Requerimiento formulado por diversos diputados, en

ROL Nº 0423

REQUERIMIENTO FORMULADO POR DIVERSOS DIPUTADOS, EN

CONFORMIDAD A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 82, Nº 2º, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA, CON EL OBJETO

DE QUE SE DECLARE LA INCONSTITUCIONALIDAD, POR UNA PARTE, DEL ARTÍCULO 5º, NºS 4), INCISOS SEGUNDO Y TERCERO, Y

14), DEL PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA EL RÉGIMEN DE JORNADA ESCOLAR COMPLETA DIURNA Y OTROS CUERPOS LEGALES

Y, POR LA OTRA, DEL ARTÍCULO 11 DEL MISMO CUERPO NORMATIVO.

Santiago, dieciocho de octubre de dos mil cuatro.

VISTOS:

Con fecha 14 de septiembre de 2004, treinta y nueve

señores Diputados, que representan más de la cuarta parte

de esa Corporación, requirieron a este Tribunal, de

acuerdo a lo establecido en el artículo 82, Nº 2º, de la

Constitución Política de la República, para que declarara

la inconstitucionalidad, por una parte, del artículo 5º,

Nºs 4), incisos segundo y tercero, y 14), del proyecto de

ley que modifica el Régimen de Jornada Escolar Completa

Diurna y otros cuerpos legales y, por la otra, del

artículo 11 del mismo cuerpo normativo.

La nómina de los diputados requirentes es la

siguiente: Claudio Alvarado Andrade, Rodrigo Alvarez

Zenteno, Eugenio Bauer Jouanne, Francisco Bayo Veloso,

Germán Becker Alvear, Mario Bertolino Rendic, Alberto

Cardemil Herrera, Sergio Correa de la Cerda, María

Cristina Cristi Marfil, Marcela Cubillos Sigall, Roberto

Delmastro Naso, Julio Dittborn Cordua, Andrés Egaña

Respaldiza, Marcelo Forni Lobos, Pablo Galilea Carrillo,

José Antonio Galilea Vidaurre, René Manuel García García, Alejandro García-Huidobro Sanfuentes, Rosa González

Román, Javier Hernández Hernández, Carlos Hidalgo

González, Gonzalo Ibáñez Santa María, José Antonio Kast

Rist, Cristián Leay Morán, Darío Molina Sanhueza, Nicolás

Monckeberg Díaz, Iván Norambuena Farías, Darío Paya Mira,

Ramón Pérez Opazo, Lily Pérez San Martín, Pablo Prieto

Lorca, Carlos Racondo Lavanderos, Felipe Salaberry Soto,

Jorge Ulloa Aguillón, Gonzalo Uriarte Herrera, Ignacio

Urrutia Bonilla, Mario Varela Herrera, Alfonso Vargas

Lyng y Gastón Von Mühlenbrock Zamora.

Con fecha 4 de octubre de 2004 el Presidente de la

República formuló sus observaciones al requerimiento

presentado.

En cuanto a los motivos de inconstitucionalidad que

se analizarán en esta sentencia, los requirentes y el

Presidente de la República sostienen lo que, en suma, se

señalará a continuación.

I. El artículo 5º del proyecto de ley antes mencionado

modifica el Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 1997, del

Ministerio de Educación, Estatuto de los Profesionales de

la Educación.

En su número 4), agrega dos nuevos incisos finales a

su artículo 24 y en el número 14) incorpora el artículo

37 transitorio al mismo cuerpo legal, normas que

establecen la acreditación obligatoria para los

directores de establecimientos educacionales del sector

municipal.

Señalan los requirentes que dichos preceptos son

inconstitucionales por cuanto afectan la libertad de enseñanza.

En relación con dicho derecho constitucional,

exponen que son titulares de ella todos los

establecimientos educacionales, públicos o privados, y

que el núcleo esencial de dicha libertad consiste en la

facultad de abrir, organizar y mantener establecimientos

de esa naturaleza; derecho que el Estado se encuentra

obligado a respetar.

La acreditación obligatoria de los directores según

los estándares nacionales fijados por el Ministerio de

Educación constituye una imposición del Estado Legislador

que limita la facultad que tienen los titulares del

derecho antes indicado para organizar los

establecimientos de enseñanza como lo estimen

conveniente. Ellos son los que deben valorar a los

candidatos a directores sobre la base de las fortalezas

de estos últimos y las necesidades de las instituciones.

A ello se agrega que se afecta el derecho a nombrar a un

director que no se encuentre acreditado, lo que un

municipio podría considerar conveniente según las

circunstancias del caso.

Todo lo anterior lleva a la conclusión, a juicio de

los reclamantes, que las normas que se impugnan son

contrarias a la Constitución Política.

El Jefe del Estado en sus observaciones señala, en

síntesis, que los requirentes han confundido dos materias

que son completamente distintas.

Con la acreditación el legislador se ha limitado a

regular la forma en que ha de ejercerse una potestad

pública por un ó rgano del Estado, en este caso, el

Ministerio de Educación. Ello nada tiene que ver con el goce de un derecho fundamental como es la libertad de

enseñanza.

Agrega que la regulación del régimen de los

directores de establecimientos de enseñanza es una

materia que se encuentra comprendida en la competencia

del legislador y no corresponde a las atribuciones de las

municipalidades. Es el Estatuto de los Profesionales de

la Educación el que se ocupa de definir la función

docente directiva y de normar los diversos aspectos que

le son inherentes.

II. Por otra parte, se sostiene en el requerimiento que

el artículo 11 del proyecto de ley en estudio delega

facultades legislativas en el Presidente de la República

para que, a través de un decreto con fuerza de ley,

establezca "las normas necesarias que regulen el proceso

de acreditación de directores, a que se refiere los

numerales 4) y 14) del artículo 5º de esta ley.".

Exponen los requirentes, en lo esencial, que dicha

delegación de facultades afecta determinadas garantías

constitucionales.

En primer término, la igual "admisión a todas las

funciones y empleos públicos, sin otros requisitos que

los que impongan la Constitución y las leyes" (artículo

19, Nº 17, Constitución Política), en atención a que se

encomienda a un decreto con fuerza de ley la regulación

de un requisito para acceder a un cargo público, como es

el de director de un establecimiento de educación

municipal.

En segundo lugar, la "libertad de trabajo" (artículo 19, Nº 16, Constitución Política). Las normas que se impugnan establecen una limitación a la libre

contratación de directores, como es la acreditación, pero

la estructuración, organización y operación del sistema a

través del cual ésta ha de hacerse efectiva se entrega al

Presidente de la República, quien ha de configurarlo por

medio de un decreto con fuerza de ley.

En tercer término, la "libertad de enseñanza"

(artículo 19, Nº 11, Constitución Política). El proyecto

establece un procedimiento que restringe la facultad para

organizar un establecimiento de educación al crear un

régimen de acreditación de directores, pero, además, la

conformación misma de éste se delega a un decreto con

fuerza de ley.

Ahora bien, dado que el artículo 61 de la Carta

Fundamental prohibe la delegación de facultades

legislativas respecto a "materias comprendidas en las

garantías constitucionales", el artículo 11 del proyecto

es inconstitucional.

El Presidente de la República en sus observaciones,

expresa que el artículo 11 del proyecto no dice relación

con las garantías constitucionales. El precepto se

refiere al ejercicio de una potestad pública, puesto que

regula una facultad entregada por el legislador a un

órgano de la Administración del Estado, cual es el

Ministerio de Educación.

Por otra parte, agrega que la acreditación está

rigurosamente desarrollada en la ley. De modo que no es

el decreto con fuerza de ley el que ha de fijar este

requisito, por cuanto dicho cuerpo normativo sólo tiene

por objeto permitir que se ponga en ejecución una exigencia que ya ha sido establecida por el legislador.

En suma, a juicio del Jefe del Estado, el artículo

11 del proyecto no vulnera lo dispuesto en el artículo 61

de la Carta Fundamental.

Con fecha 7 de octubre de 2004 los requirentes

plantearon diversas observaciones en apoyo de sus

pretensiones.

El Tribunal decretó autos en relación con fecha 5 de

octubre de 2004, y por resolución de 7 del mismo mes,

amplió el plazo que tiene para resolver este asunto.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.- Que, en primer lugar, los

diputados requirentes afirman que el artículo 5º Nº 4),

incisos segundo y tercero, y el artículo 5º Nº 14) del

proyecto son inconstitucionales, porque infringen lo

asegurado en el artículo 19 Nº 11 de la Ley Suprema.

Fundan tal inconstitucionalidad en que los preceptos

citados modifican, en los términos que se indican en el

requerimiento, el Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de

1997, del Ministerio de Educación, Estatuto Docente: el

artículo 5º Nº 4) lo hace agregando al artículo 24 dos

incisos nuevos que establecen, con carácter absoluto, la

acreditación para ser nombrados directores de

establecimientos municipales de enseñanza; y el artículo

5º Nº 14) lo modifica introduciéndole el artículo 37

transitorio nuevo, en el cual se puntualiza que tal

acreditación será obligatoria a contar del año 2007,

exigiéndose, mientras no se implemente dicho proceso,

contar con el perfeccionamiento pertinente;

SEGUNDO.- Que el Estatuto Docente aludido,

en su Titulo III, denominado De la Carrera de los Profesionales de la Educación del Sector Municipal, Párrafo II, Ingreso a la Carrera Docente, contiene en el

artículo 24 cuya constitucionalidad se objeta, el texto

que se transcribe a continuación:

“En el caso de los directores de establecimientos

educacionales, éstos deberán, además, encontrarse

debidamente acreditados.

La acreditación es un proceso de evaluación del

cumplimiento de los estándares nacionales de

directores, fijados por decreto del Ministerio de

Educación, que definen los conocimientos,

habilidades y competencias requeridos para ser

director de un establecimiento educacional.”.

Idénticamente necesario es insertar el nuevo

artículo 37 transitorio que se agrega a aquel Estatuto:

“La acreditación para concursar y desempeñarse como

director de establecimiento educacional, será

obligatoria a contar del año 2007.

Mientras no se implemente el proceso de acreditación,

será requisito para ejercer el cargo de director

contar con el perfeccionamiento pertinente.”;

TERCERO.- Que los requirentes aseveran que

el artículo 19 Nº 11 de la Constitución se aplica a los

establecimientos municipales de enseñanza, por lo cual

éstos son titulares de los derechos asegurados en esa

disposición fundamental, haciendo hincapié en que, el

carácter autónomo de los municipios, previsto en los

artículos 107 y 111 del Código Político, resulta

inconciliable con la acreditación imperativa que se les

impone en las disposiciones del proyecto que han sido

reprochadas;

CUARTO.- Que para pronunciarse sobre este

motivo de inconstitucionalidad se hace necesario recordar

lo que preceptúa, en lo atinente, el tantas veces citado

artículo 19, Nº 11 de la Constitución, porque en su

inciso primero asegura a todas las personas, sin

excepción, la libertad de enseñanza, precisando que ésta

incluye el derecho de abrir, organizar y mantener

establecimientos educacionales. Añade el inciso segundo

de aquel número 11 que dicha libertad no tiene otras

limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas

costumbres, el orden público y la seguridad nacional,

catálogo al que sólo cabe agregar la prohibición prevista

en el inciso tercero del mismo numeral, es decir, que la

enseñanza reconocida oficialmente no puede orientarse a

propagar tendencia político partidista alguna;

QUINTO.- Que esta Magistratura, en el

considerando décimo de su sentencia dictada el 14 de

junio de 2004 (Rol Nº 410), analizó el sentido y alcance

del núcleo esencial de la libertad de enseñanza,

concluyendo, “en cuanto a los titulares del derecho, que

éstos son todos los establecimientos de enseñanza,

públicos o privados”. Además, y en relación

específicamente con el derecho a organizar

establecimientos de instrucción, en aquél considerando

décimo se sostuvo lo que se inserta a continuación:

“En seguida, queda asegurado el derecho de

organizarlos o determinar, los fundadores o quienes

les sigan, las características del establecimiento

en nexo con sus finalidades u objetivos y métodos

para lograrlos; rasgos típicos de la docencia y de los profesionales que la lleven a cabo; régimen de dirección, administración y responsabilidad; reglas

pertinentes al orden y disciplina en la convivencia

interna; sistema financiero o vínculos con otras

instituciones.”;

SEXTO.- Que, con base en las premisas

expuestas, en el considerando septuagesimosexto de la

misma sentencia (Rol Nº 410), este Tribunal desprendió,

concretamente, la consecuencia lógica de rigor,

declarando:

“Que el ejercicio de las atribuciones pedagógicas

señaladas en el precepto en estudio tiene que ser

entendido, naturalmente, dentro del marco

constitucional de la libertad de enseñanza, siendo

aplicables, por ende, los principios y normas de la

Carta Fundamental que aseguran a cada

establecimiento de instrucción la prosecución libre

tanto de su proyecto educativo como del ideario que

busca cumplir con él. Consecuentemente, dicho

establecimiento conserva inalterada su facultad

esencial de organizarse con plena autonomía,

incluyendo el nombramiento, control y reemplazo de

su Director, en cuanto sea procedente. Entender en

otro sentido la norma citada del proyecto sería, por

consiguiente, contrario a la Constitución.”;

SÉPTIMO.- Que a la luz de los

razonamientos precedentes, fuerza es concluir que los

establecimientos educacionales de enseñanza son titulares

de la libertad respectiva, cuyo núcleo esencial e

inafectable por la ley se estructura, entre otros, con el

derecho a organizarlos en los términos y para los efectos ya descritos;

OCTAVO.- Que procede ahora comparar lo

preceptuado tanto en el artículo 5º Nº 4), incisos

segundo y tercero, del proyecto, modificatorio del

artículo 24 del Estatuto Docente, como en el artículo 5º

Nº 14) de la misma iniciativa que agrega el artículo 37

transitorio a ese Estatuto, por una parte, con lo

asegurado por la Constitución en su artículo 19 Nº 11 y

Nº 26, de otra. Pues bien, de t al cotejo fluye, con

entera claridad, que las dos normas referidas y en

trámite de formación pugnan sustantivamente con el

derecho reconocido a los establecimientos municipales de

enseñanza, porque les exigen someterse al proceso de

acreditación, imperativo cuyo acatamiento impide, en la

forma concebida en el proyecto, elegir y designar a

quienes se consideren profesionales idóneos para servir

la dirección de esos establecimientos, aunque no se hayan

sometido al proceso referido.

Queda así de manifiesto el quebrantamiento de

la Carta Fundamental en que incurren, por igual, el

artículo 5º Nº 4) inciso segundo y tercero, y el artículo

5º Nº 14) del proyecto en examen, motivo por el cual este

Tribunal declarará la inconstitucionalidad respectiva;

NOVENO.- Que, para terminar con este

capítulo de inconstitucionalidad, cabe precisar que la

conclusión anterior debe entenderse sin perjuicio de que

la ley pueda establecer requisitos razonables para

desempeñar el cargo de director –como de hecho ocurre con

los previstos en el artículo 24 inciso primero del texto

legal vigente- destinados a asegurar en forma adecuada y

pertinente, un eficiente y legítimo ejercicio de la libertad de enseñanza;

DÉCIMO.- Que, por otra parte, procede

examinar, a mayor abundamiento y en un diferente orden de

ideas, que el artículo 5º Nº 4) del proyecto incorpora al

Estatuto Docente, contenido en el Decreto con Fuerza de

Ley Nº 1, del Ministerio de Educación, de 1997, dos

nuevos incisos segundo y tercero a su artículo 24, como

asimismo, que el artículo 5º Nº 14) de igual iniciativa

introduce a dicho Estatuto un artículo 37 transitorio,

preceptos los mencionados que fueron ya reproducidos en

el considerando segundo de esta sentencia;

DÉCIMO PRIMERO.- Que el mismo inciso final

del artículo 24 conceptualiza la acreditación como

requisito para acceder a la dirección de los

establecimientos municipales de enseñanza, manifestando

que se trata de un proceso de evaluación del cumplimiento

de los estándares nacionales de directores, fijados por

decreto del Misterio de Educación, que definen los

conocimientos, habilidades y competencias requeridos para

la finalidad indicada. A su vez, el artículo 37

transitorio impone carácter obligatorio a tal proceso

desde el año 2007;

DÉCIMO SEGUNDO.- Que el referido nuevo

inciso final del artículo 24 del Estatuto Docente, para

configurar, en concreto y operacionalmente, el sentido y

alcance de la acreditación obligatoria que establece,

remite, en términos amplios, a lo que se disponga en los

decretos pertinentes del Ministerio de Educación, sin

precisar los métodos confiables que resulta indispensable

aplicar para la medición objetiva del cumplimiento de

aquellos estándares, la trasparencia, el control y otros conceptos, básicos, generales y configurativos del

régimen de acreditación que se proyecta imponer;

DÉCIMO TERCERO.- Que, ante tan amplia

remisión a la potestad reglamentaria, imperativo se torna

recordar lo expuesto en los artículos 1º inciso cuarto

oración final, 6º, 7º y 19 Nºs. 11 y 26 de la

Constitución, pues de todos los preceptos citados fluye

que el ejercicio de la libertad de enseñanza sólo puede

ser regulado por la ley. Esta, en consecuencia, tiene que

contemplar los elementos normativos suficientes, en

contenido y precisión, que respeten el principio de

reserva legal, dejando a la potestad reglamentaria el

desarrollo, pormenorizado y adjetivo, de la legislación

que se trata de ejecutar;

DÉCIMO CUARTO.- Que es imprescindible

detenerse en el principio de reserva legal, para

puntualizar cuándo y en qué medida debe ser ejercido, ya

que la Constitución no habilita al legislador para

desempeñar su potestad cuando decida hacerlo, sino que

sólo, como se lee en el artículo 19, Nº 26, cuando por

mandato de la Constitución sea menester regular o

complementar los derechos y garantías fundamentales, y en

tal hipótesis debiendo el legislador, además, obrar sin

afectar los derechos en su esencia;

DÉCIMO QUINTO.- Que el derecho a organizar

establecimientos de enseñanza no se halla entregado a lo

que se disponga por la potestad legislativa

discrecionalmente, sino que, por el contrario y como lo

declaran, categórica y repetidamente los artículos 1º

inciso cuarto, 5º inciso segundo, 6º y 7º de la Constitución, esa potestad es la que se encuentra al servicio del ejercicio legítimo de los derechos

fundamentales, debiendo ser desempeñada en términos de

respetarlos y promoverlos;

DÉCIMO SEXTO.- Que examinados, desde la

perspectiva recién expuesta, los nuevos incisos segundo y

tercero incorporados al artículo 24 y el artículo 37

transitorio del Estatuto Docente, incluido en el proyecto

que motiva la presente sentencia, esta Magistratura

concluye, una vez más, que ese precepto infringe,

sustantivamente, el principio de reserva legal, motivo

por el cual procede declara la inconstitucionalidad

correspondiente;

DÉCIMO SÉPTIMO.- Que, los requirentes

sostienen, asimismo, que es igualmente inconstitucional

el artículo 11 del proyecto de ley de Jornada Escolar

Completa, en cuanto contiene una delegación de

atribuciones al Presidente de la República para dictar un

decreto con fuerza de ley que contemple las normas

necesarias para regular el proceso de acreditación de

directores, a que se refieren los numerales 4) y 14) del

artículo 5º del proyecto;

DÉCIMO OCTAVO.- Que, se afirma en el

requerimiento que este artículo autoriza al Presidente de

la República para regular el proceso de acreditación de

directores, toda vez que, de acuerdo a las facultades

antes aludidas, podrá normar la forma en que se

organizará y operará el proceso de acreditación y fijará

los elementos necesarios para su estructura y

funcionamiento. Se agrega que se le otorga al Jefe del

Estado atribuciones para determinar los mecanismos y procedimientos para verificar programas de evaluación de directores; las bases de las convocatorias pertinentes, y

finalmente, establecer los derechos y obligaciones de los

docentes acreditados como directores, los requisitos para

mantener dicha calidad y el periodo de validez de ésta;

DÉCIMO NOVENO.- Que, enfrentado a resolver

este capítulo del requerimiento, debe tenerse presente lo

que se resolverá sobre la inconstitucionalidad del

artículo 5º Nºs. 4) y 14) del proyecto, ya que como lo ha

decidido anteriormente esta Magistratura, tal

inconstitucionalidad trae como necesaria consecuencia, en

este caso, la inconstitucionalidad del precepto del mismo

que se encuentre tan ligado con aquellos, que por si solo

carezca de sentido, se torne inoperante o, dada la íntima

relación o conexión entre sí, se pueda presumir

razonablemente que los órganos colegisladores no lo

hubieren aprobado.

En efecto, al declararse la

inconstitucionalidad del sistema de acreditación de

directores de establecimientos educacionales, carece de

sentido la existencia de un precepto que faculte al

Presidente de la República para dictar un decreto con

fuerza de ley que contenga normas que regulen tal proceso

de acreditación y, por ende, será igualmente declarada su

inconstitucionalidad;

VIGÉSIMO.- Que, no obstante y a mayor

abundamiento, este Tribunal reflexionará en torno a si

las materias sobre las cuales recae la delegación, quedan

o no comprendidas en el marco de las garantías

constitucionales consagradas por nuestra Carta

Fundamental, impidiéndose, por tanto, ser objeto de delegación;

VIGÉSIMO PRIMERO.- Que, en relación a este

propósito, debe tenerse presente lo dispuesto por el

artículo 19, Nº 11, de la Constitución, en concordancia

con el Nº 10, y el Nº 26, que se refieren respectivamente

a la libertad de enseñanza, al derecho a la educación y a

la esencia de los derechos, materias que han sido objeto

de recientes decisiones de esta Magistratura recaídas en

los Roles Nºs. 410 y 413.

En dichas sentencias se decide que las materias

objeto de la delegación inciden en la libertad de

enseñanza que incluye el derecho a organizar los

establecimientos educacionales y no admite, como ya se

dijo, otras limitaciones que las impuestas por la moral,

las buenas costumbres, el orden público y la seguridad

nacional;

VIGÉSIMO SEGUNDO.- Que, finalmente resulta

útil considerar la forma en que los temas objeto de la

delegación, pudiesen incluir materias comprendidas en la

expresión "garantías constitucionales" a que se refiere

el artículo 61 de la Carta Fundamental.

La lectura individual de cada una de las letras

del citado artículo 11, podría llevar a la conclusión que

las áreas que regulan, en cuanto se refieren a elementos

parciales del sistema de acreditación de directores,

consideradas aisladamente, permitiría, en algunos casos,

ser objeto de delegación.

No obstante, la norma propuesta debe

considerarse como un todo armónico y hacerse de ella una

lectura e interpretación global. Lo anterior conducirá

indudablemente a concluir que, considerada en esa perspectiva, las materias que regula inciden y, por ende, quedan comprendidas en la libertad de enseñanza, garantía

consagrada en el Nº 11 del artículo 19 de la

Constitución. En consecuencia, no pueden ser objeto de

delegación de facultades legislativas;

VIGÉSIMO TERCERO.- Que, finalmente,

admitidos los motivos de inconstitucionalidad anteriores

respecto de este proyecto, se hace innecesario entrar al

análisis de los otros aducidos en el requerimiento.

Y, VISTOS, lo prescrito en los artículos

1º, inciso cuarto, 5º, inciso segundo, 6º, 7º, 19 Nºs.

10, 11 y 26, 60, 61, 82 Nº 2, e incisos cuarto a sexto,

de la Constitución Política de la República y 38 a 45 de

la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este

Tribunal.

SE RESUELVE:

Que se acoge el requerimiento deducido a fojas 1, y

se declara la inconstitucionalidad de las siguientes

disposiciones del proyecto:

a) artículo 5º, Nº 4), incisos segundo y tercero, y Nº

14), y

b) artículo 11.

Redactó la sentencia el Presidente señor Juan Colombo

Campbell.

Comuníquese, regístrese y archívese.

Rol Nº 423.-

Se certifica que el Ministro señor José Luis Cea Egaña concurrió a la vista de la causa y al acuerdo del fallo, pero no firma por estar ausente fuera del país. Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente don Juan Colombo Campbell y los Ministros señores Eugenio Valenzuela Somarriva, Juan Agustín Figueroa Yávar, Marcos Libedinsky Tschorne, Eleodoro Ortíz Sepúlveda y José Luis Cea Egaña.

Autoriza el Secretario subrogante del Tribunal

Constitucional, señor Jaime Silva Mac-Iver.