Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 19.886

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Santiago, veintisiete de marzo de dos mil diecinueve.

VISTOS:

Con fecha 10 de mayo de 2018, Nestlé Chile S.A., representada convencionalmente por nombre reservado, ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la parte final del inciso primero del artículo 4%, de la Ley N* 19.886, que establece la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, en los autos caratulados “nombre reservado con Nestlé Chile S.A.”, sobre recurso de unificación de jurisprudencia, de que conoce la Corte Suprema bajo el Rol N* 7548-2018.

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

El texto impugnado dispone:

"LeyN 19.886 (...)

Artículo 4"%. Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.”.

Sintesis de la gestión pendiente Refiere la requirente que en sentencia de reemplazo pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago, se acogió denuncia en su contra por prácticas antisindicales.

En contra de ese fallo, presentó recurso de unificación de jurisprudencia para ante la Corte Suprema, en actual estado de tramitación.

Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Refiere en su presentación diversos capítulos para alegar la vulneración a la Constitución.

La naturaleza jurídica del precepto contenido en el artículo 4%, inciso primero, de la Ley N* 19.886, es una sanción, asignando una consecuencia jurídica:

la prohibición de contratar con órganos de la Administración del Estado, en caso de cumplirse el supuesto normativo, esto es, la existencia de una sentencia condenatoria por prácticas antisindicales. Es una sanción aplicada mecánica y obligatoriamente, no encontrándose establecida ni declarada en la sentencia condenatoria pero que se concreta por medio de la inclusión en el registro respectivo que lleva la Dirección del Trabajo.

Dicha sanción es consecuencia del ¡us puniendi estatal: por medio de una pena se procura proteger determinados bienes jurídicos considerados relevantes para la sociedad. Mas, las penas o sanciones deben adecuarse, para ser legítimas, a la Constitución a través de sus normas y principios.

Esta Magistratura ha señalado que los principios penales son aplicables al Derecho Administrativo Sancionador con matices, puesto que se trata de manifestaciones del ¡us puniendi, que por medio del establecimiento de una pena, procura proteger determinados bienes jurídicos considerados relevantes para la vida social por el legislador.

Pero, las sanciones —aplicadas por la judicatura ordinaria o la administración- , deben conformarse con la Constitución. En detalle, enuncia el debido respeto a los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y razonabilidad, así como el debido proceso y la debida investigación, irretroactividad, non bis in ídem y presunción de inocencia, entre otros.

Comenta que la sanción que prevé la norma impugnada, desde dicho cedazo, no satisface el estándar constitucional.

El concretarse de plano la sanción que prevé esta normativa, implica una vulneración directa a lo previsto en el artículo 19, numeral 3 de la Constitución. La sanción aplicada automáticamente, por expresa disposición legal, no es la consecuencia de un procedimiento racional y justo que concluye con la dictación de un fallo o acto administrativo que la determine. Hay una aplicación indirecta pero automática de la sanción.

Unido a lo expuesto, refiere que el procedimiento de tutela laboral no permite discutir ni la procedencia ni la intensidad de la sanción. Si bien, siguiendo la jurisprudencia de esta Magistratura, se está en presencia de un debido proceso en la sustanciación de las causas sobre eventuales prácticas antisindicales en sede de tutela de vulneración de derechos fundamentales, la sanción indirecta que establece la preceptiva que se reprocha no ha contemplado una formulación específica de cargos que permita evacuar traslado, presentar probanzas que permitan dictarse, conforme a ello, una sentencia. No hay posibilidad alguna de defensa para el infractor, quien no puede discutir la procedencia, intensidad ní duración de la sanción de inhabilidad.

En necesaria consecuencia, expone que la sanción impuesta no es consecuencia de una sentencia o resolución administrativa, sino que, más bien, de la aplicación estricta de la ley, impidiéndose, también, la revisión de la misma al no constar en una sentencia,

En segundo acápite, argumenta en torno al principio de proporcionalidad.

La sanción aplicada es desproporcionada en relación con la entidad de la lesión de los intereses jurídicos tutelados.

La proporcionalidad, integrada al ámbito constitucional desde la prohibición general de la arbitrariedad, así como la garantía genérica de los derechos que prevé las bases de la institucionalidad que dan forma al Estado de Derecho, conforman un cuerpo uniforme desde los artículos 6%, 7* y 19 N*s 2 y 26 de la Constitución, genera un límite al actuar del legislador o la administración.

En el caso concreto, la sanción carece de toda proporcionalidad, incluso en el evento de que el empleador repare el daño que pudo haber ocasionado con su negligencia. Se sanciona, conforme se lee de la norma contemplada en la Ley N* 19.886, a variadas y disímiles conductas, con un grave impacto: inhabilitar al empleador para suscribir contratos con la Administración del Estado, generando un alto impacto económico y logístico en la empresa, con repercusiones en su capacidad de financiamiento y la posibilidad de mantener sus operaciones.

Por estas consideraciones solicita sea acogida la acción deducida a fojas 1 de estos autos.

Admisión a trámite, admisibilidad y observaciones de fondo al requerimiento El requerimiento se acogió a trámite a través de resolución de la Primera Sala de este Tribunal Constitucional, de fecha 18 de mayo de 2018, a fojas 122.

Posteriormente, fue declarado admisible el día 11 de junio del mismo año, resolución rolante a fojas 166.

Conferidos los traslados sobre el fondo a los órganos constitucionales interesados, así como a las partes de la gestión pendiente, fueron evacuadas las presentaciones que a continuación se indican.

Observaciones de la Dirección del Trabajo Solicita el rechazo del requerimiento. En la especie, más bien, el requerimiento de inaplicabilidad deducido busca evitar un efecto no deseado de su propia conducta. Refiere que provoca una escisión entre la condena por vulnerar la libertad sindical y la inhabilidad para contratar con el Estado, como si se tratara de sanciones distintas y aplicadas en escenarios diferentes, cuando en la realidad se trata de una relación de principal a accesoria, en que es inseparable la aplicación de este reproche estatal en materia de contratación con el Estado en cuanto a la condena por prácticas antisindicales.

En realidad lo procedente hubiese sido que la requirente demostrara su inocencia en cuanto a incurrir en conductas contrarias a los derechos fundamentales y libertad sindical de sus trabajadores, para de esa manera evitar la sanción accesoria de ser considerada inhábil para contratar con el Estado.

Así, ésta no puede ser categorizada como una sanción de plano. Las sanciones accesorias no se bastan a sí mismas sino que dependen de una principal, como en este caso ocurre con la sentencia que condenó por prácticas antisindicales a la requirente, de la cual depende la medida de inhabilidad de contratación cuyo riesgo de aplicación el requirente pretende evitar con esta acción constitucional.

La historia de la Ley N* 19.886 recoge la necesidad de regular la contratación con el Estado, sea el suministro o prestación de servicios, bajo los principios de transparencia y publicidad, estructurando un registro electrónico de proveedores a cargo de la Dirección de Compras y Contratación Pública, que colabore en el cumplimiento de estos principios. Esto obedece, como ya lo ha dicho este Tribunal, a un proceso progresivo de protección por parte del Estado, de los derechos fundamentales del trabajador.

En cuanto a la alegación centrada por la actora en torno a una eventual vulneración al debido proceso, expone que las garantías fueron respetadas en el caso concreto, desde el momento en que la sanción principal, consistente en la condena por vulnerar la libertad sindical de los trabajadores y la multa respectiva, fue la conclusión final de un procedimiento judicial legalmente tramitado.

No es necesario legal ni constitucionalmente iniciar otro juzgamiento para determinar la aplicación de una pena accesoria. La inhabilidad para contratar con el Estado, es el resultado accesorio de una decisión judicial.

La medida de inhabilidad no es consecuencia directa de la ley como afirma el requirente, sino que es una medida que se aplica como consecuencia directa de una sentencia condenatoria por prácticas antisindicales, vulneración de derechos fundamentales de los trabajadores o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.

Esta ha sido una decisión judicial, por lo tanto, la inhabilidad no nace a la existencia en forma autónoma e independiente a un procedimiento judicial tramitado en forma justa y racionalmente, por el contrario, la medida de inhabilidad es consecuencia de una condición verificada por el sentenciador en relación a Nestlé Chile S.A.

Por el contrario, en el proceso laboral de tutela por prácticas antisindicales, en que la requirente fue condenada por prácticas antisindicales, consta que tuvo posibilidad de defenderse, de ofrecer e impugnar pruebas, se sometió a un procedimiento de tutela laboral previamente establecido por el legislador ante un juez laboral predeterminado por ley, con respeto a la bilateralidad de la audiencia y al derecho a emplazamiento, ejerciendo en la práctica recursos procesales, como el recurso de unificación de jurisprudencia presentado ante la Corte Suprema.

Luego, el requirente afirma de forma abstracta como la impugnada que resulta desproporcionada porque impone la misma sanción de inhabilidad a cualquier tipo de conducta, las que pueden ser muy diferentes entre sí, pero se olvida que tanto el derecho a la vida como la libertad sindical, son derechos que la Constitución consagra en favor de los trabajadores, y cualquier lesión que éstos reciban en el ejercicio de las facultades del empleador, da lugar al procedimiento de Tutela Laboral, de acuerdo a lo establecido en el artículo 485 del Código del Trabajo, en relación con el artículo 292, inciso cuarto, del mismo cuerpo legal.

Esta protección no reconoce ningún tipo de jerarquía entre los derechos fundamentales de los trabajadores protegidos, de manera que la conclusión comparativa entre derechos que plantea el requirente, no tiene asidero legal ni menos constitucional.

Finalmente, hace presente, para este caso concreto, que la medida creada por el legislador de disponer la inhabilidad para contratar con el Estado a todos aquellos empleadores condenados por prácticas antisindicales, resulta proporcional (e incluso insuficiente) para de este modo- y como registra la historia de la Ley N* 20.238-, proteger con eficacia los derechos fundamentales de los trabajadores.

En materia de cumplimiento de la normativa laboral, Nestlé Chile S.A., ha sido sancionada por la Dirección del Trabajo, en los últimos tres años, por ochenta y seis infracciones constatadas a la normativa laboral en distintas materias.

Tanto la última como la penúltima infracción constatadas y sancionadas en el mes de mayo del presente año, corresponden a incumplimientos del contrato colectivo, lo que refuerza la conducta antisindical que vulnera el ejercicio de la Libertad Sindical de sus trabajadores. En materia de denuncias por vulneración de los derechos fundamentales en procedimiento de tutela laboral, los trabajadores de la empresa requirente, han presentado varias acciones en contra de Nestlé Chile S.A., las que en varios casos se encuentran con tramitación vigente.

No se entregan en el relato del requirente antecedentes que justifiquen un impacto económico que haga desproporcionada al caso concreto la medida de inhabilidad, de manera que no existe la posibilidad de realizar ningún tipo de análisis en materia de proporcionalidad relacionado con antecedentes suficientes para el caso de la especie, y en consecuencia también debiera desecharse la pretensión de inaplicabilidad que en este sentido busca el requirente.

Analizando la proporcionalidad en cuanto a su idoneidad, necesidad y carácter estricto, expone que la sanción que prevé la normativa impugnada, en su aplicación al caso concreto, resulta constitucionalmente proporcional a los fines y bienes jurídicos que se buscan protegery resguardar.

Por último y en el caso concreto, la empresa no otorgó argumentos para justificar el eventual daño o afectación al contenido esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 19 N? 21 de la Carta Fundamental.

Por lo expuesto solicita el rechazo de la acción de fojas 1.

Vista de la causa y acuerdo Con fecha 4 de diciembre de 2018 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos por la Dirección del Trabajo, del abogado don Álvaro Mardones Fonseca. Con igual fecha se decretaron medidas para mejor resolver.

En Sesión de Pleno de 2 de enero de 2019 fue adoptado acuerdo de rigor, conforme certificó el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO,

l. EL PRECEPTO IMPUGNADO Y EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN AUTOS

PRIMERO: Que, estos autos constitucionales, se pretende la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 4% inciso primero, de la Ley N* 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En virtud de aquella norma, quedan a priori excluidos de contratar con la Administración todos y sin distinción “quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”;

SEGUNDO: Que, como ya ha tenido en vista este Tribunal, respecto de la primera norma impugnada, la Ley N* 19.886 “fue dictada el año 2003, insertándose en el conjunto de iniciativas encaminadas a afianzar el principio de probidad pública Y, especialmente, a evitar que en las convocatorias o adjudicaciones se consideren factores ajenos al objeto o fines de los contratos administrativos de que en cada caso se trate, que pudieran menoscabar arbitrariamente las reglas sobre libre concurrencia e igualdad de los oferentes.

El texto original de dicha ley no contempló el impedimento absoluto ahora cuestionado. Éste fue incorporado posteriormente el año 2008 por la Ley N* 20.238, en el contexto de una moción parlamentaria orientada a reforzar los derechos laborales, de una manera distinta a como ello se ha venido asegurando en distintas normas legales” (STC Rol N? 3570, c. 1);

TERCERO: Que, la parte requirente sostiene que con la aplicación del precepto, se infringen los artículos 1, 5, 6, 7, 19 numerales 2, 3, 21, 22 y 26 de la Constitución, en los términos que han sido expuestos en la parte expositiva de la presente sentencia;

ll.- ESTE TRIBUNAL YA HA CONOCIDO DE IMPUGNACIONES SEMEJANTES

CUARTO: Que, no es esta la primera vez en que se impugna la disposición contenida en el artículo 4”, inciso primero, de la Ley N* 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En efecto, este Tribunal ha dictado varias sentencias en torno a la disposición señalada. Por una parte, se dictaron las STC Roles N* 1968 (15.05.2012), 2133 (04.07.2013), 2722 (15.10.2015). En aquellas, se rechazaron los requerimientos, en votación dividida.

Más recientemente, se dictaron las STC Roles N* 3570 y 3702 (ambas de 28.11.2018), en que se acogieron los requerimientos impetrados, cuya línea argumental se seguirá, abreviadamente, en la presente sentencia;

IEI.- ANTECEDENTES FÁCTICOS RELEVANTES

QUINTO: Que, la empresa requirente - Nestlé Chile S.A - fue condenada en el año 2017, por prácticas antisindicales, específicamente por despedir a un trabajador que se encontraba amparado por fuero.

Habiéndose rechazado la denuncia de práctica antisindical por el Primer Juzgado Laboral de Santiago, la Corte de Apelaciones revocó el fallo y condenó al requirente. En aquella sentencia se resuelve, también: “Remítase copia de esta sentencia a la Dirección del Trabajo para los fines previstos en el artículo 294 bis del Código del Trabajo; “Oficiese al Ministerio de Hacienda. Dirección Chile Compra, Gobierno de Chile, para los efectos señalados en el artículo 4 de la Ley N* 19.886 y 14 de la Ley N* 19.884”.

La gestión pendiente consiste en un recurso de unificación de jurisprudencia deducido ante la Corte Suprema;

SEXTO: Que, desde una perspectiva concreta, tampoco puede perderse de vista lo siguiente. Si se revisa el portal de Chile Proveedores (http://www.chileproveedores.cl), la requirente - Nestlé Chile S.A - figura como proveedor del Estado, registrando como total de ventas en MercadoPúblico - según aparece en su ficha de proveedor - la suma de $2.538.708.144, que engloba los últimos 5 años — (http://webportal.mercadopublico.cl/proveedor/gRUT reservado? ga=2.124672003.881493973.1547560006-1824289936.1547048746);

IV.- EL PRECEPTO IMPUGNADO SERÁ DECLARADO INAPLICABLE

SÉPTIMO: Que, el requerimiento de autos será acogido, por dos motivos:

Primero, toda vez que la aplicación concreta del precepto impugnado vulnera la garantía de igualdad ante la Ley— garantizado en el artículo 19 N* 2 de la Constitución — pues la norma no diferencia situaciones que son objetivamente distintas, Segundo, en tanto la aplicación de la norma contraviene la garantía del artículo 19 N* 3, inciso 6, de la Constitución, toda vez que implica la imposición de plano de una sanción única e ineludible, sin el previo procedimient o y racional justo exigido por la mentada disposición constitucional.

En los considerandos siguientes, desarrollaremos los motivos señalados, en mérito de los cuales se acogerá el presente requerimiento de inaplicabilidad;

A.-SE INFRINGE LA IGUALDAD ANTE LA LEY

OCTAVO: Que, frente a la garantía constitucional de igualdad ante la ley, ha de considerarse, primordialmente, que la norma, al referirse a las “prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”, “no identifica positivamente ningún supuesto en que puede subsumirse alguna específica infracción, sino que alude a los hechos reprochados solo por el efecto negativo que han producido conforme a un criterio de valoración. De modo que, por esa sola consecuencia generada, cualquier acto o conducta deviene susceptible de una única sanción, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad” (STC Rol N? 3750, c. 79).

Sanción excesivamente gravosa, que en otros cuerpos normativos se ha reservado respecto de conductas precisas y delimitadas, frente a conductas particularmente reprochabies.

Así, por ejemplo, en la Ley N* 20.393, sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, en su artículo 8%, contempla la “prohibición temporal de celebrar actos y contratos con los organismos del Estado”, como sanción frente a conductas tan graves como el lavado y blanqueo de activos, el financiamiento del terrorismo y la facilitación de la corrupción, previstas respectivamente en las Leyes N“s 19.913 (artículo 13) y 18.314 (artículo 8"), y en el Código Penal (artículos 250 y 251 bis);

NOVENO: Que, en razón de la garantía de igualdad ante la ley, la jurisprudencia de esta Magistratura ha determinado que el legislador se encuentra impedido de tratar a sus distintos destinatarios de manera indiscriminada, ya que la igualdad ante la ley consiste en que sus normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en la misma situación pero, consecuentemente, distintas para aquellas que se encuentran en circunstancias diversas.

Esa misma jurisprudencia reitera que, acorde con el inciso segundo del referido artículo 19, N? 22, si es que deben hacerse diferencias entre iguales, éstas no pueden ser arbitrarias, esto es, sin fundamentos o por motivos ajenos a la cuestión (STC roles N%s 53, considerando 72% 1502, considerando 11%; 1535, considerando 33”, y 2888, considerando 22”, entre varias);

DÉCIMO: Que, vinculado a lo anterior, resulta pertinente considerar que la Carta Fundamental se proyecta cumplidamente en el artículo g” de la Ley N* 18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, al señalar que, en lo administrativo contractual, “El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato” (inciso segundo).

Dicha disposición, ha considerado este Tribunal, “concreta los principios por los cuales debe regirse la Administración del Estado, según el artículo 38, inciso primero, constitucional, además de abrevar del derecho de igualdad ante la ley que asegura la misma Carta Fundamental, en su artículo 19, N? 2%.” (STC Rol N* 3750, c.

89) DÉCIMO PRIMERO: Que, la inconstitucionalidad del precepto contenido en el inciso 1 del artículo 4* de la Ley N? 19.886 se manifiesta, fundamentalmente, en tanto aquel obsta participar a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales — desiguales - la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma.

En este sentido, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental.

Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción Única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años” (STC Rol N? 3750, c. 9”);

DÉCIMO SEGUNDO: Que, entonces, no escapa a esta Magistratura que el precepto impugnado se presta para abusos por ser insuficiente a efectos de asegurar que la medida de castigo no trascienda la gravedad de los hechos cometidos.

Lo anterior, en tanto describe una conducta amplísima, que no individualiza por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas ("prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”). Por ello, este Tribunal ha considerado que la norma es susceptible de aplicación indiscriminada, pudiendo llegar hasta abarcar actuaciones de ínfima significación o apenas reconducibles a su formulación genérica, a las que se ha de aplicar una sanción Única e inexorable, prevista con un rigor que otras normas reservan para los crímenes más graves, como se ha apuntado precedentemente (la “exclusión” por dos años del sistema de contratación administrativa señalado) (STC Rol N? 3750, c. 10%).

Lo dicho exhibe prístinamente que la norma trata igual, con una misma y Única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales. Aquelio infringe el derecho a ser sancionado, siempre en directa relación con la conducta efectivamente realizada;

B.-SE INFRINGE EL DEBIDO PROCESO

DÉCIMO TERCERO: Que, la infracción a la garantía constitucional del artículo 19, número 3, inciso 6%, que conlleva la aplicación de la norma impugnada, se produce en tanto la Ley N* 19.886 no contempla una oportunidad en.-que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del inciso primero de su artículo 4%.

De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa;

DÉCIMO CUARTO: Que, como ha considerado este Tribunal, “si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos

10 con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado”. Lo anterior, se agrega, en circunstancias que, con arreglo al derecho, “no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N% 3”, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal” (STC Rol N* 3570, C. 149);

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N? 6, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N* 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

l. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1, DECLARÁNDOSE LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LA PARTE FINAL DEL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 4%, DE LA LEY N? 19.886, EN LOS AUTOS CARATULADOS “nombre reservado CON NESTLÉ CHILE S.A.”, SOBRE RECURSO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA, QUE CONOCE LA CORTE SUPREMA BAJO EL ROL N” 7548-2018.

OFÍCIESE.

lI. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS, OFÍCIESE.

DISIDENCIA

Los Ministros señor Nelson Pozo Silva y señora María Pía Silva Gallinato, estuvieron por rechazar el requerimiento deducido, por las fundamentaciones siguientes:

l- CONSIDERACIONES GENERALES

19 Que siendo el objeto de la acción de inaplicabilidad que establece el artículo 93, N* 6, de la Constitución Política , determinar la inaplicación de un

11 precepto en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especíal, que presente manifiesta contradicción irreconciliable con la Carta Fundamental;

20 Que en efecto, dadas las características de la gestión pendiente, esto Ees, Un recurso de unificación de jurisprudencia seguido ante la Corte Suprema, en estado de tramitación bajo el Rol de Ingreso N? 7548-2018, de cuyos antecedentes se infiere que la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago acogió la denuncia en contra de la requirente Nestlé Chile S.A., por prácticas antisindicales, según obra en autos a fojas 85 y siguientes, fundado en que el artículo 289 del Código del Trabajo tipifica aquellas acciones desplegadas por el empleador que atentan contra la libertad sindical, y en particular el hecho de separar al trabajador nombre reservado

nombre reservado, Tesorero del Sindicato Interempresa, Nestlé S.A. y otras Empresas Afines y Comerciales, consignándose por el tribunal de segundo grado en su laudo que debía darse cumplimiento a los dispuesto en los artículos 4% de la Ley N* 19.886;

ll.- NATURALEZA DE LA GESTIÓN PENDIENTE. RECURSO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA

3 Que siendo el objetivo específico del recurso de unificación de jurisprudencia instalar en el campo laboral el seguimiento de la “ratio decidendi”

establecida en casos anteriores de la jurisprudencia reiterada de los tribunales especiales del trabajo, parece necesario que se esté frente a alguno de los dos grados o niveles más intensos de vinculación al precedente. En resumen, consolidar criterios jurisprudenciales que, necesariamente, deben ser orientadores o correctores por la Corte Suprema como garante de la uniformidad del ordenamiento jurídico;

49 Que, la doctrina más especializada considera como el objetivo del recurso de unificación de jurisprudencia es uniformar la interpretación del Derecho.

Conviene destacar que esta pretensión uniformadora no es exclusiva del recurso de unificación de jurisprudencia laboral. Diversos autores encuentran coincidencias en este aspecto entre dicho recurso y el de casación en el fondo, bajo la modalidad del artículo 780 del Código de Procedimiento Civil. Otros afirman que el recurso de nulidad regulado en el Código Procesal Penal es un antecedente del recurso laboral unificador en comento, cuando el conocimiento del primero se entrega a la Corte Suprema.

Estas conexiones que aseveramos son acertadas en lo relativo a las finalidades de los medios de impugnación mencionados bajo las modalidades ya referidas por los citados recursos de casación civil y nulidad penal. Sin embargo, el recurso laboral presenta una diferencia sustancial desde el punto de vista ideológico, pues es el Único que no exige la existencia de errónea interpretación de la ley o de Derecho, cuestión sobre la que no resulta pertinente referirse.

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En definitiva, “la generalidad de los autores coincide en atribuir al recurso de unificación de jurisprudencia una finalidad unificadora de las diversas interpretaciones sostenidas por los tribunales superiores respvecto de una determinada materia de Derecho. Este consenso constituye un tercer antecedente que ilumina la respuesta que finalmente se entrega en el presente trabajo respeto del objetivo del medio de impugnación en análisis” (L. nombre reservado, Objetivo del recurso de unificación de jurisprudencia laboral, Revista lus et Praxis, Año 21, N%1, 2015, pp. 423- 448, Universidad de Talca-Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales);

59 Que, definido el objeto sobre el cual debe recaer el análisis constitucional verificable en el presente arbitrio de inaplicabilidad deducido, resulta indispensable evaluar que tanto la naturaleza de dicho recurso como su finalidad — recurso de unificación de jurisprudencia- tienden a tener un sello eminentemente “interpretativo”, lo cual per se, veda cualquier cuestionamiento normativo como el que se ha realizado en la presente acción de inaplicabilidad incoada en esta causa;

lll.- GARANTÍAS ADUCIDAS COMO SUSTENTO DE LA ACCIÓN

6 Que dos son las garantías relevantes invocadas por la solicitante en la aplicación al caso concreto: por una parte la garantía de igualdad ante la ley (artículo 19, N* 2 de la Constitución), al no establecer situaciones diferentes para presupuestos fácticos distintos y la garantía de imponer una sanción, sin el previo procedimiento justo y racional (artículo 19, N? 3, inciso sexto, de la Constitución);

IV.- IGUALDAD ANTE LA LEY

r Concepto. Que la igualdad ante la ley consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentren en situaciones diferentes. No se trata, por consiguiente, de una igualdad absoluta sino que ha de aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias constitutivas del mismo. La igualdad supone, por lo tanto, la distinción razonable entre quienes no se encuentren en la misma condición (STC 784, €. 19”). (En el mismo sentido, STC 2664, C. 229%, STC 2841, C. 6* y STC 2895 €.8);

8* Que, en idéntico sentido la doctrina nacional ha sostenido que: "en términos estrictos, lo que allí se asegura es la igualdad en la ley pues la finalidad de la norma, manifiesta en ella, consiste en someter a todas las personas al mismo ordenamiento jurídico o bloque de normatividad desde la Constitución hasta los actos administrativos judiciales. Esto implica que las personas sean sometidas a normas similares cuando sus situaciones jurídicas sean similares y que las normas sean generales y no particulares” (Manual de Estudio de Derecho Constitucional, nombre reservado y nombre reservado, Ed. Metropolitana, p-141);

13 99 Que de esta línea de razonamiento las garantías son funcionales a los derechos que tutelan y no pueden quedar indexadas a la rigidez normativa que si se justifica en mayor grado para las normas que los reconocen y configuran.

De tal modo, el derecho de igualdad ante la ley se focaliza en la protección o distribución de otros bienes, en especial de derechos fundamentales. Lo que hace la norma es proveer de criterios para evaluar si un determinado trato debe considerarse como igual o desigual;

10% — Discriminación arbitraria (ART. 19 N?2). Que, desde otra perspectiva, la igualdad ante la ley prohíbe toda discriminación arbitraria; sin embargo, la interdicción de la discriminación arbitraria no importa la exigencia de un trato legal específico frente a toda diferencia, pues ello imposibilitaría la existencia de reglas generales: “[I]Jo que la Constitución prohíbe no es hacer diferencias, sino hacer diferencias arbitrarias. No se prohíbe dar trato igual a situaciones diferentes, sino hacerlo arbitrariamente; esto es, sin un fin lícito que lo justifique; lo prohibido es hacerlo sin razonable justificación” (STC Rol N* 807, c.

225). (En el mismo sentido, STC Rol N? 2042, c. 18%, STC Rol N9 2628, c. 18*XSTC Rol N?2841 c.10);

11% — Que, parala doctrina, “[l]a igualdad supone, por lo tanto, la distinción razonable entre quienes no se encuentran en la misma condición; por lo que ella no impide que la legislación contemple en forma distinta situaciones diferentes, siempre que la discriminación no sea arbitraria ni responda a un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas, o importe indebido favor o privilegio personal o de grupo”. (STC Rol N” 53, c. 72”). (En el mismo sentido, STC Rol N? 280, €. 24%, STC Rol N? 1812, e. 27”, STC Rol N? 1951, €. 16%, STC Rol N* 2022, C. 25YSTC ROL N*2841 C.11);

12% Queenefecto, lo objetado es una presunta contradicción en la norma del artículo 4%, de la Ley N* 19.886, al no diferenciar situaciones objetivamente distintas, lo cual carece de toda racionalidad en la medida que por la generalidad de la norma legal, su finalidad y principalmente por cumplir el rol de establecer una inhabilidad para contratar con la Administración del Estado, al haberse condenado por prácticas antisindicales, mediante un proceso legal preconfigurado en el Estatuto laboral, no es posible aseverar ningún acto que pudiere atentar de manera constitucional contra la igualdad ante la ley ni menos ser discriminatorio con respecto al requirente, ya que no establece diferencias arbitrarias sino que corresponde a medida accesorias destinadas a un fin legítimo establecidos por el legislador para evitar la práctica antisindical al respecto;

V.- DEBIDO PROCESO

13% — Que, la Constitución no contiene una norma expresa que defina con diáfana claridad lo que la doctrina denomina el debido proceso, optando por garantizar el derecho al racional y justo procedimiento e investigación, regulando,

14 además, dos de los elementos configurativos del debido proceso. En primer lugar, que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción ha de fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. En segundo lugar, que corresponderá al legislador establecer las garantías de un procedimiento racional y justo. (STC Rol N* 821, c. 87). (En idéntico sentido, STC Rol N* 2702, c. 30%).

Que por “debido proceso” se entiende aquel que cumple ínfegralmente la función constitucional de resolver conflictos de intereses de relevancia jurídica con efecto de cosa juzgada, protegiendo y resguardando, como su natural consecuencia, la organización del Estado, las garantías constitucionales y, en definitiva, la plena eficacia del Estado de Derecho. El debido proceso, más allá de consagrar los derechos de los litigantes y el poder-deber del juez en la forma que el constituyente ha establecido para eliminar la fuerza en la solución de los conflictos, genera un medio idóneo para que cada cual pueda obtener la solución de sus conflictos a través de su desenvolvimiento. (STC Rol N? 61g9, c. 16"%): (En el mismo sentido, STC Rol N? 2452, e. 12%, y STC Rol N? 2853, c. 14).

Que, a través de la historia fidedigna de la disposición constitucional invocada, es posible comprender, en primer lugar, que se estimó conveniente otorgar un mandato al legislador para establecer siempre las garantías de un proceso racional y justo, en lugar de señalar con precisión en el propio texto constitucional cuáles serían los presupuestos mínimos del debido proceso, sin perjuicio de dejar constancia de que algunos de dichos elementos decían relación con el oportuno conocimiento de la acción y el debido emplazamiento, la bilateralidad de la audiencia, la aportación de pruebas pertinentes y el derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal imparcial e idóneo y establecido con anterioridad por el legislador (STC 478, e. 14”). (En el mismo sentido, STC 2723, c.

8% y STC 2722, C. 89).

Que el adverbio siempre, utilizado en el segundo párrafo del inciso quinto, del numeral 39, del artículo 19, constitucional, traza la amplitud que el deber del legislador tiene para establecer las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos, la que se extiende a toda actividad jurisdiccional (STC 699, C. 4%) (STC Rol N2%3297 c.13);

14% Que, puede sostenerse que la importancia del derecho al debido proceso radica en la necesidad de cumplir ciertas exigencias o estándares básicos, dentro del procedimiento o de la investigación, en su caso, a objeto de que el derecho a la acción no se torne ilusorio y que la persona que lo impetre no quede en un estado objetivo de indefensión (STC ROL N*%2371 c.7);

15% — Que, además, esta Magistratura ha señalado expresamente en un caso similar lo siguiente: "Noveno: Que, al tenor de los elementos expuestos se infiere que para que exista vulneración del debido proceso desde la perspectiva constitucional deben afectarse aspectos que la Carta Fundamental resguarda y que requieren ser calificados como derechos integrantes del debido proceso, teniendo para ello como baremo el conjunto de garantías procesales, orgánicas y penales que el legislador ha

15 desarrollado como presupuestos mínimos del debido proceso, tales como: el derecho a la acción y al debido emplazamiento, bilateralidad de la audiencia, aportación de pruebas pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal imparcial e idóneo y establecido con anterioridad por el legislador” (STC ROL N*1518-09, Cons.23Rol N*%2722-14);

16% — Que, en relación a lo expuesto, no cabe más que rechazar las impugnaciones deducidas por la recurrente, dado a que no existen elementos suficientes que hagan estimar a este órgano jurisdiccional que estamos en presencia de una relevante y gravosa vulneración de los elementos esenciales del debido proceso legal, que pudieren afectar los principios formativos y las debidas garantías aplicables al ámbito laboral;

17% Queen el caso sub judice no resulta pertinente la afirmación que pudiese ser inaplicable el inciso primero, del artículo 4%, de la Ley N* 19.886, atendido a que la inhabilidad no es una sanción en si misma, sino que corresponde a una accesoriedad legislativa fruto de evitar la violación de la normativa laboral, tal como reiteradamente lo ha señalado esta Magistratura en los Roles Nos 2722 y 2729;

18% — Que, a mayor abundamiento, no se impugnó el artículo 289, letra e), del Código del Trabajo, norma decisoria litis que tendría incidencia sobre el fondo de la materia debatida, más aun tratándose de un recurso de unificación de jurisprudencia en materia laboral;

19% — Que, además, las alegaciones en cuanto al principio de legalidad y al principio de tipicidad, que despliega la requirente no resultan pertinentes ni adecuadas, en la medida que el legislador al fijar las pautas de dichos principios, y al ser interpretadas por esta Magistratura, se ha entendido que el “¡us puniendi”

estatal en el plano administrativo se aplica adecuado a la disciplina respectiva o mejor dicho, con matices propios de la subdisciplinas del derecho, circunstancia más que relevante, en los términos que se decidió en el precedente Rol N%2722 (2729)-14-INA;

20% Que tampoco lo señalado en cuanto a la afectación del principio de proporcionalidad, el derecho a desarrollar una actividad económica lícita y el principio de servicialidad del artículo 1%, inciso cuarto, constitucional, resultan suficientemente desarrollados en el recurso, por lo cual carecen de sustento para fundar la acción;

21% Que, igualmente, la requirente aceptó el procedimiento de tutela en cuanto a la materia objeto de la litis de fondo y teniendo presente, que los derechos de los trabajadores, no pueden ser limitados ni afectados por una presunta preeminencia de derechos fundamentales en los términos deducidos en la acción impetrada, es que resultan inadecuadas las objeciones deducidas en autos;

16 VI.- CONCLUSIONES

229 Que atendidos los razonamientos expuestos y lo señalado en el cuerpo del presente fallo por rechazar la acción deducida, los Ministros suscribientes acuerdan el rechazo de la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, deducido a fojas 1, de la presente causa.

PREVENCIÓN

El Ministro señor Juan José Romero Guzmán previene que concurre a acoger el requerimiento de inaplicabilidad haciendo presente lo siguiente:

1%. . Sobreel carácter autónomo o no de la sanción en relación al juicio de determinación de la infracción y sanción (o indemnización) por parte del juez de la causa. En causas anteriores sobre la materia (por ejemplo, STC 2722 y 2729) la discusión giró, principalmente, sobre si se estaba sancionando sin juzgamiento previo respecto de la existencia de alguna infracción susceptible de ser asociada a la medida de inhabilitación y, en definitiva, si la aplicación de la norma vulneraba o no el principio ne bis in idem.

Ante tal tipo de argumentación, este Ministro estimó Útil resaltar que la inhabilitación establecida en el artículo 49%, inciso primero, parte final, de la Ley No 19.886, es una sanción accesoria a la sanción de multa (o indemnización “punitiva”)

por la comisión de cierto tipo de infracciones al Código del Trabajo.

El carácter accesorio de la sanción de inhabilitación deriva del hecho de que existiría una relación lógica de dependencia de ésta con la sanción o medida laboral impuesta por los tribunales del trabajo. Es decir, se destacó que el juicio de reproche que da origen a la sanción de multa es el mismo que aquel que sustentaría la medida de inhabilitación.

2%, — Discurriendo en la línea recién descrita, y haciéndonos cargo de una alegada vulneración al principio de proporcionalidad (sanción excesiva), sostuvimos que la inhabilitación podía constituir un complemento disuasorio a la multa o indemnización “punitiva”. Así, para evaluar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto objetado se explicó que debía apreciarse el impacto económico conjunto de ambas sanciones o medidas, para lo cual resultaba necesario contar con antecedentes fácticos que contribuyeran a objetivar un análisis prospectivo del efecto esperado. En otras palabras, era menester para la empresa requirente la demostración de la existencia de un agravio probable o inminente derivado de la aplicación del precepto en cuestión. Esta aproximación, además, permitiría analizar la norma desde la perspectiva del derecho a desarrollar

17 cualquier actividad económica (artículo 19, N9 219), otro de los argumentos habitualmente invocados en las acciones de inaplicabilidad intentadas.

3%. . Dijimos que una justificación basada en la función disuasoria de la sanción de inhabilitación no bastaba, por sí sola, para afirmar la constitucionalidad de la misma. En efecto, se sostuvo que aunque en el caso de sanciones no penales existe un mayor espacio para satisfacer objetivos disuasivos, esto no significa que la severidad de la respuesta punitiva del Estado carezca de límite desde una perspectiva constitucional. Teniendo presente lo recién indicado, se señaló que el rol de límite o contorno dentro del cual ha de satisfacerse la función disuasiva (lo cual no implica o exige alcanzar una medida exacta u óptima de sanción) está dado por la debida consideración de la perspectiva retributiva de las sanciones o medidas, anclada -fundamentalmente- en el criterio gravedad (daño y culpabilidad) y, por lo mismo, de proporcionalidad.

4%, . Como corolario del marco analítico precedentemente expuesto, era posible afirmar que la aplicación del precepto impugnado no _ resultaría necesariamente inconstitucional si en el proceso de determinación judicial del importe de la multa (o cuantía de la indemnización) se tuviera en cuenta, como un hecho dado, la imposición de la sanción complementaria de inhabilitación.

5%. No obstante, hoy es claro para este Ministro que la justicia laboral no tomará en cuenta la sanción de inhabilitación en el ejercicio de ponderacióny singularización del importe de la multa o indemnización “punitiva”. Esta circunstancia distorsiona significativamente la relación que debe existir entre la conducta reprochada y la consecuencia adversa que ha de imponerse por la vía de medidas o sanciones. Al omitirse toda consideración judicial por la sanción de inhabilitación (que es una forma de incapacitación) se pierde la esencia de lo que es un racional y justo procedimiento de determinación de sanciones (artículo 19, N9 39, inciso sexto). Desde esta perspectiva, la envergadura del agravio económico concreto ha dejado de ser un factor de relevancia para la determinación sobre la inconstitucionalidad del precepto legal que establece la inhabilidad para cóntratar con el Estado.

6e. La carencia de racionalidad antes referida queda especialmente de manifiesto si se tiene presente la técnica legislativa utilizada para la imposición de la sanción de inhabilitación en el ámbito de la libre competencia. El referido tipo de sanción se encuentra establecida en el artículo 26, inciso segundo, letra d)

del DL N* 211 de 1973, el cual dispone que: “[e]n el caso de las conductas previstas en la letra a) del artículo 3"%, podrá imponer, además, la prohibición de contratar a cualquier título con órganos de la administración centralizada o descentralizada del Estado, con organismos autónomos o con instituciones, organismos o servicios en los que el Estado efectúe aportes, con el Congreso Nacional y el Poder Judicial, así como la prohibición de adjudicarse cualquier concesión otorgada por el Estado hasta por el

18 plazo de 5 años, contado desde que la sentencia definitiva quede ejecutoriada" [énfasis agregado].

La tramitación legislativa que dio origen a la modificación legal que contempló el nuevo artículo recién citado da cuenta que el carácter facultativo para imponer o no la sanción, junto con la posibilidad de graduar el tiempo de duración de la inhabilidad en caso que decida imponerse, fue fruto de un meditado análisis. Primero los integrantes de la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados y, luego, el representante del Ministerio de Economía junto con el Fiscal Nacional Económico, advirtieron que la referida sanción debía aplicarse prudentemente debido a los potenciales efectos adversos que puede generar, lo que exige que sea facultativa y no imperativa. En efecto, en el Informe de la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados se da cuenta que “[e]l Ministro de Economía declaró que apoya esta indicación en términos que la redacción facultativa permite establecer esas sanciones precisamente en aquellos mercados en que no perjudique al Estado”. Posteriormente, en el seno de la Comisión de Const¡tuc¡on Legislación y Justicia del Senado (sesión N* 19 de fecha 18 de mayo de 2016 —|eg¡slatura 364) el Fiscal Nacional Económico confirmó que “la prohibición de contratar con el Estado puede terminar con efectos más perjudiciales contra el propio Estado, pues es dable considerar el caso de que el sancionado sea el principal proveedor de un bien o servicio que el Estado requiera de forma impostergable, o peor aún, que la situación termine siendo que el mayor costo de contratación a causa de la prohibición sea traspasado por el Estado a los consumidores finales, lo que termina siendo la peor situación posibte”. Respaldando la aproximación anotada, el senador Larraín “observó que esta cuestión debería sopesarse caso a caso por la propia Fiscalía Nacional Económica, la que tiene en sus manos la facultad para solicitar al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia la imposición de una sanción contra el imputado, que sea lo bastante drástica como para que tenga lugar una justa retribución por la infracción y opere un efecto general de disuasión, pero que no implique la quiebra del infractor o que se cause un perjuicio aún mayor que el producido por la operación anticompetitiva, como parece ser el caso que acá se considera” [énfasis agregado].

7%. EN CONCLUSIÓN, por las razones expuestas con anterioridad, puede aseverarse que la medida de inhabilitación que podría afectar a la parte requirente de aplicarse los preceptos legales impugnados, es incompatible con la racionalidad yjusticia procedimental consagrada en el artículo 19, N* 39, inciso sexto, de la Constitución Política de la República. Por lo tanto, corresponde acoger el requerimiento de inaplicabilidad interpuesto.

19 Redactó la sentencia la Ministra señora María Luisa Brahm Barril; la disidencia, el Ministro señor Nelson Pozo Silva; y la prevención, el Ministro señor Juan José Romero Guzmán.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N* 74722-18-INA.

“Er. Aróstica

X Sra. nombre reservado

P

Sr

Sra. nombre reservado /

r".;/¿'” náá | x / Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y por sus Ministros señores Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril, señores Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva y José ignacio nombre reservado, señora María Pía Silva Gallinato, y señor nombre reservado.

Autoriza la Secretaria (s) del Tribunal Constitucional, señora Mónica Sánchez Abarca. "

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