Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 17.322

000120 ñl

Santiago, veintisiete de marzo de dos mil diecinueve.

VISTOS:

Con fecha 28 de julio de 2017, Fittings y Llaverías S.A., representada convencionalmente por Juan Pablo Álamos Avendaño, domiciliado para estos efectos en domicilio reservado, Santiago, ha requerido la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del inciso primero del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en los autos seguidos bajo el Rol N* 3459-2017, del Juzgado de Policía Local de Lampa, que conoce actualmente la Corte de Apelaciones de Santiago, por recurso de hecho, bajo el Rol N? g04-2017.

Precepto legal cuya aplicación se impugna El texto de los preceptos legales impugnados dispone:

D.F.L. N* 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que aprueba nueva Ley General de Urbanismo y Construcciones

(.)

Artículo 20. Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ní superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarias mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra.

La municipalidad que corresponda, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva o cualquier persona podrán denunciar ante el Juzgado de Policía Local correspondiente, el incumplimiento de las disposiciones aludidas en el inciso anterior. La denuncia deberá ser fundada y acompañarse de los medios probatorios de que se disponga.

Síntesis de la gestión pendiente y conflicto constitucional planteado Refiere la requirente que la Dirección de Obras Municipales de la Municipalidad de Lampa formuló denuncia en su contra, al constatar que ésta no contaba con la recepción final de sus edificaciones, lo cual implicaría una infracción a los artículos 145 de la Ley General de Urbanismo (LGUC) y 1.3.2. N* 1 y 4 de la Ordenanza General. Este proceso, que se substancia ante el Juzgado de Policía Local. de Lampa, culminó con la aplicación a la empresa denunciada de una sanción de multa, cuya cuantía se determinó conforme al 5% del presupuesto total de la obra ($7.820.121.-).

En contra de la resolución anterior, la requirente interpuso recurso de reposición con apelación subsidio. El primero fue acogido, reduciéndose la multa a 80 UTM ($3.742.960.-), mientras que la apelación fue desestimada.

En contra de esta última resolución que deniega la apelación, la actora dedujo recurso de hecho, el que se tramita ante la Corte de Apelaciones de Santiago, bajo el rol de ingreso N* 904-2017, actualmente pendiente de vista.

Conflicto constitucional

Refiere que la aplicación de la norma en la gestión pendiente produce vulneraciones a la Constitución desde los artículos 1%, 5% y 19 N"s 2, 22, 24 y 26.

Así, explica que se transgrede la obligación del Estado y sus organismos de no discriminar a los privados arbitrariamente en el trato en materia económica. Se impone una multa a la requirente que carece de criterios objetivos, es decir, sin que se establezca con claridad el límite cuantitativo de la aplicación de un criterio cualitativo que justifique que sea de una UTM o cien UTM. Todo ello permite a la DOM denunciar infracciones cuyo único fin es que se impartan sanciones cuantiosas ”

y reiteradas.

Agrava esta conducta el que la sentencia se encuentra “escrita a mano y en términos casi ilegibles” (fs 10).

Luego fundamenta desde el derecho de propiedad. Refiere que el precepto legal impugnado permite la aplicación de multas en dinero que se traduce en expropiaciones de facto, pudiendo incluso, determinar la viabilidad financiera de cualquier empresa, cuestión que se complejiza, en tanto la aplicación de esta sanción puede ser sucesiva.

Además, los derechos anteriormente enunciados se afectan en su esencia, considerando que la multa cursada es percibida y en beneficio de la misma Municipalidad que denuncia infracción.

Por último, estima transgresión a los principios de proporcionalidad y tipicidad. Abunda en señalar que la disposición legal reprochada de inconstitucionalidad en el caso concreto, implica otorgar absoluta discrecionalidad al Juez de Policia Local en la determinación de las multas; discriminar arbitrariamente entre los infractores de las normas, sin que exista una diferencia formal relevante entre ellos; transgrede el principio de proporcionalidad entendido en sentido estricto, que exige que la medida impuesta, en tanto pueda afectar derechos de las personas, sea adecuada a su fin público y coherente con la gravedad del injusto cometido, cuestión que no acontece en el presente caso.

Admisión a trámite, admisibilidad y observaciones de fondo al requerimiento

El requerimiento se acogió a trámite a través de resolución de la Segunda Sala de este Tribunal Constitucional, de fecha 8 de agosto de 2017, a fojas 94.

Posteriormente, fue declarado admisible el 29 de agosto del mismo año, resolución rolante a fojas 100.

Conferidos los traslados sobre el fondo a los órganos constitucionales interesados, así como a las partes de la gestión pendiente, no fueron evacuadas presentaciones.

Vista de la causa y acuerdo

El día 17 de mayo de 2018 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y los alegatos por la parte requirente del abogado don Juan Pablo Álamos Avendaño. En Sesión de Pleno de igual fecha se adoptó acuerdo de rigor.

CONSIDERANDO:

[ LA IMPUGNACIÓN PRIMERO: El abogado Juan Pablo Álamos Avendaño, en representación de FITTINGS Y LLAVERÍAS S.A., ha deducido requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, contenida en el D.F.L. N* 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Lo anterior, en el recurso de hecho que se sustancia actualmente ante la Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N* 904-2017 del Libro de Ingreso Policía Local, que se dedujo contra la resolución que denegó el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada por el Juzgado de Policía Local de Lampa en el contexto de un proceso por denuncia infraccional.

SEGUNDO: La norma impugnada es el inciso primero del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que señala:

"Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarías mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra.”.

lI. EL CONFLICTO CONSTITUCIONAL SOMETIDO A LA DECISIÓN DE ESTA MAGISTRATURA

TERCERO: Las infracciones constitucionales que fundan este requerimiento se refieren al artículo 19, numeral 2% en cuanto la norma impugnada otorga discrecionalidad absoluta en la aplicación de multas violando el principio de proporcionalidad en la fijación de las mismas, así como de tipicidad en el establecimiento de las conductas, en relación con el artículo 5*, inciso segundo de la Constitución. De la misma manera, estima vulnerados los numerales 22%, 24* y 26% del artículo 19 puesto que establece una discriminación arbitraria en el trato económico que debe dar el Estado, en cuanto establece una regla expropiatoria y desproporcionada en la aplicación de una muita más allá de los supuestos que la Constitución avtoriza, afectando la esencia de estos derechos.

CUARTO: Teniendo presente que la acción de inaplicabilidad importa un control concreto de constitucionalidad, donde las circunstancias que rodean la gestión pendiente deben ser consideradas por este sentenciador, es que conviene referir, brevemente, los antecedentes de la misma.

En ese sentido, es necesario puntualizar que, según se lee en la sentencia del Juzgado de Policía Local de Lampa, de 12 de junio de 2017, la sociedad requirente fue condenada al pago de una multa ascendente a la suma de $7.820.121 correspondiente al 5% del presupuesto estimativo de lo edificado, por infringir el artículo 145 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en relación con el artículo 1.3.2, numerales 1 y 4, de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (fs. 33). Dicha multa fue rebajada a la suma de 80 UTM, equivalente a $3.742.960, por el juez de policía local, de conformidad con la facultad que le confiere el artículo 21 de la Ley N* 18.287 (fojas 32).

Las infracciones cometidas habrían tenido que ver, según se desprende de la misma sentencia, con el funcionamiento de una construcción sin contar con recepción definitiva.

QUINTO: Como se verá, las aludidas circunstancias — resultarán determinantes para el rechazo del requerimiento en base a las consideraciones que siguen.

llE. CRITERIOS INTERPRETATIVOS SUSTANTIVOS RESPECTO DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES

SEXTO: Cabe hacer presente, en primer término, que esta Magistratura ya ha tenido oportunidad de pronunciarse, en sede de inaplicabilidad, sobre la norma legal impugnada en estos autos.

Es así como en la sentencia Rol N* 2640, se acogió parcialmente el requerimiento declarando inaplicable aquella parte de la norma aludida que establece "... no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa.”

Por su parte, en sentencias roles N*s 3099, 3100, 3305 (acumulado al Rol N* 3321) y 3110 se rechazaron los respectivos requerimientos.

A partir de dichos pronunciamientos es posible afirmar que el Tribunal Constitucional ha ido desarrollando ciertos criterios y parámetros que permiten decidir este tipo de conflictos y que se resumirán a continuación en lo que resulte pertinente.

SÉPTIMO: Un primer criterio tiene que ver con que las sanciones no son parte del estatuto de las medidas económicas.

En efecto, la requirente estima impugnada la igual aplicación que de dar el Estado en el trato en materia económica, reconocido en el artículo 19, numeral 22% de la Constitución, en el marco de una alegación sobre un contenido potencialmente expropiatorio de esta regulación, puesto que permite:

. a los Jueces de Policía Local la aplicación de una forma arbitraria de sanciones, ya que, en la práctica, importa darles la posibilidad de que puedan expropiar a un particular parte importante de su patrimonio, por medio de multas en dinero, sin que se establezca o tipifique con claridad cual es el límite cuantitativo de la aplicación de un criterio cualitativo que justífique que sea de una UTM o cien UTM, el castigo por eventuales quebrantamientos a la regulación urbanística” (fs. 9 y 10).

En sí mismo, este tipo de alegato corresponde a un ejercicio de extrapolación institucional puesto que se invoca una vulneración indirecta de una regla económica como si la sanción misma fuese una expropiación. Desde este punto de vista, se asocia el acto administrativo desfavorable de la expropiación con la condición desfavorable de la multa.

Sin embargo, esto corresponde a una desnaturalización de la estructura y fundamento de las sanciones. Es evidente que la Constitución autoriza diversas modalidades de sanciones y penalidades (artículo 19, numerales 1%, 3% y 7* de la Constitución). Pero la imposición de las mismas no constituye, ontológicamente, una medida económica. Lo que la Constitución permite es que la actividad económica se desarrolle de conformidad “con las leyes que la regulen”, siendo las sanciones uno de los instrumentos preferentes para la aplicación y vigencia del mismo Estado de Derecho.

OCTAVO: Por ende, no es razonable realizar una comparación abstracta a la ley que determina la sanción y cuyos límites materiales se encuentran en los artículos 19, 5% 19 numerales 19, 2%, 3%, 7* y 26, 63 numeral 3 de la Constitución.

Este núcleo normativo, con claras reglas constitucionales, configura un nítido marco de potestades atribuidas al Congreso Nacional las que no están exentas de límites.

Sin embargo, los limites infranqueables se refieren a la violación de los principios de culpabilidad y de personalidad de las penas, consiguientemente, de la dignidad humana (artículo 1). Otro límite es que las penas no pueden ser un apremio ilegítimo (artículo 19, numeral 1*%) y lo serán cuando éstas sean penas crueles, inhumanas o degradantes (artículo 5% de la Constitución en relación con la Convención contra la Tortura). Respecto de todos estos límites debe demostrarse que el legislador los vulneró sin margen de duda.

En consecuencia, no es posible verificar un criterio abstracto que examine las penas aplicando el estatuto de la propiedad o de las medidas económicas y sin atender a las reglas materiales que regulan la materia por directo mandato constitucional.

NOVENO: Un segundo criterio tiene que ver con que las multas no son asimilables a las expropiaciones.

En efecto, la expropiación es “el acto administrativo unilateral que priva del dominio sobre un bien, cualquiera sea su naturaleza, en virtud de ley que la autoriza por causa de vtilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador, con sujeción a un procedimiento legalmente determinado y con pago previo de la indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado al expropiado." [Cea nombre reservado (2012), “Ley expropiante y ley de expropiabilidad” en Renovación del constitucionalismo en Chile, Thomson Reuters, p. 495].

Para este sentenciador (STC Rol N* 1576) se puede construir la siguiente definición: es un modo de adquirir el dominio en el ámbito público consistente en el acto administrativo, unilateral y coactivo de la Administración del Estado, por el cual se priva a una persona de la titularidad de un bien o un derecho o de las facultades esenciales de ambos, fundado en una ley habilitante que justifica la causa de utilidad pública o interés nacional, mediante un procedimiento reglado y previo pago de la indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado.

Desde este punto de vista, la expropiación reúne dos instituciones en una.

Por un lado, refleja la potestad expropiatoria del Estado y, por el otro, los mecanismos de garantía y protección de quien se ve privado de algún bien ya sea corporal o incorporal.

En la perspectiva de los derechos fundamentales, la expropiación importa una doble vulneración de derechos constitucionales y de sus mecanismos de protección. Primero, porque revela un atentado a la igualdad ante la ley y a la igualdad de las cargas públicas, aseguradas por los numerales 2? y 20 del artículo 19 de la Carta Fundamental. Son solo algunos ciudadanos o administrados los que sufren la privación y deben soportar el sacrificio singular de determinados bienes para que pueda verse satisfecho un objetivo de política pública estatal. En tal sentido, es una carga excesiva que recae sólo sobre determinadas personas lo que exige que en el actuar de la Administración no se proceda a identificar a los que se verán privados de sus bienes de modo arbitrario, irracional o carente de objetividad.

Y, en segundo lugar, la expropiación importa un atentado al contenido esencial del derecho de propiedad, garantizado en el artículo 19 N? 24 constitucional. Ello, porque el grado de afectación y extensión del mismo es de tal intensidad que simplemente “priva de aquello que le es consustancial de manera tal que deja de ser reconocible y que se impide el libre ejercicio en aquellos casos en que el legislador lo somete a exigencias que lo hacen irrealizable, lo entraban más allá de lo razonable o lo privan de tutela jurídica.” (STC Rol N* 43, c. 21”). En síntesis, impide que opere la regla del artículo 19, numeral 26%, de la Constitución que se constituye en el límite infranqueable a la hora de regular, complementar o limitar los derechos fundamentales.

Por eso es que la verdadera fortaleza del derecho de propiedad radica en el conjunto de garantías que deben rodearla impidiendo que se configure un verdadero despojo para su titular. Entre dichas garantías se destacan: a) La intervención del legislador a través de la dictación de una ley general o especial que autorice la expropiación; b) La procedencia de la sustitución del bien expropiado por la indemnización correspondiente que debe ser equivalente al daño patrimonial efectivamente causado; y c) Un procedimiento expropiatorio que garantice la legalidad del acto expropiatorio y la tutela judicial respectiva en todo el proceso mismo.

DÉCIMO: En lo que respecta a las multas, la jurisprudencia de este Tribunal no ha dudado en calificarlas como una sanción que afecta el patrimonio de una persona, ya sea que se inpongan en el ámbito penal como en el administrativo.

En ese contexto las diferencias entre las multas y la expropiación resultan claras.

Así, las multas importan una decisión judicial (0 de un órgano administrativo sancionador) mientras que la expropiación se materializa a través de un acto administrativo.

Por su parte, la expropiación recae sobre un bien determinado y, en la sanción, la multa tiene un efecto pecuniario sobre bienes indeterminados.

Asimismo, las finalidades que justifican una y otra institución son diversas.

En la expropiación se exige la concurrencia de una causa de utilidad pública o de interés nacional expresamente consignada en una ley general o especial. En el caso de las multas, la finalidad que las anima dice relación con el castigo al infractor de una norma jurídica y el tipo penal se predetermina de antemano para todo tipo de conductas.

Finalmente, la expropiación es un acto unilateral donde el comportamiento del sujeto expropiado es irrelevante. En cambio, la sanción se funda en la conducta del sujeto multado.

DECIMOPRIMERO: Un tercer criterio para analizar la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones dice relación con la necesidad de demostrar el efecto expropiatorio que podría rodear a una sanción.

En este sentido, esta Magistratura ha afirmado que una de las interdicciones penales de contenido económico tiene que ver con la confiscación que se encuentra prohibida constitucionalmente salvo en el caso de las asociaciones ilícitas (Art. 19 N* 7%, letra g), de la Carta Fundamental). Hipotéticamente, una sanción podría tener un efecto “confiscatorio” más que expropiatorio, puesto que el efecto económico de su aplicación podría importar la privación de todo el patrimonio de una persona afectando, colateralmente, a toda la familia del infractor. Con todo, una situación de esta naturaleza sólo es posible de reprochar en un caso concreto a partir del modo en que se aplica la ley debiendo reservarse a un examen en sede judicial, en el que se aporten antecedentes económicos verificables y objetivos, que le den plausibilidad al efecto confiscatorio que se alega. Indudablemente, ello se aleja de un reproche a la ley misma.

DECIMOSEGUNDO: Un cuarto criterio que ha considerado esta Magistratura en la materia que nos ocupa dice relación con las sanciones óptimas y su finalidad legítima.

Sobre el particular, es necesario tener presente que la función que cumplen las multas contempladas en el precepto reprochado obedece a la necesidad de disuadir a los particulares de infringir las normas urbanísticas que pueden referirse tanto al desecho de residuos como a la calidad de las construcciones. En Chile, el cumplimiento de esa legislación y de las normas técnicas pertinentes ha permitido .

sobrellevar desastres naturales y salvar vidas en un esquema de protección civil que abarca también las obras de infraestructura. En ese orden de ideas, el efecto:

disuasorio de las multas es imprescindible y ha sido estudiado por economistas desde hace años como se aseveró en sentencias roles N”s 3099 (considerando 35”);

3100 (considerando 35% y 3305 (considerando 12”). El efecto disuasorio de las multas debe ser tomado en cuenta en el análisis de proporcionalidad, pues si tal efecto no existe, ya sea porque las multas son bajas o porque no se aplican frecuentemente, no cumplen su finalidad legítima.

En base a lo señalado, el análisis tendiente a decidir la inaplicabilidad de la norma cuestionada en estos autos debe ser particularmente cuidadoso, precisamente para no desincentivar -o incluso anular- el efecto disuasorio de las sanciones que en ella se contienen.

DECIMOTERCERO: Un quinto criterio alude al esquema de progresión y proporcionalidad de sanciones utilizado por el legislador en el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

El artículo 20 de la Ley Generaf de Urbanismo y Construcciones fue modificado por la Ley N* 19.472 que fijó la multa en la proporción actual. En la historia de dicha ley se lee que: “El señor nombre reservado y Urbanismo indicó que en esta nueva proposición se elevan las sanciones dándoseles el carácter de progresivas en función de las inversiones que están involucradas en el proyecto de que se trate. Advirtió que como puede ocurrir que el presupuesto de la obra no esté actualizado o no haya sido elaborado, tratándose de obras de un tamaño habitualmente menor que no precisan exigencias plenas, se fija una multa no inferior a una ni superior a 100 U.T.M. El Hónorable Diputado señor Carlos Montes expresó que le parecía más adecuado haber incorporado un porcentaje del valor de la obra, porque eso permitiría que sea más equitativo el cobro y daría mayor margen a quien la aplique.” (Informe de Comisión Mixta, p. 36).

A su turno, la Ley N* 20.016 modificó la norma en comento, en su inciso final, estableciendo que “Las acciones relativas a las infracciones a que se refiere este artículo, prescribirán al momento de la recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales." Durante su tramitación el Ejecutivo planteó una indicación para modificar el inciso primero del artículo 20 “con objeto de establecer que la multa aplicable en el caso de una infracción a las disposiciones de la ley General de Urbanismo y Construcciones, a su Ordenanza General y a los instrumentos de planificación territorial puede ser proporcional si la infracción afecta sólo a una parte de la obra, circunstancia que deberá ser certificada por el Director de Obras Municipales, el que señalará la parte y su valorización.” (Historia de la Ley N* 20.016, informe Comisión Vivienda Cámara de Diputados, p. 38). Finalmente, se rechazó esta indicación y se sustituyó en el Senado por la modificación del inciso final del artículo 20 que prevaleció hasta el texto actual.

Como puede observarse, ambos criterios -proporcionalidad y progresión- fueron tenidos en vista por el legislador en las sucesivas modificaciones experimentadas por la norma impugnada.

DECIMOCUARTO: Con todo, la mecánica de aplicación de la norma exige realizar algunas distinciones. Primero, si existe o no un presupuesto. Segundó, si existe dicho presupuesto, la multa aplicable no puede ser inferior a un 0,5% ni superior a un 20% del presupuesto de la obra. Este presupuesto es el que regula el artículo 126 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y sobre el cual se calcula el pago de los permisos de construcción. En tercer lugar, si no existe el presupuesto, el juez puede disponer la tasación de la obra por un perito. En cuarto término, si no desea solicitar tal pericia, el juez puede aplicar directamente una multa de una a cien unidades tributarias mensuales. En quinto lugar, esta multa no impide que se pueda ordenar la paralización o demolición total o parcial de la obra.

En sexto término, esta multa no aplica cuando la conducta configura un delito o tenga dispuesta una sanción especial determinada por esta ley u otra. Finalmente, desde el punto de vista de la prescripción de la sanción, ésta opera al momento de la recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales.

DECIMOQUINTO: El fundamento del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones apunta a la institucionalización del proceso de construcción puesto que su eje reside en el respeto de los permisos de construcción respecto de los cuales los presupuestos de la obra son un instrumento de objetivación del pago del respectivo permiso así como de la sanción misma. Por tanto, la suerte de la construcción está ligada a la valorización presupuestaria realizada por la parte interesada. En tal sentido, éste es un esquema progresivo: a mayor costo de construcción de la obra, mayor sanción en caso de infracción a las disposiciones de la ley, de su ordenanza general y de los instrumentos de planificación territorial.

Sin embargo, esta progresión tiene un límite al identificar porcentajes de establecimiento de fa multa que no pueden superar un baremo que va desde un 0,5% del presupuesto de la obra hasta un 20% de la misma dependiendo de la naturaleza y entidad de la infracción.

DECIMOSEXTO: Un sexto criterio para determinar la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones tiene que ver con que el examen de proporcionalidad de la multa debe estar asociado al caso concreto.

En este sentido, al acogerse un requerimiento referido a la misma norma impugnada en esta oportunidad, este Tribunal se basó en una ponderación en concreto aplicable a ese caso en particular, sin perjuicio de enjuiciar la laxitud del artículo 20 aludido en los siguientes términos:

“(...) la norma legal impugnada en su aplicación no evidencia criterios objetivos, reproducibles y verificables, en virtud de los cuales el juez competente esté habilitado para imponer una sanción pecuniaria de menor o mayor magnitud o cuantía, por infracción a la legislación de urbanismo y construcciones, se manifiesta así un margen legal excesivamente amplio o laxo entre la sanción mínima y la máxima aplicable, rayano en la indeterminación del marco penal, lo que alberga la posibilidad de decisiones arbitrarias o desiguales, desde que no puede saberse con certeza sobre lá base de qué motivaciones explícitas el juez las puede adoptar. Todo lo cual cobra mayor importancia en el caso concreto, si se mira que la infracción fue puramente formal o de peligro abstracto, cercana a una infracción de mera prohibición, en donde no se divisó como resultado de ella una real afectación o compromiso de los valores y bienes jurídicos que la legislación de urbanismo y construcciones protege.” (STC Rol N? 2648, c. 197) (Énfasis agregado).

DECIMOSÉPTIMO: En esa sentencia como en otras se precisan los dos momentos de aplicación del principio de proporcionalidad. El primero, al momento de establecer la ley. Y, el segundo, al momento de su aplicación. El tipo de razonamiento que exige la acción de inaplicabilidad se asocia a la consideración de los efectos inconstitucionales que la aplicación de la norma pueda producir en la gestión pendiente de que se trata. En el caso de la sentencia referida, tuvo particular valor el examen de la conducta infringida en relación con los fínes de la multa.

DECIMOCTAVO: Un séptimo criterio para determinar la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones tiene que ver con que la tipicidad de las sanciones se vincula con el numeral 3* del artículo 19 de la Constitución.

10 Al respecto, la requirente cuestiona en varias oportunidades que esta multa del ámbito del derecho contravencional que regula el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones se trata de un precepto legal que vulnera el “principio de tipicidad” en relación con los:

“(...) artículos 19 5% y 19 N* 2 de la Carta Fundamental” (fs. 2),

“(...) vulnerando gravemente la disposición, los Principios de Tipicidad y Proporcionalidad” (fs. 3),

“(...) así como el Principio Constitucional de Legalidad y Proporcionalidad y (sic)

las sanciones contemplado subyacentemente en los artículos 2 (sic), 5 y 19 (sic) de la Carta Fundamental” (fs. 8),

“Contar con una Lex Certa en materia penal, como garantía de contenido, se traduce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas que son o no reprochables y sus respectivas penas o sanciones. El tipo penal es una matería que el legislador está obligado a defínir en forma clara y comprensible, principalmente los elementos que constituyen los integrantes de la conducta o actuación penada por la ley” (fs. 15),

“Es relevante dentro del análisis constitucional del contexto de la ley LGUC, que en su Capítulo IV, el que se dedica a regular las sanciones, no se establezca ninguna clasificación de las contravenciones punibles, incluyéndolas a todas en un mismo plano. Esta materia impacta ineludiblemente en la determinación legal de la . pena, ya que no existen diferencias en los efectos respecto de las transgresiones a la ley, al Reglamento o a instrumentos de planificación territorial, ni tampoco discrimina entre categorías de infracciones. En efecto, no es lo mismo destinar una obra al uso comercial antes de su recepción definitiva, como señala el artículo 145 de la LGUC, que no implementar medidas de mitigación del impacto de emisiones de polvo, como lo contempla el artículo 5. 8. 3. de OGUC, estando ambos sancionados en los términos del artículo 20 de la LGUC, constituyendo el segundo caso, evidentemente, un ilícito de menor gravedad.” (fs. 16)

“(...) la norma no cumple con la exigencia de la predeterminación normativa de la conducta, inherente al Principio de Tipicidad, ” (fs. 16), "(...) es obvio que existe un déficit legislativo, ya que contempla un marco penal urbanístico laxo y poco definido” (fs. 17).

Finalmente, en la suma y en la parte petitoria solicita que se acoja el requerimiento por transgredir los

"los artículo 1, 5, 19 N* 2, 22, 24 y 26 de la Carta Fundamental, entre otros, normas que consagran el principio de tipicidad y proporcionalidad a nivel constitucional".

DECIMONOVENO: El requerimiento cuestiona la taxatividad punitiva de las conductas, la certidumbre que genera en el ciudadano las mismas, la predeterminación normativa de las sanciones, la inexistencia de un límite por

11 reiteración y asocia todos estos defectos al principio de tipicidad definidos en los artículo 1%, 5* y 19 N? 2 de la Constitución.

VIGÉSIMO: Hay una amplísima jurisprudencia de este Tribunal (Sentencias Roles números 24, 468, 537-538, 549, 559, 781, 1011, 1281, 1351-1352, 1432, 1441, 1443, 1872, 1973, 2154, 2324, 2530, 2651, 2670, 2716, 2738, 2758, 2773, 2817, 2840, 2859 y 3081, entre otras) que vincula las hipotéticas infracciones por la ausencia de predeterminación de las conductas así como la vaguedad con que son establecidas, en relación con el artículo 19 numeral! 3 inciso final. La norma es clara puesto que impone un mandato al legislador al indicar que “ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sancione esté expresamente descrita en ella”. Por tanto, no es posible entender que la infracción denunciada ocasione alguna vulneración al artículo 19, numeral 2*% de la Constitución. Asimismo, la requirente jamás explicó por qué y de qué manera se podría producir una infracción a los artículos 1 y 5* de la Constitución. No obstante, fundado en la misma jurisprudencia ya referida, entendemos que esta impugnación estaría vinculada a la infracción al principio de dignidad humana por indeterminación de la culpabilidad y el artículo 5% inciso segundo de la Constitución, por cuanto extiende las reglas del debido proceso penal “para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter” (artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos). Sobre ellas volveremos en los siguientes considerandos.

VIGESIMORPIMERO: Un octavo criterio para determinar la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones tiene que ver con que no hay una infracción sustantiva al principio de tipicidad.

En este sentido, aun cuando no puede existir infracción formal a un precepto constitucional que no regula la materia cuestionada, asumiremos la hipótesis de que podría haberla en el entendido de que se hubiera identificado correctamente la infracción constitucional alegada.

VIGESIMOSEGUNDO: El artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones en su inciso primero establece que “toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con (...)”.

Con ello vincula todas las infracciones de la normativa urbanística a este precepto legal. En tal sentido, el cuestionamiento se complejiza puesto que implica un conjunto de alternativas completamente especulativas. Primero, la vulneración alegada por la requirente hace sinónimo el principio de taxatividad con el de tipicidad lo que induce a error. En este punto, cabe indicar que lo cuestionado es solo un aspecto del principio de legalidad penal. “Se conoce como principio de taxatividad, esto es, los tres aspectos clásicos de una de las formulaciones del principio de legalidad: la prohibición de retroactividad (nullum crimen sine lege previa), la reserva de ley (nullum crimen sine lege scripta) y la exigencia de certeza o determinación (nullum crimen sine lege stricta o sine lege certa)” [Moreso, nombre reservado

(2009), La Constitución: modelo para armar, nombre reservado, Madrid, p. 205]. En

12 segundo lugar, una parte de los cuestionamientos al artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones se refiere a que no establece una graduación expresa de sanciones. Como éste es un asunto que tiene que ver con la proporcionalidad lo veremos en el examen en concreto de la aplicación del precepto reprochado. En tercer lugar, en el entendido que solo nos estamos refiriendo a la exigencia de certeza hay parte de los cuestionamientos que, según jurisprudencia reiterada de este Tribunal, deben desestimarse puesto que se trata de referencias a conductas predeterminadas en la misma Ley General de Urbanismo y Construcciones, lo que satisface plenamente el estándar constitucional de predeterminación de las sanciones, En cuarto término, respecto de las conductas vinculadas a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, habría un deber de la requirente en orden a especificar el precepto impugnado y la razón de por qué lo sería. No es posible continuar especulando, en subsidio de la requirente, respecto de una eventual ley penal en blanco si es que ella no es reprochada con fundamentos. En quinto lugar, que aun así la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones cumple una función esencial en la aplicación y ejecución normativa de la propia Ley General de Urbanismo y Construcciones, siendo un desarrollo de detalle que, en línea de principio y a primera vista, es compatible con la exigencia de determinación de sanciones previstas en la ley u complementadas por esta normativa urbanística integrada. En sexto término, y en ausencia de una impugnación específica de la norma correlacionada, a efectos de verificar cómo operaría la norma sancionatoria, sería una cuestión de mérito legislativo el identificar en un solo precepto un conjunto diferente y amplio de infracciones, bajo una regla de cláusula general. En tal sentido, la doctrina ha señalado que “no cabe aplicar otras sanciones administrativas que las expresamente contempladas en los cuerpos legales, pues lo contrario vuineraría el artículo 7* de la Constitución Política [...] Una vía práctica — para no dejar infracciones sin sanción- consiste en introducir en la ley una cláusula general, con una sanción para todos los casos en que no se haya previsto una específica.” [nombre reservado (1987): «Algunos problemas del derecho administrativo penal», en Revista de Derecho, Universidad de Concepción, N* 182, pp. 71-81, p. 79].

1V. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS EXPLICADOS AL CASO CONCRETO

VIGESIMOTERCERO: En la dimensión de las cuestiones alegadas hay un conjunto de observaciones referidas a vulneraciones de derechos económicos reconocidos en los numerales 22* y 24" del artículo 19 de la Constitución. Respecto de ellos hay que indicar que las sanciones no son parte del estatuto de las medidas económicas que sean adoptadas por algún organismo estatal. Se trata de decisiones judiciales que, difícilmente, se enmarcan en el cuadro constitucional de los derechos económicos. Tampoco nos encontramos frente a una expropiación.

Más allá de la retórica, sus diferencias son sustantivas. Reiteramos que la sanción es una decisión judicial y la expropiación es un acto administrativo. Ésta recae sobre bien determinado y la sanción de multa tiene un efecto pecuniario sobre bienes

13 indeterminados. Obedecen a finalidades distintas. Y, finalmente, la expropiación es un acto unilateral donde el comportamiento del sujeto expropiado es irrelevante.

En cambio, la sanción se funda en la conducta del sujeto multado. Tampoco se asimila a la figura de la expropiación regulatoria por argumentos similares sin perjuicio de que debe probarse el potencia! efecto expropiatorio que se alega.

VIGESIMOCUARTO: En cuanto al potencial efecto expropiatorio de las multas no existe antecedente alguno aportado por la requirente que permita apreciar una vulneración de esa naturaleza más allá del reclamo abstracto. Por lo tanto, también se descarta que exista infracción al artículo 19, numeral 24 de la Constitución y, consecuencialmente, del artículo 19, numeral 26%, al no existir afectación en su esencia de derecho invocado.

VIGESIMOQUINTO: Finalmente, este Tribunal debe hacerse cargo de la alegación de la requirente conforme a la cual el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (no habla de su aplicación) vulnera el principio constitucional de la proporcionalidad, la que quedaría de manifiesto cuando este precepto permite que una infracción pueda ser sancionada con una multa de 1 UTM a 100 UTM conforme a la libre determinación del juez, sin requerir fundamento alguno para su aplicación (fojas 14,).

VIGESIMOSEXTO: Como se explicó en los considerandos decimotercero a decimoquinto, el legislador ha tenido particularmente en cuenta el criterio de la proporcionalidad de la sanción en las sucesivas modificaciones que ha introducido al artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. En ese contexto es que los presupuestos de la obra son el parámetro objetivo para el pago de los permisos de construcción como para las sanciones que acarrea su incumplimiento.

La consideración de ese parámetro es el que reduce cualquier margen de discrecionalidad por parte del juzgador en un esquema de evidente progresión donde a mayor costo de la construcción de la obra, mayor es la sanción en caso de infracción a la normativa urbanística.

La correlación antes indicada es la que se refleja, precisamente, en la sentencia del Juzgado de Policía Local de Lampa que determina una multa de $7.820.121, correspondiente al 5% del presupuesto estimativo de las obras edificadas, rebajada a $3.742.960, por no contar aquéllas con recepción definitiva, desde el año 2012 (fojas 174).

Ciertamente, esta Magistratura no puede llevar más allá el análisis de la proporcionalidad de la sanción aplicada, pues la apreciación de la mayor o menor gravedad de la conducta infraccional es un tema que compete al juez de fondo y no puede resolverse en esta sede.

VIGESIMOSÉPTIMO: Cabe — igualmente - desestimar la — posible inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones en relación con el principio de tipicidad por varias razones. Primero, porque si se estimara vulnerado el principio de tipicidad de las

14 infracciones se ha de demostrar cómo produce ese efecto específico en relación con el artículo 19, numeral 3* incisos octavo y noveno de la Constitución. Sin embargo, la requirente estimó que la infracción constitucional se produce en relación con el artículo 19, numeral 2* de la Carta Fundamental. En segundo lugar, si se quisiera entrar en esa reflexión debe impugnarse la norma sustantiva para verificar exactamente el cuestionamiento y cómo se incardina con el precepto legal efectivamente impugnado. Dicho de otra manera, habría que haber debatido acerca de la infracción de no contar las edificaciones de la requirente con recepción final, cuestión no planteada. En este sentido, el planteamiento realizado ante este Tribunal impugnó restrictivamente la norma impidiendo el examen sobre la tipicidad. Asimismo, se estimó equivocadamente cuál era la infracción constitucional denunciada. Fue insuficiente en la determinación normativa relativa al caso concreto. Y, por lo mismo, el pronunciamiento de esta Magistratura tiene un contenido especulativo que fue necesario para completar la argumentación que desestima esta parte del requerimiento.

VIGESIMOCTAVO: Por las consideraciones efectuadas precedentemente, este Tribunal declarará que, en el caso concreto sometido a su decisión, la aplicación del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, no vulnera los artículos 19, 5% y 19 N*%s 2%, 229, 24" y 26% de la Constitución Política procediendo a rechazar el requerimiento.

Y TENItENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, NS 6%, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N* 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

l. QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1, EN TODAS SUS PARTES. OFÍCIESE.

l. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS, OFICIÁNDOSE A TAL EFECTO.

I. QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE POR ESTIMARSE QUE TUVO MOTIVO PLAUIBLE PARA LITIGAR.

15 DISIDENCIA

Acordada la sentencia desestimatoria con el voto en contra de los Ministros Srs. Iván Aróstica Maldonado (Presidente), Juan José Romero Guzmán, Ministra Sra. María Luisa Brahm Barril, y del Ministro Sr. Cristián Letelier Aguilar, quienes estuvieron por acoger este requerimiento, por cuanto la norma legal impugnada -artículo 20, inciso primero, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones- amaga la garantía de tipicidad asegurada en el artículo 19, N? 3, inciso octavo, de la Carta Fundamental:

1) Que el artículo 20, inciso primero, resalta inmediatamente por su holgura: “Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada " con....

Ocupa allí la norma un adjetivo indefinido, cuyo dilatado tenor requiere examinar si ella “resulta” inconstitucional, porque aparece en sí misma inconstitucional, o porque en su aplicación se manifiesta como tal (STC roles Nes.

810, 1038, 1065, 2198, 2292, 2896);

2") Que cabría admitir, hipotéticamente;, que la disposición cuestionada no resultá.

intrinsecamente inconstitucional, si se entiende que ella sólo puede referirse y operar respecto a las contravenciones cometidas contra las normas sobre “urbanismo y construcciones”, por ser éste el marco jurídico preciso donde se inserta.

Tanto más cuando a las Municipalidades solamente les corresponde la función de “Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma que determinen las leyes, sujetándose a las normas de carácter técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo”, conforme acota el artículo 39, letra e), en relación con el artículo 24, ambos de la Ley N* 18.695, orgánica constitucional de municipalidades.

Sin embargo, es al dársele aplicación práctica que el objetado artículo 20 revela su inconstitucionalidad, puesto que la indeterminación que entraña (“toda infracción”) en este concreto caso se ha prestado para abusos, al dar pábulo para sancionar “cualquiera” conducta que al juez municipal le parezca irregular;

3%) Que, en efecto, podría convenirse que el aludido artículo 20 Úúnicamente encuentra aplicación en el contexto de las normas relativas al “urbanismo y construcciones”, las que se enmarcan dentro del propósito de la norma, cual es establecer “las acciones de planificación urbana, urbanización y construcción”, de acuerdo a su artículo 19%, inciso segundo.

Empero, la aplicación extensiva que se da al citado artículo 20, producto de la indefinición que encierra, abre lugar para que en los hechos -como aquí ocurre- se sancionen eventuales faltas cometidas con motivo u ocasión de una exigencia que

16 excede a la propia norma.

En este caso se habría incumplido la obligación de someter al acto administrativo de recepción final a una “recalificación sanitaria”, exigencia que no se vincula con el propósito ni con la letra de la ley de urbanismo (fs.37);

4") Que, el Juzgado de Policía Local de Lampa, en virtud de los hechos descritos en el considerando anterior, concluyó que existió “una infracción flagrante al artículo 145 de la Ley de Urbanismo”, por lo cual, mediante un procedimiento instruido y fallado “de inmediato, al estimar que no había necesidad de practicar diligencias probatorias” sancionó al requirente con una multa de “RUT reservado (siete millones ochocientos veinte mil, ciento veintiún mil pesos)” (fs. 33 en relación afs. 29).

Luego de la emisión de su sentencia definitiva, el Juez de Policía Local agregó que el Director de Obras Municipales, de acuerdo al “artículo 10 de la Ley N* 19.300” podría exigir que el proyecto se someta nuevamente a evaluación por en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, “para obtener la recepción definitiva de conformidad a lo dispuesto en el artículo 145 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones” (fs. 29);

5) Que, como se ve, no hay en todo esto una cuestión de mera infracción de ley, en que un municipio y un juzgado local se hayan propasado interpretando una norma más allá de lo que su tenor exacto permite hacer, vinculándola con finalidades que la exceden como lo son la sanitaria y ambiental. Por el contrario, un conocimiento riguroso de la situación producida así como un análisis acabado del precepto legal impugnado, permite al juez constitucional concluir que -en este concreto caso- la ejecución desorbitada de la ley encuentra su causa directa e inmediata en la redacción abultada de esa misma ley.

Lo que infringe la garantía de tipicidad y certeza de las conductas susceptibles de ser sancionadas, y que -al encargar su descripción como materia de exclusiva reserva legal- a todas las personas “asegura” la Constitución, justamente para que nadie se vea expuesto al arbitrio creativo del administrador o del juez adjudicador.

Redactó la sentencia el Ministro señor Gonzalo García Pino y, la disidencia, el Ministro señor Iván Aróstica Maldonado.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N* 3717-17-INA. i

Sr. nombre reservado -

17 Sr. nombre reservado

A e Sra. nombre reservado

Sr. nombre reservado

nombre reservado por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y por sus Ministros señora Marisol Peña Torres, señores Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza y Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril, señores Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva y José Ignacio Vásquez Márquez.

Se certifica que la Ministra señora Marisol Peña Torres concurre al acuerdo precedente, pero no firma por haber cesado en el ejercicio de su cargo.

Autoriza la Secretaria (s) del Tribunal Constitucional, señora Mónica Sánchez Abarca.

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