Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 18.549

Santiago, veintitrés de abril de dos mil diecinueve.

VISTOS:

A fojas 1, con fecha 15 de septiembre de 2017, Industrial nombre reservado

S.A. ha requerido a esta Magistratura la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del inciso segundo del artículo 82 de la Ley N? 18.591, en el marco del proceso de protección Rol N* 728-2017, seguido ante la Corte de Apelaciones de Punta Arenas, por considerar que en su aplicación a dicha gestión judicial se vulneran los artículos 5% 6% 7% y 19, N"s 29%, 37 y 269 de la Carta Fundamental.

Tramitación El requerimiento fue sustanciado por la Primera Sala de este Tribunal, que lo admitió a trámite, suspendió el procedimiento ante el tribunal de alzada referido, y declaró su admisibilidad (fojas 99 y 259).

Se hizo parte en autos el Consejo de Defensa del Estado, en representación de la Intendencia Regional de nombre reservado y nombre reservado (fojas 226), y formuló oportunamente observaciones sobre el fondo, instando por el rechazo del requerimiento (fojas 270).

Precepto impugnado

El precepto legal impugnado dispone:

El precepto cuya aplicación se cuestiona dispone "Los contratos a que se refiere el inciso cuarto del artículo 1*% de la ley N* 18.392, que se pacten a contar de la fecha de esta ley, caducarán de pleno derecho al vencimiento de dos años, contados desde la fecha de la escritura pública a que se reduzca la resolución del Intendente Regional que autorice la instalación de la:

respectiva empresa, si dentro de dicho plazo no se hubiere concretado el inicio de sus actividades o éstas se descontinuaren por más de un año, en cualquier tiempo".

Antecedentes de la gestión pendiente En cuanto a la gestión judicial en que incide el requerimiento, corresponde a un recurso de protección deducida por Industrial nombre reservado S.A. en contra del Intendente de nombre reservado y la nombre reservado, que tiene por objeto dejar sin efectos resoluciones referidas a la caducidad de un contrato de franquicia de aquellos contemplados por la denominada “Ley Navarino”, N* 18.392, y asunto en el cual incide el precepto legal impugnado de inaplicabilidad.

p Conflicto constitucional Explica la requirente que la “Ley Navarino” estableció franquicias y beneficios tributarios para la instalación de industrias en las zonas al sur del estrecho de Magallanes, lo cual requiere resolución administrativa y reducción de la misma a escritura pública. Luego, a la luz del precepto impugnado, se contempla la figura de la caducidad de pleno derecho al vencimiento de dos años desde la fecha de la escritura pública, si en dicho plazo no se inician actividades, o si las mismas se descontinuaren por más de un año.

Expone la requirente que es una empresa textil que se formó el año 2007, que el año 2009 se aprobó la franquicia y que el 16 de enero de dicho año fue reducida a escritura pública. Agrega que a los seis meses inauguró su planta textil con prensa y con el Intendente presentes y que tras siete años de múltiples fiscalizaciones sin reparos, se dictó la resolución exenta N* 1187, de 20 de diciembre de 2016, que dispuso la caducidad del contrato de franquicia, amparándose en el reprochado artículo 82, invocando que no se había cumplido con completar el inicio de las actividades, ya que no se habrían desarrollado en el domicilio indicado en el otorgamiento de la franquicia; que las inversiones fueron inferiores a las comprometidas, y que no se habría contratado directamente al personal comprometido en la solicitud de franquicia.

Expone que deducida reposición, ésta fue rechazada. Luego, recurrió de protección en contra de la caducidad y en contra de la denegatoria de su reposición, en lo que constituye la gestión pendiente ante la Corte de Apelaciones de Punta Arenas.

En primer lugar, la requirente alega como infringido el principio de tipicidad, en tanto la Constitución dispone que ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta sancionada esté expresamente descrita en ella. Tras referirse al contenido de dicha garantía, con énfasis en la necesidad de certeza y seguridad jurídica, afirma que la caducidad es una sanción administrativa, a la cual es aplicable el principio de tipicidad, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Magistratura.

Expone que la conducta sancionada por el artículo 82, inciso segundo de la Ley N* 18.591, tiene una descripción vaga y laxa, como es el “no haber concretado el inicio de sus actividades” en dos años, sin decir si ello se define como cumplido al solicitar autorizaciones, al hacer primeras gestiones de instalación o al exigir cabal desarrollo de las actividades; sin especificar si la industria ya ha entrado en operación, si hay nivel de producción, si es a plena capacidad, etc., todo lo cual resulta imposible de responder con los elementos de la norma cuestionada.

Agrega que no existe norma reglamentaria que precise el punto, señalando que frente a problemas similares en materia ambiental, la Ley N* 19.300, modificada por la Ley N* 20.417, sí estableció remisión a un Reglamento para determinar precisiones similares.

Añade que en su caso, recién en diciembre de 2016 se declaró una caducidad de pleno derecho de enero de 2011, y que la autoridad consideró recién en la resolución de caducidad que el inicio de actividades importaba desarrollo cabal en la 00069 M]l—“*—º

locación específica, criterios que no pudieron ser conocidos de antemano por la actora. ' Considera afectados, además, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, invocando al efecto como vulnerados los artículos 5, 6,7 y 19, N* 26%, señalando que dichos principios son pilares del Estado de Derecho, refiriéndose a ello en la doctrina y en la jurisprudencia.

Para después señalar que el precepto impugnado no señala un plazo para declarar la caducidad, agregando que el régimen de esta caducidad es distinto del establecido por las legislaciones sectoriales de pesca y acuicultura, de medio ambiente, de telecomunicaciones, de servicios eléctricos, de servicios de gas, de bienes del Estado, de televisión y de servicios sanitarios, casos en los cuales debe ser declarada y no se produce de pleno derecho, lo cual presenta una ventaja de cara a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima al requerir de un acto constitutivo y no de una mera constatación, lo cual, además, implica diferencias en torno a dejar a salvo las situaciones anteriores al acto administrativo que declara la caducidad. Señala que en el caso concreto la Intendencia pudo dictar un acto administrativo referido a la caducidad, incluso vencidos los plazos de prescripción.

Argumenta que si la caducidad no operara de pleno derecho, se podría haber considerado el plazo de prescripción de seis meses para las faltas del Código Penal o incluso el de cinco años del artículo 2515 del Código Civil. En ambos casos, los plazos de prescripción se encontrarian vencidos.

Alega como infringido también el principio de proporcionalidad, invocando los numerales 2* y 3* del artículo 19 de la Carta Fundamental, citando jurisprudencia de este Tribunal en torno a la proporcionalidad de las sanciones administrativas.

Expone que en el precepto impugnado no existe clasificación de las posibles infracciones y que la sanción es una sola sin graduación posible: la caducidad. Se pregunta si es coherente con la proporcionalidad declarar la caducidad habiendo inicio de actividades, sólo que en un lugar distinto, pero dentro del área geográfica favorecida por la Ley Navarino, y cuestiona si es razonable o no constitucionalmente, declarar por igual la caducidad a quien no ha invertido nada y a quien ha invertido cientos de millones en una fábrica que funciona por más de siete años, creando puestos de trabajo. Concluye que la proporcionalidad exige graduary clasificar las sanciones y las conductas, señalando que ese principio sí está recogido en la legislación sectorial de electricidad y combustibles, y que al no estar presente en el precepto impugnado, se infringe la Carta Fundamental.

Observaciones de la requerida

El Consejo de Defensa del Estado, en representación de la Intendencia Regional de nombre reservado y nombre reservado, solicitó el total rechazo del requerimiento.

En su presentación, da cuenta del requerimiento y de los antecedentes de la gestión, especificando que la protección se plantea por ilegalidad, alegando que el Intendente no tenía facultades, que se arrogó atribuciones jurisdiccionales y que infringió los principios de confianza legítima, buena fe, actos propios, eficiencia, eficacia y probidad, agregando que el acto es arbitrario por irracional, carece de fundamento e injusticia, vulnerando diversos numerales del artículo 19 de la Carta Fundamental, a juicio de la recurrente.

Da cuenta que en el recurso se alega ilegalidad y se plantea un juicio de racionalidad, cuestiones de hecho enmarcadas en la conducta de la Intendencia, por lo cual las características de la norma impugnada no son un asunto controvertido en la protección y no se encuentran dentro del asunto sometido a la competencia de la Corte, lo que lleva a concluir que el precepto impugnado no recibirá aplicación al dictarse la sentencia definitiva. Agrega que la Corte no se puede exceder de las materias sometidas a su conocimiento por las partes, so pena de ultra petita o extra petita.

En el capítulo siguiente, se refiere en detalle a las normas de la “Ley Navarino”, señalando que se está en presencia de una propuesta, de una autorización, de una resolución y de su reducción a escritura pública, que tiene el carácter de un contrato, en el cual se incorporan franquicias, exenciones y beneficios.

El precepto impugnado introdujo la caducidad de pleno derecho de dichos contratos de no concretarse inicio de actividades en dos años o de descontinuarlas por más de uno. Este régimen excepcional de franquicias se refiere únicamente al establecimiento contemplado en el acto administrativo respectivo, condición que es propuesta por la propia interesada para acceder al goce de estos beneficios, identificando además claramente cuáles son las actividades.

En el caso concreto, se indica, la resolución hace indicación precisa de la ubicación y deslindes del terreno y la empresa puede tener otros establecimientos, pero ello no habilita per se a incluirlos en este régimen especial. Señala que para acceder a los beneficios se deben cumplir condiciones en el plazo de dos años, lo cual no concurre en la especie, porque: 1. No se instaló en el recinto autorizado. 2.

No materializó la totalidad de la inversión. 3. No ha contratado ninguna dotación. 4.

No desarrolla las operaciones relacionadas con el proyecto especificado en la solicitud.

En referencia a las resoluciones que dispusieron la caducidad, señala que, tras más de siete años se constató el procedimiento aludido, la requirente se instaló en otro domicilio donde existía infraestructura previamente levantada, siendo distinto el proyecto y sin cumplirse las condiciones contenidas en las resoluciones.

Agrega que la caducidad operó de pleno derecho y que las resoluciones recurridas de protección tienen un carácter meramente constatativo, pues la caducidad extinguió el derecho al momento de verificarse la condición o hipótesis de incumplimiento.

A continuación, se refiere latamente a la caducidad administrativa y descarta las infracciones a la Constitución que se alegan, señalando que se cumplen con los estándares de ley previa y cierta, pues las actividades están definidas en el propio proyecto presentado por la interesada a las autoridades, y que su contenido posteriormente pasa a ser UN contrato, que es ley para las partes. Descarta la pertinencia de comparar esta caducidad con la de otras legislaciones sectoriales, considerándola errada, pues en materia ambiental se alude a iniciar la ejecución del proyecto de actividad y en la preceptiva impugnada el tenor literal alude a no concretar el inicio de actividades, en dos expresiones que tienen distintas connotaciones, pues concretar el ínicio de actividades no se puede entender satisfecho con iniciar algunas gestiones.

La recurrente sabía con antelación que no podía ocupar otra instalación que a establecida en la resolución y busca someter a este Tribunal Constitucional una serie de apreciaciones propias de los jueces del fondo y de simple interpretación egal, sin señalar los supuestos efectos inconstitucionales, girando todo ello en torno al contenido e interpretación de la expresión “inicio de actividades”.

Descarta igualmente toda vulneración a la seguridad jurídica y a la confianza egítima, en la medida que se está en presencia de la constatación del incumplimiento de una condición, por lo que las apreciaciones sobre confianza egítima y derechos adquiridos son impertinentes. Expone que la caducidad, desde esta óptica, no es una sanción, sino una modalidad del acto administrativo consistente en una condición, lo cual descarta que sea un factor de inestabilidad e incerteza.

Concluye que el principio de certeza jurídica ha y opera operado plenamente, a partir del contenido y solemnidades de la resolución cuestionada y de lo exigido por el precepto impugnado, y que el procedimiento administrativo se dirigió a determinar si la requirente le correspondía o no el goce de los beneficios, constatándose el incumplimiento y sus consecuencias. Descarta también la pertinencia de la doctrina de los actos propios, agregando que el principio de confianza legítima no habilita a actuar al margen de la ley, más aún existiendo disposiciones legales calaras.

A continuación, descarta las violaciones al principio de proporcionalidad y al debido proceso legal, y argumenta que el requerimiento carece de fundamento razonable, por lo que debe ser desestimado.

Vista de la causa y acuerdo

Por resolución de fojas 317, se ordenó traer los autos en relación, y en audiencia de Pleno del día 14 de junio de 2018, se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos de los abogados certificados por el Relator, quedando adoptado el acuerdo con la misma fecha (certificado a fojas 552).

Y CONSIDERANDO:

l. ANTECEDENTES

PRIMERO: Que tal como se indicó en la parte expositiva, el presente requerimiento de inaplicabilidad se dirige en contra del inciso segundo del artículo 82 de la Ley N* 18.591, precepto que -en lo que nos interesa- viene a complementar lo dispuesto por el artículo 1* de la Ley N* 18.392, estableciendo que:

“Los contratos a que se refiere el inciso cuarto del artículo 1” de la ley N* 18.392, que se pacten a contar de la fecha de esta ley, caducarán de pleno derecho al vencimiento de dos años, contados desde la fecha de la escritura pública a que se reduzca la resolución del Intendente Regional que autorice la instalación de la respectiva empresa, sí dentro de dicho plazo no se hubiere concretado el inicio de sus actividades o éstas se descontinuaren por más de un año, en cualquier tiempo”

SEGUNDO: Que, a su vez, el artículo 1 de la Ley N? 18.392 que se ve complementado por el precepto cuya inaplicabilidad se solicita en esta oportunidad, señala:

“A contar de la fecha de publicación de la presente ley y por el plazo de 50 años, establécese un régimen preferencial aduanero y tributario para el territorio de la XI Región de Magallanes y de la nombre reservado, ubicado al Sur del siguiente límite:

la costa sur del Estrecho de Magallanes, definida por las líneas de base rectas, desde el Cabo Pilar en su boca occidental, con inclusión de la isla nombre reservado, islotes Rupert, Monmouth, Wren y Wood e islas Charles, hasta tocar en el seno Magdalena, el límite entre las provincias de nombre reservado y Tierra del Fuego; el límite interprovincial referido, desde el seno Magdalena, hasta el límite internacional con la República Argentina. La zona preferencial indicada comprende todo el territorio nacional ubicado al sur del deslinde anteriormente señalado, hasta el Polo Sur.

Gozarán de las franquicias que se establecen en la presente ley las empresas que desarrollen exclusivamente actividades industriales, mineras, de explotación de las riquezas del mar, de transporte y de turismo, que se instalen físicamente en terrenos ubicados dentro de los límites de la porción del territorio nacional indicado en el inciso anterior, siempre que su establecimiento y actividad signifique la racional utilización de los recursos naturales y que asegure la preservación de la naturaleza y del medio ambiente. No gozarán de estas franquicias las industrias extractivas de hidrocarburos, como tampoco las procesadoras de éstos en cualquiera de sus estados.

Para los efectos de esta ley se entenderá por empresas industriales aquellas que desarrollan un conjunto de actividades en fábricas, plantas o talleres destinados a la elaboración, conservación, transformación, armaduría y confección de sustancias, productos o artículos en estado natural o ya elaborados, o para la prestación de servicios industriales, tales como molienda, tintorería y acabado o terminación de artículos y otros que sean necesarios directamente para la realización de los procesos productivos de las empresas señaladas en el inciso anterior, incorporen en las mercancías que produzcan, a los menos, un 25% en mano de obra e insumos de la zona . 000693 7

delimitada en el inciso primero de este artículo. Será competente para pronunciarse, en caso de duda, acerca del p¿5rc'ehfaje de integración en el producto final, de los conceptos referidos precedentemente, la Secretaría Regional de Planificación y Coordinación.

El Intendente Regional aprobará por resolución la instalación de las empresas señaladas en el inciso segundo, con indicación precisa de la ubicación y deslindes de los terrenos de su establecimiento, y dicha resolución será reducida a escritura pública que firmarán el Tesorero Regional o Provincial respectivo, en representación del Estado, y el interesado. Esta escrítura tendrá el carácter de un contrato en el cual se entenderán incorporadas de pleno derecho las franquicias, exenciones y beneficios de la presente ley y, en consecuencia, la persona natural o jurídica acogida a sus disposiciones, así como sus sucesores o causa habientes a cualquier título, continvarán gozando de los privilegios indicados hasta le extinción del plazo expresado en el inciso primero, no obstante cualquier modificación posterior que puedan sufrir, parcial o totalmente, sus disposiciones. A estas mismas normas se sujetará la ampliación de las referidas empresas.

La resolución a que se refiere el inciso precedente, para su dictación, requerirá el informe favorable del Secretario Regional Ministerial de Hacienda.”.

TERCERO: Que como se advierte, la disposición cuestionada en esta oportunidad, se enmarca en un contexto normativo de régimen preferencial aduanero y tributario para la Región de Magallanes y la nombre reservado.

Revisando las actas de la Junta de Gobierno que dieron origen a este cuerpo legal, es posible advertir que la finalidad del mismo se encuentra estrechamente ligada al desarrollo económico y social de la región. Así, por ejemplo, el Acta 39/84, de 3 de enero de 1985, califica la iniciativa como "un sistema totalmente nuevo y quizás, audaz, para desarrollar una región extrema de la Nación”. Por su parte, a través del dictamen N* 22.693 de 2013, la Contraloría General de la República rescata otra de las ideas contenidas en el Mensaje del proyecto en comento, indicando como objetivo de la misma “acelerar el desarrollo económico de la zona sur del Estrecho de Magallanes, comenzando por el fomento de algunas actividades productivas incípientes que han demostrado eficiencia y ventajas comparativas”.

CUARTO: Que, conocer las finalidades del mencionado cuerpo legal, resulta de importancia para contextualizar el asunto sometido a conocimiento de esta Magistratura, y poder analizar dentro de dicho marco, los posibles conflictos de constitucionalidad derivados de la aplicación de la disposición del artículo 82 inciso segundo de la Ley N? 18.591, cuestión que trataremos a continuación.

l. DELACADUCIDAD

QUINTO: Que, de los argumentos vertidos en el requerimiento de inaplicabilidad es posible apreciar que el cuestionamiento del requirente se dirige especialmente a la caducidad del contrato celebrado entre la empresa requirente y el Intendente Regional, si durante el plazo de dos años contados desde la fecha de la escritura pública a que se reduzca el acto administrativo en que esta última autoridad hubiera autorizado la instalación de la empresa, esta no hubiera concretado el inicio de sus actividades.

SEXTO: Que es precisamente esta Última situación la que afecta a la requirente, toda vez que la autoridad regional mediante resolución exenta N* 1187/2016, declaró la caducidad de la franquicia concedida a nombre reservado -al amparo de la Ley N* 18.392-, por medio de la resolución T.R. N* o1, de 12 de enero de 2009. Esta decisión de la autoridad fue ratificada mediante la resolución exenta N* 577/2017, luego de rechazarse el recurso de reposición administrativa interpuesto por la requirente.

SÉPTIMO: Que, en este contexto, corresponde referirnos a la caducidad, que en definitiva es la consecuencia gravosa que ha derivado de la aplicación del precepto impugnado, y que ha servido de fundamento al recurso de protección interpuesto en contra del Intendente de la Región de Magallanes y la nombre reservado, y que constituye la gestión judicial en que recaerá el pronunciamiento de esta Magistratura.

OCTAVO: Que, en relación a la caducidad, la doctrina ha indicado que “La caducidad es una vía anormal de extinción del acto administrativo que opera en aquellos casos en que el acto contiene una modalidad, normalmente un plazo o una condición resolutoria, la que de verificarse acarrea la desaparición o caducidad del acto administrativo” (nombre reservado, Derecho Administrativo General. Tercera Edición, 2014, Thomson Reuters. p. 173). El mismo autor expone que en el caso de la caducidad “no existe ilegalidad o vicio alguno en el acto administrativo, simplemente ha concurrido una circunstancia de hecho a la que el ordenamiento jurídico le atribuye como efecto la extinción del acto” (Ibid).

NOVENO: Que, por su parte, Roberto Dromi ha señalado que la caducidad “es un modo de extinción del acto administrativo en razón del incumplimiento por el interesado de las obligaciones que aquél le impone” (Dromi Roberto. (1995). Derecho Administrativo. 4* Edición. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina.p.255). Para nombre reservado, en este caso hablamos de caducidad “sanción”, el que define como “un mecanismo que prevé el ordenamiento jurídico como sanción ante el incumplimiento de las obligaciones o condiciones esenciales impuestas a sus titulares”

(nombre reservado, Lecciones de Derecho Administrativo. 2* Edición. Santiago:

Thomson Reuters, 2015, p. 317). A su vez, nombre reservado, citando a nombre reservado conceptualiza la caducidad como "la cesación de los efectos de un acto administrativo, cuya sanción es la extinción del mismo, de lo que se desprende que han de estar sujetos a una condición resolutoria” (nombre reservado, Francisco, La Extinción de los Actos Administrativos, 2015, Círculo Legal Editores. p.

103).

DÉCIMO: Que, en el mismo sentido, nombre reservado sostiene que la caducidad “se distingue de la revocación y la invalidación por constituir una sanción que consiste en poner término a los efectos que estaba produciendo un acto administrativo regular, por incumplimiento de algunos de los deberes que el acto imponía al beneficiario de aquél”. Añade el mencionado autor que "La causal de caducidad en el acto que la declara debe estar contenida en el acto que se caduca, de manera tácita o explícita”

(nombre reservado. (2001). Tratado de Derecho Administrativo, Tomo lI. Chile:

Ediciones Parlamento Ltda. P.138).

DÉCIMO PRIMERO: Que, a partir de los diversos conceptos reseñados, podemos concluir que la caducidad es entendida como una sanción, que provoca la pérdida de efectos del acto administrativo como consecuencia del incumplimiento de alguno de los requisitos del mismo. Para el análisis del caso concreto, resulta necesario clarificar si el acto administrativo dictado por la Intendencia Regional el año 2009 en favor de la empresa requirente, autorizándola para acceder a los beneficios de la Ley N* 18.392, contenía alguna obligación que debía ser satisfecha por esta última.

lI. DE LAS EXIGENCIAS LEGALES PARA ACCEDER AL REGÍMEN TRIBUTARIO DE LA LEY N* 18.392

DÉCIMO SEGUNDO: Que, el artículo 1 de la Ley N* 18.392, que Establece un Régimen Preferencial Aduanero y Tributario para el Territorio de la XII Región de Magallanes y la nombre reservado, señala la extensión de tiempo por la que se concederá el beneficio, los límites geográficos en que se deben emplazar las empresas que pretendan acceder a las franquicias tributarias, así como las actividades productivas susceptibles de acogerse a las mismas, junto con los requisitos que debe reunir la producción que desarrollen las industrias favorecidas.

Luego en su inciso cuarto, el mencionado precepto dispone que será el Intendente Regional quien apruebe por resolución, la instalación de las empresas que accedan a las condiciones preferentes que contempla este cuerpo legal, con expresa indicación de la ubicación y deslindes de los terrenos de su establecimiento. Añade que dicha resolución será reducida a escritura pública que firmarán el Tesorero Regional o Provincial respectivo, en representación del Estado, y el interesado. Esa escritura tendrá el carácter de un contrato para las partes, en el cual se entenderán incorporadas de pleno derecho las franquicias, exenciones y beneficios de la mencionada ley.

DÉCIMO TERCERO: Que resulta evidente, a la luz de la disposición reseñada, que la concesión del régimen tributario en comento se encuentra supeditada a una serie de exigencias y requisitos que deben ser estrictamente observados por los beneficiarios del mismo. A mayor abundamiento, cabe indicar que tales exigencias se advierten en la misma resolución T.R. N* 01, de 12 de enero de 2009, por medio de la cual se aprueba la instalación de la empresa requirente y se le concede el tratamiento tributario preferencial contenido en la Ley N* 18.392.

DÉCIMO CUARTO: Que, en efecto, la resolución antes indicada es clara al señalar en su resuelvo N? 2 que se aprueba la instalación de la empresa en cuestión 10

en el inmueble que se indica, dentro del área contenida en el inciso primero del artículo 1 de la Ley N? 18.392. Del mismo modo, el resuelvo N* 3 alude a la actividad productiva autorizada, que para este caso corresponde a “Industria nombre reservado”. Luego el resuelvo N* 4 señala la obligatoriedad de que el beneficiario dé estricto cumplimiento a las obligaciones establecidas en la Ley N* 18.932, para gozar de las franquicias. El resuelvo N* 5 señala con precisión los deslindes del inmueble en que debía operar la empresa y por último el resuelvo N* 6 establece el deber de los servicios públicos competentes para velar por el cumplimiento de todas estas obligaciones y todas aquellas que pudiera establecer el ordenamiento jurídico.

DÉCIMO QUINTO: Que siendo de este modo, no cabe duda que la concesión del beneficio en cuestión para la empresa requirente estaba sujeta a una serie de deberes y obligaciones que debían ser particularmente observados para poder gozar de ellos. Esta característica resulta plenamente compatible con la modificación introducida por el inciso segundo del artículo 82 de la Ley N* 18.591 - norma que se cuestiona en esta oportunidad- al establecer una consecuencia jurídica para el caso de que dentro del plazo que la disposición contempla (2 años)

“no se hubiera concretado el inicio de sus actividades o éstas se descontinuaren por más de un año, en cualquier tiempo”. Lo anterior por cuanto esta última exigencia, tiene como antecedente necesario e ineludible, el cumplir con todos los términos del acto administrativo aprobado por el Intendente Regional.

DÉCIMO SEXTO: Que atendida las características de la caducidad como sanción al incumplimiento de los presupuestos impuestos al beneficiario de un determinado acto administrativo sujeto a requisito o modalidad -tal como ocurre en la especie con el requirente- esta resulta plenamente compatible con el régimen jurídico contenido en la Ley N* 18.392, sin que merezca un reproche su aplicación ante el incumplimiento de algunos de los deberes y obligaciones que le eran exigibles al titular del beneficio. Despejada esta incógnita, corresponde analizar, si la aplicación de esta disposición para el caso concreto, resulta atentatoria a las garantías constitucionales alegadas por la parte requirente.

IV. SOBRE EL SENTIDO Y ALCANCE DE LA NORMA REQUERIDA DE INAPLICABILIDAD

DÉCIMO SÉPTIMO: Que, en primer término, corresponde referirse -antes de desarrollar las garantías constitucionales alegadas como vulneradas- al cuestionamiento que plantea la parte requirente respecto a la eventual vaguedad y laxitud que presentaría el texto del artículo 82 inciso segundo de la Ley N* 18.591, como consecuencia de la expresión “sí dentro de dicho plazo no se hubiere concretado el início de sus actividades". Al respecto, sostiene que la conducta sancionable con la caducidad no queda manifiestamente establecida, toda vez que el vocablo “inicio de sus actividades” obedecería a una descripción “laxa amplia y difusa” (expresión contenida a fojas 11 del requerimiento) que no permitiría conocer al destinatario de la disposición legal, el verdadero alcance de la misma, toda vez que el concepto a PO eo 11

“iniciar” podría tener múltiples sentidos, desde las primeras actuaciones administrativas de la empresa, hasta la exigencia de actividades productivas en pleno desarrollo.

DÉCIMO OCTAVO: Que frente a este planteamiento, el traslado del Consejo de Defensa del Estado, expone una fundamentación diversa, señalando que el verbo rector de la conducta descrita en el precepto legal, se encontraría en el verbo “concretar”, agregando que la idea de “concretar el inicio de actividades” se relaciona directamente con el sentido de actividad de fomento que inspira a este cuerpo legal, lo que supone el desarrollo de actividades productivas efectivas sin reducir la exigencia a un simple inicio como parecería pretender el requirente.

DÉCIMO NOVENO: Que como se puede apreciar, la discordancia acerca del sentido de la norma en cuestión y de los requisitos exigidos al beneficiario -y de cuyo incumplimiento deriva la caducidad- es una cuestión de naturaleza interpretativa, cuya resolución corresponde al juez de la instancia, sin que corresponda a esta Magistratura entrar a determinarlo. Por lo demás, este criterio ha sido sostenido de manera invariable por esta Magistratura, que ha entendido que dentro de la lógica del control concreto de constitucionalidad que caracteriza al requerimiento de inaplicabilidad, un análisis del sentido y alcance de la ley para la gestión judicial de que se trata, no tiene cabida. Es por ello, que la jurisprudencia de esta Magistratura ha sido clara en sostener que lo que se refiere a la aplicación e interpretación de normas legales, es de competencia de los jueces del fondo (STC Roles 1314, 1351, 2225, entre otros), cuestión que resulta plenamente aplicable en la especie, por lo que no será este Tribunal Constitucional el que desentrañará la controversia interpretativa propuesta por las partes del presente requerimiento de inaplicabilidad.

V. DE LAS EVENTUALES AFECTACIONES A LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES

VIGÉSIMO: Que corresponde ahora analizar las garantías constitucionales que son alegadas como vulneradas por la parte requirente a consecuencia de la aplicación del precepto contenido en el inciso segundo del artículo 82 de la Ley N* 18.591. En primer término, el requerimiento plantea que la aplicación del precepto en cuestión supondría una afectación a la garantía de seguridad jurídica, contenida en el artículo 19 N* 26 de la Constitución, norma que se complementaría con la de los artículos 5* inciso segundo, 6* y 7* de la Carta Fundamental.

VIGÉSIMO PRIMERO: Que, al respecto, el requirente expone que el hecho de que el artículo 82 inciso segundo establezca que la caducidad opere “de pleno derecho”, sin consideración de plazo alguno para declararla, atentaría contra la garantía de seguridad jurídica y confianza legítima, al quedar expuesto a que luego de años en que el beneficio tributario había operado sin inconvenientes, ahora este caduque, con las consecuencias económicas que de ello deriva.

12 VIGÉSIMO SEGUNDO: Que, en relación a esta alegación, cabe indicar que no se advierte la afectación a la garantía indicada por el requirente, toda vez que la norma cuestionada precisamente viene a entregar certeza y seguridad jurídica acerca del alcance del acuerdo alcanzado y de los términos de la franquicia concedida. Reflejo de lo anterior es que la norma del artículo 82 inciso segundo de la Ley N* 18.591 establece un plazo determinado (dos años) luego del cual operará la consecuencia jurídica (caducidad) en caso de incumplir con la obligación que pesaba sobre el beneficiario (concretar dentro de dicho plazo el inicio de sus actividades).

VIGÉSIMO TERCERO: Que siendo de este modo, no se logra apreciar de qué manera se vulneraría la seguridad jurídica, pues los derechos concedidos al amparo de la normativa descrita son claros en establecer sus presupuestos, alcances y límites, siendo una cuestión diversa y de resorte del juez de la instancia establecer si correspondía que la autoridad regional verificara el incumplimiento de los requisitos del acuerdo con posterioridad al plazo de dos años que contempla la disposición.

VIGÉSIMO CUARTO: Que, del mismo modo, no aparece claramente establecida la eventual vulneración al principio de confianza legítima en la Administración que esgrime la parte requirente producto de la aplicación de la norma requerida de inaplicabilidad. Lo anterior si consideramos que tal como ha señalado la doctrina “la confianza que deposita el particular en la actuación administrativa merece amparo, puesto que "una práctica administrativa continuada puede generar -y de hecho genera- la confianza en el ciudadano de que se le tratará del mismo modo que en los casos anteriores. Por ello, no parece justo que la Administración pueda cambiar su práctica con efectos retroactivos o de forma sorpresiva" (nombre reservado. Derecho Administrativo General. Santiago, 2014.

Thomson Reuters, p. 110). Pues bien, precisamente ese efecto de sorpresa en la actuación de la Administración no es posible atribuirlo a la aplicación de la norma cuestionada en esta oportunidad, toda vez que -tal como ya se ha indicado- los requisitos para acceder al beneficio tributario y los efectos del incumplimiento eran plenamente conocidos por el requirente desde la suscripción del acto administrativo que lo concedía, de modo que mal podría alegar desconocimiento el beneficiario del mismo. De igual modo, el requirente tampoco expone casos en que la Administración -frente a circunstancias similares- hubiera actuado de modo diverso, de manera tal que no resulta sustentada su alegación, la que por lo demás sería resorte del tribunal de la instancia y no de esta Magistratura determinarlo, por lo que resulta forzoso descartar lo alegado por la parte requirente.

VIGÉSIMO QUINTO: Que, junto a la garantía ya analizada, el requirente expone que la aplicación del precepto requerido al caso concreto, supondría una vulneración del principio de proporcionalidad como consecuencia de que haya operado la caducidad, infringiéndose con ello las garantías de los artículos 19 Nos 2 y 3 de la Carta Fundamental. Al respecto, cabe indicar que efectivamente y tal como ha sostenido esta Magistratura, el respeto al principio de proporcionalidad constituye un pilar fundamental de la respuesta sancionatoria del Estado ante el administrado y en tal sentido no puede ser desconocida. Por ello es que la 13

jurisprudencia de este Tribu onstitucional ha indicado que “el cumplimiento del mandato de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad punitiva del Estado exige la vigencia de normas que establezcan una relación fundada, estable y predecible entre deberes de acción u omisión impuestos a sujetos de derecho y las consecuencias o efectos negativos derivados de su infracción” (STC 2922-15 C. trigesimosegundo).

VIGÉSIMO SEXTO: Que, por lo tanto, sostener que una disposición legal que contempla alguna sanción a ser aplicada por la Administración contraría los mandatos del principio de proporcionalidad supone reconocer en la normativa cuestionada, la ausencia de los elementos que permitan apreciar aquella “relación estable entre deberes de acción u omisión impuestos a sujetos de derecho y las consecuencias o efectos negativos derivados de su infracción”. Pues bien, esa deficiencia no se verifica en la especie desde que el precepto es claro en determinar los alcances de esta relación entre Estado y administrado, con indicación precisa de los requisitos que deben ser satisfechos por el beneficiario de la franquicia tributaria y la obligación estatal correlativa, así como las consecuencias que derivan del incumplimiento de los señalados deberes.

VIGÉSIMO SÉPTIMO: Que por lo demás y tal como agrega el mismo considerando reseñado de la STC 2922-15, “Las normas, preexistentes al incumplimiento, han de establecer una relación fundada entre el deber y la sanción en el sentido de configurar un vínculo racional entre ambos, de acuerdo con los fines perseguidos por el ordenamiento jurídico”. Es precisamente ese vínculo racional existente entre el acuerdo alcanzado y los fines perseguidos -en este caso, relacionados al desarrollo económico y productivo de una zona extrema del país- los que hacen idónea y ajustada a las exigencias constitucionales del principio de proporcionalidad las obligaciones impuestas y la sanción ante el incumplimiento, contenida en el artículo 82 inciso segundo de la Ley N* 18.5g1, sin que sea posible formular un reproche al respecto, ni acoger el planteamiento expuesto por la parte requirente.

VIGÉSIMO OCTAVO: Que en relación a una supuesta falta de proporcionalidad derivada de la imposibilidad de graduar las sanciones y evaluar las infracciones como ocurriría en otros cuerpos normativos, cabe indicar que nos encontramos frente a supuestos diversos, porque en la especie no hay una valoración realizada por la autoridad sobre la base de la entidad de la infracción supuestamente cometida por el administrado, sino que más bien existe una constatación del incumplimiento de requisitos objetivos establecidos en el acto que concede el beneficio tributario, el cual, por lo demás, tiene determinada una sanción Única, como es la caducidad de la franquicia, sin que estemos frente a un verdadero proceso administrativo sancionatorio en el que la autoridad pueda analizar la mayor o menor gravedad del incumplimiento y en base a ello, ponderar la sanción. En este caso, la configuración normativa es clara y objetiva. Ante el incumplimiento de requisitos inherente al acuerdo suscrito, se produce la caducidad del mismo, por lo que no resultan atendibles los cuestionamientos del requirente sobre este punto. La caducidad era así entonces una sanción prevista y conocida por 14

la empresa requirente desde que le fuera otorgada la franquicia con las obligaciones (“concretar el inicio de las actividades”) que se comprometía a cumplir dentro de determinado plazo. En tal sentido, mal puede esgrimirse vulneración al principio de protección de la confianza legítima, si las condiciones de cumplimiento de la franquicia fueron plenamente asumidas por el beneficiario de las mismas en un acuerdo de voluntades cuyas condiciones no han sido modificadas.

VIGÉSIMO NOVENO: Que por lo demás, se debe tener presente que el mismo inciso tercero del artículo 82 de la Ley N* 18.591 es claro en establecer que no obstante haber operado la caducidad del contrato, las empresas sancionadas pueden solicitar la renovación del mismo, ajustándose al cumplimiento de los requisitos establecidos en el mismo cuerpo legal. Vale decir, la caducidad es una respuesta del ordenamiento jurídico ante el incumplimiento de la carga que pesaba sobre uno de las partes del acuerdo, pero que no supone un reproche permanente e inmutable, sino que por el contrario, permite volver a acceder a la franquicia en la medida que se cumpla con los presupuestos establecidos en el acuerdo y que por lo demás son los mismos que se exigen a cualquiera que quiera acceder a estos beneficios, sin que por tanto, pueda alegarse una infracción a la garantía de igualdad ante la ley o de desproporción de la misma, debiendo descartarse de este modo los reproches planteados en el presente requerimiento de inaplicabilidad.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N* 6%, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N* 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

l QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1.

l. QUE SE DEJA SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFICIÉSE.

HA QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE, POR HABER TENIDO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR.

15 000697

Acordada con el votó en contra de los Ministros señores Iván Aróstica Maldonado (Presidente) y Juan José Romero Guzmán, quienes estuvieron por acoger la acción de inaplicabilidad deducida en virtud de las siguientes consideraciones:

19.- El requerimiento interpuesto por nombre reservado ante este Tribunal Constitucional tiene como objeto la declaración de inaplicabilidad del precepto legal que ha servido de sustento al Intendente de la XIl Región para disponer la caducidad del contrato de franquicia entre la empresa recién mencionada y el Estado (a través de la autoridad regional antes indicada). De esta manera, se pretende que en la resolución judicial que falle el Recurso de Protección entablado por nombre reservado en contra de la referida autoridad regional no sea tenida en consideración la norma impugnada en esta sede y, así, obtener que se deje sin efecto la Resolución Exenta (N? 1187/2016 —confirmada por la N* 577/2017)

que declara la caducidad del contrato celebrado con la empresa requirente. Dicho convenio tiene su origen en una resolución del año 2009, la que, una vez reducida a escritura pública, adquirió [de acuerdo al artículo 19, inciso cuarto, de la Ley No 18.392 — Navarino] el carácter de contrato en el cual se entenderán incorporadas de pleno derecho las franquicias, exenciones y beneficios de [dicha ley] ... "

29,- — Durante el transcurso del año 2008 y en respuesta a la iniciativa de fomento al desarrollo de zonas extremas contenida en la Ley Navarino, nombre reservado dio a conocer a la autoridad regional su intención de desarrollar la actividad textil en la comuna de Porvenir. En junio de 2009, seis meses después de haberse perfeccionado el contrato de franquicia, se inaugura la fábrica nombre reservado, evento que contó -de acuerdo a la información de prensa acompañada- con la presencia y activa participación del Intendente Regional de aquella época. De acuerdo a los antecedentes que constan en el expediente, durante los siete años que median entre la entrada en funcionamiento de la empresa y la resolución del año 2016 por la cual se caduca la de 200g nombre reservado pudo acceder a los beneficios tributarios incorporados en el contrato antes aludido.

Como ya se adelantó, a fines del año 2016 el intendente de la XII Región resolvió declarar la caducidad del contrato de franquicia aduciendo que éste ya habría caducado de pleno derecho en enero de 2011 por no haber cumplido a esa fecha con la obligación de “concretar el inicio” de sus actividades.

16 39.- — El precepto legal en virtud del cual el Intendente fundó su decisión de caducar el contrato de franquicia -y que es aquel que se impugna en esta sede- es el artículo 82, inciso segundo, de la Ley Ne 18.5g1. La mencionada norma dispone que "[I]os contratos a que se refiere el inciso cuarto del artículo 1 de la ley N? 18.392, que se pacten a contar de la fecha de esta ley [03.01.1987], caducarán de pleno derecho al vencimiento de dos años, contados desde la fecha de la escritura pública a que se reduzca la resolución del Intendente Regional que autorice la instalación de la respectiva empresa, si dentro de dicho plazo no se hubiere concretado el inicio de sus actividades o éstas se descontinuaren por más de un año, en cualquier tiempo" (énfasis agregado).

4.- El contexto que ilustraría el efecto inconstitucional que se derivaría de la aplicación de la disposición legal antes transcrita en este particular caso nos lo proporciona, sintéticamente, el mismo requirente: “la misma autoridad que inauguró la fábrica, que recorrió el lugar físico donde ésta estaba emplazada, que felicitó a sus dueños por este emprendimiento, que se vanaglorió públicamente de las inversiones realizadas y de los 'doce puestos de trabajo' que se habían creado en medio de una de las peores crisis económicas a nivel mundial, consideró siete años después que, en realidad, el inicio de las actividades nunca se había concretado, y que por esa razón, hace casi seis años, se había producido una caducidad "de pleno derecho' " (fojas 7).

59- La parte requirente argumenta que la conducta sancionable consistente en no haber concretado el inicio de sus actividades [dentro de un plazo de dos años], “particularmente en el caso específico que nos ocupa, resulta en extremo laxa, amplia y difusa, y por ende, contraria al mandato constitucional de la tipicidad”. [ ] En efecto, “inicio” de actividades es un concepto tan laxo, amplio y difuso, que puede significar desde prácticamente nada o muy poco, hasta todo:

desde solicitar autorizaciones administrativas o realizar las primeras gestiones tendientes a la instalación de un establecimiento, hasta exigir que las actividades sean cabalmente desarrolladas. [ ] ¿Puede entenderse que la actividad se ha iniciado cuando se han realizado recién las primeras gestiones encaminadas a desarrollar la industria? ¿O necesariamente debe haberse comenzado con la construcción de las instalaciones fabriles? ¿O la actividad se reputa iniciada sólo cuando la industria, ya construida, ha entrado en operación? Y en este último caso, para entender iniciadas las actividades, ¿qué nivel de producción es exigible? ¿Basta con que la industria haya comenzado a operar y producir, aunque no sea a su capacidad total? ¿O se requiere que la planta esté en cabal funcionamiento, a plena capacidad productiva? [ ] En definitiva: ¿qué actuaciones son exigibles para entender cumplido el requisito de haber concretado el "inicio" de las actividades?

¿qué debe hacer, concretamente, el titular de la franquicia para sustraerse de la sanción de caducidad? Resulta imposible responder con precisión dichas interrogantes, como consecuencia de la amplitud y laxitud del concepto de “inicio" de actividades, como se ha puesto de reheve titular de la franquicia para sustraerse de la sanción de la caducidad?* "

69.- En opinión de los Ministros que suscriben el presente voto por acoger, el problema desde el punto de vista constitucional no radica en la inexistencia de una respuesta obvia, precisa y correcta a la causal de caducidad consistente en “no haber concretado el inicio de sus actividades”, sino en la ausencia de un mecanismo de resolución de conflictos que permita un análisis profundo sobre una divergencia interpretativa entre las partes de un contrato.

79.- — Hay que tener presente que la divergencia entre Industrial nombre reservado

y el Estado (a través del Intendente Regional) se da en el marco de una relación bilateral de carácter contractual. En dicho escenario de obligaciones recíprocas, una declaración unilateral de caducidad pone término al contrato y, eventualmente, al mismo emprendimiento (para el cual, de acuerdo a lo explicitado en su momento, la observancia del Estado del compromiso adquirido en matería tributaria constituía un factor relevante para la viabilidad del mismo). En una vinculación contractual como la anotada, la existencia de una instancia imparcial en la cual pueda discutirse sobre el cumplimiento o no de las obligaciones asumidas constituye una exigencia mínima de debido proceso (racionalidad y justicia procedimental).

8%.- No debe pasarse por alto que no se está evaluando una simple exigencia formal cuyo cumplimiento sea siempre y en todo caso de fácil constatación o que pueda hacerse sin consideración de la relación bilateral en la cual opera. Los antecedentes muestran que la supuesta inactividad y puesta en marcha está lejos de ser algo evidente. De hecho, el escenario en el cual ha de apreciarse el grado de observancia de las condiciones contractuales es la realización de una actividad económica con características particulares (recuérdese que hay un proyecto general inédito sometido a aprobación) y cuyo desarrollo es por naturaleza dinámico y variable.

99.- La consagración en una relación basada en compromisos recíprocos de una regla legal que establece la caducidad de pleno derecho susceptible de ser entendida como de aplicación unilateral y automática por una de las partes de una relación como la reseñada, unido a un escenario jurídico — institucional que prescínde de un mecanismo de solución imparcial de controversias derivadas de la ejecución de un contrato, deja en la indefensión a una de las partes, situación que se encuentra en el centro de que nuestra Constitución quiere evitar.

18 109.- Sólo como comentarios al margen, puede ser útil expresar lo siguiente: (a) pareciera que en la posición de la requerida (y, quizás, del legislador)

subyace la errada percepción de que el establecimiento de incentivos tributarios para la satisfacción de necesidades públicas no resueltas ha de mirarse como recursos públicos sujetos a riesgo. Este tipo de posición parece pasar por alto el hecho de que sin beneficio tributario no hay emprendimiento y sin esto último no hay pago de tributo posible. Incluso más, si hay una situación perjudicial al interés público sería, precisamente, que el objetivo que se tuvo en vista al dictarse la Ley Navarino no tuviera efecto concreto alguno; y (b) hay que tener claro que la caducidad de un contrato llevada a cabo de forma unilateral y automática, y sin posibilidad de discutir y resolver las diferencias en un plano de mínima igualdad con su contraparte pública, no puede concebirse como un mecanismo jurídico cautelar al servicio de un programa de fiscalización o como medida política fiscal dirigida a hacer frente a los mayores gastos que involucra la ejecución de la mencionada ley.

De existir un incorrecto uso de los mecanismos de incentivos tributarios establecidos, hay otras herramientas jurídicas dirigidas a satisfacer dicha finalidad.

119,- Finalmente, y pesar del pronunciamiento previo de este Tribunal declarando la admisibilidad del requerimiento, resulta Útil confirmar la aseveración de que lo que es objeto de reproche por parte del requirente no es el acto administrativo en virtud del cual se declaró la caducidad, sino la norma legal que le da sustento. Como ya se ha afirmado en sentencias anteriores de este Tribunal (ver, por ejemplo, la STC 2684) hay casos, como éste, en que la vía natural por medio de la cual se da aplicación al precepto legal es un acto administrativo singular,

Por lo recién anotado se puede afirmar, igualmente, que la aplicación de la disposición impugnada puede tener influencia decisiva en el proceso cautelar (recurso de protección) que constituye la gestión judicial pendiente. En efecto, lo que se persigue a través de dicho recurso es evitar la consumación de la declaración de caducidad, la cual no podría sustentarse sin el respaldo legal del precepto impugnado ante esta sede constitucional.

129.- En conclusión, repetimos, los Ministros que suscriben este voto disidente están por acoger la acción de inaplicabilidad impetrada en autos.

Redactó la sentencia el Ministro señor José Ignacio Vásquez Márquez, y la disidencia, el Ministro señor Juan José Romero Guzmán.

OCEO 19 MM7…

Comuníquese, not|f¡quese reg¡strese Yy archivese.

Rol N* 3877-18-INA. . .

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

nombre reservado Sra. nombre reservado

. Vásquez

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y por sus Ministros señores Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza, Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril, señores Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva y José Ignacio Vásquez Márquez.

Autoriza la Secretaria suplente del Tribunal Constitucional, señora Mónica Sánchez Abarca.

— TaÉ En Santiago, a 1-l)t de M ..........

de d 2 Q'1q ... r;otifiqué ersonalmente

la sentenc'¡a ;eaaídai n autps Rol Nº331'1"13" de 27.... de M de 2.049...., a quien entregué copia.

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