Requerimiento formulado por diversos senadores con el objeto

ROL Nº 370

REQUERIMIENTO FORMULADO POR DIVERSOS SENADORES CON EL OBJETO

DE QUE EL TRIBUNAL DECLARE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO

SUPREMO Nº 1, DEL MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO, DE 8 DE

ENERO DE 2003, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE 1º DE FEBRERO

DE ESTE AÑO, EN CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 82

Nº 5º DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.

Santiago, nueve de abril de dos mil tres.

VISTOS:

Doce señores senadores que constituyen más de

la cuarta parte de los miembros del Senado en ejercicio,

presentaron, con fecha 28 de febrero de 2003, un

requerimiento para que se declare la inconstitucionalidad

del decreto supremo Nº 1, del Ministerio de Vivienda y

Urbanismo, de 8 de enero de 2003, publicado en el Diario

Oficial de 1º de febrero de este año, en conformidad con lo

dispuesto en el artículo 82 Nº 5º de la Constitución

Política, por vulnerar, entre otras disposiciones, el

artículo 19 Nº 26 de la Constitución, en relación con los

artículos 32 Nº 8 y 60, el artículo 19 Nºs. 2º, 20º, 21º y

24º, y los artículos 6º, incisos primero y segundo, 7º,

incisos primero y segundo, 88 y 107, todos de la misma

Carta Fundamental.

La nómina de los senadores requirentes es la

siguiente: señora Evelyn Matthei Fornet y señores Jorge

Arancibia Reyes, Carlos Bombal Otaegui, Marco Cariola

Barroilhet, Juan Antonio Coloma Correa, Andrés Chadwick

Piñera, Sergio Fernández Fernández, Hernán Larrain Fernández, Jovino Novoa Vásquez, Jaime Orpis Bouchon,

Sergio Romero Pizarro y Rodolfo Stange Oelckers.

El decreto impugnado tiene por objeto exigir

un Estudio de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano

a los proyectos residenciales y no residenciales con

destino único y a aquellos con destinos mixtos cuando

superen los umbrales que en él se contemplan. Dicho Estudio

debe realizarse y evaluarse según la metodología y

procedimientos que determine el Ministerio de Transportes y

Telecomunicaciones mediante resolución exenta, la cual

deberá llevar, además, la firma del Ministro de Vivienda y

Urbanismo.

Se expresa que el decreto supremo que se

impugna, restringe libertades y derechos constitucionales,

que ello es materia de ley y que el decreto no dispone de

fuente legal suficiente que habilite al Presidente de la

República para efectuar dichas restricciones.

Se agrega, en lo esencial, que el decreto

supremo que se impugna, que invade ilegítimamente la

potestad legislativa, impone un requisito que afecta en su

esencia (artículo 19, Nº 26), el ejercicio legítimo del

derecho a desarrollar una actividad económica (artículo 19,

Nº 21), como también el derecho de propiedad (artículo 19,

Nº 24), y viola, igualmente, el artículo 19 Nº 2º de la

Constitución Política.

Se indica, además, que el Ministerio de

Transportes y Telecomunicaciones debe aprobar la

metodología y procedimientos para la realización y

evaluación del Estudio de Impacto sobre el Sistema de

Transporte Urbano por resolución exenta del trámite de toma de razón, lo que contraviene el artículo 88 de la

Constitución, que dispone que sólo la ley puede establecer

una exención de esa naturaleza.

Por último, se expresa que el decreto

supremo, sin intervención de la ley, concede a la

Administración una atribución que condiciona la actuación

de la autoridad municipal, que posee autonomía

constitucional, violando lo dispuesto en el artículo 107 de

la Carta Fundamental.

Finalizan los requirentes solicitando que se

declare, en consecuencia, que el decreto supremo impugnado

es inconstitucional en su totalidad, o en la parte que el

Tribunal así lo determine.

Con fecha 11 de marzo de 2003 se acogió a

tramitación el requerimiento y, al día siguiente, se puso

en conocimiento del Presidente de la República, del Senado,

de la Cámara de Diputados y del Contralor General de la

República.

El Presidente de la República, contestando el

requerimiento, con fecha 18 de marzo de 2003, expone, en

esencia, lo que se pasa a indicar.

En primer término, se refiere al contenido

normativo del decreto supremo Nº 1, de 2003, del Ministerio

de Vivienda y Urbanismo, haciendo un análisis pormenorizado

de dicho acto administrativo reglamentario.

Manifiesta el Jefe de Estado que tanto la

exigencia de un Estudio de Impacto Vial, como la de

efectuar las adecuaciones correspondientes por parte del

propietario de las obras, provienen de la norma original y no han sido establecidas por el decreto supremo

impugnado.

El Presidente de la República señala que el

requerimiento impugna normas vigentes, ya que la exigencia

de un Estudio de Impacto Vial y las consecuencias que de él

derivan no son creación del decreto supremo Nº 1, sino que

provienen del decreto supremo Nº 59, de 8 de mayo de 2001,

del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en virtud del cual

se reemplazó el artículo 2.4.3. de la Ordenanza General de

Urbanismo y Construcciones, por lo que la objeción de los

requirentes es improcedente.

Expresa más adelante, que el decreto con

fuerza de ley Nº 458, de 1975, Ley General de Urbanismo y

Construcciones, es un cuerpo normativo regulatorio del

derecho de propiedad urbanístico que invoca la potestad

reglamentaria por su naturaleza de ley de bases.

El Sr. Presidente afirma, en seguida, que el

decreto supremo Nº 1 cumple con todas las exigencias para

la intervención del reglamento.

Destaca que, en materia de urbanismo y de

transporte, es la norma reglamentaria la que puede

responder de mejor forma a la realidad particular de una

determinada zona, localidad o colectividad, según sus

propias características y circunstancias en un momento

determinado.

Expone que para la intervención de la

potestad reglamentaria de ejecución, las disposiciones

legales que regulan derechos deben cumplir con los

requisitos de determinación y especificidad.

La determinación, puntualiza el Jefe de

Estado, exige que los derechos que pueden ser afectados se

señalen en forma concreta en la norma legal, en tanto la

especificidad requiere que se indiquen en la ley y de

manera precisa, las medidas especiales que se pueden

adoptar al efecto.

Manifiesta que las normas legales

habilitantes del decreto supremo Nº 1 dicen relación, en

lo fundamental, con la libertad de locomoción, el derecho a

desarrollar libremente actividades económicas y el derecho

de propiedad y cumplen con los requisitos antes

mencionados.

Pasa, luego, a hacer un detenido análisis de

cada una de ellas.

Concluye que, de las amplísimas potestades

con que cuenta el Ministerio de Vivienda y Urbanismo en

materia urbana, se desprende que se encuentra legalmente

habilitado para modificar un simple factor de la Ordenanza

General de Urbanismo y Construcciones, texto reglamentario

que el propio Ministerio está llamado a actualizar,

integrar, interpretar, regular, coordinar, supervigilar y

fiscalizar.

Agrega, posteriormente, el Presidente, que el

decreto supremo Nº 1 no afecta el derecho de propiedad.

Expresa que, en la actualidad, la propiedad

no puede ser entendida como un derecho absoluto ni de

ejercicio incondicionado, y que tratándose de la ordenación

urbanística, en cuanto legítima función pública, es la

autoridad la que debe intervenir en resguardo de los

derechos de los demás que se ven comprometidos.

Señala, además, que en este caso el derecho

de dominio no se ve afectado en su esencia, por cuanto no

se lo somete a exigencias que lo hacen irrealizable, no se

lo entraba más allá de lo razonable ni se lo priva de

tutela jurídica.

Luego, el Presidente de la República expone

que el decreto supremo Nº 1 no afecta la autonomía

municipal. Las municipalidades son órganos de la

Administración del Estado que se rigen por el principio de

coordinación y, en conformidad con su propia Ley Orgánica

Constitucional, deben aplicar dentro de cada comuna las

normas sobre transporte y tránsito público y construcción y

urbanización “que dicte el ministerio respectivo” (artículo

3º, letras d) y e)).

Por último, en relación con el artículo 88 de

la Constitución Política, expresa el Jefe de Estado, en

síntesis, que es la Ley Orgánica Constitucional la que

confiere al Contralor la facultad para eximir del trámite

de toma de razón a determinados actos.

Finaliza el Sr. Presidente de la República

sus observaciones solicitando se declare la plena sujeción

del decreto supremo Nº 1, del Ministerio de Vivienda y

Urbanismo, de 2003, a la Constitución.

Con fecha 18 de marzo del presente año, el

Sr. Contralor General de la República formula sus

observaciones.

En primer término, examina la oportunidad del

requerimiento, asunto en el cual destaca que la norma que

se impugna fue establecida en el texto original de la

Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones de 19 de mayo de 1992, en su artículo 2.4.3., el que, a su vez, fue

reemplazado por el decreto supremo Nº 59, del Ministerio de

Vivienda y Urbanismo, de 2001.

De esta manera, asevera el Sr. Contralor, la

medida que se objeta existe desde la dictación de la

Ordenanza General, y solo fue materia de ciertas

precisiones a través de los decretos supremos Nº 59 de

2001, y Nº 1 de 2003. En consecuencia, concluye, la

pretensión de los requirentes es extemporánea.

Más adelante, se refiere al fondo del asunto

planteado.

Destaca que la Constitución de 1980 sustituyó

el principio de dominio legal mínimo por el de dominio

legal máximo, y expone que de acuerdo al espíritu de dicha

modificación y a las características propias de la norma

legal, ésta ha de comprender las reglas fundamentales, los

preceptos básicos, remitiendo al reglamento su

complementación o ejecución. Luego de citar al respecto los

artículos 1º y 2º y “en lo que interesa” el artículo 105 de

la Ley General de Urbanismo y Construcciones, expresa que

la regulación que contiene el decreto impugnado corresponde

a materias que son propias de la potestad reglamentaria de

ejecución.

Agrega que dicho decreto supremo no vulnera

el derecho de propiedad, puesto que la regulación en él

comprendida no tiene otra finalidad que el desarrollar una

norma de rango legal que por si sola constituye una

limitación al derecho de propiedad impuesta en razón de la

función social que lo caracteriza.

Por último, y luego de afirmar que no hay

violación alguna, tampoco, a los demás derechos

fundamentales que invocan los requirentes, expone que el

decreto supremo Nº 1 no invade la autonomía municipal

dado que ésta no tiene carácter absoluto, debiendo

entenderse y aplicarse de forma que las

municipalidades actúen coordinadamente y en colaboración

con los demás órganos que forman parte de la Administración

del Estado, en conformidad con lo que dispone el artículo

107 de la Constitución y los otros cuerpos normativos que

indica.

Concluye el Contralor manifestando que el

decreto supremo impugnado se ajusta a la Carta Fundamental

sin que él haya transgredido las normas constitucionales

que invocan los requirentes.

Este Tribunal consideró, además, lo

manifestado en escritos presentados por el Colegio de

Arquitectos de Chile A.G., por la Asociación Nacional de

Revisores Independientes de Obras de Construcción A.G., y

por los señores senadores requirentes formulando

apreciaciones a las observaciones del Sr. Presidente de la

República y del Sr. Contralor General de la República.

Con fecha 18 de marzo se ordenó traer los

autos en relación.

CONSIDERANDO:

I. Sobre la Extemporaneidad y Procedencia del Requerimiento

PRIMERO. Que el Sr. Contralor General de la

República sostiene “(. . .) que la orden que en la

especie se impugna, fue establecida en el texto original

de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, publicado en el Diario Oficial de 19 de mayo de 1992

(. . .)”. Agrega que “(. . .) el decreto supremo Nº 59, de

8 de mayo de 2001, del Ministerio de Vivienda y

Urbanismo, cuyo texto entró en vigencia el día 7 de julio

de ese mismo año”, “reemplazó el ya citado artículo

2.4.3.” Luego de reproducir las normas respectivas,

expresa que “(. . .) la medida que se cuestiona existe

desde la dictación de la Ordenanza General mencionada, y

sólo fue objeto de algunas precisiones para su mejor y más

equitativa aplicación mediante los aludidos decretos

Nºs. 59 y 1, de 2001 y 2003, respectivamente.” Por lo

anterior, sostiene el Sr. Contralor que el decreto objetado

“(. . .) no es sino una modificación en aspectos

procedimentales”, concluyendo, en definitiva, que “En

virtud de estos antecedentes, la pretensión de los

solicitantes debe ser desestimada por extemporánea, ya

que el plazo fatal de treinta días fijado al efecto por la

Ley Suprema, se ha excedido con creces si se considera

que el decreto Nº 47, de 1992, rige desde ese año.” (pág.

1);

SEGUNDO. Que, en este mismo orden de ideas,

por similares fundamentos, pero con distintos objetivos, el

Sr. Presidente de la República en su escrito de respuesta

al requerimiento sostiene, en relación a los incisos

primero y segundo del artículo 2.4.3. del decreto supremo

Nº 1 que se impugna por los requirentes que “Queda

demostrado, de este modo, que al contrario de lo sostenido

en el requerimiento, el decreto impugnado no establece

ninguna exigencia adicional o nueva para el desarrollo de

la actividad de construcción, no confiere ni atribuye nuevas potestades o competencias a ningún organismo de la

Administración, no impone limitaciones o restricciones al

ejercicio de los derechos constitucionales, ni agrega

requisitos adicionales a los permisos de edificación y

urbanización” (pág. 29);

TERCERO. Que tales aseveraciones y

fundamentaciones no resultan atendibles, ni se compadecen,

en manera alguna, con el estudio comparativo entre ambos

textos reglamentarios, ya que como se pasará a

demostrar los decretos supremos respectivos difieren

sustancialmente, lo que se traduce, como se verá, en una

regulación casi enteramente nueva sobre la materia. Es

más, en el decreto impugnado sí se confieren,

afirmativamente, nuevas atribuciones a un órgano de la

Administración, como es el Ministerio de Transportes y

Telecomunicaciones;

CUARTO. Que el artículo 2.4.3., incisos

primero y segundo, de la Ordenanza de Urbanismo y

Construcciones, cuyo texto fue fijado por el decreto

supremo Nº 47, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo,

de 1992, dispone:

“Artículo 2.4.3.- Los proyectos residenciales y

los proyectos no residenciales que consulten en un mismo

predio 250 o más y 150 o más estacionamientos,

respectivamente, requerirán de un Estudio de Impacto sobre

el Sistema de Transporte Urbano.

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo, mediante

resolución, aprobará la metodología conforme a la cual

deberá elaborarse y evaluarse el Estudio de Impacto sobre

el Sistema de Transporte Urbano.”;

QUINTO. Que, el artículo único del decreto

supremo Nº 1, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 8

de enero de 2003, publicado en el Diario Oficial de 1º de

febrero del mismo año, objetado por el requerimiento,

establece:

“Artículo único.- “Modifícase la Ordenanza General

de Urbanismo y Construcciones, cuyo texto fue fijado por

decreto supremo Nº 47 (V. y U.), de 1992, en la siguiente

forma:

Reemplázase los incisos primero y segundo del

artículo 2.4.3., por los siguientes:

Inciso primero: "Los proyectos residenciales y

no residenciales, con destino único, requerirán de un

Estudio de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano

cuando superen el umbral establecido en la siguiente

tabla:

Umbrales para la Determinación del Ingreso al Seistu

(Caso Proyectos Puros)

Categoría Umbral Unidad

Bajo Menos de 800 UF 300

Uso (*) Viviendas

Residencial Medio Entre 800 y 1600 200

UF( *)

Alto Más de 1600 UF 130

(*)

Educación 720 Matrículas

Uso no Comercio 2500 Residencial Servicio 2500 M2

Industria 5000

Salud 2500

Espectáculos 500

(*) = Valor de Tasación Minvu (según tabla de costos

unitarios a que se refiere el artículo 127 de la Ley

General de Urbanismo y Construcciones).

Los proyectos residenciales y no residenciales,

emplazados en un mismo predio, con destinos mixtos,

requerirán de un Estudio de Impacto sobre el Sistema de

Transporte Urbano, cuando produzcan un incremento en el

flujo vehicular igual o superior a cien vehículos, en al

menos una hora al día.

Se entenderá que se genera el incremento de flujo

vehicular indicado, según resulte de aplicar la siguiente

tabla:

Determinación del Flujo Total Generado

(Caso Proyectos de Usos Mixtos)

Flujo Generado

Categoría Tasa Unidad

X Bajo Menos de 800 0,333

Uso UF (*) Nº Viviendas

Residencial Medio Entre 800 y 0,5

1600 UF (*)

Alto Más de 1600 0,769

UF (*)

Educación 0,139 Nº

Matrículas

Uso no Comercio 0,04 Residencial Servicio 0,04

Industria 0,02 M2

Salud 0,04

Espectáculos 0,2

(*)= Valor de Tasación Minvu (según tabla de costos

unitarios a que se refiere el artículo 127 de la Ley

General de Urbanismo y Construcciones).

Inciso segundo: “Estos estudios deberán ser

realizados y evaluados conforme a la metodología y

procedimientos que determine el Ministerio de Transportes y

Telecomunicaciones, mediante resolución exenta, la cual

deberá llevar, además, la firma del Ministro de Vivienda y

Urbanismo.”;

SEXTO. Que, como puede apreciarse del examen

de las normas transcritas en los considerandos precedentes,

se infiere con nitidez que el artículo único del decreto

supremo Nº 1º, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 8

de enero de 2003, impugnado, introdujo, a lo menos, tres

modificaciones sustanciales al artículo 2.4.3., incisos

primero y segundo, de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, cuyo texto fue fijado por el decreto

supremo Nº 47, del mismo Ministerio, de 1992;

Que, en efecto, tales modificaciones son las que

se pasan a precisar en los considerandos siguientes;

SEPTIMO. Que, en primer término, el texto del

decreto supremo transcrito en el considerando CUARTO sólo

regula, en general, los proyectos residenciales y no

residenciales a realizarse en un mismo predio. En cambio,

el decreto supremo Nº 1, objetado, reproducido en el

considerando QUINTO, reglamenta “(. . .) los proyectos

residenciales y no residenciales, con destino único” y “(.

. .) los proyectos residenciales y no residenciales,

emplazados en un mismo predio, con destinos mixtos (. . .)”

(inciso primero), sometiendo a unos y otros a distintas

regulaciones;

OCTAVO. Que las obligaciones impuestas al

ejercicio del derecho de propiedad, consistentes en exigir

un estudio acerca del “Impacto sobre el Sistema de

Transporte Urbano”, con las consecuencias que de ello

derivan, en el decreto supremo modificado y en el decreto

supremo modificatorio, son sustancialmente distintas, en

cuanto a las regulaciones y parámetros a que deben

someterse los respectivos “proyectos”.

En efecto, en el primero de tales actos

administrativos reglamentarios esa exigencia se establece,

en forma genérica, para todo tipo de proyectos

residenciales y no residenciales “(. . .) que consulten en

un mismo predio 250 o más y 150 o más estacionamientos,

respectivamente”.

En el segundo de tales actos reglamentarios, o

sea, en el decreto supremo cuestionado, en cambio, para

exigir el estudio de “Impacto sobre el Sistema de

Transporte Urbano” se distinguen dos situaciones distintas:

A) Para los proyectos residenciales y no residenciales con

destino único se dispone que tal estudio se requerirá,

cuando los proyectos superen el “umbral” establecido en

la tabla que a continuación se señala. En dicha tabla, a

su turno, se distingue entre los proyectos de uso

residencial y de uso no residencial. En los primeros, el

umbral se determina en relación al valor de tasación de

las viviendas, estableciendo tres tipos: “Bajo”

(viviendas con un valor de costo inferior a 800 U.F.);

“Medio” (desde 800 U.F. a 1.600 U.F.); y “Alto” (más de

1.600 U.F.), disponiéndose que en dichos casos el

“umbral” será 300, 200 y 130 viviendas, respectivamente.

En los segundos, esto es, en los proyectos de uso no

residencial, el “umbral” se determina, según sea la

actividad a que está destinada la edificación. Así, si se

trata de educación, el señalado “umbral” será de 720

matrículas; si la actividad es comercio, servicios o

salud, el umbral será de 2.500 metros cuadrados; si se

trata de industria será de 5.000 metros cuadrados; y,

finalmente, si está destinado a espectáculos será de 500

metros cuadrados; y

B) En los proyectos residenciales y no residenciales,

emplazados en un mismo predio con destinos mixtos, se

requerirá del estudio de “Impacto sobre el Sistema de

Transporte Urbano” en términos enteramente distintos a

los señalados y no contemplados directamente, por cierto, en el decreto supremo modificado. En estos casos,

efectivamente, el mencionado estudio se exige cuando se

produzca “(. . .) un incremento en el flujo vehicular

igual o superior a cien vehículos, en al menos una hora

al día”. Se entenderá que tal condición se cumple, según

resulte de aplicar la tabla que a continuación señala el

decreto supremo impugnado. Así, en los proyectos de uso

residencial se distinguen tres categorías: uso

residencial “Bajo”, esto es, viviendas con un valor de

tasación inferior a 800 U.F.; “Medio”, equivalente a una

suma entre 800 y 1.600 U.F; y “Alto”, superior a 1.600

U.F. En el primer caso, el número de viviendas se

multiplica por la “tasa” 0,333; en el segundo, por el

factor 0,5 y en el tercero, por el coeficiente 0,769. A

su turno, en los proyectos de uso no residencial, el

flujo vehicular se determina en consideración a la

actividad que se pretende desarrollar. Si se trata de

educación debe multiplicarse la “tasa” o factor 0,139 por

el número de matrículas. Si lo construido está destinado

a comercio, servicios, salud, industria o espectáculos,

debe multiplicarse el factor 0,04, en los tres primeros

casos; 0,02 en el cuarto y 0,2 en el quinto, por el

número de metros cuadrados construidos;

NOVENO. Que, por último, una tercera

modificación sustancial entre el decreto supremo que se

modifica y el decreto supremo modificatorio que se impugna

deriva de los órganos estatales a quienes se encarga

aprobar la metodología, conforme a la cual los estudios de

“Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano” deben

realizarse y evaluarse. En efecto, en el inciso segundo del artículo 2.4.3. que se modifica, era el Ministerio de

Vivienda y Urbanismo, mediante resolución, el que debía

aprobar tal metodología. En cambio, en el inciso segundo

del artículo 2.4.3. del decreto supremo modificatorio y que

se halla impugnado, se dispone que estos estudios serán

realizados y evaluados, conforme a la metodología que

determine el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones ,

mediante resolución exenta, la cual deberá llevar, además,

la firma del Ministro de Vivienda y Urbanismo. En otras

palabras, se cambia el Ministerio encargado de realizar la

función en estudio, con absoluta prescindencia, dicho sea

de paso, de lo prescrito en el artículo 60 Nº 14º, en

relación con el artículo 62 inciso cuarto Nº 2º de la

Constitución, que exige una ley para determinar las

funciones y atribuciones de dichos órganos de la

Administración. Como ya lo adelantáramos, el decreto

objetado confiere una nueva atribución al señalado

Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, de la cual

antes no disponía;

DECIMO. Que, corolario de lo expuesto en los

considerandos precedentes, fuerza es concluir que el

decreto supremo Nº 1 en estudio, impugnado de

inconstitucionalidad, modifica sustancialmente los incisos

primero y segundo del artículo 2.4.3. de la Ordenanza

General, a lo menos, en los tres aspectos esenciales que se

resumen a continuación: A) en el ámbito de aplicación de

uno y otro, en cuanto a “los proyectos” que regulan; B) en

lo relativo al criterio establecido para determinar si

existe “Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano”; y

C) en relación al órgano público encargado de determinar la metodología y procedimientos de acuerdo con la cual deben

realizarse y evaluarse los estudios respectivos;

En suma, es cierto lo sostenido por el Sr.

Presidente de la República y el Sr. Contralor, en orden a

que en ambos decretos supremos en análisis, se establece la

obligación de realizar un estudio acerca del “Impacto sobre

el Transporte Urbano”; pero también lo es, y con mucha

profundidad, que el objeto o contenido de la obligación es

por entero diferente, ya que las normas que regulan dichos

estudios en uno y otro decreto son sustancialmente

distintas, lo cual lleva, necesariamente, a concluir que la

obligación establecida en el decreto que se impugna de

inconstitucionalidad difiere de la contenida en el decreto

que se modifica y, por ende, que el requerimiento no es

extemporáneo ni formalmente improcedente;

II. Reserva Legal y Potestad Reglamentaria

UNDÉCIMO. Que los señores senadores

requirentes sostienen que el decreto supremo Nº 1,

impugnado, vulnera el principio de reserva legal previsto

en el artículo 19 Nºs. 24º y 26º, en relación con los

artículos 32 Nº 8 y 60 de la Constitución. Explican, en

apoyo de su presentación ante esta Magistratura, que aquel

decreto supremo impone limitaciones y obligaciones al

ejercicio del derecho de propiedad, las cuales, con

sujeción a lo ordenado en los artículos citados, sólo

pueden ser establecidas por la ley, estando además

prohibido delegar tal facultad en el Presidente de la

República, de acuerdo a lo mandado en el artículo 61 inciso

segundo del Código Supremo;

DUODÉCIMO. Que, en pugna con la tesis

expuesta por los requirentes y que se ha resumido en el

considerando anterior, tanto el Sr. Presidente de la

República como el Sr. Contralor General de la República

afirman, en sus respuestas correspondientes, que el aludido

decreto supremo Nº 1 no infringe el principio de reserva

legal, contemplado en los artículos de la Carta Fundamental

ya citados, pues entre otras razones, aquel acto

administrativo reglamentario se ha limitado a desarrollar,

complementar o pormenorizar los preceptos legales, válidos

y vigentes, que habilitan al Jefe del Estado para dictarlo,

en ejercicio de la potestad de ejecución de tales normas

que le ha sido conferida en el artículo 32 Nº 8 de la

Constitución;

DECIMOTERCERO. Que, para resolver

acertadamente el problema que le ha sido planteado, este

Tribunal debe analizar, con la extensión y profundidad

indispensables, las características del sistema articulado

en las disposiciones constitucionales señaladas, dejando

desde ya establecido que se trata de un régimen que

armoniza el ejercicio de la potestad legislativa con su

homónima reglamentaria, esta última en la especie o

modalidad de potestad destinada a ejecutar los preceptos

legales, dentro del marco trazado en la Carta Fundamental y

ceñido a las ideas matrices contenidas en la ley cuyas

normas se trata de llevar a la práctica. Al proceder en los

términos enunciados, esta Magistratura es coherente con la

doctrina, reiterada y uniforme, que fluye de sus sentencias

y que será transcrita o citada, a la vez que vela por el

respeto de los valores esenciales, todos reconocidos en nuestra Constitución, como son lo concernientes al Estado

de Derecho, la separación de órganos y funciones estatales,

la certeza o seguridad jurídica y la supremacía de la Carta

Fundamental con el control previsto en ella para infundirle

eficacia;

DECIMOCUARTO. Que en la concreción de la

labor descrita, este Tribunal estima necesario puntualizar,

primeramente, que el principio de reserva legal, asociado

con el dominio máximo fijado a la ley en el artículo 60 de

la Constitución, es una de las características sustanciales

de aquella, cuya importancia se realza al comparar el

régimen hoy vigente, de una parte, con el dominio mínimo

legal que contemplaba la Carta Fundamental de 1925 y sus

reformas, de otra. Pues bien, esa reserva y dominio legal

máximo tienen significado claro, el cual se halla

corroborado por la historia fidedigna respectiva, así como

por la mayoría de la doctrina y de la jurisprudencia que se

ha pronunciado sobre ella, tratándose, en especial, de las

limitaciones y obligaciones que pueden imponerse por la ley

al ejercicio del dominio;

DECIMOQUINTO. Que el estudio de las fuentes

aludidas en el considerando precedente permite concluir que

ellas coinciden en que el sistema de reserva y dominio

legal, imperante en la Constitución en vigor, se estructura

con dos niveles de ejercicio de la potestad legislativa.

El primero de tales niveles de reserva está

previsto en los artículos 32 Nº 8 y 60 de la Constitución,

siendo de alcance general y de común aplicación en todos

los casos en que ella ha situado en el dominio de la ley la

regulación de una materia.

En cambio, el segundo de aquellos niveles de

reserva se halla contemplado en disposiciones

constitucionales específicas, siendo necesario concluir

que, en algunas de ellas, la reserva es más absoluta que en

otras;

DECIMOSEXTO. Que ilustra lo explicado en el

considerando precedente lo afirmado, por este Tribunal, en

el considerando 26º de la sentencia pronunciada el 26 de

abril de 1997 (Rol Nº 254), razón que justifica insertarlo

a continuación:

“26º. Que, la Constitución establece que, en ciertos

casos, la regulación de algunas materias por parte

del legislador no debe tener la misma amplitud y

profundidad que otras. Es por ello que hay casos en

que la fuerza de la reserva legal puede ser

calificada de absoluta o relativa. En este último

caso, incumbe un mayor campo de acción a la potestad

reglamentaria subordinada, siendo propio de la ley

señalar sólo las bases, criterios o parámetros

generales que encuadran el ejercicio de aquella

potestad. Ello ocurre cada vez que la Constitución

emplea expresiones como "con arreglo a la ley", "de

acuerdo con las leyes", "con sujeción a la ley", "de

acuerdo a lo que determine la ley" o "en conformidad

a la ley", v.g. en los artículos 10, Nº 4; 24 inciso

segundo; 32, Nº 22; 87 y 94 de la Constitución en

vigor”;

DECIMOSÉPTIMO. Que se desprende del

considerando anterior que, cuando la Carta Fundamental ha

previsto la reserva legal con carácter más absoluto, la regulación del asunto respectivo por el legislador debe ser

hecha con la mayor amplitud, profundidad y precisión que

resulte compatible con las características de la ley como

una categoría, diferenciada e inconfundible, de norma

jurídica;

DECIMOCTAVO. Que en la situación recién

explicada el Poder Constituyente exige el desempeño de la

función legislativa con un grado mayor de rigurosidad en la

amplitud de la temática regulada, minuciosidad de la

normativa que dicta, profundidad o grado de elaboración en

los textos preceptivos que aprueba, pronunciamientos sobre

conceptos, requisitos, procedimientos y control de las

regulaciones acordadas y otras cualidades que obligan a

reconocer que, el ámbito de la potestad reglamentaria de

ejecución, se halla más restringido o subordinado;

DECIMONOVENO. Que abocado al cumplimiento

cabal de la exigencia constitucional explicada, el

legislador debe conciliar la generalidad, abstracción e

igualdad de la ley, así como sus características de

normativa básica y permanente, por un lado, con la

incorporación a su texto de los principios y preceptos,

sean científicos, técnicos o de otra naturaleza, que

permitan, sobre todo a los órganos de control de

supremacía, concluir que el mandato constitucional ha sido

plena y no sólo parcialmente cumplido. No puede la ley, por

ende, reputarse tal en su forma y sustancia si el

legislador ha creído haber realizado su función con meros

enunciados globales, plasmados en cláusulas abiertas, o a

través de fórmulas que se remiten, en blanco, a la potestad

reglamentaria, sea aduciendo o no que se trata de asuntos mutables, complejos o circunstanciales. Obrar así implica,

en realidad, ampliar el margen limitado que cabe reconocer

a la discrecionalidad administrativa, con detrimento

ostensible de la seguridad jurídica;

VIGESIMO. Que la tesis explicada en los

considerandos precedentes ha sido sostenida por este

Tribunal, por ejemplo en el considerando 40º de la

sentencia Rol Nº 325, cuyo texto conviene transcribir:

“40º. Que, en este sentido es necesario reiterar el

criterio que ha sostenido este Tribunal en cuanto a

que las disposiciones legales que regulen el

ejercicio de estos derechos, deben reunir los

requisitos de “determinación” y “especificidad”. El

primero exige que los derechos que puedan ser

afectados se señalen, en forma concreta, en la

norma legal; y el segundo requiere que la misma

indique, de manera precisa, las medidas especiales

que se puedan adoptar con tal finalidad. Por

último, los derechos no podrán ser afectados en su

esencia, ni imponerles condiciones, tributos o

requisitos que impidan su libre ejercicio.

Cumplidas que sean dichas exigencias, es

posible y lícito que el Poder Ejecutivo haga uso de

su potestad reglamentaria de ejecución,

pormenorizando y particularizando, en los aspectos

instrumentales, la norma para hacer así posible el

mandato legal”;

VIGESIMOPRIMERO. Que la regulación

legislativa del ejercicio del derecho de propiedad se

halla, en variados aspectos, sometida al principio de reserva y dominio legal, en el sentido dual o copulativo

que ha sido explicado, es decir, tanto en sus disposiciones

comunes o generales, previstas en los artículos 32 Nº 8, 60

y 19 Nº 26 de la Constitución, como en sus preceptos

específicos. Así sucede, por ejemplo, a propósito del

establecimiento de las limitaciones y obligaciones del

dominio, derivadas de la función social que le es

intrínseca, de acuerdo a lo mandado en el artículo 19 Nº 24

inciso segundo de ella. En efecto, la disposición recién

aludida, concerniente a la propiedad, preceptúa que “Sólo

la ley puede establecer (. . .) las limitaciones y

obligaciones que deriven de su función social”,

mencionando, en seguida, las cinco causales genéricas, pero

taxativas, invocando una o más de las cuales el legislador

se halla habilitado para imponer tales delimitaciones o

restricciones por el motivo advertido;

VIGESIMOSEGUNDO. Que, obviamente, donde la

Carta Fundamental ha previsto el doble principio de reserva

y dominio legal descrito, lo ha hecho con la deliberada

voluntad de fortalecer o reforzar la exigencia que conlleva

ese principio, excluyendo, o restringiendo, cualquier

injerencia de la potestad reglamentaria en la materia. En

consecuencia y con análogo sentido de estricto rigor deberá

ser interpretada y aplicada la norma general de la

Constitución que contempla tal potestad reglamentaria de

ejecución, porque no puede ser regulado a través de ella

cuanto, reiterada y claramente, el Poder Constituyente ha

confiado, con cualidad privativa e indelegable, al dominio

de la ley;

VIGESIMOTERCERO. Que la potestad

reglamentaria, en su especie o modalidad de ejecución de

los preceptos legales, es la única que resulta procedente

invocar en relación con las limitaciones y obligaciones

intrínsecas a la función social del dominio. Sin embargo,

menester es precisar que ella puede ser convocada por el

legislador, o ejercida por el Presidente de la República,

nada más que para reglar cuestiones de detalle, de

relevancia secundaria o adjetiva, cercanas a situaciones

casuísticas o cambiantes, respecto de todas las cuales la

generalidad, abstracción, carácter innovador y básico de la

ley impiden o vuelven difícil regular. Tal intervención

reglamentaria, por consiguiente, puede desenvolverse

válidamente sólo en función de las pormenorizaciones que la

ejecución de la ley exige para ser llevada a la práctica;

VIGESIMOCUARTO. Que en semejante orden de

ideas cabe advertir que la expuesta ha sido la doctrina

constantemente sostenida por este Tribunal Constitucional.

Suficiente es mencionar aquí, como evidencia de lo dicho,

entre otras, las sentencias siguientes: considerandos 16º a

20º del Rol Nº 146; considerandos 8º al 15º del Rol Nº 167;

y considerando 12 letra d) del Rol Nº 185. Singularmente

clara es la conclusión que, resumiendo tan prolongada e

invariable línea jurisprudencial, se lee en los

considerandos 4º y 9º de la sentencia enrolada con el Nº

253:

“4º. Que de la simple lectura de las normas

reproducidas en los considerandos precedentes, se

infiere con nitidez que los artículos pertinentes

de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones sólo se han limitado a cumplir,

rigurosamente, con lo dispuesto en el artículo 70

de la Ley, a fin de que ésta pueda producir plenos

efectos jurídicos. En esta forma la actividad del

Organo Gubernamental aparece enmarcada dentro de

las atribuciones denominadas por el artículo 32, Nº

8, de ]a Carta Fundamental como "Potestad

Reglamentaria de Ejecución" y que se contrapone a

la llamada "Potestad Reglamentaria Autónoma". De

esta manera una - la ley - y otro - el reglamento -

conforman un solo todo jurídicamente armónico,

están indisolublemente unidos y en conjunto versan

sobre la materia relativa a las cesiones o

destinaciones gratuitas de terrenos inherentes a

toda urbanización. Pretender desvincular el

artículo 70 de la ley, de las normas reglamentarias

objetadas, es negar una realidad jurídica evidente.

Esta realidad normativa, el intérprete de la

Constitución no puede ignorarla, pues se impone

como una absoluta necesidad para resolver

adecuadamente sobre la constitucionalidad de los

preceptos en juego, a la luz de las disposiciones

constitucionales.”

“9º. Que, sin embargo, esta tesis no es absoluta,

pues en el evento que el reglamento se apartara de

la ley en consonancia con la cual se dicta, se

produce la desvinculación de uno y otra, ya que

dejan de constituir un todo jurídicamente armónico

que da lugar a una realidad jurídica evidente, para

transformarse en partes de una relación ley-decreto reglamentario que se contrastan y se repudian. En

esta hipótesis, desaparece el fundamento de la

tesis que se ha venido desarrollando y, por ende,

se exceptúa de ella, porque el reglamento puede ser

objetado, en conformidad con lo prescrito en el

artículo 82, Nº 5, de la Carta Fundamental, ya que

su enjuiciamiento constitucional se efectuaría sin

que ello importe una intromisión de este Tribunal

en un acto legislativo.

En este orden de ideas, debemos entender que el

reglamento contraría la ley no sólo cuando está en

pugna con su texto expreso sino, también, cuando su

contenido desborde el marco de posibilidades

regulatorias que brinda la Constitución; tratándose

del derecho de propiedad, por ejemplo, cuando él

fuere vulnerado en su esencia. En efecto, la ley

hace una remisión al reglamento de ejecución para

que complemente, bajo ciertas directrices, su

contenido básico; pero al propio tiempo lleva

ínsita la obligación de que la regulación

reglamentaria no vulnere el derecho que la

Constitución asegura a todas las personas, en este

caso, en su artículo 19, Nº 24, y, Nº 26, ya que no

resulta "razonable" aceptar que el legislador ha

encomendado al reglamento dictar normas que pugnen

con la Carta Fundamental. Lo anterior corresponde a

lo que en doctrina se denomina "razonabilidad

técnica", y que en el caso que nos ocupa se traduce

en una apropiada adecuación entre los fines

postulados por la ley y los medios que planifica el reglamento para lograrlos. En otras palabras, debe

existir una correspondencia entre las obligaciones

que la norma impone y los propósitos que la ley

quiere alcanzar.”;

VIGESIMOQUINTO. Que la mayor parte de la

doctrina nacional y extranjera confluyen en la tesis antes

desarrollada.

Efectivamente y con ánimo ilustrativo, se

transcribe a continuación lo expuesto por el Sr. Enrique

Rajevic Mosler en su monografía “La Propiedad Privada y los

Derechos Adquiridos ante la Planificación Urbana”,

publicada en la Revista Chilena de Derecho, volumen 25, Nº

1 (1998) pp. 109:

“Las materias comprendidas en el “dominio legal”

deben ser desarrolladas por preceptos legales hasta

el máximo de determinación posible, esto es, hasta

donde lo permita la generalidad que caracteriza a

las leyes, debiendo especificar la ley –además- los

criterios materiales y técnicos que debe utilizar

el administrador en sus decisiones. El papel del

reglamento es absolutamente subsidiario, y sólo

puede ejecutar las disposiciones legales: jamás

crear nuevas limitaciones o regulaciones

independientes del texto legal. Asimismo, la ley

debe contener suficientes referencias normativas,

de orden formal y material, para generar certeza

sobre la actuación administrativa y permitir su

contraste jurisdiccional en forma sencilla.”

Con el mismo propósito se transcribe en seguida

lo escrito por Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández en el tomo I de su libro Curso de Derecho

Administrativo (Madrid, Ed. Civitas, 1983) p. 242:

“(. . .) si la propiedad y la libertad

constituyen las verdaderas materias reservadas a la

Ley, resulta entonces que toda norma interpretativa

impuesta (. . .), en cuanto implica una restricción

de su libertad, debe ser objeto de una Ley y no

entra entre las posibilidades del Reglamento por sí

solo. La obligación de observar una determinada

conducta o de proscribir otra cualquiera sólo puede

legitimarse en la Ley, como la exacción de

cualquier porción patrimonial o la limitación o

intervención sobre las propiedades y bienes (. .

.). Más adelante agrega, en relación a la potestad

reglamentaria, que “(. . .)vendría a ser una

normación secundaria, complementaria y no

independiente de la Ley, y que sólo por la expresa

apelación de ésta (y con la determinación de

contenido que ésta ha de incluir) puede ponerse en

movimiento.”;

III. Obligaciones del Dominio y Reserva Legal

VIGESIMOSEXTO. Que, en el marco de

antecedentes y consideraciones expuestas procede ahora que

este Tribunal se pronuncie resolviendo, en concreto, si el

decreto supremo Nº 1, del Ministerio de Vivienda y

Urbanismo, de 2003, respeta o vulnera las disposiciones

constitucionales que configuran el principio de reserva

legal, en los dos niveles o manifestaciones que han sido

descritos;

VIGESIMOSEPTIMO. Que, en el problema sub-

lite, los señores senadores que firman el requerimiento,

sostienen que el decreto supremo Nº 1, cuyo mérito

constitucional ellos objetan, contiene restricciones,

limitaciones u obligaciones que afectan, sin base legal, la

esencia del dominio. Tal aseveración es refutada por el Sr.

Presidente de la República y el Sr. Contralor General de la

República en las respuestas que presentaron ante este

Tribunal;

VIGESIMOCTAVO. Que para resolver este

capítulo de inconstitucionalidad que se plantea con

relación a ese decreto supremo resulta menester examinar el

artículo 19 Nº 24 inciso segundo de la Carta Fundamental,

disposición según la cual “Sólo la ley puede establecer el

modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de

ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su

función social. Esta comprende cuanto exijan los intereses

generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad

y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio

ambiental”;

VIGESIMONOVENO. Que es pertinente recordar

que el precepto constitucional transcrito fue elaborado por

la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, sobre la

base del texto propuesto por la Subcomisión de Derecho de

Propiedad, habiendo él sido motivo de extenso y esmerado

análisis, como consta, especialmente, en las Actas

Oficiales correspondientes a las sesiones 148, 162, 163 y

212 celebradas por dicha Comisión;

TRIGESIMO. Que ese precepto fundamental

señala con lenguaje de significado claro, perentorio e inequívoco, que sólo la ley puede establecer las

obligaciones inherentes al dominio y que derivan de su

función social. Pues bien, establecer una obligación es

crearla, instituirla o introducirla, por vez primera, en

nuestro ordenamiento jurídico, cumpliendo así el legislador

con el carácter innovador que se predica, en la doctrina,

como uno de los rasgos matrices de la ley en el derecho

positivo;

TRIGESIMOPRIMERO. Que establecer, crear o

instituir una obligación que afecte al dominio presupone,

lógica e ineludiblemente, que el legislador no se limite a

ello sino que, además, la configure en sus aspectos y

elementos definitorios o característicos, trazando, con

adecuada densidad normativa, en qué consiste el deber que

impone, cuál es el motivo de función social que lo

justifica, cuáles son sus delimitaciones, sobre la base de

qué supuestos fácticos se torna procedente exigirla, cuál

es la autoridad competente para llevarla a efecto y

controlarla, a quiénes y por qué motivos se les exime de

ella, etc.;

TRIGESIMOSEGUNDO. Que cumplir, entera y

satisfactoriamente con el mandato constitucional trazado en

el artículo 19 Nº 24 inciso segundo, significa que el

legislador debe precaver hasta los indicios de una

deslegalización constitucionalmente prohibida, evitando

incurrir, por ende, en meros enunciados normativos, en

disposiciones abiertas, en suma, en normas carentes de la

determinación y especificidad que, como lo ha exigido este

Tribunal en su sentencia oportunamente transcrita, son requisitos esenciales para que la potestad reglamentaria de

ejecución se halle legítimamente habilitada;

TRIGESIMOTERCERO. Que fluye de los

considerandos precedentes que la potestad reglamentaria de

ejecución no puede, sin vulnerar la Constitución, crear las

obligaciones que pesan sobre el ejercicio del derecho de

propiedad, como tampoco configurar los demás elementos que,

con ánimo ilustrativo, se han enunciado en el considerando

anterior. Instituir o establecer una de tales obligaciones

e insertarla en el estatuto jurídico que le es inherente,

constituye una misión que la Carta Fundamental reserva, con

énfasis o vigor especial e ineludible, al legislador en

sentido estricto;

TRIGESIMOCUARTO. Que, en el cumplimiento de

esa labor normativa, el legislador tiene que llegar al

desarrollo de los principios y normas que dicta con un

nivel de minuciosidad mayor que tratándose de materias en

que la reserva legal es común u ordinaria. Respetando los

criterios de generalidad, abstracción, igualdad, carácter

innovador y cualidad básica que singularizan a la ley en el

sistema jurídico, al legislador le corresponde normar, con

amplitud y profundidad, todo cuanto la certeza o seguridad

jurídica exige en relación con el establecimiento y

configuración de las obligaciones que se imponen al dominio

con motivo de la función social que ha de servir;

TRIGESIMOQUINTO. Que, consiguientemente, sin

llegar al extremo de dictar reglas específicas o

nominativas, la Constitución requiere del legislador, en su

artículo 19 Nº 24 inciso segundo, armonizado con el numeral

26º del mismo artículo, que configure un ordenamiento con densidad normativa suficiente, tanto sustantiva como

formalmente entendida, de manera que no pueda después el

proyecto o la ley respectiva, ser objeto de una

habilitación excesiva a favor de la potestad reglamentaria

de ejecución o, más grave aún, a raíz de tratarse de una

deslegalización, siempre contraria a la Carta Fundamental

por hallarse en ella prohibida;

TRIGESIMOSEXTO. Que las características de la

ley, varias de las cuales han sido mencionadas, deben ser

conciliadas con la mayor elasticidad, flexibilidad,

adaptabilidad o posibilidades de modificación que

singularizan a la potestad reglamentaria. Sin embargo,

resulta constitucionalmente insostenible que, en aras de

preservar esa flexibilidad del reglamento supremo, se

llegue a situaciones en que ya no se trata de ejecutar,

llevar a la práctica o implementar, en concreto, los

preceptos legales porque estos son reales enunciados en

blanco, sin la especificidad que exige el Código Político.

Esto, además, suscita el reparo constitucional consistente

en aumentar la discrecionalidad administrativa en la misma

medida que se afecta en su esencia el valor de la certeza o

seguridad jurídica;

TRIGESIMOSEPTIMO. Que para decidir el asunto

planteado, el Tribunal ha revisado y evaluado tanto los

preceptos legales invocados por el Sr. Presidente de la

República en los vistos fundantes de aquel acto

administrativo reglamentario, como otras normas legales que

creyó conveniente o necesario examinar para completar el

estudio;

TRIGESIMOCTAVO. Que la preocupación de esta Magistratura, al realizar el análisis recién descrito,

ha sido constatar si, en tal cúmulo de disposiciones

legales, se hallan las que establecen las obligaciones

derivadas de la función social del dominio, en el

ámbito de la construcción y el urbanismo, porque sólo

tal clase de preceptos legales pueden habilitar, con

carácter complementario y subsidiario, el ejercicio de

la potestad reglamentaria destinada a ejecutar lo

preestablecido por el legislador. Especialmente

acucioso ha sido el Tribunal en la revisión de

aquella legislación habida consideración del contenido

modificatorio sustancial que el decreto supremo

impugnado introduce a los incisos primero y segundo

del artículo 2.4.3. de la Ordenanza General de

Urbanismo y Construcciones, tal como fue demostrado en

los considerandos PRIMERO a DECIMO de esta sentencia;

TRIGESIMONOVENO. Que el análisis efectuado

por este Tribunal le ha permitido comprobar que las

disposiciones legales aducidas para sostener el mérito

constitucional del decreto supremo Nº 1, objetado, se

refieren a facultades o atribuciones, ejercitables por

los órganos competentes en los dos Ministerios

involucrados, tales como los que se enuncian a

continuación:

“dictar ordenanzas, reglamentos e instrucciones generales

sobre urbanización de terrenos” (. . .) “desarrollo y

planificación urbanos” (Ley Nº 16.391, artículo 2º Nº 3);

“supervigilar todo lo relacionado con la planificación

urbana (. . .) y aplicación de leyes pertinentes sobre la

materia” (Ley Nº 16.391, artículo 2º Nº 4); “formular y supervigilar las políticas nacionales en materia

habitacional y urbanística y las normas técnicas para su

cumplimiento” (Decreto Ley Nº 1.305, de 1976, artículo 4º);

“establecer normas específicas para los estudios, revisión,

aprobación y modificaciones de los instrumentos legales a

través de los cuales se aplique la planificación

urbana”(Decreto con Fuerza de Ley Nº 458, artículo 29);

“cumplir con los estándares que establezca la Ordenanza

General en lo relativo a: a) trazados viales urbanos”

(Decreto con Fuerza de Ley Nº 458, artículo 105 letra a));

“dictar, por orden del Presidente de la República, las

normas necesarias e impartir las instrucciones

correspondientes para el adecuado cumplimiento de las

disposiciones relativas al tránsito terrestre por calles y

caminos” (Ley Nº 18.059, artículo 1º letra d)); “señalar

las características fundamentales y determinar las redes

viales básicas en cada comuna del país” (Ley Nº 18.287,

artículo 43);

CUADRAGESIMO. Que la legislación referida

contiene disposiciones generales y enunciados muy

amplios, en los cuales se confiere competencia a los

órganos administrativos correspondientes, pero que, en

ligamen con la reserva legal, precisa y vigorizada

prevista en el artículo 19 Nº 24 inciso segundo de la

Constitución, para establecer las obligaciones del dominio

que derivan de su función social, deben ser calificadas de

inexistentes o, al menos, de insuficientes. Por lo

anterior, ha de concluirse que el decreto supremo Nº 1, en

estudio, carece de la habilitación legal necesaria para su

dictación, razón por la cual esta Magistratura debe declararlo inconstitucional;

CUADRAGESIMOPRIMERO. Que habiéndose resuelto

acoger el requerimiento formulado, por las razones

expresadas en los considerandos precedentes, este

Tribunal no entra a pronunciarse sobre los demás

fundamentos invocados por los señores senadores

requirentes, por resultar innecesario.

Y VISTOS, lo dispuesto en los artículos 6º,

7º, 19 Nºs. 24 inciso segundo y 26, 32 Nº 8º, 60 Nº 14, 61

inciso segundo, 62 inciso cuarto Nº 2 y 82 Nº 5, de la

Constitución Política de la República, y lo prescrito en

los artículos 38 a 45 y 48 de la Ley Nº 17.997, Orgánica

Constitucional de este Tribunal,

SE RESUELVE: Se acoge la petición de fojas 1

y se declara que el decreto supremo Nº 1, del Ministerio de

Vivienda y Urbanismo de fecha 8 de enero de 2003, publicado

en el Diario Oficial de 1º de febrero de 2003, es

inconstitucional.

Acordada con el voto en contra del Ministro

señor Juan Agustín Figueroa Yávar, que fue de parecer de

rechazar el requerimiento, en virtud de los siguientes

raciocinios:

1º. Que un reclamo de

inconstitucionalidad debe ir necesariamente enderezado a

mantener una situación de constitucionalidad preexistente.

De esta manera, si la impugnación de una norma –de

prosperar- no evita una inconstitucionalidad

sobreviniente, el recurso se torna inútil y sin

verdadero contenido eventualmente correctivo. Así, si se

impugna una norma esencialmente igual a una anterior, que subsistirá no obstante tener éxito el

reclamo, no tiene sentido declarar la

inconstitucionalidad de la segunda, pues sería una

actividad jurisdiccional sin provecho, desprovista de toda

consecuencia. En esta perspectiva, es necesario realizar

una cuidadosa comparación entre el decreto supremo

impugnado y las disposiciones del anterior, lo que es

particularmente perentorio frente a lo expresado por el

Presidente de la República en cuanto afirma que “el

decreto impugnado no establece ninguna exigencia

adicional o nueva para el desarrollo de la actividad de

construcción, no confiere ni atribuye nuevas potestades

o competencias a ningún organismo de la

administración, no impone limitaciones o restricciones al

ejercicio de los derechos constitucionales, ni agrega

requisitos adicionales a los permisos de edificación y

urbanización”.

2º. Que este cotejo es necesario

realizarlo poniendo en parangón cada uno de los

incisos objeto de la pretendida modificación. En cuanto

al inciso primero, el texto anterior y el reclamado

contemplan que tratándose de toda clase de proyectos,

residenciales o no residenciales, se exija un Estudio de

Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano, rasgo que

es común en ambos. La diferencia se percibe en que, en

tanto en el antelado se exige dicho estudio en función del

número de estacionamientos que se consulten en un mismo

predio, en el segundo se señalan tablas de cuya

aplicación puede o no surgir su exigencia. Pero cabe

particularmente destacar que la diferencia anotada no es sustancial, ya que mira a establecer parámetros de

carácter técnico que la Administración indudablemente

estima más perfectos, lo que dice relación con el mérito de

la resolución, cuestión del todo ajena a cualquier

reproche de inconstitucionalidad.

3º. Que el inciso segundo se diferencia

del anterior texto en cuanto, ahora, se señala que el

referido estudio deberá efectuarse mediante una metodología

que aprobará el Ministerio de Transportes y

Telecomunicaciones mediante una resolución exenta, la cual

deberá llevar, además, la firma del Ministro de Vivienda y

Urbanismo; en cambio, el anterior, encomendaba la dictación

de la resolución respectiva sólo al último de los nombrados

Ministerios, sin tampoco señalar que se trataría de una

resolución exenta. De lo referido se colige que la primera

disimilitud entre ambos textos, es en cuanto a que dejando

asociado al Ministerio de Vivienda y Urbanismo a su

génesis, señala a la primera Secretaría de Estado la

mencionada responsabilidad.

4º. Que cabe analizar si el impugnado

decreto supremo está invadiendo materias propias de una

ley y vulnera en consecuencia la garantía de reserva legal

y el principio de legalidad, en cuanto estaría atribuyendo

a un Ministerio -en este caso el de Transportes y

Telecomunicaciones- una función de la que antes

carecería. Sobre el particular basta tener en vista lo

preceptuado en la Ley Nº 18.059, en cuyo artículo 1º,

letra d), se le faculta para “Dictar (. . .) las normas

necesarias e impartir las instrucciones correspondientes

para el adecuado cumplimiento de las disposiciones relativas al tránsito terrestre por calles y caminos”. No

es necesario un mayor análisis para concluir que la

regulación de cómo abordar un Estudio de Impacto sobre el

Sistema de Transporte Urbano, cae de lleno en la

temática del tránsito por las calles de la ciudad, sin que

sea relevante el origen o causa mediata de dicho impacto.

Se desprende, en consecuencia, que la facultad, atribución

o poder jurídico, y por ende la competencia en cuestión

se la concede al Ministerio de Transportes y

Telecomunicaciones no el decreto supremo impugnado, sino

que la norma legal transcrita. Así, el acto de la

Administración censurado sólo da cumplimiento a un mandato

legal atingente, corrigiendo una omisión que se percibe en

el modificado.

5º. Que cabe detenerse si la actual

norma, en cuanto señala que la resolución respectiva

es exenta, vulnera o no las disposiciones

constitucionales que se indican y particularmente su

artículo 88, que refiriéndose al trámite de toma de

razón de decretos y resoluciones de la Administración,

se remite a una ley que debe regularlo. Sobre el

particular, cabe recordar que el actual inciso sexto del

artículo 10 de la Ley Nº 10.336, Orgánica de la

Contraloría General de la República, autorizó al

Contralor a eximir del trámite de toma de razón a todos

aquellos actos administrativos “que no considerase

esenciales”. En virtud de esta facultad otorgada por una

ley vigente y que, consecuencialmente, no cae bajo la

fiscalización de esta Magistratura, la Contraloría ha

dictado sucesivas resoluciones que, por exclusión, señalan dichos actos administrativos exentos del control

tantas veces referido. Dentro de esta exclusión está la

comentada resolución que fija la metodología para

realizar el Estudio de Impacto sobre el Sistema de

Transporte Urbano, que ya estaba exigido en el

anterior texto del decreto que ahora se pretende

modificar. De esta manera, la exención en cuestión no

arranca de la modificación reclamada, sino de la antelada

decisión del Contralor, dictada en uso de sus

facultades legales, que la eximió de aquel examen. De

esta suerte, no es el decreto supremo objeto del

requerimiento el que establece dicha exención, sino que

ella emana de una decisión del órgano contralor, con

explícito fundamento legal, ambos intangibles para este

Tribunal. El tantas veces mentado decreto supremo sólo

constató una situación jurídica preexistente y

consolidada.

6º. Que en el mismo orden de ideas,

es útil destacar que Contraloría tomó razón del

decreto supremo requerido, lo que revela que lo estimó

legal y constitucional, incluso en aquella parte que

constataba la exención de toma de razón respecto de la

resolución que aprobaba la comentada metodología. Es

evidente el celo que pone dicha repartición en lo que

son sus potestades, de manera que, el hecho de no

haber reparado el acto, es demostrativo que dicha

repartición no estimó que el decreto supremo cercenará sus

facultades contraloras. Se debe ponderar también que, la

toma de razón le confiere al decreto supremo una sólida

presunción de legitimidad, que sólo muy poderosas razones pueden desvirtuar.

7º. Que es particularmente importante

destacar que los incisos subsistentes del decreto

supremo que se pretendió modificar, no pueden ser objeto

de censura y este Tribunal tampoco puede extender su

competencia a su examen. Esta constatación es

particularmente relevante debido a que las pretendidas

violaciones a derechos constitucionales, no arrancarían de

las normas modificadas, sino que de las que siguen

vigentes del anterior decreto, que serían las que

establecerían cargas, limitaciones o restricciones que

vulnerarían la Carta. Dichas consecuencias, aún de ser

efectivas, emanarían de situaciones jurídicas

constitucionalmente también consolidadas, intangibles para

esta Magistratura.

Remítase esta sentencia a la Contraloría

General de la República para el cumplimiento de lo

dispuesto en el artículo 48 de la Ley Orgánica

Constitucional del Tribunal Constitucional, Nº 17.997.

Redactaron la sentencia los Ministros señores Eugenio

Valenzuela Somarriva y José Luis Cea Egaña.

Redactó la disidencia el Ministro señor Juan Agustín

Figueroa Yávar.

Comuníquese, regístrese y archívese.

Rol Nº 370.-

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional,

integrado por su Presidente don Juan Colombo Campbell, y los Ministros señores Eugenio Valenzuela Somarriva, Juan

Agustín Figueroa Yávar, Marcos Libedinsky Tschorne,

Eleodoro Ortíz Sepúlveda y José Luis Cea Egaña.

Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don

Rafael Larrain Cruz.

La sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el

requerimiento formulado para que se declare la

inconstitucionalidad del Decreto Supremo Nº 1, del

Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 8 de enero de 2003,

publicado en el Diario Oficial de 1º de febrero de este

año, fue publicada en el Diario Oficial de 21 de abril de

2003.