Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 18.410

1 Santiago, ocho de agosto de dos mil seis.

VISTOS:

Con fecha 13 de abril, Compañía Eléctrica San

Isidro S. A., Empresa Nacional de Electricidad S. A.,

Empresa Eléctrica Pehuenche S. A., y Empresa Eléctrica

Pangue S. A., formularon un requerimiento, para que se

declare la inaplicabilidad del artículo 15 de la Ley Nº

18.410, Orgánica de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, (en adelante, la Superintendencia o SEC)

por adolecer esta norma de vicios de

inconstitucionalidad, en los siguientes recursos

radicados ante la Corte de Apelaciones de Santiago, en

los cuales se pretende aplicar la disposición impugnada:

1) Autos sobre recurso de reclamación de ilegalidad Rol

de ingreso Nº 5782-2004, caratulados “Compañía

Eléctrica San Isidro S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles”, de la resolución exenta

Nº 1428 de 14 de agosto de 2003;

2) Autos sobre recurso de reclamación de ilegalidad Rol

de ingreso Nº 5783-2004, caratulados “Empresa Nacional

de Electricidad S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles”, de la resolución exenta

Nº 1439 de 14 de agosto de 2003;

3) Autos sobre recurso de reclamación de ilegalidad Rol

de ingreso Nº 5784-2004, caratulados “Empresa

Eléctrica Pehuenche S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles”, de la resolución exenta

Nº 1429 de 14 de agosto de 2003;

4) Autos sobre recurso de reclamación de ilegalidad Rol

de ingreso Nº 5785-2004, caratulados “Empresa 2

Eléctrica Pangue S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles”, de la resolución exenta Nº 1432 de 14 de

agosto de 2003;

Con fecha 26 de abril de 2006 la Segunda Sala

del Tribunal Constitucional declaró admisible el

requerimiento, ya que constaba que las causas se

encontraban pendientes ante la Corte de Apelaciones de

Santiago; que el precepto legal impugnado podía resultar

decisivo en las gestiones indicadas y que la acción se

encontraba razonablemente fundada, todo lo cual permitió

establecer que se había dado cumplimiento a los

requisitos establecidos en el artículo 93 inciso

decimoprimero de la Constitución. El Tribunal suspendió

el procedimiento y dio curso progresivo a los autos.

Señala la requirente que la Superintendencia

funda su determinación de aplicar las diversas multas que

contemplan cada una de las resoluciones exentas, en la

disposición del artículo 15 de la Ley Nº 18.410, que

señala:

“Artículo 15.- Las empresas, entidades o personas

naturales, sujetas a la fiscalización o supervisión de la

Superintendencia, que incurrieren en infracciones de las

leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con

electricidad, gas y combustibles líquidos, o en

incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les

imparta la Superintendencia, podrán ser objeto de la

aplicación por ésta de las sanciones que se señalan en

este Título, sin perjuicio de las establecidas

específicamente en esta ley o en otros cuerpos legales.

Para los efectos de la aplicación de las sanciones a 3

que se refiere el inciso anterior, las infracciones

administrativas se clasifican en gravísimas, graves y

leves.

Son infracciones gravísimas los hechos, actos u

omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes

y que alternativamente:

1) Hayan producido la muerte o lesión grave a las

personas, en los términos del artículo 397, Nº 1º, del

Código Penal;

2) Hayan entregado información falseada que pueda

afectar el normal funcionamiento del mercado o los

procesos de regulación de precios;

3) Hayan afectado a la generalidad de los usuarios o

clientes abastecidos por el infractor, en forma

significativa;

4) Hayan alterado la regularidad, continuidad,

calidad o seguridad del servicio respectivo, más allá de

los estándares permitidos por las normas y afecten a lo

menos al 5% de los usuarios abastecidos por la

infractora;

5) Hayan ocasionado una falla generalizada en el

funcionamiento de un sistema eléctrico o de combustibles,

o

6) Constituyan reiteración o reincidencia en

infracciones calificadas como graves de acuerdo con este

artículo.

Son infracciones graves, los hechos, actos u

omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes

y que, alternativamente:

1) Hayan causado lesiones que no sean las señaladas 4

en el número 1) del inciso anterior, o signifiquen

peligro para la seguridad o salud de las personas;

2) Hayan causado daño a los bienes de un número

significativo de usuarios;

3) Pongan en peligro la regularidad, continuidad,

calidad o seguridad del servicio respectivo;

4) Involucren peligro o riesgo de ocasionar una

falla generalizada del sistema eléctrico o de

combustibles;

5) No acaten las órdenes e instrucciones de la

autoridad y, en el caso de un sistema eléctrico,

incumplan las órdenes impartidas por el respectivo

organismo coordinador de la operación, de lo cual se

deriven los riesgos a que se refieren los números

anteriores;

6) Constituyan una negativa a entregar información

en los casos que la ley autorice a la Superintendencia o

a la Comisión Nacional de Energía para exigirla;

7) Conlleven alteración de los precios o de las

cantidades suministradas, en perjuicio de los usuarios, u

8) Constituyan persistente reiteración de una misma

infracción calificada como leve de acuerdo con este

artículo.

Son infracciones leves los hechos, actos u omisiones

que contravengan cualquier precepto obligatorio y que no

constituyan infracción gravísima o grave, de acuerdo con

lo previsto en los incisos anteriores.”

Explican las actoras en el requerimiento, que

para cada empresa sancionada, en las resoluciones exentas

se invoca por la Superintendencia la trasgresión de las 5

siguientes normas:

- artículo 81 Nº 1, del DFL 1, de 1982, del Ministerio de Minería, reglamentado por el DS 327 de 1997;

- artículo 181 letra c) en relación con el artículo 172

letra h), ambos del DS 327/97, del Ministerio de Minería;

- artículo 323 letra h) y 324 letra a), ambos del DS

327/97, del Ministerio de Minería

Así, las requirentes afirman que en las

resoluciones exentas sancionatorias, la Superintendencia

imputa a las empresas el incumplimiento de ciertas

obligaciones precisas del Reglamento Eléctrico,

cubriéndolas todas bajo el “paraguas” genérico del

incumplimiento de la obligación del artículo 81 del DFL

1, de 1982, del Ministerio de Minería, reglamentado por

el DS 327 de 1997; en adelante Ley Eléctrica. Es decir,

fundada en infracciones puntuales del Reglamento

Eléctrico, la SEC atribuye a las sancionadas haber

incumplido el artículo 81 de la Ley Eléctrica. Por tanto,

la requirente afirma que las resoluciones exentas que se

impugnaron mediante reclamaciones de ilegalidad se

sostienen casi en su totalidad en infracciones a

obligaciones contempladas en el Reglamento Eléctrico.

Señalan las requirentes que la fuente de la

competencia de la Superintendencia para imponer multas en

este caso de infracción al Reglamento Eléctrico es el

artículo 15 de la Ley Nº 18.410.

Sin dicha norma habilitante, la entidad

fiscalizadora no hubiera podido sancionar a las empresas 6

requirentes.

Conforme argumentan las requirentes, el

articulo 15 en análisis le otorga amplios poderes a la

Superintendencia, habilitándola no sólo para sancionar a

sus fiscalizados por infracciones al Reglamento

Eléctrico, sino que también para sancionar por “el

incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les

imparta”, pero también por la infracción de las “demás

normas relacionadas con electricidad, gas y combustibles

líquidos”.

La facultad para imponer sanciones, continúan

argumentando los requirentes, emana de la potestad

sancionadora del Estado, cuyas vertientes son la potestad

sancionadora penal y la potestad sancionadora

administrativa, cuya constitucionalidad precisamente

cuestionan las actoras.

Argumentan las actoras que la naturaleza y

principios constitucionales que informan el Derecho

Administrativo Sancionador son los mismos que sostienen

al Derecho Penal. Es necesario entonces que el ejercicio

de la facultad sancionadora del Estado observe ciertos

principios y garantías esenciales, que emanan del único

ius puniendi del Estado y que se aplican naturalmente a

la otra vertiente de este ius, el derecho penal. Así,

resulta absolutamente necesario que se establezca con

claridad los límites y posibilidades de acción de la

Administración para la protección y respeto de los

derechos de las personas.

A juicio de las actoras, aunque las sanciones

de la Administración sean de menor entidad, la 7

razonabilidad jurídica aconseja que dicha potestad

sancionatoria administrativa sea acotada y reglada por

los mismos principios constitucionales del derecho

sancionador. De lo anterior desprenden las requirentes

la unidad material de la naturaleza del ius puniendi

estatal y la necesidad de respetar en el ejercicio de

ambas facultades sancionadoras los principios y normas

jurídicas que al efecto ha consagrado la Constitución.

A juicio de las actoras, en el caso de autos la

Superintendencia estimó que las empresas eléctricas

infringieron ciertos artículos del Reglamento Eléctrico

por lo que les aplicó las sanciones respectivas. Dicho

organismo, en ejercicio de la potestad sancionadora

administrativa, debió haber respetado los principios

constitucionales básicos del derecho sancionador. Tales

principios encuentran, a juicio de las requirentes, su

basamento constitucional en las siguientes normas:

- Principio de legalidad: Artículo 19 Nº 3 inciso

séptimo, de la Constitución, en cuanto prescribe que

sólo la ley puede establecer delitos o ilícitos y sus

penas, por lo que la Administración sólo puede imponer

una sanción en la medida que exista una ley promulgada

con anterioridad al hecho punible que determine la

pena que se pretende aplicar. De ello concluyen que

sólo puede ser ejercida la potestad sancionadora

administrativa cuando haya sido atribuida por una norma

de rango legal, respecto de infracciones y penas

establecidas previamente en una leyy que las sanciones

administrativas sólo son legítimas en la medida que

las infracciones punibles y sus penas hayan sido

establecidas en leyes y no en 8

reglamentos u otras normas inferiores.

- Principio de tipicidad: Consagrado en el artículo 19 Nº

3 inciso final de la Carta. En su virtud, para que la

Administración pueda imponer una sanción, es necesario

que la ley respectiva (nunca el reglamento) contenga

ella misma una descripción precisa y expresa de la

conducta específica que podrá ser sancionada.

- Principio de la proporcionalidad : Supone una

correspondencia entre la infracción y la sanción

impuesta por la Administración, con el fin de impedir

que tome medidas innecesarias y excesivas. Impone

ciertos criterios de graduación de las sanciones.

Indican las requirentes que las multas cursadas

se apoyan únicamente en el señalado artículo 15,

disposición que si bien otorga potestades sancionadoras a

la Superintendencia, infringe abierta y flagrantemente

los incisos séptimo y final del Nº 3 del articulo 19, ya

que en la especie no se configuran los principios de

legalidad y tipicidad señalados, por lo que esa

disposición es abiertamente inconstitucional.

Señalan las requirentes que el artículo 15

referido vulnera el articulo 19 Nº 3 inciso séptimo ya

que si bien las penas están establecidas en una norma de

rango legal, el mismo DFL Nº 1, las infracciones punibles

no se encuentren en esa ley ni en otra, sino simplemente

en el Reglamento Eléctrico. Así, se ha violado el

principio de legalidad, pues no existe ley que establezca

los delitos, infracciones y contravenciones que se

reprochan a las empresas eléctricas.

Alegan también que no es concordante con el 9

principio de legalidad considerar que la infracción de un

reglamento pueda dar origen a una conducta sancionable,

pues ello quebranta el principio de legalidad, ya que

sólo es posible establecer sanciones mediante una ley.

Señalan seguidamente las requirentes que el

artículo 15 trasgrede también el inciso final del

artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental, puesto que no

cumple con el principio de tipicidad, ya que dicho

artículo 15 no contiene expresamente la descripción de la

conducta que sanciona. El artículo 15, a juicio de las

actoras, habilita genéricamente a la Superintendencia

para imponer las sanciones, sin contener la más mínima

descripción, ni menos tipificación de las conductas o

infracciones que se van a sancionar. En este caso, la

descripción de la conducta sancionada hay que buscarla y

encontrarla en el Reglamento Eléctrico, lo que es

abiertamente inconstitucional. Por lo tanto, se esta

frente a un caso típico de ley penal administrativa en

blanco.

Invocando la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional, las requirentes concluyen que el ius

puniendi del Estado, ya sea en su manifestación penal o

administrativa debe respetar en su ejercicio los mismos

principios de legalidad y tipicidad, así como también sus

derivados (culpabilidad y non bis in idem). Aunque exista

una dualidad de sistemas represivos del Estado, respecto

de ambos, por su unidad material y aunque el

procedimiento sea distinto, se ha de respetar el

principio de fondo: el ius puniendi del Estado. De ese

modo, argumentan las requirentes que si la Administración 10

pretende ejercer su potestad sancionadora e imponer una

multa, tanto la pena como la conducta castigada deben

estar expresamente consagradas en una ley. A su juicio,

el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Superintendencia

no sólo delega la tipificación de las conductas al

Reglamento Eléctrico, sino que en normas de rango mucho

menores, tales como una infracción a instrucción y

órdenes de la propia Superintendencia.

Con fecha 7 de junio, la Superintendencia

efectuó sus observaciones.

Indica que las características de la energía

eléctrica implica la necesidad de coordinación entre las

distintas empresas generadoras, transmisoras y

distribuidoras. Esta coordinación tiene como finalidad

garantizar la seguridad del servicio en el sistema

eléctrico, de acuerdo al artículo 81 de la Ley General de

Servicios Eléctricos. Agrega la entidad estatal que estas

actividades de producción o generación, como de

transmisión, están sujetas a un marco regulatorio

obligatorio señalado en el artículo 1º del DFL Nº 1, Ley

General de Servicios Eléctricos que dispone que “la

producción, el transporte, la distribución, el régimen de

tarifas y las funciones del Estado relacionadas con estas

materias se regirán por la presente ley.”. Por tanto, la

actividad es, de este modo, especialmente disciplinada en

su totalidad. Añade que atendido el carácter de servicio

de utilidad pública ha existido preocupación de los

poderes colegisladores por establecer normas que permitan

una fiscalización oportuna. Sin embargo, el respeto a las

normas constitucionales obliga, también, a que tales 11

preceptos se ajusten a las normas propias de los órganos

públicos y de respeto de las garantías constitucionales.

En relación a los planteamientos en que se

funda el requerimiento reconoce la Superintendencia que,

no obstante ser posible encontrar una raigambre común

entre el derecho penal sustantivo y el administrativo

sancionador, ellos presentan evoluciones particulares y

matices diferenciadores que permiten sostener que, en

rigor, no pueden entenderse como uno solo.

A juicio de la entidad estatal, sostener que

sólo la ley debe establecer sanciones infraccionales y

agotar el tipo o, a la inversa, que el reglamento no

puede establecer la infracción administrativa, o que no

puede completar o complementar un tipo infraccional en

blanco, contemplado en una norma legal, importa

desconocer la tesis del dominio legal máximo contemplada

por el Constituyente de 1980. Añade que, en el sistema

estatuido por la Constitución, la ley sólo puede regular

ciertas materias taxativamente señaladas en su artículo

60 y, respecto de ellas, sólo puede estatuir las bases

esenciales de un ordenamiento jurídico -Artículo 60 Nº

20-. De ello deduce la requerida que, respecto de las

materias no contempladas en el artículo 60, tiene cabida

la llamada potestad reglamentaria autónoma; mientras que,

respecto de las materias de ley, reguladas por una ley

que estatuye tan sólo las bases esenciales del

ordenamiento jurídico, cabe la potestad reglamentaria de

ejecución.

No obstante, señala la Superintendencia que la

recurrente pretende que la ley, en contravención a lo 12

dispuesto por la Constitución, deje de ser una norma que

estatuya las bases esenciales de un ordenamiento

jurídico, contraviniendo el numeral 20 del artículo 60

del Texto Fundamental, y regule con precisión cada uno de

los tipos infraccionales en materia de Derecho

Administrativo Sancionador Eléctrico, lo cual, además,

dejaría sin sentido la potestad reglamentaria entregada

expresamente por el propio Constituyente al Presidente de

la República, en el numeral 8 del artículo 32.

La imposibilidad de regular una serie de

conductas asociadas eminentemente en aspectos técnicos,

mediante una ley, particularmente en el sector eléctrico,

implicaría, a su juicio, que las instrucciones de la

autoridad pasarían a ser meras sugerencias y la potestad

reglamentaria el ejercicio de una autoridad de papel, sin

imperio. Sobre este punto, la Superintendencia cita el

artículo 10° de la Ley General de Servicios Eléctricos,

que establece que: “Los reglamentos que se dicten para la

aplicación de la presente ley indicarán los pliegos de

normas técnicas que deberá dictar la Superintendencia,

previa aprobación de la Comisión. Estos pliegos podrán

ser modificados periódicamente en concordancia con los

progresos que ocurran en estas materias”.

Argumenta la Superintendencia que no puede

dejar de tenerse en cuenta que las garantías que han de

imperar para aplicar sanciones formalmente penales y para

imponer sanciones administrativas no pueden ser

idénticas, ya que entre las mismas existen diferencias no

menores. Dada la extraordinaria gravedad que revisten las

sanciones materialmente penales, éstas deben ser 13

impuestas con las máximas garantías, exigencia que no

debiera ser tan rigurosa si se trata de sanciones de

menor gravedad, como las sanciones administrativas, para

cuya aplicación es posible considerar una moderación de

las garantías, por ejemplo, permitiendo que el desarrollo

y características de la infracción que autoriza su

imposición sea normada por la vía del reglamento.

Con todo, la Superintendencia indica que aun

respecto de la imposición de sanciones administrativas,

hay ciertos principios o garantías mínimas que no pueden

dejar de concurrir para su aplicación, las que, de

acuerdo a nuestro ordenamiento constitucional, se

refieren al debido proceso o presencia de proceso

racional y justo; que exista una debida investigación que

preceda a la aplicación de la sanción y un irrestricto

apego al principio de legalidad, de manera que el tipo o

conducta objetiva esté descrita, al menos en sus rasgos

esenciales, en un texto legal que anteceda a los hechos

que se investigan, garantizándose la presunción de

inocencia al inculpado y que el procedimiento sea

igualitario para todos los sujetos a quienes deba

aplicarse.

Respecto de los preceptos referidos a las

disposiciones de la Ley Nº 18.410, que facultan a la

Superintendencia para sancionar a las entidades que

incurrieren en infracciones de las leyes, reglamentos y

demás normas, o en incumplimiento de las instrucciones y

órdenes que les imparta, precisa la Superintendencia que

las mismas corresponden a la consagración legal de una

atribución de la que todos los organismos públicos 14

fiscalizadores están dotados para hacer cumplir no sólo

la ley, sino también los reglamentos y las instrucciones

y órdenes que emitan, facultándolos para imponer

sanciones respecto de conductas cuyo núcleo o esencia

está descrito en normas de rango legal que se

complementan, completan y desarrollan con disposiciones

contenidas en reglamentos e instrucciones y órdenes que,

para un cabal cumplimiento del precepto que establece el

núcleo esencial de la conducta, resulta imprescindible

implementar. Tales normas reglamentarias, órdenes e

instrucciones constituyen simplemente normas técnicas que

especifican la conducta exigida legalmente y que resulta

necesario complementar o completar.

Señala la Superintendencia que, en materia

penal obviamente existe un problema si la descripción

completa de la conducta sancionada no se encuentra en la

ley y se requiere acudir, para su complemento, a normas

reglamentarias. En cambio, en el derecho administrativo,

la realidad es que el dinamismo de ciertos sectores

impone la necesidad de que parte de la descripción de

ciertas conductas quede entregada a reglamentos, que no

se someten a los lentísimos procedimientos de dictación

de leyes.

En relación a las sanciones que originan el

proceso sobre la reclamación judicial interpuesta, señala

la Superintendencia que el principio contenido en el

artículo 15, se encuentra complementado y desarrollado en

diversas disposiciones del Reglamento. Como queda de

manifiesto, el núcleo esencial de las conductas por las

que se formuló cargos está descrito en una norma de rango 15

legal, contenida en el artículo 81 de la citada Ley

General de Servicios Eléctricos.

Establecida la forma de ocurrencia de los

hechos y luego del análisis de la información disponible,

a juicio de la Superintendencia existían antecedentes

suficientes para estimar que los hechos constituían

transgresiones a la normativa vigente, por lo que se

procedió a formular cargos. En la misma oportunidad se

les concedió individualmente a las empresas requirentes

un plazo para que formularan sus descargos. Enseguida,

luego de recibirse los respectivos descargos, la

Superintendencia procedió a confirmar los cargos,

dictando las correspondientes resoluciones exentas que

sancionan con multas a las infractoras, las que fueron

impugnadas por la vía del recurso de reposición

contemplado en el artículo 18 A de la Ley Nº 18.410 y

luego a través del recurso de reclamación judicial

consagrado en el artículo 19 del mismo texto legal y que

ha sido invocado en la solicitud que motiva el

requerimiento. Lo indicado deja a su juicio en evidencia,

que la investigación administrativa que culminó con la

expedición del acto de sanción, siempre ha estado bajo el

imperio del derecho y presidida por las reglas de un

racional y justo procedimiento, en los términos

garantizados por la Constitución.

La Superintendencia estima que, habiéndose

demostrado, de un modo contundente, que el principio de

reserva o legalidad no ha sido amagado con motivo de las

sanciones aplicadas en el proceso que motiva el

requerimiento, queda asimismo comprobado que la supuesta 16

inconstitucionalidad de dichas disposiciones no es tal.

Reitera que resulta evidente que el núcleo de la conducta

ordenada –el coordinarse para preservar la seguridad del

suministro– se encuentra establecida en una norma de

rango legal, como es el tantas veces citado artículo 81

de la Ley Eléctrica, en tanto que las normas

reglamentarias infraccionadas no son sino la concreción,

en un nivel técnico y de ejecución de dicho artículo 81,

de la obligación legal de coordinación con el fin de

preservar la seguridad del servicio en el sistema

eléctrico. Es ésa la conducta esperada y su

incumplimiento es lo que determina que debe hacerse

exigible la responsabilidad de los sujetos a que el

precepto se refiere y que, una vez sustanciado el proceso

normado en los artículos 17 y siguientes de la Ley Nº

18.410 y en el decreto Nº 119, de 1989, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, permite imponer la

sanción de acuerdo al mérito de los hechos investigados y

de la participación que en ellos le ha correspondido al

infractor. Siendo así las cosas, no cabe hablar, bajo

ningún respecto, de violaciones al principio de reserva

legal ni de una supuesta y consecuente

inconstitucionalidad de las disposiciones.

Señala la Superintendencia que la norma

contenida en el artículo 15 de la Ley Nº 18.410, que le

otorga facultades sancionadoras, y que ha sido objeto del

requerimiento es completamente constitucional y, por

ende, resulta plenamente aplicable al proceso que ha

servido de base a la actora para plantear su solicitud.

En virtud de todo lo anterior, a su juicio, no 17

puede pretenderse asimilar la actividad administrativa a

la actividad jurisdiccional en materia penal. No pueden

pretenderse descripciones taxativas y precisas en campos

dinámicos y sujetos a incesantes variaciones, como el de

la energía eléctrica, ni que todo lo que deba

fiscalizarse, regularse y sancionarse en caso de

infracción lo sea mediante leyes.

Concluye la Superintendencia argumentando que

la pretensión de las actoras dejaría a la Administración

desprovista de facultades sancionatorias en el plano

administrativo, ya que, por contener el mismo principio

rector, disposiciones análogas contenidas en leyes

orgánicas de otros órganos reguladores serían igualmente

inconstitucionales.

Con fecha 13 de junio se trajeron los autos en

relación y se realizaron los alegatos de ambas partes.

Considerando:

I. Los Problemas de Constitucionalidad que se

Plantean.

Primero: Que, conforme ha quedado descrito el libelo

en la parte expositiva, para resolver el conflicto de

constitucionalidad planteado, corresponde dilucidar a

esta Magistratura si la aplicación del artículo 15 de la

Ley 18. 410, que crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles resulta contrario a la Constitución en un

caso en que es invocado como fundamento legitimador de un

acto administrativo sancionador. Más específicamente, si

la referida aplicación resulta contraria al principio de

legalidad que consagra la Constitución, particularmente

en sus variantes de reserva legal y tipicidad. En la 18

gestión pendiente, en que dicha aplicación es

impugnada, las requirentes reclaman ante la jurisdicción

común de sendas multas que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles les ha aplicado

administrativamente, luego de imputarles, en su calidad

de empresas concesionarias del servicio público

interconectado central de electricidad e integrantes del

Centro de Despacho Económico de Carga respectivo, una

serie de infracciones a normas legales y reglamentarias.

Segundo: Que el artículo 15 de la Ley Nº 18.410,

cuya inaplicabilidad se ha solicitado, ya trascrito en la

parte expositiva, faculta a la referida Superintendencia

a sancionar a las empresas, entidades o personas

naturales, sujetas a su fiscalización o supervisión, en

caso que estas incurran en infracciones de las leyes,

reglamentos y demás normas relacionadas con electricidad,

gas y combustibles líquidos, o en incumplimiento de las

instrucciones y órdenes que les imparta la propia

Superintendencia. Se dispone también por el mismo

precepto que las sanciones serán aquellas que señala el

mismo título de la ley o en otros cuerpos legales. Los

incisos siguientes del precepto clasifican las

infracciones en gravísimas, graves y leves y distinguen

estos tres grupos, en un caso por el tipo de conducta

infractora, como es la entrega de información falsa que

pueda afectar el normal funcionamiento del mercado o la

regulación de los precios y, en otros casos, por los

efectos que se sigan de las conductas, como lo es, por

ejemplo, si la infracción ha producido la muerte o lesión

grave a las personas o una falla generalizada en el 19

funcionamiento de un sistema eléctrico. Como puede

apreciarse, el precepto faculta a la Superintendencia

para sancionar a las empresas sujetas a su supervisión en

cuatro hipótesis: a) ante infracción de norma legal; b)

ante infracción de norma reglamentaria; c) ante

infracción de las demás normas relacionadas con

electricidad, gas y combustibles líquidos, y d) ante el

incumplimiento de las instrucciones y órdenes que imparta

la Superintendencia.

Tercero: Que, en esta sede de inaplicabilidad,

resulta especialmente importante destacar que, en las

gestiones pendientes, la Superintendencia invoca

incumplimientos de normas legales y reglamentarias y no

de instrucciones u órdenes o de otras normas relacionadas

con electricidad, gas y combustibles líquidos. En efecto,

en esas gestiones las actoras reclaman de los actos

sancionatorios contenidos en las Resoluciones Exentas

1428, 1429, 1432 y 1439, todas de 14 de Agosto de 2003,

de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles. De

su lectura y particularmente de la parte resolutiva de

todas ellas y del considerando noveno contenida en cada

una, se concluye que, en este caso, lo que la

Superintendencia imputa a las reclamantes es el

incumplimiento de deberes contenidos en normas legales,

como lo es el artículo 81 del D.F.L. 1 de 1982 y de

normas complementarias establecidas en un Decreto

Supremo, como lo son los artículos 165, y diversos

acápites de los artículos 172, 181, 184, 323 y 324, todos

del Decreto Supremo Nº 327 del Ministerio de Minería de

1997. No le corresponde a esta Magistratura, en 20

consecuencia, juzgar en esta causa la

inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 15

de la ley 18.410 en cuanto pueda aplicársele para

sancionar incumplimientos de instrucciones y órdenes de

la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, sino

en cuanto se le pretende aplicar para justificar

sanciones ante infracciones de una norma de rango legal y

de diversos preceptos contenidos en un Decreto Supremo,

pues así se le ha invocado en la gestión pendiente. En

sede de inaplicabilidad, el Tribunal está llamado a

determinar si la aplicación del precepto en la gestión

específica resulta contraria a la Constitución. Lo que el

Tribunal debe practicar es un examen concreto de si el

precepto legal, invocado en una gestión judicial

pendiente y correctamente interpretado producirá efectos

o resultados contrarios a la Constitución.

Cuarto: En consecuencia, le cabe dilucidar a este

Tribunal si un precepto legal que faculta a una

Superintendencia a sancionar infracciones a normas

legales y reglamentarias provenientes, en la especie, de

un Decreto Supremo está o no sujeto al principio de

legalidad establecido en la Constitución. En caso

afirmativo, examinar si el artículo 15 puede aplicarse en

la especie sin vulnerar dicho principio, tanto en sus

variantes de legalidad como de tipicidad.

II. El Derecho Administrativo Sancionador sí está

sujeto al Principio de Legalidad.

Quinto: Que el referido artículo 15, cuya

inaplicabilidad se examina, forma parte de lo que la

doctrina ha dado en llamar el “derecho administrativo 21

sancionador”. Esta norma tiene un carácter orgánico,

al atribuir competencias, en este caso, para sancionar;

pero ella carece de sentido si no se le integra a otras

de carácter sustantivo que dirigen conductas, en este

caso de los administrados y a otras de carácter

procesal, que establecen el modo de ejercer las

atribuciones, en este caso, de imponer las sanciones. Es

así como algunas de esas normas describen deberes de los

administrados; otras imputan sanciones al incumplimiento

de esos deberes; otras, como el caso del artículo 15 en

examen, facultan a un órgano para atribuir

incumplimientos y aplicar sanciones a personas

determinadas y otras, de cuya categoría el artículo 15

también participa, gradúan esas sanciones, conforme a la

naturaleza de la conducta infraccional o a sus

consecuencias.

Sexto: Que esta Magistratura ha sostenido ya en

múltiples oportunidades, que al llamado derecho

administrativo sancionador y a la actividad sancionadora

de la administración sí se les aplica el principio de

legalidad (particularmente en la sentencia de 27 de julio

recién pasado, rol 480). De esa doctrina se sigue para el

caso que las facultades de la Superintendencia de Electricidad y Combustible para sancionar están sometidas al

referido principio de legalidad, cuyo alcance y extensión

frente a este libelo, se examinarán más adelante.

Séptimo: Que la conclusión indicada en el

considerando Sexto se funda, tal como ya lo ha

establecido antes este Tribunal, en los artículos 6 y 7

de la Constitución, puesto que los referidos preceptos

“establecen la sujeción de toda actividad de los órganos 22

del Estado al ordenamiento jurídico y muy especialmente,

en cuanto los dos primeros incisos del artículo 7º de la

Constitución, los sujetan a la Carta Fundamental y a la

ley, al disponer que los órganos del Estado sólo actúan

válidamente si lo hacen dentro de su competencia y en la

forma prescrita en la ley y que ninguna magistratura

puede atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias

extraordinarias, otra autoridad que la que se le haya

conferido en virtud de la Constitución o las leyes.

Complementa este principio básico de exigencia de

legalidad de los actos de la administración el precepto

contenido en el numeral 18 del artículo 63, en cuanto

exige que sean de jerarquía legal las normas que fijen

las bases de los procedimientos que rigen los actos de la

administración pública y el inciso cuarto del artículo 65

en cuanto reserva al Presidente de la República la

iniciativa exclusiva de las leyes que crean nuevos

servicios públicos.” (considerando 4º de la ya referida

sentencia de fecha 27 de Julio, rol 480). De este modo y

por mandato constitucional la Administración Pública, de

la que la Superintendencia de Electricidad y Combustible

forma parte, queda sujeta al Derecho y particularmente

al principio de legalidad.

Octavo: Que, a la misma conclusión consignada en el

considerando sexto de sujeción de la actividad

sancionadora de la administración al principio de

legalidad, ha de arribarse en virtud de lo prescrito en

el artículo 19 Nº 3 del Texto Fundamental. Como ha tenido

oportunidad de establecer esta Magistratura, aún cuando

las sanciones administrativas y las penas difieran en 23

algunos aspectos, ambas forman parte de una misma

actividad sancionadora del Estado y han de estar, en

consecuencia, con matices, sujetas al mismo estatuto

constitucional que las limita en defensa de la igual

protección de la ley en el ejercicio de los derechos.

Como ya se ha dicho en fallos anteriores “… los

principios inspiradores del orden penal contemplados en

la Constitución Política de la República han de

aplicarse, por regla general, al derecho administrativo

sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius

puniendi propio del Estado;” (considerando 9 de la

sentencia de 26 de agosto de 1996, rol 244). Es así como

tanto el principio de tipicidad como de legalidad,

establecidos en los dos últimos incisos del numeral 3º

del artículo 19 de la Constitución, rigen, por mandato

constitucional, la actividad sancionadora de la administración.

Noveno: Que no es obstáculo a lo afirmado el hecho

que los incisos finales del numeral tercero empleen un

lenguaje penal, pues como ha tenido oportunidad de

establecer este Tribunal, “… sustantiva y procesalmente,

el artículo 19 Nº 3 de la Constitución tiene que ser

entendido y aplicado con significado amplio y no estricto

ni restrictivo, porque sólo así es posible cumplir,

cabalmente, cuanto exige la serie de principios

fundamentales analizados en los considerandos

precedentes. Consecuentemente, cabe concluir que dentro

de los parámetros de razonabilidad y legitimidad a que se

hizo referencia, lo cierto e indudable es que la igual

protección de la ley en el ejercicio de los derechos

fundamentales, como asimismo, las concreciones de ese 24

principio que aparecen en los incisos siguientes del

mismo numeral, deben ser entendidas en su acepción

amplia, sin reducirlas por efecto de interpretaciones

exegéticas, o sobre la base de distinciones ajenas al

espíritu garantista de los derechos esenciales que se

halla, nítida y reiteradamente, proclamado en la Carta

Fundamental vigente;” (sentencia de 21 de abril de 2005,

Rol Nº 437, considerando 16º).

Décimo: Que la aplicación de las garantías

constitucionales de la tipicidad y de la legalidad al

Derecho Administrativo sancionador tiene una larga

tradición en el derecho chileno. En efecto, hace ya más

de cuarenta años, la Corte Suprema interpretó que la voz

“condenados” del artículo 11 de la Constitución de 1925

era aplicable a quienes sufrían sanciones

administrativas y, por esa vía, le aplicó las garantías

que entonces la Constitución establecía para la vigencia

del principio de legalidad a las condenas penales. Así,

la referida Corte, en fallo de inaplicabilidad de 31 de

marzo de 1966 señaló que “…existe en verdad

jurisprudencia ya establecida por esta Corte en el

sentido de que el vocablo “condenado” de que se sirve el

artículo 11 de la Constitución Política, no significa por

sí solo una condena por delito penal porque de diversos

artículos del Código Civil y del de Procedimiento

Civil aparece que las expresiones “condenar”,

“condenarse” y otras análogas, se emplean en el sentido

amplio comprensivo del hecho de imponerse a una persona

una pena o sanción, sea de carácter penal, civil o

administrativo, cualquiera que sea la causa que 25

la haga procedente, por lo que no se comprende

porqué la palabra “condenado”, sin otro calificativo

`puede limitarse en su alcance a la condena por delito

penal, máxime cuando el precepto de que se trata se

refiere al hecho sobre que recae el juicio y ese hecho

puede revestir diversa naturaleza”. (considerando 9º). De

ese modo, hace ya cuarenta años nuestra Corte Suprema

aplicaba al derecho administrativo sancionador las

garantías constitucionales propias del derecho penal.

Décimo Primero: Que también el principio de legalidad

ha de aplicarse en la especie en virtud de lo dispuesto

en el artículo 19 Nº 21 de la Carta Fundamental, pues ese

precepto, conforme a su claro tenor literal y sentido,

obliga a que las normas que regulan el ejercicio de una

actividad económica lícita estén contenidos en preceptos

de rango legal.

Décimo Segundo: Que resulta evidente que el artículo

15 de la Ley 18.410 limita el ejercicio de una actividad

económica lícita, toda vez que permite a la

Superintendencia sancionar a quienes desarrollan la

actividad de generación, transporte o distribución

eléctrica, en caso que esas empresas incurran en algunas

de las infracciones que el propio precepto señala. En

efecto, de no ser por ese precepto legal, las

referidas empresas podrían desarrollar la actividad

económica que despliegan, sin estar sujetas a sanciones

si infringieran las normas que el propio precepto indica,

por lo que estarían libres de esa amenaza y, en

consecuencia, significativamente menos reguladas. No cabe

duda entonces que la norma cuya aplicabilidad se discute 26

en esta causa regula el ejercicio de una actividad

económica lícita.

Décimo Tercero: Que, si la habilitación para

sancionar, que consagra el artículo 15, limita la

actividad económica lícita de las personas y empresas que

desarrollan la actividad de generación, transporte o

distribución eléctrica, forzoso es concluir que tales

limitaciones deben estar contenidas, al menos en su

descripción esencial, en preceptos legales, en virtud de

lo establecido en el artículo 19 Nº 21 de la Carta

Fundamental en cuanto dispone que “El derecho a

desarrollar cualquier actividad económica que no sea

contraria a la moral, al orden público o a la seguridad

nacional”, debe hacerse “respetando las normas legales

que la regulen”. (Énfasis añadido).

Décimo Cuarto: Que, una vez reiterado por este

Tribunal que el principio de legalidad efectivamente rige

la actividad sancionadora de la administración, debe

aclararse ahora que la vigencia del principio de

legalidad en el campo del derecho administrativo

sancionador no impide que la administración pueda

legítimamente sancionar conductas cuyo núcleo esencial se

encuentre descrito en una ley y más extensamente desarrollado

en normas reglamentarias. En efecto, el artículo 32 Nº 6

de la Constitución faculta al Presidente de la República

para dictar “los demás reglamentos, decretos e

instrucciones que crea convenientes para la ejecución de

las leyes;”. El ámbito de regulación de esta potestad

reglamentaria de ejecución coincide con aquel que la

propia Constitución reserva al dominio legal, si bien le 27

está subordinada. Así, en el ámbito reservado al

dominio legal es la propia Constitución la que permite la

potestad reglamentaria de ejecución, salvo los casos

excepcionales en que ella misma dispone mayores

restricciones, tal como ha desarrollado ya este Tribunal

en el considerando 13º de la tantas veces citada

sentencia de 27 de Julio pasado, rol 480.

Décimo Quinto: Que reafirma lo anterior el análisis

de las características de generalidad y abstracción

propias de la ley. La Constitución de 1980 consagró estas

características al establecer, en su artículo 63 el

sistema de dominio legal máximo a través de listar las

únicas materias que podían ser tratadas por el

legislador. Si bien el numeral 20 de ese precepto abrió

esa enumeración con un lenguaje genérico, estableció con

claridad que la ley debía ser una norma general que

estatuyera las bases esenciales de un ordenamiento

jurídico (énfasis añadido). Si en el sistema de dominio

legal máximo de la Constitución de 1980, el legislador

debe limitarse a establecer las bases de un ordenamiento

jurídico, queda entregada, salvo disposición expresa en

contrario del propio Texto Fundamental, a la potestad

reglamentaria del Presidente de la República la dictación

de los "reglamentos, decretos e instrucciones que crea

convenientes para la ejecución de las leyes”. Reafirman

la voluntad de la Constitución de que la ley mantenga el

carácter general y abstracto, lo dispuesto en los

numerales 4, 16 y 18 del mismo artículo 63.

Décimo Sexto: Que, como efecto de las consideraciones

precedentes, la colaboración 28

reglamentaria no se encuentra excluida por el

principio de reserva legal, salvo los casos en que la

propia Constitución ha dispuesto que sólo la ley puede

regular una cierta materia o disponer en ciertas

cuestiones. Como lo afirma la doctrina especializada, “…

por intenso que sea el Principio de Reserva Legal, nunca

excluirá del todo o por completo la intervención de los

órganos administrativos. Imaginar lo contrario equivale a

convertir la ley en reglamento y a concentrar en el

órgano legislativo las dos potestades aludidas,

quebrantando el Principio de Separación de Órganos y

lesionando la eficiencia que se gana, con sujeción al

mismo Principio, en la división de las funciones

estatales.” (nombre reservado, nombre reservado, los Principios de

Reserva Legal y Complementaria en la Constitución

Chilena; Rev. de Derecho de la Universidad de Valdivia,

dic. 1998, Vol. 9, No. 1, pp. 65-104.)

Décimo Séptimo: Que, a igual conclusión de aceptar

por regla general la colaboración reglamentaria en

materias reservadas por la Constitución al dominio legal,

debe llegarse en virtud de lo dispuesto en el inciso

final del numeral 3º del artículo 19 de la Carta

Fundamental. En efecto, y tal como ha tenido oportunidad

de desarrollar este Tribunal en sentencia de 4 diciembre

de 1984, Rol Nº 24, relativo a un requerimiento sobre la

Ley de Drogas, el texto del artículo 19 Nº 3 exige que la

conducta se encuentre “expresamente” descrita en la ley,

pero no que esté “completamente” descrita en el precepto

legal. Este último adjetivo calificativo fue incluido en

la propuesta de precepto constitucional hecho por la 29

Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, pero

deliberadamente eliminado por la Junta de Gobierno, lo

que debe necesariamente interpretarse como una

aceptación, en esta materia, de la colaboración de la

potestad reglamentaria en la descripción de la conducta

sancionable.

Décimo Octavo: Que, de este modo, la Constitución

otorga y distribuye potestades limitadas a los órganos

del Estado para garantizar que su actuación sea en

defensa de la persona y de su dignidad, pero suficientes

para la consecución del bien común en materias que exigen

regulación y fiscalización estatal, como lo es, en la

especie, la producción y distribución de energía

eléctrica. En virtud de esos principios y conforme a las

reglas ya analizadas, la Constitución reserva a la ley,

manifestación de la voluntad soberana y norma con la

máxima publicidad, el establecimiento sustantivo de los

deberes y de las sanciones que puedan imputarse a su

incumplimiento. Al mismo tiempo, y dentro de los límites

constitucionales y legales, faculta a la administración

para dictar las normas reglamentarias que juzgue

convenientes para la ejecución de los deberes legales.

Décimo Noveno: Que de lo razonado en este capítulo

debe concluirse que la administración no está

constitucionalmente facultada para sancionar, si las

conductas que se suponen infringidas están descritas

únicamente en normas reglamentarias que no tengan

suficiente cobertura legal. Como ya lo ha dicho este

Tribunal, “sin suficiente cobertura legal, un decreto,

reglamento o instrucción no puede constitucionalmente 30

establecer deberes administrativos que limiten el

ejercicio del derecho a llevar a cabo una actividad

económica lícita y a cuyo incumplimiento se vinculen

sanciones. El estatuto de las garantías constitucionales

establece claros límites a la manera en que la ley debe

describir conductas infractoras de deberes

administrativos y no entrega a la discrecionalidad

administrativa la creación autónoma de tales deberes o la

fijación de sus sanciones.” (Considerando 19 de la

sentencia de fecha 27 de Julio, rol 480.)

Establecido lo anterior, cabe ahora examinar si la

aplicación del ya referido artículo 15 en las gestiones

pendientes, con las características indicadas en el

considerando tercero que antecede, cumple de manera

suficiente con los principios de la reserva legal y de la

tipicidad que forman parte del principio de legalidad.

III. Examen de la Inaplicabilidad del artículo 15 a la

luz del Principio de Reserva Legal.

Vigésimo: Que, conforme lo ha establecido este

Tribunal (desde luego en la tantas veces referida

sentencia de 27 de Julio, rol 480) y está conteste la

doctrina y jurisprudencia nacional, el principio de

reserva legal obliga a que tanto la descripción de la

conducta cuya infracción se vincula a una sanción, al

menos en su “núcleo esencial”, como la sanción misma, se

encuentren establecidas en normas de jerarquía legal y no

de rango inferior.

Vigésimo Primero: Que, entendido de ese modo el

principio de legalidad, no cabe hacer reproche al

artículo 15 en examen, en tanto cuanto éste faculta a la 31

Superintendencia para sancionar incumplimiento de

normas legales, pues, como ya lo dijo este Tribunal, en

el considerando 28º de la ya citada sentencia de 27 de

julio de 2006, rol 480 “el hecho que una ley faculte a

una Superintendencia a sancionar a las empresas sujetas a

su supervisión ante la infracción de ley no constituye un

acto constitucionalmente repudiable desde el punto de

vista de la legalidad en su dimensión de reserva legal.

Es obvio, por la propia definición del principio de

reserva legal, que si el deber está establecido en una

norma de rango legal, no cabe reproche de

constitucionalidad alguno en su virtud” y así se

declarará.

Vigésimo Segundo: Que, como ha quedado consignado en

el considerando tercero que antecede, el artículo 15

también ha sido invocado y pretende aplicarse en la

causa pendiente como fundamento legitimador de

infracciones descritas en normas reglamentarias

establecidas en un Decreto Supremo, por lo que cabe

examinar ahora la aplicabilidad del precepto en esta

hipótesis.

Al efecto, debe tenerse presente que no

corresponde a este Tribunal juzgar, en la especie, si las

normas reglamentarias, frente a cuyo incumplimiento se ha

invocado el artículo 15 de la Ley 18.410, describen

conductas con autonomía o si desarrollan aquellas cuyo

núcleo esencial ha sido ya establecido en normas

legales. Hacer un examen de esta naturaleza

implicaría revisar la legalidad de normas

reglamentarias y su consecuente constitucionalidad, 32

cuestión que corresponde apreciar a aquel Tribunal

ante quien se ha reclamado la multa y es, en todo caso,

ajena a la competencia de esta Magistratura, la que, ante

acciones de inaplicabilidad, solo ha sido facultada para

examinar preceptos legales y no Decretos Supremos, según

lo dispone con toda claridad el numeral 6º del artículo

93 de la Constitución Política del Estado.

Vigésimo Tercero: Que no corresponde en este caso de

inaplicabilidad analizar las restantes hipótesis en que

el artículo 15 habilita a la Superintendencia a aplicar

sanciones; esto es, ante infracción de las demás normas

relacionadas con electricidad, gas y combustibles

líquidos, y ante el incumplimiento de las instrucciones y

órdenes que les imparta la Superintendencia. Por las

razones indicadas en los considerandos Segundo y Tercero,

el artículo 15 impugnado no está siendo aplicado ante

tales eventos, por lo que su aplicación no puede, en

estos casos, resultar contraria (o acorde) a la

Constitución, pues no tiene aplicación en el caso.

Vigésimo Cuarto: Que, en consideración a lo ya

razonado, este Tribunal no hará reproche de

inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 15

de la Ley Nº 18.410; pues, como se ha señalado, no

resulta contrario a la Constitución que este sea invocado

para sancionar infracciones legales y tampoco que sea

aplicado para sancionar infracciones de normas

reglamentarias, siempre que dichas infracciones

reglamentarias estén jerárquicamente precedidas por

preceptos legales que describan con suficiencia al núcleo

de la conducta. Examinar esto último, como se ha dicho, 33

implica revisar la legalidad y consecuente

constitucionalidad de Decretos Supremos; cuestión que no

compete a este Tribunal por esta vía.

IV. Examen de la Inaplicabilidad del artículo 15 a la

luz del Principio de Tipicidad.

Vigésimo Quinto: Que el principio de tipicidad exige

que la conducta a la que se ha atribuido una sanción se

encuentre sustantivamente descrita en la norma (de rango

legal), de manera que los sujetos imperados por ella

tengan una suficiente noticia (previa) acerca de la

conducta que les resultará exigible. En tal virtud, solo

serán sancionados aquellas personas respecto de quienes

se pueda presumir que han estado en situación de conocer

cabalmente lo que se describe como conducta indebida y

sujeta a sanción. De esa manera, la Constitución cautela

también que no se produzcan arbitrariedades jurídicas o

judiciales en la aplicación de esos preceptos y permite

la crítica y el control de las decisiones que se toman en

su virtud.

Vigésimo Sexto: Que, conforme se entabló este libelo,

este Tribunal ha sido llamado a pronunciarse acerca de si

el artículo 15 de la Ley 18.140 cumple suficientemente

con el principio de tipicidad; pero sucede que el

referido precepto no describe ninguna conducta. Como

puede apreciarse de este solo aserto, el examen de

tipicidad no puede ser hecho al artículo 15, sino a las

normas que describen las conductas debidas y a cuya

infracción el artículo 15 les atribuye una sanción; ya

sea que tales deberes estén establecidos en leyes,

reglamentos y demás normas relacionadas con electricidad, 34

gas y combustibles líquidos, o en instrucciones y

órdenes que imparta la Superintendencia, pues estas son

las normas cuya infracción el artículo 15 permite

sancionar.

Vigésimo Séptimo: Que este Tribunal no considera

contrario a la Constitución el hecho de que un precepto

de carácter legal habilite a una Superintendencia a

sancionar, en condiciones que no se describen en ese

mismo precepto todas y cada una de las conductas

susceptibles de ser sancionadas. En la especie se

atribuyen a las empresas recurrentes infracciones a dos

cuerpos normativos: al artículo 81 de D.F.L. 1 del

Ministerio de Minería de 1982, conocido como “Ley

Eléctrica” y a las normas que, según afirma la

Superintendencia, se limitan a desarrollar ese mismo

precepto, todas contenidas en el Decreto Supremo 327 del

Ministerio de Minería de 1997. Esta dispersión normativa

del derecho administrativo sancionador en dos cuerpos

legales no vulnera el principio de tipicidad, pues “no

resulta intolerable para el valor de la seguridad

jurídica que normas contenidas en dos cuerpos legales

diversos pretendan aplicarse a una Empresa

especializada que lleva a cabo, en virtud de una

concesión, un servicio público, cuya naturaleza exige de

una regulación altamente técnica y dinámica…”.

(Considerando 40º de la sentencia de 27 de julio de 2006,

rol 480.)

Vigésimo Octavo: Que no le cabe al Tribunal examinar

si los preceptos sustantivos referidos en el considerando

anterior; esto es el artículo 81 del D.F.L. Nº 1 aludido

y en el Decreto Supremo 327 del Ministerio de Minería 35

cumplen o no con el principio de tipicidad, pues ello no

le ha sido solicitado en la acción que determina su

competencia. Además, respecto de las normas contenidas en

el Decreto Supremo no podría hacerlo por no tener

competencia para ello. A todo evento, deja constancia

que el Artículo 81 del Decreto con Fuerza de Ley, ya

referido, no fue objeto de reproche de inaplicabilidad

por inconstitucionalidad en un requerimiento similar al

presente, según puede verse de la sentencia rol 480 del

27 de julio del presente.

Vigésimo Noveno: Que, en consecuencia, la aplicación

del artículo 15 de la Ley 18.410, en cuanto se le invoca,

como en la especie, para sancionar conductas descritas en

una ley y en un Decreto Supremo no viola por si mismo el

principio de tipicidad, pues sólo podrían hacerlo

aquellas normas que describen conductas y les atribuyan

sanciones, que no es el caso del precepto impugnado, y

así se declarará.

Y vistos, lo dispuesto en los artículos 5º, 6º, 7º,

19 Nºs. 3, 21 y 26, 32 Nº 6, 63 Nºs. 2, 4, 16 y 18 y 93

Nº 6 e inciso decimoprimero y lo previsto en los

artículos 26 a 33 y 38 a 45 de la Ley Nº 17.997,

Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, y

demás normas ya citadas,

SE DECLARA QUE SE RECHAZA, EN TODAS SUS PARTES, LA

ACCIÓN DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE

AUTOS.

Se previene que los Ministros señores Juan Colombo Campbell y Jorge Correa Sutil no concuerdan con lo

razonado en los considerandos Octavo a Décimo, ambos

inclusive.

36 Además, el Ministro Correa Sutil se hace un deber

expresar que, si bien concuerda, por lo dicho en los

considerandos Sexto, Séptimo, y Décimo Primero a Décimo

Tercero, ambos inclusive, que el principio de legalidad

es aplicable a la actividad sancionadora de la

Administración, no resulta, a su juicio, ni pertinente

ni necesario fundarlo en el artículo 19 Nº 3 de la

Constitución. Al efecto, tiene presente lo

siguiente:

Primero: Que el artículo 19 Nº 3 efectivamente consagra

un principio general, como lo es el de la igual

protección de la ley en el ejercicio de los derechos,

independiente del ámbito o rama jurídica donde se

pretenda tal ejercicio. Sin embargo, las concreciones que

siguen en los incisos siguientes hacen diferencias en

cuanto al ámbito de los derechos ejercidos, distinción

que es precisamente acorde con el principio de igualdad,

pues no es lo mismo pretender derechos como actor en una

causa civil que hacerlo como infractor en una gestión

administrativa o como imputado en una penal. Estas

diferencias están reconocidas por la Constitución y deben

ser respetadas por sus intérpretes.

Segundo: Que, para reconocer las diferencias aludidas

en el razonamiento anterior, debe tenerse presente, desde

luego, el propio lenguaje del artículo 19 Nº 3, pues de

él se siguen algunas diferencias en el ámbito de

aplicación. En efecto, en materia de defensa jurídica,

las garantías constitucionales están establecidas en

términos generales y por ende, no cabe duda que rigen no

sólo en el campo penal. La garantía de un proceso justo y 37

racional, incluyendo la legalidad del órgano, están

expresadas en términos generales, incluyendo a todo

órgano que ejerce jurisdicción y, por ende esta garantía

general debe aplicarse no sólo al proceso penal, sin

perjuicio de que, como reconocieron los Comisionados que

participaron en su redacción, la racionalidad y justicia

de un procedimiento puede exigir diversas cosas según la

materia que se trate de juzgar. Diverso es, en cambio, el

lenguaje del inciso séptimo en cuanto establece que la

ley no puede presumir de derecho la responsabilidad penal.

No corresponde dilucidar en esta oportunidad el alcance

del precepto, pero es evidente que su extensión a otros

tipos de responsabilidad resulta, a lo menos,

problemática. Si se hace aplicable a otros ámbitos, debe

extenderse por analogía y reconociendo las diferencias.

Por su parte, el principio de irretroactividad del inciso

siguiente está, al menos en su lenguaje, también referido

a delitos y penas, por lo que no podría concluirse sin

más que su ámbito de aplicación excede el derecho

penal.

Tercero: Que los principios de tipicidad y de reserva

legal contenidos en el inciso final que ahora nos ocupa

dispone que “Ninguna ley podrá establecer penas sin que

la conducta que se sanciona esté expresamente descrita en

ella”. Para determinar el alcance o ámbito de aplicación

de este precepto más allá de lo penal, resulta

fundamental determinar que ha de entenderse por pena y

particularmente establecer si una multa del derecho

administrativo puede ser considerada como tal. Es bien

sabido que tanto el derecho penal como el administrativo 38

pueden establecer multas. La cuantía de las fijadas en

este último suelen incluso ser más altas que las del

derecho penal. Sin embargo, debe anotarse que unas y

otras tienen una diferencia cualitativa importante. Las

multas del derecho penal, en caso de no pago, pueden

llevar a la pérdida de la libertad; las del derecho penal

son “transformables en privación de libertad”. En cambio,

las del derecho administrativo pueden afectar el

patrimonio, pero no la libertad. Si pretendieran hacerlo,

deberían ser consideradas penas. Es posible que esa

diferencia cualitativa haya determinado que la definición

legal de pena excluya expresamente las multas

administrativas. En efecto, el Código Penal, en una norma

que existía a la fecha en que se elaboró la Constitución

y que sigue vigente hoy establece que “no se reputan

penas… las multas y demás correcciones que los superiores

impongan a sus subordinados y administrados en uso de su

jurisdicción disciplinal o atribuciones gubernativas.”

(énfasis añadido). Si bien esta definición legal no es

general para el derecho y está establecida en una norma

de rango inferior a la Constitución denota la diferencia

que nuestro sistema jurídico penal ha hecho y hace entre

las sanciones administrativas y las penales.

Cuarto: Que quienes elaboraron el texto de la

Constitución estaban concientes de esta diferencia entre

penas y sanciones administrativas y propusieron este

vocablo y no el más genérico de “sanciones”, como hacen

otros textos constitucionales que le sirvieron de modelo.

Esta diferencia difícilmente puede estimarse como una

inadvertencia. nombre reservado, uno de quienes participaron 39

activamente en la redacción del precepto en su texto

“Los Derechos Constitucionales”, señala: “Téngase

presente, en todo caso, que las multas que aplique la

Administración no son “penas”

, pero para imponerlas rige

la obligación que pesa sobre toda autoridad de someterse

a las garantías de un racional y justo procedimiento.”

(página 150, Tomo 2, 3ª edición, 2004).

Quinto: Que existen otra serie de diferencias que la

doctrina se ha encargado de analizar entre las penas y

otras sanciones, particularmente relativas a las

finalidades retributivas y preventivas de las primeras y

el puramente preventivo y de política general de las

segundas, así como respecto de los órganos que pueden

aplicarlas y de los sujetos que pueden padecer unas y

otras. No parece que esas diferencias o el debate acerca

de similitudes sea especialmente relevante aquí. Lo

fundamental para un juez no está tanto en este ejercicio

como en determinar si el derecho vigente establece unas

mismas reglas constitucionales para ambos tipos de

sanciones o si las trata con estatutos diversos. Como

hemos podido apreciar, el lenguaje constitucional

claramente las distingue.

Sexto: Que otro de los más influyentes

constitucionalistas chilenos, activo participante en la

elaboración del texto constitucional reconoce también que

los tres últimos incisos del numeral 3º del artículo 19,

son, a diferencia de los anteriores aplicables sólo al

juzgamiento penal. Luego de transcribir el inciso sexto

del numero 3 del artículo 19 señala este autor: “Debemos

recordar que, según anunciamos en el Nº 68 de este 40

volumen, el precepto recién copiado, junto con aquellos

contemplados en los dos incisos finales del mismo artículo,

fija algunas bases del procedimiento y del juzgamiento

penal.” (nombre reservado, Tratado de Derecho

Constitucional, Tomo XI, páginas 156 y 157, énfasis

añadido).

Séptimo: Que si atendemos ahora al elemento sistemático

de interpretación resulta también claro que el sistema

jurídico chileno y el derecho constitucional en

particular no tratan del mismo modo el derecho a la

libertad y a la seguridad personal y sus restricciones,

que es lo que está en juego en el caso de las penas y el

derecho a emprender y desarrollar actividades económicas

y a la propiedad, que es lo restringido por el derecho

administrativo sancionador en este caso. En efecto, el

texto Constitucional distingue claramente ambos

estatutos, con garantías que no sólo se encuentran en

preceptos diversos sino que difieren en su contenido,

como puede apreciarse de la lectura del numeral 7º del

artículo 19 o de las diferencias entre las acciones

cautelares de amparo y de protección. Es el texto

constitucional el que establece diferencias al tratar la

actividad del Estado que sanciona a personas naturales

con penas que son o pueden llegar a ser privativas de su

libertad que cuando establece reglas para regular y

sancionar a personas, pero especialmente a empresas que

desarrollan una actividad económica lícita. Es la

Constitución la que ha establecido diferencias entre la

libertad personal, por una parte y la libertad económica

y de emprendimiento, por otra.

41 Octavo: Que la doctrina que asimila el derecho

administrativo sancionador y el derecho penal se funda,

con frecuencia, en su similar naturaleza ontológica. Para

jueces llamados a fallar en conformidad a derecho, el

problema que deben dilucidar no dice relación con

“naturalezas ontológicas”, si es que las figuras creadas

por normas jurídicas, aunque fundadas, en juicios

morales, puedan tenerlas. Para un juez llamado a fallar

en conformidad al derecho, en este caso, el

constitucional, la pregunta es si la Constitución ha o no

asimilado los estatutos básicos del derecho penal y los

del derecho administrativo que limita y sanciona

actividades económicas lícitas. La respuesta es no y, por

ende, no debe confundirse el estatuto de la libertad

personal con aquel de la libertad económica. No se trata

de establecer primacías, sino diferencias.

Noveno: Que si intentamos dilucidar la intención o

espíritu del artículo 19 Nº 3, ella también nos conduce a

rechazar la tesis de asimilar el estatuto constitucional

de las penas con el de las sanciones administrativas.

Desde luego, se han citado en los razonamientos cuarto y

sexto de esta prevención la doctrina de dos de los más

influyentes redactores de este precepto y ambos coinciden

en que el precepto no se dictó para aplicarse más allá de

lo penal. Al revisar las actas de la Comisión de Estudios

de la Nueva Constitución en que se discute el contenido

de esta norma, resulta claro el propósito de los

comisionados de aplicar algunos de sus incisos más allá

del ámbito penal. Así, por ejemplo, ocurrió con el justo

y racional procedimiento, aunque reconociendo diferencias 42

según lo que se tratara de juzgar. Esta voluntad, en

cambio no se manifiesta respecto de los dos últimos

incisos del numeral 3 del artículo 19. Si se revisan los

ejemplos y situaciones que los Comisionados ponen al

discutirlas se advertirá que ellos consisten en casos

estrictamente penales, salvo una de don nombre reservado quien propone que la garantía de la

irretroactividad cubra no sólo las sanciones penales,

sino toda sanción. La propuesta se deja para una

posterior discusión, la que luego no se verifica, al

menos según el registro de sus actas según consta en

actas de la sesión 212. Don nombre reservado, activo

participante en ese debate reconoce en su obra Los

Derechos Constitucionales, páginas 129 y 130, que se

propuso extender las garantías de los tres últimos

incisos a toda sanción, pero que ello no se concretó:

"Todo el contenido de los tres últimos incisos del Nº 3

que estamos relatando fue estudiado, en especial, en la

Sesión 113, de 10 de abril de 1975, de la CENC. Es

conveniente advertir que allí se planteó , por los

señores Ortúzar (pág.5), nombre reservado (págs. 5 y 6 ) y nombre reservado

(pág. 7), el que los principios que están en los tres

incisos que veremos debían aplicarse no sólo a las

sanciones penales sino a toda sanción de otra naturaleza,

aplicada por los tribunales o la Administración. Si bien

esta tesis no se concretó en los preceptos finales que

veremos, ella confirma la tesis del constituyente de

exigir el sometimiento del órgano que ejerce, permanente

o accidentalmente, jurisdicción, a las reglas de un

racional y justo procedimiento, como ya lo indicamos en 43

la página 44 de esta obra." (Los Derechos

Constitucionales, Tomo II, pags. 149 y 150, énfasis

añadido.)

Décimo: Que, más allá de la interpretación del texto

constitucional, existen múltiples autores que sostienen

la conveniencia de aplicar todas las garantías

constitucionales del derecho penal al administrativo

sancionador, dada la elaboración y precisión que tales

garantías tienen y la capacidad que han demostrado en la

defensa de la libertad, lo que trasladaría esa certeza

desde el ámbito penal al administrativo sancionador. Sin

perjuicio que esa es una discusión de mérito, es del caso

destacar que toda esa doctrina y los sistemas jurídicos

que la han seguido, han debido aceptar que el estatuto

constitucional del derecho penal debe aplicarse al

derecho administrativo sancionador con “matices”,

“adaptaciones”, “flexibilidades”, aplicando iguales

principios, “pero no de la misma manera”, “minorado” o

“con menor exigencia” que en el derecho penal. Al darse

el paso de la asimilación debe, en consecuencia,

matizarse la aplicación de los tradicionales principios

del derecho penal, perdiéndose así la misma ventaja de la

certeza que se trataba de alcanzar. Esta incerteza está

precisamente provocada por que las “matizaciones” deben

hacerse al margen de preceptos constitucionales claros.

Aunque se adopte entonces la doctrina que asimila ambos

sistemas, se hace necesario luego reconocer las

diferencias y construir una línea jurisprudencial y

doctrinaria propia del Derecho Administrativo, en

conformidad a los principios de esta rama y teniendo 44

especialmente presente las garantías patrimoniales y

de la libertad económica y no las de la libertad

personal, cuando son las primeras y no las segundas las

que están en juego.

Décimo Primero: Que los valores de la democracia

constitucional no exigen asimilar el principio de la

legalidad del derecho penal al administrativo

sancionador. Tampoco lo descartan. Signo de ello es que

mientras algunas democracias constitucionales ya

asentadas, como la Alemana y la Española la han acogido

(la primera desde fines de los 60 del siglo pasado y la

segunda a partir de 1972 y luego con fuerza después de la

aprobación de su Constitución), otras como Francia e

Italia no lo han hecho. La doctrina nacional que propugna

esta asimilación ha seguido de cerca la jurisprudencia y

a los autores españoles. Para jueces constitucionales no

es un hecho menor anotar que en el caso español, a

diferencia del chileno existe un precepto en la Carta

Fundamental que sujeta a toda sanción y no sólo a las

penas al principio de legalidad. (artículo 25.1. del

texto constitucional español). La asimilación en ese país

resulta entonces obligada por el texto constitucional que

la legitima.

Décimo Segundo: Que, en consecuencia, ni en el

lenguaje, ni en el espíritu del inciso final del artículo

19 Nº 3 de la Carta Fundamental, interpretado a la luz de

los elementos gramatical, lógico, sistemático e histórico

es posible encontrar base de sustentación a la tesis de

que las garantías del derecho penal deben aplicarse al

derecho administrativo sancionador. El debate doctrinario 45

acerca de la conveniencia de hacerlo es uno de mérito

y que no resulta concluyente. La aplicación tampoco

resulta necesaria para la defensa de los derechos

fundamentales, máxime si el principio de legalidad, a

nuestro juicio con contornos más adecuados, resulta

aplicable, como en la especie, en razón de los derechos

que afecta la actividad sancionadora del Estado.

Décimo Tercero: Que esta prevención se aparta de un

precedente del Tribunal, particularmente de la sentencia

Rol Nº 244 de 26 de agosto de 1996 relativo a la Ley de

Caza, pero las razones antes expuestas me obligan a

hacerlo. A juicio de este Ministro, esta tesis no se

aparta de la sentencia Rol Nº 46 de 21 de Diciembre de

1987, pues las sanciones que se le pretendía aplicar en

ese caso a nombre reservado, contenidas en el

entonces vigente artículo 8º de la Constitución, si eran,

por su naturaleza, sanciones de carácter penal, aunque

estuvieran contenidas en el texto constitucional.

El Ministro señor Mario Fernández Baeza

previene que no comparte el considerando Vigésimo Séptimo

del fallo, en concordancia con su prevención formulada en

el fallo Rol Nº 480, de 27 de julio de 2006, de este

Tribunal.

Se previene que los Ministros señores Marcelo Venegas Palacios y Enrique Navarro Beltrán, concurren al fallo y

tienen presente, adicionalmente, las siguientes

motivaciones:

1. Que, como se ha señalado, los artículos 6º y 7º

de la Constitución Política de la República se refieren

específicamente a los principios que conforman el Estado 46

de Derecho y, en particular, a la sujeción de todas las

autoridades -cualquiera sea su naturaleza o función- a

la Carta Fundamental y a las leyes. En efecto, el

artículo 6º obliga a todos los órganos del Estado a

“someter su acción a la Constitución y a las normas

dictadas conforme a ella”. Por su lado, el artículo 7º

indica que “los órganos del Estado actúan válidamente

previa investidura regular de sus integrantes, dentro de

su competencia y en la forma que prescriba la ley ”; por lo

que, bajo sanción de nulidad y responsabilidad, “ninguna

magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden

atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias

extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que

expresamente les hayan conferido en virtud de la

Constitución o las leyes”.

2. Que este denominado “principio de la

competencia” es reiterado en el artículo 2º de la Ley Nº

18.575, sobre bases generales de la administración del

Estado, conforme al cual “los órganos de la

Administración del Estado someterán su acción a las

Constitución y las leyes”; debiendo actuar dentro de su

competencia; razón por la cual “no tendrán más

atribuciones que las que expresamente les haya conferido el

ordenamiento jurídico”.

3. Que de este modo, como se ha sostenido por la

doctrina nacional, “el Derecho Administrativo comporta un

postulado fundamental, el de la sumisión de la

Administración al Derecho, lo cual constituye una

formulación muy general del principio de la legalidad,

reconocido en los artículos 6 y 7 de la Constitución 47

Política y en el artículo 2º de la ley 18.575” (OELCKERS

CAMUS, OSVALDO, El principio de la legalidad, en La

Administración del Estado de Chile 1990-2000, 2000, p.

455).

4. Que ahora bien, en relación a lo que se discute

en el caso de autos, el artículo 19 de la Constitución

Política, en su Nº 3, relativo a la igualdad ante la

justicia, reconoce principios fundamentales tales como el

debido proceso, legalidad de la conducta sancionada y de

la pena y el de tipicidad. De acuerdo a este último, la

conducta sancionada debe encontrarse expresamente

descrita por la ley. Por lo mismo se ha definido la

sanción administrativa como “un mal infligido por la

Administración a un administrado como consecuencia de una

conducta ilegal” (GARCIA DE ENTERRIA, EDUARDO, Curso de

Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, 1992, p. 161).

5. Que específicamente en materia sancionatoria

este mismo Tribunal ha señalado que “los principios

inspiradores del orden penal contemplados en la

Constitución Política de la República han de aplicarse,

por regla general, al derecho administrativo sancionador,

puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi

propio del Estado”. Así se ha consignado que “entre

ellos, es necesario destacar los principios de legalidad y

de tipicidad, los cuales no se identifican, sino que el

segundo tiene un contenido propio como modo de

realización del primero. La legalidad se cumple con la

previsión de los delitos e infracciones y de las

sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo

más, que es la precisa definición de la conducta que la 48

ley considera reprochable, garantizándose así el principio

constitucional de seguridad jurídica y haciendo realidad,

junto a la exigencia de una ley previa, la de una ley

cierta”. Reafirmando lo anterior, se ha destacado que los

aludidos principios de legalidad y tipicidad “se

encuentran consagrados en los incisos séptimo y octavo

del Nº 3º del artículo 19, de la Carta Fundamental, de

acuerdo con los cuales ‘Ningún delito se castigará con

otra pena que la que señale una ley promulgada con

anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley

favorezca al afectado’, y ‘Ninguna ley podrá establecer

penas sin que la conducta que se sanciona esté

expresamente descrita en ella." De esta manera, se ha

concluido por este mismo Tribunal, que “la

Constitución precisa de manera clara que corresponde a la

ley y solo a ella establecer al menos el núcleo esencial de

las conductas que se sancionan , materia que es así, de

exclusiva y excluyente reserva legal, en términos tales,

que no procede a su respecto ni siquiera la delegación de

facultades legislativas al Presidente de la República, en

conformidad con lo que dispone el artículo 61, inciso

segundo, de la Constitución Política”. (Rol Nº 244, 26 de

agosto de 1996). En estricta concordancia con lo

anterior, también este tribunal ha señalado recientemente

que “los principios del artículo 19 Nº 3 de la

Constitución, en la amplitud y generalidad ya realzada,

se aplican, en lo concerniente al fondo o sustancia de

toda diligencia, trámite o procedimiento, cualquiera sea

el órgano estatal involucrado, trátese de actuaciones

judiciales, actos jurisdiccionales o decisiones 49

administrativas en que sea, o pueda ser, afectado el

principio de legalidad contemplado en la Constitución, o

los derechos asegurados en el artículo 19 Nº 3 de ella,

comenzando con la igual protección de la ley en el

ejercicio de los atributos fundamentales. Además y de los

mismos razonamientos se sigue que los principios

contenidos en aquella disposición constitucional rigen lo

relativo al proceso racional y justo, cualquiera sea la

naturaleza, el órgano o el procedimiento de que se trate,

incluyendo los de índole administrativa, especialmente

cuando se ejerce la potestad sancionadora o infraccional .

Por consiguiente, el legislador ha sido convocado por el

Poder Constituyente a ejercer su función en plenitud , esto

es, tanto en cuestiones sustantivas como procesales,

debiendo en ambos aspectos respetar siempre lo asegurado

por la Carta Fundamental en el numeral referido”. (Rol Nº

437, de 21 de abril de 2005).

6. Que de todo lo dicho se desprende de manera

inequívoca que este Tribunal Constitucional ha entendido,

razonamiento que los previnientes hacen suyo, que los

principios de legalidad y tipicidad que inspiran el orden

penal y que se encuentran recogidos en los tres últimos

incisos del Nº 3 del artículo 19 se aplican también a

todas las manifestaciones del derecho sancionador del

Estado. Así por lo demás se desprende de la historia

fidedigna del establecimiento de esta norma, habida

consideración que como lo señaló el Presidente de la

Comisión de Estudio de la Nueva Constitución: “en

principio, hay opinión coincidente de todos los miembros

de la Comisión, en el sentido de considerar la situación 50

de todas las leyes sancionatorias y no sólo las de orden

criminal” (sesión Nº 113, 10 de abril de 1975, p. 10).

7. Que estos principios imponen, en palabras del

Tribunal Constitucional español, “la exigencia material

absoluta de predeterminación normativa de las conductas y

de las sanciones correspondientes, exigencias que (...)

afecta a la tipificación de las infracciones, a la

graduación y escala de las sanciones y a la correlación

entre unas y otras, de tal modo que (...) el conjunto de

las normas aplicables permita predecir, con suficiente

grado de certeza, el tipo y el grado de sanción

susceptible de ser impuesta”. (T. CONSTITUCIONAL DE

ESPAÑA, sentencia de 29 de marzo de 1990, citada en

GARCIA DE ENTERRIA, nombre reservado, TOMAS-RAMON,

Derecho Administrativo, p. 177).

8. Que lo anterior, por lo demás, también ha sido

sostenido en diversos y reiterados fallos pronunciados

por la propia Corte Suprema de Justicia. Así, a fines del

año pasado dicho máximo tribunal precisa específicamente

sobre el mismo punto que “el principio de reserva o

legalidad, como límite de la potestad punitiva del

Estado, apreciado para los efectos del presente análisis,

bajo su vertiente de la tipicidad, -y de acuerdo con cuyo

enunciado, ninguna conducta puede sancionarse sin que

previamente haya sido descrita en la ley- se encuentra

previsto como un derecho fundamental de las personas en

el inciso final del precitado artículo 19 Nº3 de la

Constitución; y su aplicación tiene lugar tanto en el

ámbito de la potestad sancionatoria penal que ejercen los

Tribunales de Justicia, en quienes radica la atribución 51

exclusiva para imponer penas- como en aquél de la

potestad sancionatoria administrativa, que se reconoce a

la Administración del Estado para sancionar determinadas

conductas infraccionales”. (CORTE SUPREMA, 8 de diciembre

de 2005, Rol Nº4.404-2005).

9. Que tan evidente es lo anterior que la propia

Contraloría General de la República ha dictaminado

también que los principios del derecho penal son

aplicables en el ámbito sancionador administrativo. Así,

se ha expresado que “la potestad disciplinaria es una

manifestación de la potestad sancionatoria del Estado, la

que, a su vez, es junto a la potestad punitiva penal, una

de las manifestaciones del ius puniendi general del

Estado, razón por la cual ha entendido también que los

principios del Derecho Penal son aplicables al derecho

sancionador disciplinario”. En apoyo de esta tesis, se

agrega por el organismo contralor, que “la doctrina y la

jurisprudencia, salvo excepciones, vienen insistiendo

últimamente en que todas las manifestaciones punitivas

del Estado, incluidas las que confiere el derecho

disciplinario, tienen un fundamento común, se aplican y

justifican en virtud de un mismo ius puniendi, de donde

se deduce que le son aplicables grosso modo los mismos

principios y reglas, por lo general extraídas del derecho

penal” (CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, Dictamen Nº

14.751, de 22 de marzo de 2005).

10. Que en armonía con lo anterior, la doctrina

nacional y extranjera de los ius publicistas también ha

sido concluyente sobre el punto, en cuanto a que “hoy

existe una verdadera transformación del sistema vigente 52

de sanciones administrativas, que más que desconocerlas,

intenta adecuar su existencia con los principios del

debido proceso, tipicidad y legalidad, lo que implica la

necesidad de proyectar el campo de las sanciones

administrativas las categorías más depuradas del derecho

penal. Esta proyección no viene dada por un mero capricho

o una analogía sin fundamento, sino porque esta doctrina

nos advierte una clara identidad entre las sanciones

administrativas y las puramente penales”. (MENDOZA ZUÑIA,

RAMIRO, Del recurso de reposición administrativo y su

aplicación ante la ley especial, Actualidad Jurídica 8,

2003, p. 286). Por lo mismo, “la administración no puede

crear, por propia iniciativa, sanciones contra los

administrados, por cuanto la determinación de las

conductas punibles y las respectivas sanciones son de

atribución exclusiva del legislador , competencia

indelegable que le pertenece constitucionalmente” (DROMI,

ROBERTO, Derecho Administrativo, p. 268). En concordancia

con lo anterior se ha sostenido que “es preciso reclamar

que, atendido el campo cada vez más extenso abarcado por

las regulaciones administrativas, en lo sucesivo se

intente una tipificación precisa de las conductas que las

infringen. Naturalmente las descripciones

correspondientes no pueden ser tan minuciosas como las

penales. Sin embargo, deben contemplar, por lo menos, los

límites generales, más allá de los cuales se prohíbe a la

Administración toda intervención punitiva .” (nombre reservado,

Derecho Penal, Parte General, Tomo I, p. 81). Lo anterior

incluso motivó a que en el Coloquio de Estocolmo de la

Asociación Internacional de Derecho Penal, se 53

acordara al efecto que “la definición tanto de las

infracciones administrativas como de las sanciones que les

son aplicables debe ser precisada de acuerdo con el

principio de legalidad”. Conviene recordar en tal sentido,

que el proyecto de ley que establece las bases de los

procedimientos administrativos sancionatorios, en primer

trámite constitucional, reafirma el principio de

tipicidad en tanto sólo constituyen infracciones

administrativas las vulneraciones del ordenamiento

jurídico previstas como tales en la ley y en los

reglamentos dictados conforme a ella (Boletín Nº 3475-

06).

11. Que específicamente en relación al

requerimiento que motiva estos autos, el artículo 15 de

la Ley Nº 18.410 faculta a la Superintendencia de Electricidad y Combustible para sancionar a las empresas

sujetas a su fiscalización no sólo por las infracciones

de las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con

electricidad, gas y combustibles líquidos, sino que

además incluso frente a un mero incumplimiento de las

instrucciones y órdenes que imparta la propia

Superintendencia. Esta disposición, en principio,

satisface el principio de legalidad, tal como lo ha

señalado expresamente sobre el punto la doctrina

(AGUERREA MELLA, PEDRO, Acerca de los límites de la

potestad sancionadora de la Administración, Tesis para

optar al grado de Magíster de Derecho Público,

Universidad Católica, 2005, Inédita, p. 91).

12. Que sin embargo, como se ha consignado, el

precepto legal referido precedentemente autoriza al 54

propio organismo fiscalizador sectorial, la

Superintendencia de Electricidad y Combustible, a

sancionar eventualmente no sólo las conductas tipificadas

en la ley y en los reglamentos dictados por expreso

mandato del legislador, sino que incluso aquellas que

pudieren establecerse en instrucciones y órdenes emanadas

de la propia Superintendencia; lo que deberá

contrastarse, en su caso, con los principios de tipicidad

y legalidad, desde el momento que la autoridad

administrativa por sí y ante sí -y sin suficiente

respaldo legal- estaría determinando la conducta a

sancionar, la que puede llevar aparejado multas de hasta

diez mil unidades tributarias anuales, y respecto de cuya

imposición puede reclamarse a los tribunales de justicia,

siempre que se consigne previamente un determinado

porcentaje de la misma. Las entidades administrativas que

supervigilan las diversas actividades sectoriales

económicas ciertamente tienen facultades fiscalizadoras,

pero circunscritas en su alcance y contenido a lo

ordenado al efecto por el legislador, careciendo por

tanto de atribuciones “normativas”.

13. Que evidentemente la conducta debe estar

descrita en su esencia en la ley, tal como lo ha

sostenido la jurisprudencia de este mismo Tribunal y de

la Corte Suprema y la doctrina referida en los

razonamientos precedentes, en estricta armonía con lo

ordenado imperativamente en el artículo 19 Nº 3 de la

Constitución Política de la República, que consagra el

principio de tipicidad, el que como se ha indicado

resulta plenamente aplicable en materia sancionatoria 55

administrativa. Debe sí tenerse presente, como la ha

indicado la doctrina más autorizada sobre la materia, que

“la descripción rigurosa y perfecta de la infracción es,

salvo excepciones, prácticamente imposible. El detallismo

del tipo tiene su límite. Las exigencias maximalistas

sólo conducen, por tanto, a la parálisis normativa o a

las nulidades de buena parte de las disposiciones

sancionadoras existentes o por dictar” (nombre reservado,

nombre reservado, Derecho Administrativo Sancionador, 1993, p.

215). De modo tal que, si bien es posible que la potestad

reglamentaria pueda complementar al legislador en

aspectos no esenciales, esto es, accidentales y no

substanciales, y por cierto con estricta subordinación a

la misma; ello resulta inadmisible de manera autónoma y

aún más respecto de las órdenes e instrucciones que

imparta la propia Superintendencia, normativa ésta que

usualmente carece de la debida publicidad –pudiendo

incluso ser verbal- y ni siquiera se encuentra sujeta al

control de juridicidad por parte de la Contraloría

General de la República, a través de la toma de razón,

como sí ocurre en principio respecto de la potestad

reglamentaria de ejecución de ley. Un razonamiento

contrario importaría establecer una verdadera

“legislación irregular”, ajena por completo al mandato

soberano que el Constituyente entrega exclusiva y

excluyentemente a los colegisladores, democráticamente

elegidos por los ciudadanos. La adecuada descripción de

la conducta sancionada por parte del legislador

ciertamente constituye un imperativo constitucional que

se vincula estrechamente con la circunstancia que las 56

sanciones importan afectación de derechos fundamentales,

como la propiedad, la libertad de emprender e incluso en

ciertos casos la propia libertad personal, los que sólo

admiten limitaciones a través de normas legales y siempre

y cuando no afecten los derechos en su esencia, como lo

preceptúa el artículo 19 Nº 26 de la Constitución

Política de la República. Cierto es que el Estado debe

ejercer severamente sus funciones fiscalizadoras, como

por lo demás se desprende del artículo 1º de la Carta

Fundamental, pero ello jamás debe importar la afectación

de los derechos fundamentales de la persona, sea esta

natural o jurídica.

14. Que sin embargo, en el caso de autos, tal como

se señala en el considerando vigésimo tercero, lo que se

imputa a las recurrentes es el eventual incumplimiento de

deberes esenciales contenidos en normas legales,

sustancialmente al deber de coordinación de las empresas

a que alude el artículo 81 del DFL 1/82; no

correspondiendo, en consecuencia, juzgar en esta causa la

inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 15

de la Ley Nº 18.410, en cuanto faculta para sancionar

incumplimientos de normas eventualmente infralegales, en

términos aislados y desvinculados de los preceptos

legales ya citados.

Redactó la sentencia el Ministro señor Jorge Correa Sutil

y las prevenciones sus autores.

Notifíquese, regístrese y archívese.

Rol Nº 479-2006.-

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional,

integrado por su Presidente don nombre reservado y los 57

Ministros señores Juan Colombo Campbell, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake Mario nombre reservado,

Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas Palacios, señora

nombre reservado y Enrique Navarro Beltrán. Autoriza

el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larrain Cruz.