la ocurrencia de los hechos, haciendo pleno uso de su derecho a defensa a través de los abogados que libremente designó, contestando la demanda, gozando de la oportunidad de rendir pruebas, examinar e impugnar la prueba de la parte contrariía, interponiendo los respectivos recursos.

El examen del cumplimiento de las normas del debido proceso ha de efectuarse respecto del único juicio que existió y en el cual se estableció la responsabilidad de la demandada por prácticas antisindicales, por lo cual se generó la obligación de pago de una multa a favor del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, que se califica erradamente como “pena principal”. El hecho que la mal llamada pena accesoria no aparezca expresamente mencionada en el fallo que impone la supuesta pena principal, constituye un problema distinto, el cual no guarda relación alguna con la existencia o no de un proceso legalmente tramitado, proceso que, por cierto, sí ha existido y respecto de lo cual no puede haber duda alguna.

Contrario a lo que se alega en el requerimiento, no existe ninguna norma constitucional que obligue a que los fallos judiciales describan y señalen pormenorizadamente todas las consecuencias jurídicas que de él emanen.

Pretender aquello sería absurdo. Cita como ejemplos lo dispuesto en el artículo 17 N* 3 de la Constitución o su artículo 16 N? 2; y el artículo 2314 del Código Civil y 180 del Código de Procedimiento.

Luego, en cuanto a que se presumiría de derecho la culpabilidad de la requirente, refiere que la Constitución no prohíbe que se presuma cualquier clase de responsabilidad, sino que prohíbe las presunciones “de derecho respecto de la responsabilidad penal”. Ni la inhabilidad que se prevé en la ley de contratación pública, ni su precedente laboral constituyen sanciones de índole penal. En el caso no se ha aplicado presunción derecho alguna, porque la responsabilidad del Banco en los hechos que finalmente motivaron su exclusión como contratante del Estado fue acreditada ante el Juez del Trabajo, sin que en el fallo laboral conste haberse acudido a alguna presunción de derecho.

Añade que tampoco se vulnera el principio non bis ín idem. Indica que este capítulo de inconstitucionalidad carece de sentido lógico, puesto que ha sido la propia requirente quien ha tildado la inhabilidad del artículo 4% como “pena accesoria”, por lo cual no es posible entender que su aplicación signifíque una violación del principio enunciado.

Por otro lado, para que haya una conculcación del principio en cuestión se requiere que un mismo sujeto sea sancionado en dos oportunidades diferentes por los mismos hechos, cuestión que, por supuesto, no se da cuando se trata de una supuesta penalidad que es accesoria (como se alega en el requerimiento) y que se sigue ipso ¡ure, pues en tal caso hay sólo un juzgamiento que acarrea dos sanciones de distinta naturaleza, las cuales son aplicadas simultáneamente y no sucesivamente.

Luego, no se infringe el principio de proporcionalidad. Expone que esta argumentación queda descartada porque, independiente de la naturaleza de la inhabilidad, el objetivo de la misma no es la protección del trabajador, sino que resguardar la competencia leal y justa entre los oferentes que pugnan por adjudicarse un contrato con algún órgano estatal.

Agrega que no se ha establecido una discriminación arbitraria en materia económica. Este capítulo de inaplicabilidad tampoco figura revestido de plausibilidad. La requirente olvida que no nos encontramos en el ámbito del Estado 000512 Qurmentos dec

Regulador, sino que estamos en la esfera del Estado “cliente” de las diversas empresas que operan en nuestro país como proveedores de los servicios públicos.

Unido a lo expuesto, señala que se ignora el hecho que no es la mera discriminación la que el texto constitucional deja al margen de la juridicidad, sino que es aquella discriminación arbitraria, es decir, la que no es gobernada por la razón y se inspira por el simple capricho.

La modificación del artículo 4% no introdujo arbitrariedad al ejercicio de contratación. Al revisar la historia de la ley, se tiene que su fuente material, inspiración y objetivo fue la necesidad de resguardar la competencía leal entre los oferentes que participan en los procesos licitatorios. Es decir, el objetivo que persigue la norma no sólo es racional y justificado, sino que, además, es precisamente todo lo contrario a la discriminación arbitraria, porque busca generar un escenario que permita la competencia igualitaria y justa entre las empresas.

Finalmente, no se afecta un derecho en su esencia. Comenta que este aspecto del requerimiento ya fue contestado anteriormente, toda vez que, tal como lo indica la propia requirente, para que haya afectación inconstitucional de un derecho “en su esencia”, es menester que se trate de una afectación de carácter arbitrario.

Como lo explica la doctrina, tratándose de las garantías de igualdad “la esencia se encuentra en la prohibición, debidamente sancionada, de discriminaciones arbitrarias”. De esta forma, no siendo arbitraria la inhabilidad en análisis, claro es que tampoco puede considerarse como una afectación a la esencía del derecho.

Por lo anterior, solicita el rechazo del requerimiento deducido a fojas 1, en todas sus partes.

Vista de la causa y acuerdo Con fecha 4 de diciembre de 2018 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y concurriendo a alegar por la parte requirente, el abogado don Raúl Tavolari Oliveros y, por el Consejo de Defensa del Estado, el abogado don Jorge Escobar Ruiz. A su turno, en Sesión de Pleno se igual fecha fue adoptado acuerdo de rigor, conforme certificó el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO,

PRIMERO: Que el Banco de Crédito e Inversiones impugna el artículo 4%, inciso primero, de la Ley N? 19.886 de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, en cuya virtud quedan a priori excluidos de contratar con la Administración todos y sin distinción “quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”.

El caso traído ante esta Magistratura, consiste en que el requirente, quien emplea alrededor de 10.500 personas (fs. 75), fue condenado por prácticas antisindicales y desleales en contra de un sindicato. Posteriormente, el requirente deduce una posterior acción con el objeto de que se declare la nulidad de la exclusión del Registro de Proveedores del Estado (fs. 74);

SEGUNDO: Que, el presente requerimiento de inaplicabilidad será acogido.

Puesto que se vulnera el derecho de igualdad ante la ley garantido en el artículo 19, N* 2, de la Constitución Política, al no diferenciar situaciones jurídicas objetivamente distintas (homologación arbitraria), y ya que la norma contempla la imposición de una única e ineludible sanción, sin el previo procedimiento justo y racional que exige el N* 3, inciso sexto, del mismo artículo 19 constitucional (sanción de plano).

Ambas razones fueron latamente desarroliadas en las sentencias Roles N* 3570 y 3702, por lo que, en esta ocasión, se dan por expresamente reproducidas;

TERCERO: Que, así es, en las sentencias Roles N* 3570 y 3702, se declaró la inaplicabilidad del precepto antes transcrito, precisamente por vulnerar los prescrito en el artículo 19, N*s 2? y 3?, de la Carta Fundamental.

Si bien en ocasiones anteriores otros requerimientos de inaplicabilidad en la materia fueron rechazados (STC roles N%s 1968, 2133, 2722 y 2729), ahora el inciso primero del artículo 4* se aplica a una legislación laboral más feraz en infracciones, a la vez que los antecedentes que reporta el caso hace patente una aplicación indiscriminada que redunda en sanciones desmesuradas y por hechos aislados.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N* 6%, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N? 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

A QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DE FOJAS 1, DEDUCIDO POR EL BANCO DE CRÉDITO E INVERSIONES, DECLARÁNDOSE QUE EL INCISO PRIMERO, PARTE FINAL, DEL ARTÍCULO 4* DE LA LEY N* 19.886 RESULTA CONTRARIO A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA Y, POR TANTO, INAPLICABLE EN 000513 Quimentos trec

LOS AUTOS CARATULADOS “BANCO DE CRÉDITO E INVERSIONES CON nombre reservado”, SEGUIDOS ANTE EL 24*% JUZGADO DE LETRAS EN LO CIVIL DE SANTIAGO, BAJO EL ROL C-13.642- 2018

I. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra del Ministro señor Nelson Pozo Silva y de la Ministra señora María Pía Silva Gallinato, quienes estúvieron por rechazar el requerimiento de inaplicabilidad deducido, por las siguientes razones:

19, La requirente, Banco de Créditos e inversiones (BCI), fue excluida el Registro Nacional de Proveedores, que lleva la Dirección de Compras y Contratación Pública, como consecuencia de tres sentencias condenatorias por prácticas antisindicales, dictadas por el Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago. En razón de ello dedujo demanda ante el 24* Juzgado de Letras en lo Civil -, de Santiago en contra de la referida Dirección de Compras, que se tramita bajo el 7 rol de ingreso N? C-13.642-2018 y qué constituye la gestión judicial pendiente de resolución.

29%. Con los fundamentos que se dan a conocer en la parte expositiva de esta sentencia, el actor alega que la aplicación en el caso del precepto legal impugnado infringe. el artículo 19 N%, en relación al artículo 76 de la Constitución, y los artículos 8% N%s 1 y 2 y 9* de la CADH, en relación con el art. 5 inciso 2*% de la Constitución, disposiciones que consagran la garantía del debido proceso; asimismo vulnera el artículo 19 N* 3 de la Carta Fundamental y los artículos 14 N* 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8% N* 4 de la CADH, en relación al artículo 5 inciso 2% de la Constitución, relacionados con los principios de proporcionalidad y de non bis in idem; viola el artículo 19 N? 22, en relación con el artículo 19 N* 2, de la Carta Política, que consagran el derecho a la no discriminación arbitraria en materia económica y a la igualdad ante la ley; y, en fin, infringe el artículo 19 N* 26 de la Constitución, sobre la garantía de la esencía del derecho.

1. Implementación de políticas públicas mediante la contratación pública 3%. El empleo de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas es un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado [Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in public procurement: a taxonomy», en Journal of Public Procurement, Nottingham University, Vol. 10, N? 2, pp. 149-186].

Tal mecanismo puede asegurar el cumplimiento de leyes generales o, incluso, exigencias que van más allá del marco legal, como pagar remuneraciones “justas”, asegurar la igualdad de género en la contratación, etc. Es así como, por ejemplo, el Convenio N* 94 OIT, que no ha sido suscrito ní ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de los trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración.

Existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan las leyes, de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos. Ello puede lograrse proporcionando incentivos adicionales al cumplimiento de la ley para evitar así vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato y garantizar una competencia justa, entre otras razones [Arrowsmith, p. 154]. En nuestro sistema jurídico la finalidad de la sanción se puede sintetizar en las siguientes razones:

a.- Aseguramiento de libre competencia, cuestión que se tuvo a la vista y que consta en la historia legislativa de este precepto, en la moción que dio origen a la Ley N* 20.238, que incluyó este artículo a la Ley N* 19.886, se razonó que: “el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias.” (Historia de la Ley, pp. 4-5).

b.- Reputación y buena fe en la contratación con el Estado: La provisión de bienes y servicios del Estado tiene ciertas particularidades que hacen imprescindible que, además del establecimiento de licitaciones públicas, igualitarias y transparentes, se garantice que quienes contratan con el Estado cumplan la legislación y los contratos plenamente y de buena fe.

En primer lugar, porque se paga con recursos públicos; en segundo lugar, porque la mayoría de las veces la contratación está ligada con políticas públicas, servicios públicos, y en general con asuntos de bien común que requieren de calidad y continuidad. Las empresas que contratan con el Estado deben garantizar el cumplimiento de la legislación y la buena fe en el cumplimiento de las cláusulas contractuales. La condena por prácticas antisindicales es un indicio de que la empresa en cuestión no sólo infringe las normas laborales, sino que además hace uso de maniobras ilícitas y vulnera derechos fundamentales (incluyendo la libertad sindical). Normas de este tipo se han incluido progresivamente-en la legislación, y algunas de ellas han sido revisadas por el Tribunal Constitucional, como ocurrió con el proyecto que introdujo la televisión digital (STC 2645).

10 000514 Gxunnientos Caborce

C.- Íncentivo económico para el cumplimiento de legislación laboral: El establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las empresas cumplan la legislación laboral y, al mismo tiempo, es una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en la fiscalización de la misma, ya que las empresas estarán interesadas en no ser condenadas por prácticas antisindicales o por vulnerar los derechos fundamentales de sus trabajadores.

El establecimiento de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral. Así esta Magistratura ha señalado que la protección constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, N9 16%, de nuestra Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo”

(STC roles N*s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12); [...] Que lo que la Constitución protege es “un trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada” (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p.127).

Se ha agregado que el trabajo que debe protegerse es el “digno” y el “decente”. El trabajo digno, según ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas,.es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a sus condiciones de seguridad laboral y remuneración. También lo es aquel que ofrece una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo productivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 131);” (Prevención de STC 2470, €. 97 y 129).

2, La inhabilidad establecida por el precepto no configura una diferencia arbitraria ni vulnera el debido proceso.

4". En relación al precepto legal impugnado de la ley 19.886, este Tribunal! ha considerado que: "a) Se trata de una inhabílidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la

11 Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos. (...). No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, (...). En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N* 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N? 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador de la misma norma), que opera con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La inhabilidad de que se trata persigue evítar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años.”

(STC 1968 c. 325).

5% Asimismo, esta Magistratura ha puesto énfasis en el modo concreto en que se han ejercitado los derechos procesales de las partes acorde a un estándar de racionalidad y justicia del debido proceso. Es por eso que en la causa Rol 2133 se sostuvo "[qJue, en el proceso laboral aludido precedentemente, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta diversos considerandos de la sentencia que se ha venido citando. (....). Así, y teniendo a la vista todos los antecedentes (...), esta Magistratura no comparte el argumento conforme al cual la inhabilidad consecuencial que lo afecta impidiéndole contratar con la Administración, por haber sido excluido del Registro Oficial de Contratistas, no se haya fundado en una sentencía pronunciada por un juez de la República, fruto de un proceso legalmente tramitado y en que la defensa del banco demandado no haya podido ejercitarse.”

6%. Se agregó que "[pJor lo demás, la afectación al principio de que no puede presumirse de derecho la responsabilidad penal, tampoco ha podido producirse, toda vez que esa prohibición, contenida en el inciso séptimo del artículo 19 N* 3* de la Carta Fundamental, sólo resulta aplicable en materia penal, y no en causas en que se ha hecho efectiva la responsabilidad civil, mediante la imposición de la respectiva indemnización de perjuicios —y la inhabilidad consíguiente-, como ocurre en la especie.”

(STC 2133 c. 22).

3- Aplicación de los criterios expuestos al caso concreto

7%. Como ya se expuso, la empresa requirente ha sostenido que la aplicación de la sanción contemplada en la Ley N* 19.886 en la gestión pendiente de resolución le produce la afectación de una serie de derechos que la Constitución le asegura.

12 Quinientos quince

8* Sin embargo, no es necesario entrar a analizar la referida impugnación, por cuanto existen argumentos formales que nos llevan a pensar que nos encontramos frente a.un conflicto en donde la declaración de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad no producirá efectos en el caso concreto.

Al respecto cabe recordar que esta judicatura constitucional ha razonado con anterioridad que, si bien una de sus salas pueden dar por cumplido el requisito de admisibilidad, el pleno de este Tribunal puede formular un rechazo formal acerca de la procedencia de un requerimiento como resultado del examen que le compete realizar (STC Roles 2.693, 2.881, 3.146, 5192, entre otras).

9% Desde el punto de vista formal, la norma no resultará decisiva en la resolución del asunto porque la contratación pública se rige por reglas que no solo están presentes en esta legislación impugñada sino también en las que se reiteran anualmente en la Ley de Presupuestos. Es así como, a vía ejemplar, el artículo 6% de la Ley de Presupuestos del Sector Público N? 21.125, correspondiente al año 2019, dispuso, en sus incisos tercero y cuarto, que:

“Las empresas contratistas y subcontratistas que ejecuten obras o presten servicios financiados con recursos fiscales, que incurran en incumplimiento de las leyes laborales y previsionales, determinado por la autoridad competente, durante el desarrollo de tales contratos, serán calificadas con nota deficiente en el área de administración del contrato, sin perjuicio de las sanciones administrativas que correspondan. Esta calificación pasará a formar parte de los registros respectivos y se considerará en futuras licitaciones y adjudicaciones de contratos.

Las instituciones privadas, cualquiera sea su naturaleza, al momento de contratar con el Estado deberán acompañar un certificado de cumplimiento de obligaciones laborales y de remuneración. En el evento de que la institución privada se encuentre incorporada en algún registro por incumplimientos laborales o de remuneraciones, o no acompañe los referidos certíficados en el momento correspondiente, no podrá contratar con el Estado mientras no subsane el incumplimiento que la afecte”.

Igual normativa se replica tanto en el artículo 6% tanto de la Ley de Presupuestos N* 20. 982, que rigió para el año 2017, como en el de la ley N? 21.053, correspondiente al año 2018.

10% Además, la acción de añadir a un proveedor o de sacarlo del registro es una actividad no decisoria de la Dirección de Compras sino que simplemente registral de los efectos que el propio sistema jurídico le atribuye a las inhabilidades.

11% Que, ahora bien, de estimarse que los argumentos formales son insuficientes, teniendo en cuenta los que se dieron a conocer con anterioridad en esta disidencia, la inhabilidad no resulta desproporcionada como se expondrá a continuación.

12 En efecto, y en primer lugar, no existe vulneración a la igualdad ante la

13 ley ni discriminación arbitraria del Estado en materia económica por las siguientes razones: i) lo que acontece es el cumplimiento del requisito que exige la ley para que opere la inhabilidad: condena en sentencia judicial precedida de un procedimiento en que el demandado pudo defenderse; ii) la diferencia que establece esa norma entre una misma categoría de personas: quienes desean contratar con la Administración, es necesaria e idónea a las finalidades perseguidas por el legislador, esto es, la protección más eficaz de los derechos fundamentales de los trabajadores. Cuestión que también se ha plasmado en la incorporación de los procedimientos de tutela laboral y otras modificaciones al Código del Trabajo, acorde al deber que impone el artículo 5%, inciso segundo, de la Constitución; ¡ii) el artículo 4* de la Ley de Compras Públicas es una regla de Orden Público Económico, que refleja los valores de la libertad de contratar y, a su vez, limita el ejercicio de determinados derechos, como el que se desprende del artículo 19 N? 21 CPR. Así, lo que se persigue, es “evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado”. De ahí que la sanción de inhabilidad sólo dure dos años (STC Roles N“s 1968, c.37).

139 En segundo lugar, no se vulnera el principio del non bis in ídem, atendido que la preceptiva de la Ley de Compras reprochada protege un bien jurídico distinto de las normas del Código del Trabajo bajo la cual se condena al ocurrente en sede de tutela laboral.

Dicha inhabilidad se fundamenta en la falta de idoneidad para contratar con la Administración por parte de aquella persona. que ha sido condenada por infringir derechos fundamentales o por prácticas antisindicales. Es decir, la aplicación de las causales de inhabilidad se fundamenta en hechos objetivos, que suponen el incumplimiento de obligaciones relacionadas con la protección de bienes jurídicos de particular valor que la Administración del Estado debe resguardar (STC Rol N* 2133, €. 13).

Por lo anterior, no se está en presercia de dos sanciones sucesivas, sino que se hacen exigibles u operan, potencialmente, desde el mismo momento, bajo un régimen sancionador previamente conocido.

14 En tercer lugar, no se vulnera el debido proceso en cuanto alos principios de legalidad y tipicidad de la sanción, por cuanto el legislador estableció un “criterio orientador” en esa disposición legal, a fin de que los operadores jurídicos, en la acción de calificación de la conducta, garantizaran la libertad sindical, tanto desde una dimensión orgánica como funcional. En tal sentido, no se advierte transgresión al principio de legalidad y tipicidad, porque las conductas reprochadas y las sanciones aplicadas se encuentran consagradas en un texto de rango legal (STC Roles N%s 2722 y 2729) - 15 Por último, la inhabilidad no es desproporcionada ni injusta toda vez se trata de una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que

14 000516 Quimentos ece s

excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves, como es en este caso las prácticas antisindicales; en segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley y que fueron expuestas, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; en tercer lugar, nos encontramos aquí con una inhabilidad temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos, sin que se vulnere la esencia de su derecho a ejercer una actividad económica; en cuarto lugar, el impacto económico que produjo en el banco requirente la medida aplicada alcanza sólo a un 0,1% del valor de sus utilidades, por lo que la aplicación de la norma no afecta mayormente su patrimonio; y, por último, la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes, pudiendo la requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo, impugnando incluso la decisión, lo que ocurrió en el caso conforme fue detallado en la expositiva (STC Rol N? 1968,c. 32).

Por todo lo expuesto, a juicio de quienes suscriben este voto, debió desestimarse el requerimiento deducido.

PREVENCIÓN

El Ministro señor Juan José Romero Guzmán previene que concurre a acoger el requerimiento de inaplicabilidad haciendo presente lo siguiente:

1%. Sobreel carácter autónomo o no de la sanción en relación al juicio de determinación de la infracción y sanción (o indemnización) por parte del juez de la causa. En causas anteriores sobre la materia (por ejemplo, STC 2722 y 2729) la discusión giró, principalmente, sobre si se estaba sancionando sin juzgamiento previo respecto de la existencia de alguna infracción susceptible de ser asociada a la medida de inhabilitación y, en definitiva, si la aplicación de la norma vulneraba o no el principio ne bis ín idem.

Ante tal tipo de argumentación, este Ministro estimó Útil resaltar que la inhabilitación establecida en el artículo 47, inciso primero, parte final, de la Ley Ne 19.886, es una sanción accesoria a la sanción de multa (o indemnización “punitiva”)

por la comisión de cierto tipo de infracciones al Código del Trabajo.

El carácter accesorio de la sanción de inhabilitación deriva del hecho de que existiría una relación lógica de dependencia de ésta con la sanción o medida laboral impuesta por los tribunales del trabajo. Es decir, se destacó que el juicio de reproche

15 —

|… l| que da origen a la sanción de multa es el mismo que aquel que sustentaría la medida de inhabilitación.

22, — Discurriendo en la línea recién descrita, y haciéndonos cargo de una alegada vulneración al principio de proporcionalidad (sanción excesiva), sostuvimos que la inhabilitación podía constituir un complemento disuasorio a la multa o indemnización “punitiva”. Así, para evaluar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto objetado se explicó que debía apreciarse el impacto económico conjunto de ambas sanciones o medidas, para lo cual resultaba necesario contar con antecedentes fácticos que contribuyeran a objetivar un análisis prospectivo del efecto esperado. En otras palabras, era menester para la empresa requirente la demostración de la existencia de un agravio probable o inminente derivado de la aplicación del precepto en cuestión. Esta aproximación, además, permitiría analizar la norma desde la perspectiva del derecho a desarrollar cualquier actividad económica (artículo 19, N9 219), otro de los argumentos habitualmente invocados en las acciones de inaplicabilidad intentadas.

3%, . Dijimos que una justificación basada en la función disuasoria de la sanción de inhabilitación no bastaba, por sí sola, para afirmar la constitucionalidad de la misma. En efecto, se sostuvo que aunque en el caso de sanciones no penales existe un mayor espacio para satisfacer objetivos disuasivos, esto no significa que la severidad de la respuesta punitiva del Estado carezca de límite desde una perspectiva constitucional. Teniendo presente lo recién indicado, se señaló que el rol de límite o contorno dentro del cual ha de satisfacerse la función disuasiva (lo cual no implica o exige alcanzar una medida exacta u óptima de sanción) está dado por la debida consideración de la perspectiva retributiva de las sanciones o medidas, anclada -fundamentalmente- en el criterio gravedad (daño y culpabilidad) y, por lo mismo, de proporcionalidad.

4%, Como corolario del marco analítico precedentemente expuesto, era posible afirmar que la aplicación del precepto impugnado no resultaría necesariamente inconstitucional si en el proceso de determinación judicial del importe de la multa (o cuantía de la indemnización) se tuviera en cuenta, como un hecho dado, la imposición de la sanción complementaria de inhabilitación.

5e No obstante, hoy es claro para este Ministro que la justicia laboral no tomará en cuenta la sanción de inhabilitación en el ejercicio deponderación y singularización del importe de la multa o indemnización “punitiva”. Esta circunstancia distorsiona significativamente la relación que debe existir entre la conducta reprochada y la consecuencia adversa que ha de imponerse por la vía de medidas o sanciones. Al omitirse toda consideración judicial por la sanción de inhabilitación (que es una forma de incapacitación) se pierde la esencia de lo que es un racional y justo procedimiento de determinación de sánciones (artículo 19, N9 3”, inciso sexto). Desde esta perspectiva, la envergadura del agravio económico concreto ha dejado de ser un factor de relevancia para la determinación sobre la

16 0005717 Guimentos cdieusiete

inconstitucionalidad del precepto legal que establece la inhabilidad para contratar con el Estado.

6%. Lacarencia de racionalidad antes referida queda especialmente de manifiesto si se tiene presente la técnica legislativa utilizada para la imposición de la sanción de inhabilitación en el ámbito de la libre competencia. El referido tipo de sanción se encuentra establecida en el artículo 26, inciso segundo, letra d)

del DL N9 211 de 1973, el cual dispone que: “[e]n el caso de las conductas previstas en la letra a) del artículo 3%, podrá ímponer, además, la prohibición de contratar a cualquier título con órganos de la administración centralizada o descentralizada del Estado, con organismos autónomos o con instituciones, organismos o servicios en los que el Estado efectue aportes, con el Congreso Nacional y el Poder Judicial, así como la prohibición de adjudicarse cualquier concesión otorgada por el Estado hasta por el plazo de 5 años, contado desde que la sentencia definitiva quede ejecutoriada”

[énfasis agregado].

La tramitación legislativa que dio origen a la modificación legal que contempló el nuevo artículo recién citado da cuenta que el carácter facultativo para imponer o no la sanción, junto con la posibilidad de graduar el tiempo de duración de la inhabilidad en caso que decida imponerse, fue fruto de un meditado análisis. Primero los integrantes de la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados y, luego, el representante del Ministerio de Economía junto con el Fiscal Nacional Económico, advirtieron que la referida sanción debía aplicarse prudentemente debido a los potenciales efectos adversos que puede generar, lo que exige que sea facultativa y no imperativa. En efecto, en el Informe de la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados se da cuenta que “[e]! Ministro de Economía declaró que apoya esta indicación en términos que la redacción facultativa permite establecer esas sanciones precisamente en aquellos mercados en que no perjudique al Estado”. Posteriormente, en el seno de la Comisión de Constitución Legislación y Justicia del Senado (sesión N? 19 de fecha 18 de mayo de 2016 -legislatura 364) el Fiscal Nacional Económico confirmó que “la prohibición de contratar con el Estado puede terminar con efectos más perjudiciales contra el propio Estado, pues es dable considerar el caso de que el sancionado sea el principal proveedor de un bien o servicio que el Estado requiera de forma impostergable, o peor aún, que la situación termine siendo que el mayor costo de contratación a causa de la prohibición sea traspasado por el Estado a los consumidores finales, lo que termina siendo la peor situación posible”. Respaldando la aproximació 5

anotada, el senador Larraín “observó que esta cuestión debería sopesarse caso |y

caso por la propia Fiscalíla Nacional Económica, la que tiene en sus manos Y

facultad para solicitar al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia la imposició 3

de una sanción contra el imputado, que sea lo bastante drástica como para qu O

tenga lugar una justa retribución por la infracción y opere un efecto general d D

disuasión, pero que no implique la quiebra del infractor o.que se cause un perjuicio

17 aún mayor que el producido por la operación anticompetitiva, como parece ser el caso que acá se considera” [énfasis agregado].

79 EN CONCLUSIÓN, por las razones expuestas con anterioridad, puede aseverarse que la medida de inhabilitación que podría afectar a la parte requirente de aplicarse los preceptos legales impugnados, es incompatible con la racionalidad y justicia procedimental consagrada en el artículo 19, N9 39, inciso sexto, de la Constitución Política de la República. Por lo tanto, corresponde acoger el requerimiento de inaplicabilidad interpuesto.

Redactó la sentencia el Presidente del Tribunal, Ministro señor Iván Aróstica Maldonado; la disidencia, la Ministra señora María Pía Silva Gallinato; y la prevención, el Ministro señor Juan José Romero Guzmán.

Comuniquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N? 4836-18-1NA.

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¡ - Sra. nombre reservado

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76 f Z

…í

18 00051 Qiermentos duecocno

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y por sus Ministros señor Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril, señores Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva y José Ignacio Vásquez Márquez, señora María Pía Silva Gallinato y señor Miguel Ángel Fernández González.

Autoriza la Secretaria (s) del Tribunal Constitucional, señora Mónica Sánchez Abarca.

19