Control Proyecto de Ley (Art. 93 N°1)

ROL Nº 0444

PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE NORMAS PARA EL FINANCIAMIENTO

DE ESTUDIOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

Santiago, veinticuatro de mayo de dos mil cinco.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

PRIMERO.- Que, por oficio Nº 5.545, de 10

de mayo de 2005, la Cámara de Diputados ha enviado el

proyecto de ley, aprobado por el Congreso Nacional, que

establece normas para el financiamiento de estudios de

educación superior, a fin de que este Tribunal, en

conformidad a lo dispuesto en el artículo 82, Nº 1º, de

la Constitución Política de la República, ejerza el

control de constitucionalidad respecto de los artículos

1º, 20, 21, 22 y 28, del mismo;

SEGUNDO.- Que, con fecha 12 de mayo de

2005, el Decano de la Facultad de Derecho de la

Universidad de Chile formuló diversas observaciones en

relación con la constitucionalidad de la iniciativa en su

integridad, como también respecto de ciertas

disposiciones que forman parte de ella, las que el

Tribunal ordenó tener presente;

TERCERO.- Que, el artículo 82, Nº 1º, de

la Constitución Política establece que es atribución de

este Tribunal: “Ejercer el control de la

constitucionalidad de las leyes orgánicas

constitucionales antes de su promulgación y de las leyes

que interpreten algún precepto de la Constitución.”;

CUARTO.- Que el artículo 38, inciso

primero, de la Ley Fundamental, establece:

“Una ley orgánica constitucional determinará la

organización básica de la Administración Pública,

garantizará la carrera funcionaria y los principios de

carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y

asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a

ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus

integrantes.”;

QUINTO.- Que, el artículo 87, inciso

primero, de la Constitución Política, señala:

“Un organismo autónomo con el nombre de

Contraloría General de la República ejercerá el control

de la legalidad de los actos de la Administración,

fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del

Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinará y juzgará

las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes

de esas entidades; llevará la contabilidad general de la

Nación, y desempeñará las demás funciones que le

encomiende la ley orgánica constitucional respectiva.”

A su vez, el artículo 88, inciso final, de la

Carta Fundamental, expresa:

“En lo demás, la organización, el

funcionamiento y las atribuciones de la Contraloría

General de la República serán materia de una ley orgánica

constitucional.”;

SEXTO.- Que las normas del proyecto

sometidas a control preventivo de constitucionalidad

disponen:

“Artículo 1°.-Créase la Comisión Administradora

del Sistema de Créditos para Estudios Superiores, cuyo

objetivo es definir y evaluar políticas para el

desarrollo e implementación de instrumentos de

financiamiento para estudios de educación superior;

celebrar los convenios con entidades públicas o privadas,

nacionales o extranjeras, necesarios para su puesta en marcha, y administrar el sistema de créditos de educación

superior con garantía estatal.”

“Artículo 20.- La Comisión Administradora del

Sistema de Créditos para Estudios Superiores, en adelante

"la Comisión", gozará de personalidad jurídica y

patrimonio propio, formado mediante los aportes a que se

refiere el artículo 25.”

“Artículo 21.- La Comisión estará integrada por:

1.- El Ministro de Educación, quien la presidirá;

2.- El Director de Presupuestos del Ministerio de

Hacienda;

3.- El Tesorero General de la República;

4.- El Vicepresidente Ejecutivo de la Corporación de

Fomento de la Producción, y

5.- Tres representantes de las instituciones de

educación superior indicadas en artículo 7º, número 1, de

esta ley que cumplan con las obligaciones establecidas

en los artículos 25 y 26, los que serán elegidos por

éstas de acuerdo al procedimiento que determine el

reglamento, debiendo, en todo caso, representar uno a los

institutos profesionales o a los centros de formación técnica incorporados al sistema de financiamiento

establecido en esta ley.

La Comisión deberá nombrar, de entre sus miembros, a

un Vicepresidente, el que subrogará al Presidente en caso

de ausencia y permanecerá dos años en esa calidad,

pudiendo ser reelegido.

En caso de ausencia o impedimento de alguno de los

miembros señalados en los números 1), 2), 3) ó 4)

precedentes, integrará la Comisión, en calidad de

suplente, un funcionario del respectivo ministerio o

servicio, designado para tal efecto por el titular

correspondiente. La designación se realizará por un

período de dos años, renovable.

Asimismo, los representantes de las instituciones de

educación superior tendrán un suplente, elegido por

éstas, quien reemplazará al respectivo titular en caso de

ausencia o impedimento de éste. Tanto los titulares como

los suplentes durarán dos años en sus cargos, pudiendo

ser reelegidos.

Un reglamento fijará las normas con arreglo a las

cuales la Comisión se constituirá, reunirá y adoptará sus

acuerdos.”

“Artículo 22.- Corresponderá a la Comisión:

1.- Definir y evaluar políticas para el desarrollo e

implementación de instrumentos de financiamiento para

estudios de educación superior; celebrar los convenios

con entidades públicas o privadas, nacionales o

extranjeras, necesarios para su puesta en marcha; y

proponer las modificaciones legales que éstos requieran.

2.- Definir y evaluar las políticas de créditos de

estudios de educación superior con garantía estatal.

Para estos efectos, la Comisión podrá priorizar el

acceso de carreras al sistema de créditos con garantía

estatal, teniendo en consideración información sobre

condiciones de empleo y remuneraciones de los

profesionales egresados de la carrera correspondiente.

3.- Generar, analizar y difundir información

relevante para el desarrollo y funcionamiento de

instrumentos de financiamiento para estudios de educación

superior.

4.- Definir y organizar el proceso de postulación y adjudicación de los créditos con garantía estatal para

estudios de educación superior.

5.- Seleccionar y presentar a la Tesorería General

de la República, los créditos para estudios de educación

superior a ser garantizados por el Fisco.

6.- En el caso de los créditos titularizados, deberá

elaborar los contratos o las pólizas de garantía a nombre

del patrimonio separado, entre los estructuradores

financieros (administradores del bono) y la Tesorería

General de la República.

7.- Verificar, en conformidad a lo dispuesto en esta

ley y su reglamento, el cumplimiento de los requisitos de

las instituciones de educación superior, de los

estudiantes y de los créditos, para efectos de acceder a

la garantía estatal.

8.- Verificar que las instituciones que otorguen

garantías de deserción académica, cuenten con respaldo

suficiente para solventarlas.

9.- Velar por la sustentabilidad del sistema de

créditos con garantía estatal para estudios de educación

superior a través de su financiamiento en el mercado de

capitales.

10.- Celebrar convenios con otras entidades,

públicas o privadas, para que éstas otorguen, administren

y cobren los créditos de educación superior con garantía

estatal.

11.- Celebrar convenios con otras entidades,

públicas o privadas, para que éstas compren y vendan

créditos estudiantiles con el objeto de realizar

operaciones de estructuración financiera que permitan el

re-financiamiento de los créditos para estudios de

educación superior.

12.- Celebrar convenios con otras entidades,

públicas o privadas, para la realización de estudios u

otros afines necesarios para el cumplimiento de sus

funciones.

13.- Supervisar el cumplimiento de los convenios

suscritos con entidades públicas o privadas.

14.- Proporcionar información detallada a los

usuarios del sistema sobre los criterios, normas y

procedimientos utilizados en el cumplimiento de las

funciones contempladas en los números 4, 5 y 7 del

presente artículo.

15.- Realizar las demás funciones necesarias para el

buen funcionamiento del sistema de créditos con garantía

estatal para estudios de educación superior.

La forma y condiciones en que se realizarán las

funciones a que se refiere este artículo, serán

establecidas en el reglamento.

16.- Aprobar su presupuesto, con el voto conforme de

a lo menos 5 de sus miembros.”

“Artículo 28.- Corresponderá a la Contraloría

General de la República la fiscalización de las

actividades de la Comisión.”;

SEPTIMO.- Que, de acuerdo al considerando

segundo, corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre

las normas del proyecto remitido que estén comprendidas

dentro de las materias que el Constituyente ha reservado

a una ley orgánica constitucional;

OCTAVO.- Que, de las disposiciones del

proyecto sometido a conocimiento de este Tribunal se

desprende que la Comisión Administradora del Sistema de

Créditos para Estudios Superiores es un servicio público

con “personalidad jurídica y patrimonio propio” según lo señala su artículo 20, esto es, con características que

corresponden a un órgano descentralizado, el cual, como

tal, forma parte de la Administración del Estado;

NOVENO.- Que, las normas comprendidas en

los artículos 1º, 20, 21 y 22 de la iniciativa son

propias de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de

Bases Generales de la Administración del Estado, porque

en ellas se establece una estructura para la Comisión

antes mencionada que difiere de aquélla contemplada para

los servicios públicos en los artículos 31 y 32 de dicho

cuerpo legal, lo que sólo puede efectuarse, como lo ha

indicado reiteradamente este Tribunal, a través de

preceptos de carácter orgánico constitucional.

DECIMO.- Que, el artículo 28 del proyecto,

al confiarle a la Contraloría General de la República la

fiscalización de las actividades del nuevo servicio,

forma parte de la ley orgánica constitucional a que se

refieren los artículos 87, inciso primero, y 88, inciso

final, de la Constitución Política;

DECIMO PRIMERO.- Que el artículo 1º del

proyecto establece que la Comisión Administradora del

Sistema de Créditos para Estudios Superiores podrá “celebrar los convenios con entidades públicas o

privadas, nacionales o extranjeras” que sean necesarios

“para su puesta en marcha”, lo que reitera el artículo

22, Nº 1º, del mismo cuerpo normativo;

DECIMO SEGUNDO.- Que, en la misma forma en

que lo ha señalado este Tribunal en otras oportunidades,

como es el caso de la sentencia de 1 de julio de 2003,

dictada en los autos Rol Nº 379, dicha facultad, en

cuanto autoriza a la Comisión para celebrar convenios con

entidades extranjeras, debe interpretarse y aplicarse en

el sentido preciso de la finalidad propia de la

institución, sin que en caso y para efecto alguno pueda

afectar las atribuciones especiales radicadas por la

Constitución Política en el Presidente de la República y

en el Congreso Nacional en relación con la aprobación de

los tratados internacionales;

DECIMO TERCERO.- Que, el artículo 21,

inciso final, del proyecto dispone que “Un reglamento

fijará las normas con arreglo a las cuales la Comisión se

constituirá, reunirá y adoptará sus acuerdos.”;

DECIMO CUARTO.- Que, esta Magistratura

entiende que el precepto antes transcrito es constitucional en el entendido que el reglamento a que

alude se refiere a las disposiciones que circunstanciada

o pormenorizadamente señalen la forma en que la Comisión

se va a constituir, entrar en sesión y adoptar sus

acuerdos dentro del marco legal que contemple su

estructura interna y las atribuciones que corresponden a

sus cargos o empleos, materia que es de reserva de ley,

como lo ha declarado este Tribunal reiteradamente;

DECIMO QUINTO.- Que, el artículo 22 del

proyecto establece las atribuciones de la Comisión

Administradora del Sistema de Créditos para Estudios

Superiores. En su Nº 15 dispone: “Realizar las demás

funciones necesarias para el buen funcionamiento del

sistema de créditos con garantía estatal para estudios de

educación superior.

La forma y condiciones en que se realizarán las funciones a que se refiere este artículo, serán

establecidas en el reglamento.”;

DECIMO SEXTO.- Que, las facultades del

servicio que el proyecto en estudio crea son propias,

como ya se ha indicado, de la ley orgánica constitucional

a que se refiere el artículo 38, inciso primero, de la

Carta Fundamental.

DECIMO SEPTIMO.- Que, el precepto en

análisis, al señalar que la Comisión podrá “Realizar las

demás funciones necesarias para el buen funcionamiento

del sistema”, la está autorizando para ejercer otras

atribuciones no comprendidas en la ley, las cuáles el

propio servicio vendría a determinar, lo que implica

permitirle disponer en una materia que, de acuerdo a lo

que se ha expresado, es de reserva legal, lo que

contraviene a la Constitución;

DECIMO OCTAVO.- Que, por otra parte, si es

la ley la que debe establecer las funciones de un

servicio público es inherente a ella el señalar las

“condiciones en que se realizarán”, no pudiendo estas

últimas quedar entregadas a un cuerpo normativo de jerarquía inferior como lo es un reglamento sin que se

infrinja la Carta Fundamental;

DECIMO NOVENO.- Que, por otra parte, de no

considerarse así, se llegaría al absurdo que las

atribuciones de un servicio público, contenidas por

mandato constitucional en una norma de rango superior

como es una ley, quedarían subordinadas en su eficacia a

las circunstancias que determine un texto normativo de

menor jerarquía, en este caso un reglamento de ejecución,

lo que es constitucionalmente inadmisible.

VIGESIMO.- Más aún, si se trata de un

órgano administrativo que el propio legislador ha

estimado necesario crear, de acuerdo a la Constitución,

para “satisfacer necesidades colectivas, de manera

regular y continua”, según la caracterización que el

artículo 28, inciso primero, de la Ley Nº 18.575 hace de

los servicios públicos;

VIGÉSIMO PRIMERO.- Que, en consecuencia, el

inciso primero del Nº 15 del artículo 22 del proyecto y

la frase “y condiciones” de su inciso segundo son

inconstitucionales y así debe declararse;

VIGÉSIMO SEGUNDO.- Que, consta en los autos

que los preceptos que se han reproducido en el

considerando sexto de esta sentencia, han sido aprobados

en ambas Cámaras del Congreso Nacional con las mayorías

requeridas por el inciso segundo del artículo 63 de la

Constitución y que sobre ellos no se ha suscitado

cuestión de constitucionalidad;

VIGÉSIMO TERCERO.- Que, los artículos 1º,

20, 21, 22 –salvo el inciso primero y la frase “y

condiciones” del inciso segundo de su Nº 15) - y 28 del

proyecto en estudio, no son contrarios a la Constitución

Política de la República.

Y, VISTO, lo prescrito en los artículos 38,

inciso primero, 63, 82, Nº 1º, e inciso tercero, 87,

inciso primero, y 88, inciso final, de la Constitución

Política de la República, y lo dispuesto en los artículos

34 a 37 de la Ley Nº 17.997, de 19 de mayo de 1981,

SE DECLARA:

1. Que los artículos 20, 21 –sin perjuicio de lo que

se indica en la declaración tercera de esta

sentencia respecto de su inciso final-, 22 –salvo

el inciso primero y la frase “y condiciones” del inciso segundo de su Nº 15) y sin perjuicio de lo

que se señala en la declaración segunda de esta

sentencia en relación con su Nº 1)- y 28 del

proyecto remitido, son constitucionales.

2. Que los artículos 1º y 22, Nº 1), del proyecto en

estudio, son constitucionales en el entendido de lo

expresado en el considerando décimo segundo de esta

sentencia.

3. Que el artículo 21, inciso final, del proyecto

remitido es constitucional en el entendido de lo

indicado en el considerando décimo cuarto de esta

sentencia.

4. Que el inciso primero y la frase “y condiciones”

del inciso segundo, del Nº 15) del artículo 22 del

proyecto remitido, son inconstitucionales y deben

en consecuencia, eliminarse de su texto.

Redactaron la sentencia los Ministros que la suscriben.

Devuélvase el proyecto a la Cámara de Diputados,

rubricado en cada una de sus hojas por el Secretario del

Tribunal, oficiándose.

Regístrese, déjese fotocopia del proyecto y archívese.

Rol Nº 444.-

Se certifica que los Ministros señores Juan Colombo

Campbell y Hernán Álvarez García concurrieron a la vista

de la causa y al acuerdo del fallo, pero no firman por

estar ausentes con permiso.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional,

integrado por su Presidente señor Juan Colombo Campbell y

los Ministros señores Hernán Álvarez García, Juan Agustín

Figueroa Yávar, Marcos Libedinsky Tschorne, Eleodoro

Ortiz Sepúlveda y José Luis Cea Egaña.

Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don

Rafael Larrain Cruz.