Inaplicabilidad de Precepto Legal

Santiago, veintiocho de agosto de dos mil dieciocho.

VISTOS:

A fojas 1, con fecha 13 de septiembre de 2017, nombre reservado deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 5% de la Ley 20.283, sobre Recuperación de Bosque Nativo y Fomento Forestal, para que surta efectos en la causa sobre denuncia de corta no autorizada de bosque nativo caratulada “Corporación Nacional Forestal (CONAF)

con nombre reservado”, seguida ante el Juzgado de Policía Local de Cunco, bajo el Rol N* 17.531-16, y en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de Temuco, por recurso de apelación, bajo Rol N* 35-2017 del Libro Policía Local.

Por resolución de 21 de septiembre de 2017 (a fojas 25) la Segunda Sala de este Tribunal Constitucional admitió a tramitación el requerimiento y ordenó la suspensión de la gestión sublite, y, luego de oír alegatos de admisibilidad en audiencia verificada al efecto, la causa fue declarada admisible por la misma Sala mediante resolución de 25 de octubre de 2017 (a fojas 136). Posteriormente fueron conferidos los plazos legales a los órganos constitucionales interesados y a las demás partes, para formular sus observaciones acerca del fondo del asunto, haciendo ejercicio oportuno de dicho derecho la Corporación Nacional Forestal (CONAP).

El precepto legal impugnado dispone: “toda acción de corta de bosque nativo, cualquiera sea el tipo de terreno en que éste se encuentre, deberá hacerse previo plan de manejo aprobado por la Corporación. Deberá cumplir, además, con lo prescrito en el decreto ley N? 701, de 1974. Los planes de manejo aprobados deberán ser de carácter público y estar disponibles en la página web de la Corporación para quien lo solicite”.

En relación con este precepto, y según los antecedentes allegados al proceso por las partes y por la Corte de Apelaciones de Temuco, la gestión sublite se inicia por denuncia presentada por CONAF ante el Juzgado de Policía Local de Cunco, en contra del requirente señor nombre reservado y de don nombre reservado, con motivo de la infracción a la Ley de Recuperación de Bosque Nativo y Fomento Forestal, con ocasión de la corta de bosque nativo sin plan de manejo aprobado, ocurrida en el predio denominado “El Desierto”, ubicado en la misma comuna y de propiedad de un tercero, doña nombre reservado, avaluando los fiscalizadores en $1.500 el valor por pulgada de la madera y solicitando CONAF la aplicación de una multa de $90.000.000-.

Por sentencia de 17 de enero de 2017, el Juez de Policía Local, aplicando y dando por infringidos los artículos 5 y 51 de la ley, condenó al infractor señor

nombre reservado, por la tala no autorizada de bosque nativo forestal de roble-raulí- coigue, correspondiente a 10.000 pulgadas de madera aserrada en una superficie de una hectárea, y su retiro del predio en cuestión, al pago de una multa a beneficio municipal de $27.000.000- y, además, ordenó a la denunciada que presentare un plan de manejo de corrección en la zona afectada por la corta ilegal. El otro sujeto denunciado fue absuelto.

Contra esta sentencia el requirente interpuso recurso de apelación, que se encuentra pendiente de resolución por la Corte de Apelaciones de Temuco.

En cuanto al conflicto constitucional planteado en sede de inaplicabilidad, el requirente manifiesta que la sentencia apelada se sustenta en el precepto legal cuestionado, de modo que su aplicación es decisiva para la resolución del asunto, y que dicha aplicación, en el caso concreto, vulnera los artículos 4% y 5% de la Constitución Política,

Expresa que hay un pronunciamiento de este Tribunal Constitucional, en la STC Rol 1024, de 2008, sobre control preventivo del proyecto de ley de recuperación del bosque nativo y fomento forestal que, si bien en su C* 23? declaró constitucional el artículo 5 y las demás disposiciones de la que devino en Ley N* 20.283, que asignan a la CONAF funciones cuyo cumplimiento envuelve el ejercicio de potestades públicas; en seguida, en sus C%s 24 y 25, hizo expresa declaración a los Poderes Colegisladores sobre la inconveniencia y anomalía constitucional de esta situación, exhortando al Presidente de la República a regularizar la naturaleza jurídica de CONAF, Asi, y conforme a dicho fallo, quedó desde luego abierta la posibilidad de que se declarase la inaplicabilidad del artículo 5 de la ley para futuros casos concretos.

Luego, argumenta la inconstitucionalidad en la infracción de los referidos artículos 4? y 5% de la Carta Fundamental, en cuanto aquellos radican el poder soberano solo en el pueblo y en las autoridades públicas, de modo que sólo éstas autoridades pueden ejercer potestades públicas y aplicar medidas de coerción sobre las personas, aplicándose el estatuto de derecho público como garantía esencial para la realización del sistema democrático y el resguardo del Estado de Derecho.

En consecuencia, revistiendo CONAF indubitadamente la naturaleza de persona jurídica de derecho privado, conforme a su marco jurídico vigente y a lo ratificado por este Tribunal Constitucional; siendo regida por las reglas de sus estatutos y, en subsidio, por las disposiciones del Código Civil aplicables a las corporaciones de derecho privado (Título XXXIII del Libro l), se infringe la Constitución al radicar en un ente privado la facultad de otorgar autorizaciones a particulares, como precisamente ocurre con lo prescrito por el artículo 5 impugnado, que exige la aprobación de un plan de manejo por CONAF, previo para la corta de bosque nativo, en circunstancias que toda autorización para el ejercicio de derechos debe estar radicada en órganos públicos, como condición ineludible para ajustarse a la Constitución.

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Agrega el requirente que, sin perjuicio de los intentos legislativos por modificar CONAF y ajustarla a la Constitución, como tuvo lugar con motivo de la dictación de la Ley N* 18.348, de 1984, que crea la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables ("CONAF"), como una institución autónoma del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, de duración indefinida y que se relacionará con el Gobierno a través del Ministerio de Agricultura (artículo 1); ajustando así CONAF a los artículos 6, 7, 38 y 65 de la Carta Fundamental, lo cierto es que dicho ajuste no ha acontecido aún, dado que esta ley no está vigente, atendido que conforme a su art 19 "entrará en vigencia el día en que se publique en el Diario Oficial el decreto en cuya virtud el Presidente de la República disuelva la corporación de derecho privado denominada Corporación Nacional Forestal...”, lo que a la fecha no ha sucedido, no obstante la exhortación al Ejecutivo efectuada por este Tribunal Constitucional en la sentencia a que se ha hecho alusión, y da cuenta además, del ingreso de otros 2 proyectos de ley al Congreso Nacional que terminan con la radicación de potestades públicas en el ente privado CONAF, pero que tampoco son ley de la República todavía, manteniéndose en consecuencia la situación de inconstitucionalidad denunciada en el requerimiento.

Por presentación que rola a fojas 143 y siguientes, CONAF solicita el rechazo del requerimiento en todas sus partes, con condena en costas.

Señala al efecto que lo propio de la acción de inaplicabilidad es determinar si el precepto legal impugnado genera efectos inconstitucionales en su aplicación al caso concreto, y no en abstracto. Pues bien, la inconstitucionalidad alegada por el requirente, que se funda en la vulneración de los artículos 4 y 5 de la Constitución, se sustenta en la naturaleza jurídica de CONAF, pero ello es del todo irrelevante a efectos de la gestión pendiente. Luego, aun en el evento de que CONAF estuviere constituida por ley como un servicio público, ello en nada afecta la decisión de la gestión sublite, porque en la especie ocurre que en ningún evento el requirente habría podido contar con autorización para la corta de bosque nativo que practicó.

Ello toda vez que, como está asentado por el juez de policía local en su sentencia de primera instancia, es un hecho no debatido en dicha sede ni en esta de inaplicabilidad, que el requirente señor nombre reservado procedió a la corta de bosque en suelo ajeno, de propiedad de terceros, siendo que, de acuerdo al artículo 5 de la Ley N* 20.283 que se impugna, sólo el dueño o interesado es quien puede proceder a la tala, previa aprobación del plan de manejo por CONAF. En consecuencia, el artículo 5 no será decisivo en la resolución de la gestión pendiente, motivo suficiente para el rechazo del requerimiento.

Recalca CONAF que, aun si fuera órgano público, jamás habría podido autorizar al requirente para la corta fuera de su predio, como se desprende de diversas normas de la misma Ley de Protección del Bosque Nativo. Así, el artículo 7 dispone que el plan de manejo para la explotación de los bosques debe ser presentado por el interesado, siendo interesado conforme al artículo 2, N%15, y al artículo 7, incisos cuarto y quinto, el propietario, el poseedor en proceso de

saneamiento, el concesionario o titular de servidumbre y, en el caso de inmuebles fiscales, también el concesionario o arrendatario. Queda claro entonces que el requirente ni siquiera podía legalmente solicitar la autorización de un plan de manejo; constando además que ninguno de los preceptos legales referidos fue impugnado de inaplicabilidad en estos autos. A mayor abundamiento, tampoco se ha impugnado el artículo 51 que es aquel que fija la conducta infraccional, y conforme al cual se condenó al señor nombre reservado al pago de la multa por parte del ¡juez de policía local, siendo así evidente que, en la especie, el artículo 5 no es norma decisoria litis.

A continuación, CONAF señala que el artículo 5 de la ley 20.283 no es contrario a los artículos 4 y 5 de la Constitución. Estos artículos no determinan una imposición al Parlamento, como depositario de la soberanía popular, en orden a no poder establecer un sistema de control forestal sobre el bosque nativo, como el que dispone el precepto legal cuestionado. De la historia y espiritu de estos artículos de la Constitución se desprende que, precisamente, la soberania popular se entrega -a través de las elecciones periódicas- a los poderes colegisladores y demás autoridades que la Constitución establece. Luego, el legislador está habilitado, como lo ha hecho en la Ley de Recuperación de Bosque Nativo y Fomento Forestal, para fijar la potestad de CONAF para autorizar los planes de manejo, en tanto “instrumentos de gestión del patrimonio ecológico y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales de un terreno determinado, resguardando la calidad de fas aguas y evitando el deterioro de los suelos”, como los define la misma ley (artículo 2, N* 18).

Agrega que CONAF, aun no siendo un servicio público de aquellos creados por ley, igualmente por sus potestades, controles y responsabilidades, actúa como un "órgano del Estado”, y a la luz del texto constitucional. Ejemplo de ello es que se le asignan recursos públicos; que dichos recursos están sometidos al control de la Contraloría General de la República; que se aplica a los funcionarios de CONAF en ciertas materias el estatuto administrativo y otras leyes relativas a los funcionarios públicos; que dicho personal se entiende como empleado público para efectos penales; que su director ejecutivo es designado por decreto supremo del Presidente de la República, y que CONAF está sujeta a la normativa sobre probidad y transparencia.

Además, en relación con los planes de manejo, se contempla su ajuste al principio de juridicidad, la regla del silencio administrativo negativo, y un procedimiento judicial de reclamación (artículo 8 de la Ley N* 20.283); y el administrado dispone del uso de la preceptiva de la Ley N* 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, frente al obrar de CONAF (artículo 62 de la Ley N* 20.283). También se hace presente que en cuanto a la facultad de CONAF para autorizar los planes de manejo, este asunto ya está debatido y, desde antes de la Ley N* 20.283, se ha considerado como ajustado a la Constitución. En efecto, esta facultad viene dada desde el año 1974, con la primera normativa que le otorgó 000168 5 usmiz arial y cue

potestades públicas a CONAF contenida en el DL 701, sobre fomento forestal.

Luego por el DL 2.656, de 1979. En seguida, por las modificaciones que introdujo la Ley N* 19.561, que contenía en su artículo 21 una disposición prácticamente igual al artículo 5 impugnado, disposición aquella que fue controlada preventivamente por este Tribunal Constitucional en la STC 271-1998, sin reparos, y que posteriormente fue objetada vía acción de inaplicabilidad, planteándose por el requirente en esa oportunidad también la afectación de los artículos 4 y 5 de la Constitución, siendo dicho requerimiento rechazado por la STC 1872-2010. Finalmente, se hace referencia a la STC 1024-2008 que, como ya se indicó, declaró expresamente la constitucionalidad de todos los artículos que le confieren potestades públicas a CONAFE, incluyendo el artículo 5.

Finalmente, CONAF expresa que en el evento de que se declarase inaplicable el artículo 5, como pretende el requirente, ello importaría que para cortar bosque nativo no se requería autorización de autoridad alguna, sea pública o privada ejerciendo potestades públicas. Desde luego, y como lo indicó este Tribunal Constitucional en la STC 2884, en que se requirió la inaplicabilidad del artículo 51 de la Ley de Protección del Bosque Nativo, y que fue también rechazado, la explotación forestal debe limitarse para resguardar el patrimonio ambiental. Ello en consonancia con los numerales 24 y 8 del artículo 19 de la Constitución, en cuanto a la función social de la propiedad de conservación de la naturaleza, y al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

Por todo lo expuesto concluye CONAF que el requerimiento deducido en autos no se encuentra fundado razonablemente, por lo cual solicita su completo rechazo.

A fojas 106 se ordenó traer los autos en relación y en audiencia de Pleno del día 2 de agosto de 2018 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y el alegato del abogado representante de CONAF, quedando adoptado el acuerdo con la misma fecha (certificado a fojas 165).

Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que se ha requerido de inaplicabilidad el artículo 5? de la Ley N* 20.283, sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, en virtud del cual se exige, para realizar la acción de corta de bosque nativo, cualquiera sea el tipo de terreno en que éste se encuentre, contar con un plan de manejo previamente aprobado por CONAF.

SEGUNDO: Oue, el artículo 51, no requerido de inaplicabilidad, prescribe que “Toda corta de bosque no autorizada hará incurrir al propietario del predio, o a quien la ejecute, en una multa equivalente al doble del valor comercial de los productos cortados o explotados, con un mínimo de 5 unidades tributarias

mensuales por hectárea. Cuando los productos se encontraren en poder del infractor, caerán además en comiso, y serán enajenados por la Corporación. Si los productos provenientes de la corta no autorizada hubieren sido retirados total o parcialmente del predio, el infractor será sancionado con la multa señalada precedentemente, incrementada en 200%”.

Dicha norma se encuentra reiterada en el artículo 21 inciso 4? del Decreto Ley N* 701, que fija régimen legal de los terrenos forestales o preferentemente aptos para la forestación y establece normas de fomento sobre la materia, el cual sustituido por el texto contenido en el Decreto Ley N* 2.565, que tampoco ha sido objetado en estos autos.

TERCERO: Que, por su parte, al examinar la gestión pendiente, es posible verificar que la denuncia presentada por CONAF ante el Juzgado de Policía Local de Cunco, hoy pendiente de la ilustrísima Corte de Apelaciones de Temuco, se realizó en contra del requirente por haber incurrido en la infracción prevista en el artículo 51 transcrito y que lo resuelto por ese Juzgado de primera instancia se fundó tanto en ese precepto legal como en lo dispuesto en el artículo 5? y en el mencionado artículo 21 inciso 4”.

Adicionalmente, el requirente expuso en su defensa que “funcionarios de la CONAF se constituyeron en el predio denominado El Desierto ubicado en el lugar denominado Curacalco Alto constatando que el predio de propiedad de doña nombre reservado

nombre reservado la corta de árboles nativos pertenecientes a un bosque de Rauli Coihue, sin plan de manejo en una superficie de una hectárea” (fs. 31 de la gestión pendiente). Y agrega que, “con fecha 28 de Febrero de 2014 por Resolución N2 1263/33-13/13, la Corporación Nacional Forestal aprobó el Plan de Manejo Forestal de Bosque Nativo, presentado por don nombre reservado de fecha 20 de Diciembre de 2013, sobre una superficie de 116, 36 hectáreas, cuyo período de ejecución es el año 2014 a 2017" (fs. 32).

De esta manera, la defensa del denunciado se funda en que contaría con Plan de Manejo Forestal para su propiedad denominada Pilmaiquén, donde se habría llevado a cabo la acción de corta de bosque nativo, controvirtiendo así el lugar donde se ejecutó, tal y como lo reitera en su recurso de apelación (fs. 113).

CUARTO: Que, considerando el caso concreto, es indudable que pronunciar la inaplicabilidad del artículo 5? de la Ley N* 20.283 dejaría sin sustento normativo la defensa del denunciado, pues el precepto legal decisivo, a raíz de la denuncia efectuada por CONAF, de lo resuelto en primera instancia y de lo alegado por el requirente en la gestión pendiente, se encuentra contenido en su artículo 51, cualesquiera sean las consideraciones constitucionales que se planteen respecto del precepto legal impugnado en estos autos o, más aún, acerca de la naturaleza jurídica de dicha Corporación o, en fin, de las atribuciones que se le han conferido por el Legislador.

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De esta manera, el artículo 5% de la Ley N* 20.283 no resulta decisivo para la resolución de la gestión pendiente, pues dicha cualidad la tienen disposiciones legales que no han sido objetadas por el requirente, por lo que deberá rechazarse el requerimiento deducido a fs. 1.

QUINTO: Con todo y habida consideración que hace más de diez años, en la sentencia pronunciada el 1 de julio de 2008, Rol N* 1.024, esta misma Magistratura ya "[hizo] presente a los Poderes Colegisladores la inconveniencia de la mantención de situaciones constitucionalmente anómalas como las aludidas y, especialmente en el presente caso, exhortló] a S.E. la Presidenta de la República para que regularice la naturaleza jurídica de la CONAF, procediendo a la dictación del Decreto Supremo a que se refiere el artículo 19 de la Ley N* 18.348, publicada el año 1984, o empleando otro medio constitucionalmente idóneo que el Gobierno estime adecuado”, se vuelve imperativo reiterar este llamado.

Sin que sea necesario, como se ha dicho, calificar las atribuciones conferidas a la Corporación Nacional Forestal, por ejemplo, en relación con el plan de manejo, y sin desconocer los intentos legislativos (Boletín N* 7.486), alguno de ellos en actual tramitación (Boletín N* 11.175), que han pretendido corregir esa situación, es forzoso instar, nuevamente, porque se legisle prontamente en torno de CONAF.

Y TENIENDO PRESENTE jo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N* 69, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N* 17.997, Orgánica Constitucional

del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1) QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1.

2) QUE SE DEJA SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA A FOJAS 25. OFÍCIESE AL EFECTO,

3) QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE, POR HABER TENIDO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LIFIGAR

Se deja constancia de que los Ministros señores Gonzalo Garcia Pino, Domingo Hernández Emparanza y Cristián Letelier Aguilar estuvieron por condenar en costas a la parte requirente.

Redactó la sentencia el Ministro señor Miguel Ángel Fernández González.

Comuníquese, notifiquese, registrese y archívese.

Rol N* 3866-17-INA.

"ST. ATÓStica

AA Sr. nombre reservado

nombre reservado por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y por sus Ministros señores Gonzalo Garcia Pino, Domingo Hernández Emparanza, Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril, y señores Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva, José Ignacio Vásquez Márquez y Miguel Ángel Fernández González.

Se certifica que el Ministro señor Nelson Pozo Silva concurrió al acuerdo y fallo, pero no firma por encontrarse haciendo uso de su feriado legal.

Autoriza la Secretaria suplente del Tribunal Constitucional, señora Mónica Sanchez Abarca. s,

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