Requerimiento formulado por diversos senadores, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 82, N° 2º, de la Constitución Política de la República, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del artículo 5º, N° 13, del proyecto de ley que modifica el régimen de jornada escolar completa diurna y otros cuerpos legales

ROL Nº 413 REQUERIMIENTO FORMULADO POR DIVERSOS SENADORES, EN CONFORMIDAD A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 82, Nº 2º, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA, CON EL OBJETO DE QUE SE DECLARE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 5º, Nº 13, DEL PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA EL RÉGIMEN DE JORNADA ESCOLAR COMPLETA DIURNA Y OTROS CUERPOS LEGALES

Santiago, veintiséis de julio de dos mil cuatro.

VISTOS:

Con fecha 24 de junio de 2004, 15 señores

senadores, que representan más de la cuarta parte de los

miembros en ejercicio de esa Corporación, han presentado

un requerimiento en conformidad a lo dispuesto en el

artículo 82, Nº 2º, de la Constitución Política de la

República, con el objeto de que se declare la

inconstitucionalidad del artículo 5º, Nº 13, del proyecto

de ley que modifica el Régimen de Jornada Escolar

Completa Diurna y otros cuerpos legales.

La nómina de los senadores requirentes es la

siguiente: Evelyn Matthei Fornet, José García Ruminot,

Sergio Romero Pizarro, Carlos Cantero Ojeda, Alberto

Espina Otero, Sergio Fernández Fernández, Jorge Martínez

Busch, Carlos Bombal Otaegui, Fernando Cordero Rusque,

Jorge Arancibia Reyes, Marcos Aburto Ochoa, Andrés

Chadwick Piñera, Rodolfo Stange Oelckers, Baldo Prokurica

Prokurica y Ramón Vega Hidalgo.

La norma que se impugna modifica el decreto con

fuerza de ley Nº 1, del Ministerio de Educación, de 1997,

que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado

de la Ley Nº 19.070, que aprueba el Estatuto de los Profesionales de la Educación, agregando los artículos 37

y 38 transitorios nuevos, que se refieren a la

concursabilidad de los cargos de Directores de

Establecimientos de Educación y Jefes de Departamentos de

Administración de Educación Municipal con nombramiento

anterior a la fecha de publicación de la Ley Nº 19.410.

Expresan los requirentes que dicho precepto

incurre en tres vicios de inconstitucionalidad, puesto

que viola los artículos 66, 19, Nº 2º, inciso final, y

19, Nº 24, de la Constitución Política.

En cuanto al artículo 66, señala el

requerimiento que las ideas matrices del proyecto, se

encuentran en el Mensaje con el cual se inició su

tramitación y que, ninguna de ellas, guarda relación con

las normas que ponen término a los nombramientos de los

Directores de Establecimientos Educacionales y de los

Jefes de Departamentos de Administración de Educación

Municipal a que ellas aluden, ordenando el llamado a

concurso de sus cargos a contar de las fechas que en

dichas disposiciones se indican.

Dichos preceptos surgen como una indicación del

Ejecutivo durante la tramitación del proyecto y

constituyen una materia ajena a las ideas fundamentales

de la iniciativa, razón por la cual transgreden el

artículo 66 de la Constitución.

Respecto al artículo 19, Nº 2º, inciso final,

de la Carta Fundamental, expone el requerimiento que en

dicha disposición se asegura la igualdad ante la ley y se

prohiben las diferencias arbitrarias.

Se indica que el Estatuto Docente, como cuerpo legal especial de índole laboral-administrativo, regula en forma igualitaria a la totalidad de los profesionales

de la educación del Sector Municipal, reglando derechos,

deberes, beneficios y obligaciones de carácter general y

especial.

Al ingresar los profesionales de la educación

en calidad de titulares, adquieren iguales derechos, que

la misma ley se encarga de enumerar.

Se agrega que las normas que se objetan no se

aplicarán a otros docentes directivos, que ocupan cargos

como sub-directores, inspectores, orientadores, Jefes de

Unidades Técnicas Pedagógicas, encargados o docentes de

Unidades Técnicas Pedagógicas y docentes técnico-

pedagógicos en los Departamentos de Administración de

Educación Municipal.

De este modo, se realiza una distinción

absolutamente arbitraria respecto de un grupo determinado

de personas, cuya función emana de la misma fuente que

otro grupo que es regulado por la misma ley, que tiene

los mismos derechos y que se incorporaron a la dotación

docente de la misma forma.

No existe diferencia entre unos y otros (con

excepción de la duración del nombramiento a partir de la

Ley Nº 19.410), lo que significa que de manera alguna se

puede privar a un grupo de ellos del derecho a la

titularidad del cargo y mucho menos de la función misma,

de su trabajo, obtenido de la forma que la propia ley lo

estableció. Al hacerlo, se consagra una discriminación

arbitraria respecto al resto de los docentes.

En relación al artículo 19, Nº 24, de la

Constitución Política, señala el requerimiento que en éste precepto se asegura: “El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o

incorporales”.

Luego de citar la opinión de diversos

profesores de Derecho Constitucional sobre el alcance del

derecho de propiedad resguardado por la Constitución, se

afirma que es un hecho cierto y sin discusión que el

artículo 37 transitorio del proyecto tiene como efecto el

hacer cesar en la función de Directores de

Establecimientos Educacionales o de Jefes de

Departamentos de Administración de Educación Municipal a

un grupo de personas que se incorporaron a ella de

acuerdo a un procedimiento que estableció el mismo

Estatuto Docente.

Ello, puesto que el proyecto de ley ordena que

sean llamados a concurso dichos cargos, cesando los que

actualmente los desempeñaren durante los siguientes tres

años.

Se hace presente que el hecho de haber

ingresado, de conformidad con la ley, a desempeñar las

funciones antes indicadas, les confirió, a aquellos que

lo hicieron, un conjunto de derechos de los cuales, por

la presente vía legal, se les está privando.

El más importante es el de la estabilidad en el

cargo que consiste en que el docente permanece en él a

menos que deba cesar en su ejercicio por alguna de las

causales de expiración establecidas en el propio

Estatuto, causales que deben estar en vigencia a la fecha

de su incorporación.

Se indica que es de toda evidencia que la

calidad de Director o jefe de Departamento sin plazo de término de sus funciones, salvo por aplicación de las causales legales que rigen hacia el futuro y no hacia el

pasado, constituye un derecho incorporal garantizado por

el numeral 24 del artículo 19 de la Constitución

Política, del cual, ha de entenderse que aquellos que se

encuentran comprendidos en el nuevo artículo 37

transitorio, se ven privados.

Concluye el requerimiento solicitando que se

declare la inconstitucionalidad de las normas contenidas

en el artículo 5º, Nº 13, del proyecto de ley.

Con fecha 13 de julio de 2004, el Presidente de

la República ha formulado sus observaciones al

requerimiento.

Respecto a la violación del artículo 66 de la

Carta Fundamental, el jefe de Estado expresa que ha sido

la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la que ha

señalado qué se entiende por “idea matriz” de un proyecto

de ley.

Destaca que es posible reconocer dichas ideas

fundamentales en el mensaje o Moción que lo iniciare, en

su discusión general y en todo antecedente legislativo

del cual sea posible deducirlas.

A su juicio, el precepto legal que según los

requirentes contradice las ideas matrices de la

iniciativa, se ajusta con toda precisión a ellas, toda

vez que guarda íntima relación con los problemas y

cuestiones que ésta aborda al modificar el Régimen de

Jornada Escolar Completa, los cuales intentó resolver

desde un comienzo.

Señala que la primera idea fundamental del

proyecto es “asegurar una educación de calidad”. Ahora bien, la norma contenida en el artículo 5º, Nº 13, del mismo, tiene por finalidad hacer aplicable el mecanismo

de renovación, mediante concurso, a todos los cargos de

directores, circunstancia que se explica en función de la

necesidad de contribuir al perfeccionamiento de la labor

que desempeñan estos profesionales de la educación.

Agrega que ello no es sino una de las

herramientas legales que contempla el proyecto para

abordar su principal objetivo, cual es, como se ha

indicado, “asegurar una educación de calidad”.

Por otra parte, hace presente que en los

Informes de Comisión y en la discusión en Sala del

proyecto, se reconoció como idea esencial del mismo el

“reglamentar y perfeccionar la calidad y función de los

directores de establecimientos”.

En relación con la violación al artículo 19, Nº

2º, inciso final, de la Constitución, el Presidente de la

República, en lo esencial, expone que las normas que se

impugnan respetan el principio de la generalidad puesto

que se aplican “(. . .) a toda una categoría de sujetos,

esto es, todos “los directores y jefes de departamentos

de administración de educación municipal, con

nombramiento anterior a la fecha de publicación de la ley

Nº 19.410””. Se explica que sea a éstos, porque todos

aquellos que han accedido al cargo con posterioridad se

han visto obligados a someterse a concursos públicos de

antecedentes con tal objeto.

Añade que el objetivo que se persigue es crear

un régimen general que permita que quienes ejercen la

función de director de un establecimiento educacional

posea las actitudes, calidad e idoneidad necesarias para ello, lo que se alcanza a través de un sistema objetivo de concursos públicos, a los cuales pueden acceder, en

igualdad de oportunidades, todos los docentes que estén

en condiciones de hacerlo.

Concluye que las normas que se establecen al

efecto son “(. . .) adecuadas, necesarias y

proporcionadas (. . .)” al fin que se persigue.

Respecto a la violación del artículo 19, Nº 24,

de la Carta Fundamental, el Jefe de Estado expresa, en lo

sustancial, que los Directores de Establecimientos

Educacionales del Sector Municipal desempeñan una función

pública. La regulación que los rige es de carácter

estatutario y se encuentra comprendida en el Estatuto

Docente.

Éste participa de todas las características que

definen un cuerpo normativo de esta naturaleza,

aplicándose a todo un conjunto de personas, profesionales

de la educación, estableciendo el modo de acceso a los

cargos que contempla, los derechos y obligaciones de los

funcionarios, sus responsabilidades y la forma de cesar

en el ejercicio de sus funciones.

Este régimen estatutario es esencialmente

evolutivo y cambiante. El Poder Público puede modificarlo

unilateralmente. Los funcionarios no pueden alegar al

respecto un derecho de propiedad. Este criterio ha sido

reiteradamente sostenido por la doctrina y la

jurisprudencia.

Concluye indicando que las normas impugnadas

ponen término a una situación de excepción que constituye

una discriminación respecto a aquellos que sí están

obligados a someterse a concurso.

Por último, en atención a lo expuesto en sus

observaciones, el Presidente de la República solicita que

se declare que las normas objeto del reclamo se ajustan a

la Constitución.

Con fecha 19 de julio de 2004, el Director del

Centro de Educación y Capacitación dependiente de la

Corporación Municipal de Viña del Mar, por si y en

representación de los Directores de Establecimientos

Educacionales del Sector Municipal, ha hecho una

presentación en la cual expresa que dicha Asociación

adhiere al requerimiento deducido, la que se ordenó

agregar al expediente.

El Tribunal decretó autos en relación con fecha

13 de julio de 2004 y, por resolución de 16 del mismo

mes, amplió el plazo que tiene para resolver este asunto.

CONSIDERANDO:

Primero. Que para un mejor y más adecuado

análisis de las materias sometidas al conocimiento y

decisión de este Tribunal, resulta conveniente dividir su

examen en los capítulos siguientes: I. Ubicación de las

Ideas Matrices; y II. Ideas Matrices y Tramitación

Parlamentaria.

I. UBICACIÓN DE LAS IDEAS MATRICES

Segundo. Que los requirentes plantean que,

el artículo 5 Nº 13 de la iniciativa que modifica el

Régimen de Jornada Escolar Completa Diurna y otros

cuerpos legales, surgió de “una indicación del ejecutivo

durante la tramitación del proyecto”, agregando que no

guarda relación alguna con las ideas matrices o

fundamentales de éste. En tal sentido, expresan que dichas ideas “se encuentran en el mensaje y en el primer informe de la Comisión de Educación de la Cámara de

Diputados, que actuó como Cámara de Origen, y que de

acuerdo al texto del primero son:

1. Atendido que aún falta que un número importante de

establecimientos educacionales ingrese al régimen

del JEC y siendo interés del Estado que todos

ellos se incorporen al nuevo sistema, se hace

imprescindible ampliar el plazo inicialmente

previsto para ese efecto por la ley Nº 19.532.

2. La experiencia acumulada en los concursos sobre

aporte suplementario por el costo de capital

adicional, que son necesarios para realizar las

obras de infraestructura indispensables para

ingresar a ese régimen, ha demostrado la necesidad

de ajustar todas aquellas materias que dicen

relación con los mecanismos de inversión de los

recursos.

Por esta razón, se establecen nuevos tipos de

intervenciones en infraestructura y una mayor

flexibilidad para determinar los valores máximos

de aporte a entregar por alumno, de tal manera de

disponer de herramientas adecuadas que permitan el

financiamiento de la totalidad de la

infraestructura necesaria para que, aquellos

establecimientos que tienen derecho a acceder al

aporte, cuenten con esos recursos y puedan

ingresar a la JEC.

3. De conformidad con la ley Nº 18.962 (Orgánica

Constitucional de Enseñanza), las Secretarías

Regionales Ministeriales de Educación son las encargadas de otorgar el reconocimiento oficial del Estado a los establecimientos educacionales,

contando para ello con el personal adecuado para

verificar el cumplimiento de todos los requisitos

exigidos para el otorgamiento de dicho

reconocimiento. Dado que los requisitos para

ingresar a la JEC son muy similares, es más

razonable que sean revisados, igualmente, por la

Secretaría Regional Ministerial de Educación

correspondiente.

4. Se ha estimado necesario ampliar el ámbito de

aplicación de los reglamentos internos de los

establecimientos, en lo relativo a la protección

al derecho a la educación, introduciendo algunas

modificaciones a las actuales disposiciones

contempladas en la ley de subvenciones.”;

Tercero. Que, por otra parte, el artículo

5 Nº 13 del proyecto objeto del presente requerimiento

preceptúa lo siguiente:

“Artículo 5. Modifícase el decreto con fuerza de ley

Nº 1, de 1997, del Ministerio de Educación, de la

siguiente manera:

“13) Agréganse, a continuación del artículo 36

transitorio, los siguientes artículos 37 y 38

transitorios, nuevos:

Artículo 37. Los concursos a que se refieren los

artículos 32 y 34 de esta ley, en aquellos casos que

actualmente estén siendo desempeñados por directores

y jefes de departamentos de administración de

educación municipal, con nombramiento anterior a la

fecha de publicación de la ley Nº 19.410, se efectuarán con la gradualidad que a continuación se

indica:

a) Durante el año 2005, las Municipalidades y

Corporaciones Municipales llamarán a concurso para

renovar aquellos directores y jefes de

departamento de administración de educación

municipal que los sirvan desde hace más de 20 años

al 31 de diciembre de 2004.

b) Durante el año 2006, las Municipalidades y

Corporaciones Municipales llamarán a concurso para

renovar aquellos directores y jefes de

departamento de administración de educación

municipal que los sirvan entre 15 y 20 años al 31

de diciembre de 2005.

c) Durante el año 2007, las Municipalidades y

Corporaciones Municipales llamarán a concurso para

renovar aquellos directores y jefes de

departamento de administración de educación

municipal que los sirvan menos de 15 años al 31 de

diciembre de 2006.

Los directores y jefes de departamentos de

administración de educación municipal a que se

refieren los literales a), b) y c) precedentes,

que no concursen o que, habiéndolo hecho, no sean

elegidos por un nuevo período de cinco años,

cesarán durante el año escolar 2005, 2006 y 2007,

respectivamente.

Artículo 38. Los Directores a que se refiere el

artículo anterior, que no postulen al cargo o que

haciéndolo no sean elegidos por un nuevo período de cinco años, tendrán derecho a ser designados o contratados en algunas de las funciones a que se refiere el artículo 5º

de esta ley, en establecimientos educacionales de la

misma Municipalidad o Corporación, con igual número de

horas a las que servían como Director, sin necesidad de

concursar, o a percibir la indemnización establecida en

el inciso final del artículo 32.

Asimismo, los Jefes de Departamento de

Administración de Educación Municipal a que se refiere el

artículo anterior, cualquiera sea su denominación, que no

postulen al cargo o que haciéndolo no sean nombrados por

un nuevo período de cinco años, tendrán derecho a la

indemnización establecida en el artículo 34.”;

Cuarto. Que después de haber revisado la

iniciativa presidencial pertinente, el Tribunal ha

comprobado que el articulado del proyecto antes

transcrito no se encuentra comprendido en el Mensaje con

que se dio comienzo a su tramitación;

Quinto. Que confirma la conclusión

anterior lo que se expresa en el Segundo Informe de la

Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación de

la Cámara de Diputados recaído en el proyecto, fuente en

la cual se manifiesta lo que se reproduce a continuación:

“La Comisión inició el despacho del segundo informe

sobre la base de una propuesta de indicaciones solicitada

al Ejecutivo, hecha llegar a través de la señora Ministra

de Educación, que abordaba tres aspectos.” (págs. 1 y 2).

Pues bien, de esos aspectos, el primero no dice

relación con el presente requerimiento y el tercero fue

examinado en la sentencia de este Tribunal fechada el 14

de junio de 2004 (Rol Nº 410). Consecuentemente, resulta necesario tomar en consideración ahora sólo al segundo de ellos, esto es, el que dice relación a “los requisitos,

acreditación y concursabilidad para acceder al cargo de

director.” (pág. 2);

Sexto. Que con relación a la materia

precisa antes señalada, se expresa en el mismo Segundo

Informe lo que se inserta enseguida:

“Para resolver las situaciones que se producirían a

futuro, el proyecto despachado en este segundo trámite

reglamentario establece que los concursos a que se

refieren las disposiciones aprobadas, en aquellos casos

que actualmente estén siendo desempeñados por Directores

y Jefes de Departamentos de Administración de Educación

Municipal, con nombramiento anterior a la fecha de

publicación de la ley Nº 19.410, se efectuarán con la

siguiente gradualidad (…).” (pág. 8);

Séptimo. Que fluye de los antecedentes

precedentes que las normas cuya constitucionalidad se

impugna fueron incorporadas al proyecto en el primer

trámite en la Cámara de Origen, a través de una

indicación formulada por el Presidente de la República;

Octavo. Que en relación con las adiciones

o correcciones de que puede ser objeto un proyecto de ley

durante su tramitación legislativa, el artículo 66 inciso

primero de la Constitución establece: “(. . .) en ningún

caso se admitirán las que no tengan relación directa con

las ideas matrices o fundamentales (. . .)” del mismo.

Oportuno es agregar que lo anterior se halla corroborado

en el artículo 24 inciso primero de la Ley Nº 18.918,

Orgánica Constitucional del Congreso Nacional;

Noveno. Que este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse acerca del alcance de dicha prohibición constitucional. En efecto, en el fallo ya

citado del 14 de junio de 2004 (Rol Nº 410), señaló lo

siguiente:

“(…) en la sentencia de 22 de septiembre de

1997, Rol Nº 259 esta Magistratura, después de

un detenido análisis de la norma del artículo

66, inciso primero, desde su origen en la

Carta de 1925 hasta su texto vigente en la

actual Constitución (…)” en lo atinente,

expresó:

“(…) La exigencia de que las indicaciones

digan relación “directa” con las ideas

matrices o fundamentales del proyecto, merece

igualmente cualificarse: “El concepto de

relación directa es antagónico en la historia

de la reforma al concepto opuesto o ajeno; es

decir, la relación debe ser próxima, cercana,

pertinente o atinente a la idea del proyecto”

(“La Reforma Constitucional”, Cumplido

Cereceda Francisco, ob. cit. P. 193).

Finalmente ¿dónde deben estar contenidas las

ideas matrices o fundamentales del proyecto?

Sobre el particular la preceptiva contenida en

la ley Nº 18.918, Ley Orgánica Constitucional

del Congreso Nacional, dio respuesta

definitiva a esta interrogante, que con

anterioridad había preocupado a la doctrina.

En efecto, el inciso final del artículo 23 de

la Ley Nº 18.918, antes citada, expresa: “(…)

se considerarán ideas matrices o fundamentales de un proyecto aquellas contenidas en el

mensaje o moción, según corresponda.”

Por su parte, el inciso primero del artículo

24 de la misma ley dice: “sólo serán admitidas

las indicaciones que digan relación con las

ideas matrices o fundamentales del proyecto””.

(considerando trigésimosegundo);

Décimo. Que en la misma sentencia de 14 de

junio del presente año, esta Magistratura agregó que

“(. . .) se hace necesario complementar lo expuesto en el

considerando precedente con dos reflexiones adicionales.

La primera es que la expresión “idea matriz o

fundamental” que emplea la preceptiva

constitucional “está constituida por la

situación, materia, o problemas específicos

que el autor del proyecto de ley señale como

existentes y a cuya atención, en todas sus

implicancias, quiere acudir por la vía de su

potestad normativa legal. La idea matriz es la

representación intelectual del asunto que se

quiere abordar, es el problema que se desea

resolver. Los textos legislativos son los

medios o instrumentos hipotéticos para lograr

la satisfacción de ese objetivo” (Fallo del 17

de mayo de 1972 del Tribunal Constitucional,

considerando 12º). La limitación establecida

en el artículo 66 de la Constitución tiene

como objetivo impedir que al articulado del

proyecto se introduzcan normas que no vayan

encaminadas directamente a enfrentar el asunto substancial que dio origen a la iniciativa legislativa. Es por ello que, con razón, se

señala en la sentencia antes citada que “así

se explica que puede darse el caso, sin

vulnerar el artículo 48 -hoy 66- en examen,

que en definitiva la ley no contenga ninguno

de los artículos propuestos en la moción o

mensaje originales y que, sin embargo, por

estar las nuevas normas del articulado

destinadas a abordar y enfrentar la cuestión

que lo motivó, dichos artículos sustitutivos

guarden relación con la idea matriz o

fundamental.”

En suma, en la resolución del problema debe

estarse siempre más al aspecto sustantivo, que

al meramente formal, de las ideas matrices o

fundamentales del proyecto contenidas en el

Mensaje o Moción y de los preceptos originados

en una indicación. De allí que la

circunstancia que haya coincidencia entre unas

y otra, en cuanto a los textos legales

afectados, constituye un elemento enteramente

secundario que por sí sólo no permite concluir

que por existir dicha coexistencia se cumpla

con lo preceptuado por el artículo 66 de la

Constitución, pues bien puede ocurrir que el

Mensaje o la Moción, por una parte, y

determinados artículos nacidos de una

indicación, por la otra, modifiquen un mismo

cuerpo normativo y, en cambio, no exista

relación directa, en lo sustantivo, entre aquellos y éstos. (el destacado es nuestro).

En relación a este punto sólo resta por

agregar una precisión que se señala en el

requerimiento, en cuanto al alcance de esta

relación de fondo y que este Tribunal comparte

sin reservas. Allí se expresa: “Se requiere

que la relación sea de fondo, es decir, que se

dé entre la indicación y el tema o idea a que

se refiere el nuevo proyecto de ley una

relación causal sincera.” (el destacado es

nuestro).

La segunda reflexión que es necesario

expresar, se refiere a que en esta materia

debe procederse con prudencia y un equilibrio

adecuado, pues no por eliminar los llamados

“proyectos misceláneos” debe caerse en el

extremo opuesto de rigidizar el sistema, pues

en tal caso se corre el riesgo de trastocar

todo el régimen formativo de la ley,

impidiendo que por la vía de las indicaciones

se enriquezca la iniciativa original,

propósito básico que deben perseguir los

órganos colegisladores en su función

primordial de crear normas claras,

sistemáticas y coherentes en beneficio de la

certeza jurídica;” (considerando

trigésimotercero);

Decimoprimero. Que en análogo orden de

ideas, el profesor Alejandro Silva Bascuñán, refiriéndose

a la relación directa que las adiciones o correcciones

han de tener con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, expresa una puntualización de gran relevancia

para decidir el presente requerimiento:

“El mensaje del Presidente Frei de 1969 no

contenía la adjetivación “directa”; fue

propuesta en el debate sobre la reforma de

1970 por el diputado Hugo Zepeda Coll,

explicando que, si no se agregaba, “en el

futuro, con un poco de buena voluntad y de

manga ancha, pues todas las cosas se

relacionan en algo con una disposición legal,

perfectamente podría decirse así: Concédese un

empréstito a la Municipalidad de Peñaflor,

podrían modificarse atribuciones relativas a

la Municipalidad de Peñaflor que no tengan

nada que ver con el aspecto económico del

empréstito; ¿por qué?, porque lejanamente

existe alguna relación con la materia. En esto

quiero ser preciso; la relación tiene que ser

directa y, en consecuencia, inmediata; de tal

manera que la disposición legal sea clara. Y

cuando uno está frente a una ley sabe que está

frente a una determinada y específica

materia”.”, VI Tratado de Derecho

Constitucional (Santiago, Ed. Jurídica de

Chile, 2000) p. 122;

Decimosegundo. Que, por otra parte, según

se indica en el capítulo denominado “Antecedentes” del

Mensaje con el cual fue iniciada la tramitación del

proyecto, uno de los pilares de la reforma educacional

que se ha venido implementando desde 1990 ha sido la creación del Régimen de Jornada Escolar Completa. Sin embargo, para mejorar su aplicación se hace necesario

ampliar el plazo destinado a que los establecimientos

educacionales formen parte del mismo.

Por ende, el transcrito es el fin que se persigue

con la iniciativa, cuyas “Ideas Centrales” y “Objetivos”

se explican en la exposición de motivos del Mensaje

pertinente, concretándose en el articulado del proyecto

que se somete al Congreso Nacional a través de la

modificación de cuatro cuerpos legales;

Decimotercero. Que uno de los textos

legales aludidos es el decreto con fuerza de ley Nº 1 de

1997, del Ministerio de Educación, en el cual incide el

requerimiento que se resuelve en la presente sentencia.

Pues bien, la única modificación a dicho texto legal que

se propone en la iniciativa hoy en trámite consiste en

introducir, en su artículo 80 y en estricta armonía con

la razón de ser del proyecto, una norma que dice relación

con la extensión de la docencia de aula semanal,

aplicable a “(. . .) los docentes que se desempeñen en

establecimientos educacionales que estén afectos al

régimen de jornada escolar completa diurna (. . .).”;

Decimocuarto. Que el precepto que se

objeta en el reclamo y que ha sido transcrito en el

considerando tercero de esta sentencia agrega, en cambio,

un nuevo conjunto sistemático de disposiciones, el cual

no tiene vinculación directa alguna con las ideas

matrices o fundamentales del proyecto, como tampoco con

sus “Antecedentes” y “Objetivos”, criterio esencial que,

con sujeción a lo ya explicado, debe tomarse como

parámetro para determinar su constitucionalidad.

En efecto, las normas respecto a la concursabilidad

de los cargos de Directores de Establecimientos

Educacionales del Sector Municipal y Jefes de

Departamentos de Administración de Educación Municipal

con nombramiento anterior a la fecha de publicación de la

Ley Nº 19.410, se refieren a una materia ajena al Mensaje

a través del cual, según se indica y ha quedado ya

establecido, se propone “un proyecto de ley que tiene por

objeto fundamental modificar ciertos aspectos del Régimen

de Jornada Escolar Completa Diurna”. Así es, porque el

examen de la iniciativa en trámite permite constatar, con

rasgos evidentes, que ninguna alusión o mención siquiera

se efectúa en él a la concursabilidad de los cargos

mencionados, ausencia que es también patente en las

cuatro ideas centrales del proyecto en él descritas. Tal

omisión queda de manifiesto, en fin, en los objetos

esenciales que la iniciativa persigue alcanzar, como

asimismo, en la descripción de las modificaciones que se

proponen y concretan en los artículos permanentes y único

transitorio que componen la normativa que el Presidente

de la República sometió al conocimiento del Congreso

Nacional.

En síntesis, esta Magistratura concluye que los

preceptos contenidos en el artículo 5 Nº 13 carecen de

relación directa con las ideas matrices o fundamentales

de él, en su aspecto esencial o sustantivo, motivo por el

cual se declarará la inconstitucionalidad

correspondiente.

II. IDEAS MATRICES Y TRAMITACION PARLAMENTARIA

Decimoquinto. Que este Tribunal estima necesario formular ciertas precisiones acerca de las observaciones que ha efectuado el Presidente de la

República las cuales se hallan vinculadas con la

intervención de parlamentarios durante la tramitación de

la iniciativa;

Decimosexto. Que se indica, primeramente,

que durante aquel debate se consideró como idea matriz la

“concursabilidad de directores”. Sin embargo, con

sujeción a lo ya demostrado, el artículo 5 Nº 13 fue

añadido a la iniciativa, en el caso sub lite, mediante

una indicación del Jefe de Estado, formulada en el primer

trámite constitucional, hecho que deja de manifiesto la

falta de relación directa entre dicha concursabilidad y

sus efectos, por una parte, y las ideas matrices del

proyecto, de otra;

Decimoséptimo. Que las referencias a que

se alude en dichas observaciones, en las cuales se

plantea que la “concursabilidad de directores” es una

idea fundamental del proyecto, fueron hechas en el

segundo y tercer trámite constitucional, como se reconoce

expresamente por el Primer Mandatario. Consecuentemente,

es claro que esas ideas no figuran en el Mensaje

respectivo y que, por tal razón, se apartan de lo exigido

en el artículo 66 inciso segundo del Código Político;

Decimoctavo. Que fluye de lo expuesto que

la normativa contenida en el artículo 5 Nº 13 del

proyecto se relaciona con el texto aprobado por la Cámara

de Diputados, pero no con aquel que fue propuesto por el

Presidente de la República al Congreso Nacional, en el

Mensaje correspondiente, iniciativa ésta, que en el caso

en análisis, es la única que debe tomarse en consideración para determinar la constitucionalidad de las adiciones o correcciones que, durante su tramitación,

le fueron introducidas;

Decimonoveno. Que en semejante orden de

razonamientos, esta Magistratura debe reiterar que, las

ideas matrices o fundamentales del proyecto en examen,

son las contenidas, única y exclusivamente, en el Mensaje

de rigor, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 66

inciso primero de la Constitución y en el artículo 23

inciso tercero de la Ley Nº18.918, Orgánica

Constitucional del Congreso Nacional;

Vigésimo. Que, por otra parte, cuanto se

manifiesta en los informes de Comisiones, debates de la

Sala y otras etapas del proceso formativo de la ley en el

Congreso Nacional, debe siempre entenderse, en el asunto

preciso en estudio, con el carácter de comentarios,

explicaciones, juicios u opiniones vertidas sobre tales

ideas matrices, pero que no significan, por esa

circunstancia única y para finalidad alguna, que sólo

mediante tales intervenciones se incorporen o agreguen

nuevas ideas fundamentales al Mensaje en que, original y

definitivamente, se hallan ellas manifestadas;

Vigésimoprimero. Que lo expuesto guarda

perfecta armonía y coherencia con lo decidido por este

Tribunal en la sentencia de 4 de octubre de 1992 (Rol Nº

174). En efecto, razonando en ese fallo sobre la base que

las ideas matrices o fundamentales del proyecto son

únicamente las comprendidas en el Mensaje o Moción

pertinente, esta Magistratura agregó, en el considerando

tercero, que para determinar, con mayor detalle y

precisión, cuáles son ellas en concreto, y decidir, con base en tal señalamiento, la admisibilidad de las adiciones o correcciones que se proponen sólo cuando

tienen relación directa con aquellas, reconoció que es

conducente a tal objetivo el análisis del proyecto mismo;

de los antecedentes, comentarios o justificaciones que

obran en el Mensaje o Moción; o, en fin, de cuanto fluya,

para la finalidad declarativa explicada, de los debates y

acuerdos que consten de los documentos parlamentarios

oficiales atinentes al proceso formativo de la ley;

Vigesimosegundo. Que, consiguientemente,

el cúmulo de comentarios, observaciones y

puntualizaciones hechos por las autoridades competentes

durante la tramitación parlamentaria referida, tiene

carácter aclaratorio o, como máximo, declarativo del

sentido y alcance de las ideas matrices o fundamentales

del proyecto, tal como se encuentran formuladas en el

Mensaje o la Moción correspondiente. Por ende, resulta

inconciliable con el texto, contexto y espíritu de la

Constitución y de su legislación complementaria,

claramente manifestados en los artículos 66 inciso

primero de ella y 23 inciso final de la Ley Nº 18.918,

sostener que adquieren la cualidad de ideas matrices o

fundamentales del proyecto aquellas contenidas en

indicaciones formuladas en el proceso formativo de la

ley, o bien, en intervenciones de parlamentarios que

constan en los informes de Comisiones o en las actas de

Sesiones de la Sala respectiva;

Vigesimotercero. Que el razonamiento que

consta en los considerandos precedentes guarda la debida

correspondencia y armonía, como ya se ha dicho, con el

contenido en la citada sentencia Rol Nº 410, porque así como no es razonable interpretar el artículo 66 inciso primero de la Constitución en término rígidos, tampoco lo

es hacerlo con caracteres de flexibilidad extrema y que

privan de sentido a la prohibición contenida en ese

precepto fundamental;

Vigesimocuarto. Que, finalmente, debiendo

acogerse el requerimiento por el vicio antes indicado,

este Tribunal no emite pronunciamiento sobre las

inconstitucionalidades sustanciales que se hacen

consistir en la violación del artículo 19 Nº 2, inciso

final, y Nº 24 del Código Supremo.

VISTOS lo dispuesto en los artículos 6, 7, 66

inciso primero y 82 Nº 2 e incisos cuarto a sexto de la

Constitución; lo previsto en las disposiciones citadas

de la Ley Nº 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso

Nacional; y lo previsto en los artículos 38 a 45 de la

Ley Nº17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal,

SE RESUELVE: Que se acoge el requerimiento

deducido, declarándose que el artículo 5 Nº 13 del

proyecto en análisis, que incorpora al decreto con fuerza

de ley Nº 1, de 1997, del Ministerio de Educación, los

nuevos artículos 37 y 38 transitorios, es

inconstitucional.

Redactaron la sentencia los Ministros que la suscriben.

Comuníquese, regístrese y archívese.

Rol Nº 413.-

PRONUNCIADA POR EL EXCMO. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL,

integrado por su Presidente don Juan Colombo Campbell, y

los Ministros señores Eugenio Valenzuela Somarriva, Hernán Alvarez García, Juan Agustín Figueroa Yávar,

Marcos Libedinsky Tschorne y José Luis Cea Egaña.

Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don

Rafael Larrain Cruz.