Control preventivo de constitucionalidad

1 Santiago, treinta de enero de dos mil dieciocho.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

I. PROYECTO DE LEY REMITIDO.

PRIMERO: Que, por oficio Nº 13.716, de 11 de enero de 2018, ingresado a esta Magistratura el día 15 del mismo mes y año, la Cámara de Diputados transcribe el proyecto de ley, aprobado por el Congreso Nacional, que regula el ejercicio de los derechos a residir, permanecer y trasladarse hacia y desde el territorio especial de Isla de Pascua (Boletín N° 10.683-06), con el objeto de que este Tribunal Constitucional, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, Nº 1º, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de constitucionalidad respecto de los artículos 32 y 54 del proyecto de ley;

SEGUNDO: Que el Nº 1º del inciso primero del artículo 93 de la Carta Fundamental establece que es atribución de este Tribunal Constitucional: “Ejercer el control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución, de las leyes orgánicas constitucionales y de las normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas, antes de su promulgación;”;

TERCERO: Que, de acuerdo al precepto invocado en el considerando anterior, en estos autos corresponde a esta Magistratura pronunciarse sobre las normas del proyecto de ley remitido que estén comprendidas dentro de las materias que el Constituyente ha reservado a una ley orgánica constitucional;

II. DISPOSICIONES DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDAS A CONTROL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDAD.

CUARTO: Que las disposiciones del proyecto de ley sometido a control preventivo de constitucionalidad señalan:

“Artículo 32.- Reglas en materia de probidad. Para efectos del artículo anterior, se entenderá por conflicto de interés lo dispuesto 2

en el inciso tercero del artículo 1 de la ley N° 20.880, sobre Probidad en la Función Pública y Prevención de los Conflictos de Intereses.

Asimismo, los consejeros deberán efectuar una declaración anual de intereses y patrimonio en los términos de los Capítulos 1° y 2° del Título II de la antes citada norma legal.

El Subsecretario del Interior deberá verificar que todos los consejeros efectúen oportunamente la declaración de intereses y patrimonio y sus respectivas actualizaciones.

Además, el Subsecretario del Interior deberá remitir a la Contraloría General de la República, en la forma que dispone el reglamento a que se refiere la ley N° 20.880, las declaraciones de patrimonio e intereses efectuadas por los declarantes e informarles de las infracciones a la obligación de realizar dichas declaraciones, dentro de los treinta días posteriores a aquel en que tome conocimiento de aquellas”.

Artículo 54.- Reclamación jurisdiccional. En caso de rechazo de la impugnación administrativa, se podrá reclamar ante la Corte de Apelaciones competente dentro del plazo de diez días hábiles, contado desde la notificación de la resolución que rechaza el recurso administrativo o desde la fecha que conste en el certificado emitido conforme al artículo precedente.

La Corte pedirá informe a la autoridad respectiva, el cual deberá ser emitido dentro de los cinco días hábiles siguientes. Recibido el informe, la Corte resolverá el reclamo en única instancia, dentro de los treinta días siguientes.

Este plazo se entenderá prorrogado por diez días en caso de ordenarse medidas para mejor resolver.

En lo no expresamente previsto en este artículo, la tramitación de la reclamación se sujetará al procedimiento regulado en el Título Final de la ley N° 18.695, orgánica constitucional de Municipalidades, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado 3

por el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2006, del Ministerio del Interior.”;

III. NORMAS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA QUE ESTABLECEN EL ÁMBITO DE LAS LEYES ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES RELACIONADAS CON EL CONTENIDO DEL PROYECTO.

QUINTO: Que los incisos tercero y cuarto del artículo 8° de la Constitución Política, prescriben:

"El Presidente de la República, los Ministros de Estado, los Diputados y Senadores, y las demás autoridades y funcionarios que una ley orgánica constitucional señale, deberán declarar sus intereses y patrimonio en forma pública.

Dicha ley determinará los casos y las condiciones en que esas autoridades delegarán a terceros la administración de aquellos bienes y obligaciones que supongan conflicto de interés en el ejercicio de su función pública. Asimismo, podrá considerar otras medidas apropiadas para resolverlos y, en situaciones calificadas, disponer la enajenación de todo o parte de esos bienes.”;

SEXTO: Que el artículo 77 de la Constitución Política señala, en sus incisos primero y segundo, lo siguiente:

“Una ley orgánica constitucional determinará la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República. La misma ley señalará las calidades que respectivamente deban tener los jueces y el número de años que deban haber ejercido la profesión de abogado las personas que fueren nombradas ministros de Corte o jueces letrados.

La ley orgánica constitucional relativa a la organización y atribuciones de los tribunales, sólo podrá ser modificada oyendo previamente a la Corte Suprema de conformidad a lo establecido en la ley orgánica constitucional respectiva.”;

IV. NATURALEZA DE LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DE LOS PRECEPTOS SUJETOS A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD.

4 SÉPTIMO: Que el artículo 32 del proyecto de ley remitido, es propio de la Ley Orgánica Constitucional sobre Probidad en la Función Pública a que se refieren los incisos tercero y cuarto del artículo 8° constitucional, al contemplar reglas en materia de probidad y la obligación de declaración de intereses y patrimonio por parte de los Consejeros del Consejo de Gestión de Carga Demográfica, organismo que se viene creando por el proyecto de ley en comento;

OCTAVO: Que el inciso primero del artículo 54 del proyecto de ley remitido, es propio de la Ley Orgánica Constitucional sobre Organización y Atribuciones de los Tribunales a que se refieren los incisos primero y segundo del artículo 77 de la Constitución Política, toda vez que consigna una nueva atribución de la Corte de Apelaciones de Valparaíso para conocer del recurso de reclamación jurisdiccional que procede en caso de rechazo de la impugnación en sede administrativa por la aplicación de sanciones que contempla el mismo proyecto;

V. NORMAS ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES QUE EL TRIBUNAL DECLARARÁ CONFORMES A LA CONSTITUCIÓN.

NOVENO: Que las disposiciones contenidas en los artículos 32 y 54, inciso primero, del proyecto de ley sometido a control de constitucionalidad, serán declaradas como ajustadas a la Constitución Política;

VI. NORMAS DEL PROYECTO QUE NO REVISTEN CARÁCTER DE LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL.

DÉCIMO: Que las disposiciones contenidas en los incisos segundo y tercero del artículo 54, son propias de ley simple o común, pues versan sobre materias procedimentales y no sobre las atribuciones de los tribunales de justicia. En consecuencia, esta Magistratura no se pronunciará a su respecto en sede de control preventivo de constitucionalidad;

5 VII. INFORME DE LA CORTE SUPREMA, CUMPLIMIENTO DE LOS QUÓRUMS DE APROBACIÓN DEL PROYECTO Y NO CONCURRENCIA DE CUESTIONES DE CONSTITUCIONALIDAD.

DECIMOPRIMERO: Que consta en autos que se ha oído previamente a la Corte Suprema, dándose cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 77 de la Carta Fundamental; que la norma del proyecto bajo análisis fue aprobada en ambas Cámaras del Congreso Nacional con las mayorías requeridas por el inciso segundo del artículo 66 de la Carta Fundamental, y que no se suscitó cuestión de constitucionalidad durante su tramitación.

Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, Nº 1º, e inciso segundo, y en las demás disposiciones de la Constitución Política de la República citadas, y lo prescrito en los artículos 48 a 51 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1°. Que las disposiciones contenidas en el artículo 32 y en el inciso primero del artículo 54 del proyecto de ley remitido por el Congreso Nacional, no son contrarias a la Constitución Política.

2°. Que no se emite pronunciamiento, en examen preventivo de constitucionalidad, respecto de las disposiciones contenidas en los incisos segundo y tercero del artículo 54 del proyecto, por no versar sobre materias propias de ley orgánica constitucional.

PREVENCIONES

Los Ministros señores Juan José Romero Guzmán, Cristián Letelier Aguilar y José Ignacio Vásquez Márquez, estuvieron por declarar el artículo 54 en su integridad (incisos primero, segundo y tercero) como propio de la Ley Orgánica Constitucional sobre Organización y Atribuciones de los Tribunales a que se refieren los incisos primero y segundo del artículo 77 de la Constitución Política, pues confiere nuevas atribuciones 6

a la Corte de Apelaciones de Valparaíso para conocer del recurso de reclamación que procede ante los tribunales contra la resolución administrativa que deniega los recursos –reposición y jerárquico- contra la resolución sancionatoria de la Administración.

Asimismo, estos Ministros estuvieron por declarar como ajustados a la constitución los incisos primero y segundo del artículo 54 referido, en los siguientes entendidos:

1°- Respecto del inciso primero del artículo 54, dicha disposición se ajusta a la Constitución en el entendido que debe relacionarse con el artículo 49 del proyecto, que asimismo -conforme estiman estos Ministros disidentes- es propio de ley orgánica constitucional de acuerdo al artículo 77 constitucional, y en el entendido que agotar la vía administrativa no es requisito previo para poder accionar directamente ante los tribunales de justicia; pudiendo el administrado además recurrir a todo evento ante la justicia ordinaria contra la resolución administrativa, tanto en caso que se acoja como que se rechace la impugnación en la sede administrativa; pues en nuestro Estado de Derecho todo acto de la Administración se encuentra sujeto al control de los tribunales de justicia y toda persona tiene derecho a acudir a los tribunales para impugnar los actos de la Administración del Estado.

2°- Respecto del inciso segundo del artículo 54, dicha disposición se ajusta a la Constitución en el entendido que al señalar que la Corte de Apelaciones “resolverá el reclamo en única instancia”, deja a salvo a todo evento el recurso de casación para impugnar lo que se resuelva por el tribunal de alzada;

Los Ministros señora María Luisa Brahm Barril y señores Cristián Letelier Aguilar y José Ignacio Vásquez Márquez, estuvieron por declarar, también, como propia de ley orgánica constitucional la disposición contenida en el artículo 31, inciso final, del proyecto de ley remitido, pues dicho precepto se encuentra vinculado con el artículo 32 que reviste también dicho carácter orgánico constitucional, conforme se declara en la presente sentencia.

En efecto, los artículos 31, inciso final, y 32 del proyecto son propios de la Ley Orgánica Constitucional 7

sobre Probidad en la Función Pública a que se refieren los incisos tercero y cuarto del artículo 8° constitucional, al contemplar -en su artículo 32- reglas en materia de probidad y la obligación de declaración de intereses y patrimonio por parte de los Consejeros del Consejo de Gestión de Carga Demográfica, organismo que se viene creando por el proyecto de ley en comento; así como al disponer –en el inciso final del artículo 31- la sanción por la infracción de los deberes de probidad que se consignan en dicho precepto, en relación con el deber de abstención de los consejeros.

LOs Ministros señora María Luisa Brahm Barril y señores Cristián Letelier Aguilar y José Ignacio Vásquez Márquez, quienes estuvieron por declarar como propias de ley orgánica constitucional las siguientes disposiciones del proyecto de ley remitido:

1°. El artículo 6°, letra e), por incidir en las leyes orgánicas constitucionales sobre sistema electoral público (artículo 18 de la Constitución) y sobre organización del Tribunal Calificador de Elecciones (artículo 95 de la Constitución).

2°. El artículo 55, inciso quinto, y el artículo 58, inciso tercero, por incidir en la Ley Orgánica Constitucional sobre Organización y Atribuciones de los Tribunales de Justicia (artículo 77 de la Constitución).

Los Ministros señora María Luisa Brahm Barril y señor Cristián Letelier Aguilar estuvieron por declarar como propias de ley orgánica constitucional las siguientes disposiciones del proyecto de ley remitido:

1°. Los artículos 14, incisos segundo y tercero, 24, y 25, letra a), por incidir en la Ley Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado (artículo 38 de la Carta Fundamental), y en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (artículo 118 de la Constitución).

2°. El artículo 33, por incidir en la Ley Orgánica Constitucional sobre Probidad en la Función Pública a que se refieren los incisos tercero y cuarto del artículo 8° constitucional.

El Ministro señor Cristián Letelier Aguilar, quien estuvo por declarar como propia de ley orgánica constitucional la disposición contenida en la frase final 8

del inciso primero del artículo 11 del proyecto, en cuanto incide en la Ley Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado (artículo 38 de la Carta Fundamental).

DISIDENCIAS

Acordada la declaración de orgánica constitucional de los preceptos contenidos en los incisos primero, tercero y cuarto del artículo 32 del proyecto con el voto en contra del Ministro señor Gonzalo Garcia Pino, quien estuvo por declarar que en dicha parte, las normas son propias de ley simple. A saber, parece necesario partir de la base de lo que regula el artículo 8° de la Constitución. La Constitución le entrega a la ley orgánica constitucional que tiene por mandato definir las demás autoridades y funcionarios que deben realizar tal declaración de intereses y de patrimonio, siendo el fundamento directo de la calificación del inciso segundo del artículo 32 consultado bajo ese carácter.

Adicionalmente, la Constitución exige que esta legislación “determinará los casos y condiciones en que esas autoridades delegarán a terceros la administración de aquellos bienes y obligaciones que supongan conflicto de interés en el ejercicio de su función pública.

Asimismo, podrá considerar otras medidas apropiadas para resolverlos y, en situaciones calificadas, disponer la enajenación de todo o parte de esos bienes”.

En consecuencia, en el inciso primero del artículo 32 de este proyecto de ley solo repite una definición de conflicto de interés vinculándola al inciso tercero del artículo 1° de la Ley N° 20.880, la que por sentencia Rol N° 2905 de este Tribunal fue declarada orgánica y constitucional. No obstante, al adoptar el mismo patrón no la reformula, ni la adapta ni la modifica en lo más mínimo. Por tanto, al no innovar carece de ser una regla que pueda estimarse con la suficiente fuerza activa como para alterar la regla a la que se remite. En consecuencia, no es propiamente un ámbito orgánico y constitucional.

En cuanto a los siguientes incisos, en el tercero se le impone la obligación al Subsecretario del Interior para que todos los consejeros del Consejo de Gestión de Carga Demográfica realicen su declaración de intereses y patrimonio, configurando una regla procedimental impropia de las materias orgánicas constitucionales de los incisos 9

tercero y cuarto del artículo 8° de la Constitución. No se trata de una medida nueva ni una modalidad distinta de realizar tales declaraciones, es solo una responsabilidad de una autoridad administrativa.

Finalmente, en el inciso cuarto establece la obligación del Subsecretario del Interior de remitir tales declaraciones a la Contraloría General de la República las que deriva a un reglamento de la Ley N° 20.880, no siendo materia propia de ley orgánica constitucional como bien se concluye de una obligación sublegal.

La Ministra señora María Luisa Brahm Barril concurre a la sentencia de estos autos, en cuanto a la declaración orgánica constitucional del inciso primero del artículo 54 del proyecto de ley, pero disiente en su conformidad con la Constitución Política, por las siguientes razones:

1°. Que, el precepto, intentando materializar la norma del artículo 38 de la Constitución, permite deducir una reclamación judicial en contra de un acto de la autoridad que le causa agravio, eso sí, una vez que la impugnación administrativa sea rechazada.

En este sentido, el tenor de la disposición, en lo que atañe al supuesto en que se hace procedente la reclamación, es claro: “En caso de rechazo de la impugnación administrativa…”;

2°. Que, de lo anterior se sigue que necesariamente el afectado debe ejercer la vía administrativa, pues no puede entenderse de otra forma que la norma en cuestión prevea la reclamación judicial para un supuesto preciso, “En caso de rechazo de la impugnación administrativa…”.

Pretender desatender lo que claramente reza dicha norma, ciertamente, es torcer su sentido, consideración que no se morigera por existir otras disposiciones en el proyecto que darían cuenta de una supuesta independencia de las impugnaciones administrativas y judiciales (como por ejemplo se desprendería del artículo 54, en cuanto a la incompatibilidad que se establece entre ambas vías).

La interpretación conciliadora, previamente aludida, no cabe en este caso, atendido el tenor de la norma sobre la que versa esta disidencia;

3°. Que, siendo así como esta Ministra considera que ha de entenderse la norma señalada, en virtud de la misma, se produce el siguiente efecto: el agraviado por la resolución administrativa no puede ejercer una 10

reclamación judicial de modo directo respecto del acto administrativo que le agravia, sino que ha de deducir la “impugnación” administrativa y aguardar – para poder someter el asunto al conocimiento de un Tribunal imparcial – que dicha impugnación administrativa sea rechazada. La reclamación, según se apuntó, es configurada respecto del acto de rechazo de la señalada impugnación administrativa;

4°. Que, en este mismo sentido, la Corte Suprema, al informar el proyecto de Ley al tenor del artículo 77 de la Constitución, reparó en lo siguiente: “Al respecto, en primer lugar, es menester señalar que, por regla general, todo acto de la Administración se encuentra sujeto al control de los tribunales de justicia, en tanto su misión es cautelar la vigencia de los derechos de las personas, y en consecuencia, la mantención del Estado de Derecho.

Esta impugnabilidad se vería limitada únicamente por la existencia de recursos contra los actos a través de la vía administrativa. Sin embargo, el precepto bajo análisis, sólo haría posible dicha reclamación en los casos en que –habiéndose interpuesto un recurso administrativo- la autoridad hubiere rechazado la impugnación administrativa. Esta hipótesis restringiría la posibilidad de los particulares de reclamar directamente ante los tribunales, respecto de las resoluciones dictadas por la autoridad en cumplimiento de esta ley, limitando el ámbito de control del judicial según los términos previamente reseñados” (Oficio N° 50- 2017, de 04.04.2017, en que se contiene el Informe de la Corte Suprema respecto al Proyecto de Ley en examen.

Destacado nuestro);

5°. Que, en mérito de lo anteriormente señalado, es dable señalar que la norma que estamos analizando supone el agotamiento previo de la vía administrativa, como requisito indispensable para que el afectado pueda lograr que el asunto sea conocido por un Tribunal de Justicia.

Recién entonces nace para el afectado la posibilidad de ejercer su derecho a la acción, en aras a impugnar ante los tribunales aquella resolución que le afecta. Lo anterior, en circunstancias que a todas las personas afectadas por actos de la Administración, se les permite ejercer desde luego y sin cortapisas el derecho a reclamo, con ausencia de trabas administrativas que obstaculicen el acceso a la jurisdicción, en el artículo 38, inciso segundo, y además en el artículo 19, N° 3°, ambos de la Constitución;

11 6°. Que, el efecto grave e inconstitucional que produce la norma reprochada, se basa en que el deber de entablar obligatoriamente la reclamación administrativa, como requisito previo para acudir a los Tribunales de Justicia cuando se impugnan actos de la administración, importa, nada más ni nada menos que suspender – o bien prohibir transitoriamente – el ejercicio del derecho a la acción, cuestión que resulta contraria a las normas constitucionales precitadas, es decir, los artículos 19 N° 3° y 38 de la Constitución;

Redactaron la sentencia las señoras y los señores Ministros que la suscriben.

Comuníquese a la Cámara de Diputados, regístrese y archívese.

Rol N° 4274-18-CPR.

Sra. Peña

Sr. García

Sr. Hernández

Sr. Romero

Sra. Brahm

Sr. Letelier

Sr. Pozo

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta subrogante, Ministra señora Marisol Peña Torres, y por sus Ministros señores Gonzalo 12

García Pino, Domingo Hernández Emparanza, Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril, y señores Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva y José Ignacio Vásquez Márquez.

Se certifica que el Ministro señor José Ignacio Vásquez Márquez concurrió al acuerdo y fallo, pero no firma por encontrarse con feriado legal.

Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, señor Rodrigo Pica Flores.