Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 18.287

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Santiago, seis de marzo de dos mil diecinueve:

VISTOS:

Con fecha 27 de junio de 2017, en representación del Sr. nombre reservado, la abogada Fernanda Loyola Ferrada, .ha requerido. de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del inciso segundo del artículo 18.410, que crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, referido a los autos sobre reclamación, caratulados “nombre reservado con nombre reservado”, de que conoce la Corte Suprema, por el recurso de casación en la forma, bajo el Rol N? 21.603-2017.

Perceptiva legal cuya aplicación se impugna.

Artículo 19.- Los afectados que estimen que las resoluciones de la Superintendencia no se ajustan a la ley, reglamentos o demás disposiciones que le corresponda aplicar, podrán reclamar de las mismas, dentro del plazo de diez días hábiles, contado desde la notiíficación, ante la Corte de Apelaciones correspondiente al domicilio del reclamante.

Si la resolución afectare a más de una persona o entidad, cuyos domicilios correspondieren a territorios jurisdiccionales de diferentes Cortes, será competente para conocer de todas las reclamaciones a que haya lugar aquella que corresponda al domicilio de la autoridad que haya expedido el acto administrativo reclamado.

Las sanciones que impongan multa serán siempre reclamables y no serán exigibles mientras no esté vencido el plazo para interponer la reclamación, o ésta no haya sido resuelta. Para interponer la reclamación contra una multa deberá acompañarse boleta de consignación a la orden de la Corte, por el 25% del monto de la misma.

La Corte de Apelaciones dará traslado de la reclamación a la Superintendencia, notificándola por oficio y ésta dispondrá del plazo de diez días hábiles contado desde que se notifique la reclamación interpuesta, para formular observaciones.

La Corte no podrá decretar.medida alguna que suspenda los efectos del acto reclamado, cuando la suspensión de los efectos de la resolución pueda afectar la calidad del servicío, la continvidad del mismo o la seguridad de las personas.

Evacuado el traslado por la Superintendencia, o vencido el plazo de que dispone para formular observaciones, el tribunal ordenará traer los autos en relación y la causa se agregará extraordinariamente a la tabla de la audiencia más próxima, previo sorteo de la Sala. La Corte podrá, silo estima pertinente, abrir un término probatorio que no podrá exceder de siete días, y escuchar los alegatos de las partes. En caso de no acogerse el reclamo, el monto de la consignación se entenderá abonado al pago de la multa y, en caso de acogerse, regirá lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 20.

La Corte dictará sentencia dentro del término de quince días. Contra la resolución de la Corte de Apelaciones se podrá apelar ante la Corte Suprema, dentro del plazo de diez días hábiles, la que conocerá en la forma prevista en los íncisos anteriores.

Gestión pendiente.

La gestión pendiente invocada es el juicio de reclamo caratulados “nombre reservado con nombre reservado”, de que conoce la Corte Suprema, por el recurso de casación en la forma, bajo el Rol N* 21.603-2017.

En cuanto a la fundamentación de hecho y derecho.

El requirente fundamenta su requerimiento señala que fue sancionado por la SEC, por dos infracciones: a) instalaciones eléctricas deficientes y b) por no comunicar las instalaciones eléctricas.

Esta última sanción fue sobreseída mediante Resolución Exenta 17671 de fecha 7 de marzo (a fojas 49), manteniéndose la multa por la infracción de deficiencias de las instalaciones eléctricas del inmueble de su propiedad. En la resolución se estableció finalmente una multa de 25 UTM, equivalente a una suma cercana a RUT reservado pesos.

Indica el requirente que con fecha 28 de marzo presenta reclamo de ilegalidad contra la resolución ante la Corte de Apelaciones de Iquíque, bajo el rol 258-17.

La Corte ordena, bajo apercibimiento que se presente la consignación del 25% de la multa, de acuerdo a lo dispuesto por el precepto legal impugnado en estos autos.

Sin embargo, no habiéndose cumplido por el requirente lo ordenado por la Corte de Apelaciones, se decretó el desistimiento del reclamo.

Contra la resolución que declara el desistimiento, el requirente presentó un recurso de reposición, señalando que no pudo cumplir con lo ordenado en razón á problemas técnicos del sistema de tramitación electrónica del poder judicial.

En cuanto a los fundamentos de derecho, el requirente señala que la regla de la consignación previa de 25% de la multa para dar curso a un reclamo de ilegalidad en contra de sanciones impuestas por la SEC; contravienen la garantía del debido proceso del artículo 19 N* 3, en relación a lo dispuesto en el numeral 26 del mismo artículo, al limitar de forma injustificada el derecho de acceso a la justicia y el derecho a la defensa en su esencia. Señala el requirente que la regla del inciso segundo del artículo 19 de la ley 18.410, establece una regla de “solve et repete”. Argumenta que esta regla establece obstáculos para acceder a la revisión de los actos administrativos, lo que agrava el derecho de acceso a la justicia, en particular consideración que es el tribunal de justicia el único con competencia para determinar si un determinado acto administrativo se encuentra conforme a derecho. Por otra parte, se señala que el requisito de consignación previa además se presenta como un privilegio para quienes con su patrimonio pueden asegurarse el acceso al tribunal. De esta forma, el precepto legal deja en una situación jurídica desmejorada a quienes no cuentan con recursos suficientes para recurrir a la justicia. Agrega que la tendencia legislativa ha ido en paso contrario. Tal como se constata con la modificación del artículo 474 del Código del Trabajo que eliminó la obligación de consignar previamente para reclamar la multa interpuesta. Lo mismo sucedería en el caso de la introducción de la Ley 20.361 que modificó el D.L. 211, y que eliminó el requisito de consignación de un 10% de la multa decretada, que establecía el inciso final del artículo 27.

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Traslado sobre el fondo del conflicto constitucional.

Con fecha 25 de agosto de 2017, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles formuló observaciones al requerimiento, solicitando su rechazo en todas sus partes.

Señala que debe ser rechazado en razón a que se impugna un precepto legal que ya ha sido declarado conforme a la Constitución en sede de control preventivo y también en sede de inaplicabilidad. A tal efecto cita la sentencia de control preventivo Rol 287, que declaró el precepto legal impugnado conforme al texto constitucional.

Luego, recuerda que en causa Rol N* 2475, esta Magistratura rechazó un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del mismo precepto legal que se impugna en estos autos.

Agrega además que la inaplicabilidad del precepto legal impugnado no incide en la gestión pendiente, por cuanto en esta se resuelve recursos en los cuales debe determinarse la admisibilidad de éste y no en cuanto a la admisibilidad del reclamo de ilegalidad, por lo que el objeto de la Litis no dice relación con la aplicación del precepto legal impugnado.

Vista de la causa y acuerdo.

Con fecha 14 de diciembre de 2017, se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y el alegato del abogado Mario Campos Poblete, en representación de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles. Con la misma fecha se adoptó el acuerdo correspondiente sobre la causa.

Y CONSIDERANDO:

1. Requerimiento y gestión pendiente.

PRIMERO: El requirente somete a consideración de esta Magistratura la cuestión de constitucionalidad denominada “solve et repete” (pagar para repetir), consagrada en el inciso segundo del artículo 19 de la Ley N* 18.410 que establece la previa consignación del 25% de la multa para poder recurrir en contra de la decisión de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles. Solicita que este precepto no tenga aplicación en el recurso de casación en la forma actualmente en trámite ante la Corte Suprema, bajo el Rol N* 21.603-2017. Argumenta que la aplicación de este precepto en la gestión pendiente infringe el artículo 19 de la Constitución, en sus numerales 3 y 26. Sostiene que condicionar la posibilidad de reclamar judicialmente al pago de un porcentaje de la multa impuesta vulnera el derecho de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y el libre acceso a la justicia.

SEGUNDO: La Superintendencia de Electricidad y Combustibles (en adelante, SEC) sancionó al requirente al pago de una multa de 25 UTM por no regularizar la instalación eléctrica de un domicilio ubicado en la comuna de Iquique.

El requirente impugnó esta resolución a través de una reclamación de ilegalidad, ante la Corte de Apelaciones de Iquique. La Corte declaró al requirente como desistido de su acción, por no haber consignado el 25% de la multa dentro de tercero día (fs. 60), resolución que fue impugnada por el requirente mediante un recurso de reposición.

En dicho recurso se argumentó que no pudo cumplir con la consignación debido a problemas técnicos de la plataforma web del Poder Judicial. El recurso de casación en la forma, que constituye la gestión pendiente, busca dejar sin efecto la resolución de la Corte de Apelaciones argumentando nuevamente que no pudo efectuar la consignación debido a los mencionados problemas técnicos.

II. Jurisprudencia constitucional previa.

TERCERO: El precepto impugnado fue examinado expresamente por el Tribunal Constitucional en el control obligatorio de la Ley N* 18.410. El Tribunal estableció que “el inciso segundo del nuevo artículo 19 establecido por el N* 9) del ARTICULO 29 del proyecto es constitucional, por cuanto dicha norma no impide el acceso a la justicia de los afectados por la multa, sino solamente lo regula en consideración a la necesidad de asegurar el debido funcionamiento del servicio público que prestan. La exigencia constituye un incentivo efectivo para que las empresas mejoren la coordinación y la seguridad del sistema. En suma, la sanción administrativa y especialmente la consignación respectiva, lejos de tratar de impedir el acceso a la justicia, busca restablecer el orden previamente quebrantado en aras del Bien Común” (STC Rol N? 287, c.7*).

CUARTO: El Tribunal rechazó una acción de inaplicabilidad similar en la sentencia Rol N* 2475, realizando un examen de toda la jurisprudencia sobre “solve etrepete” hasta la fecha. Analizando 31 sentencias sobre este asunto, se sintetizaron los siguientes estándares: (a) el examen de constitucionalidad es relativo, y debe ponderarse caso a caso (STC Rol N? 2475 c. 5*%, citando a STC Rol N9 546 c. 4); (b) el monto del “solve et repete” es determinante para estimar su constitucionalidad (STC Rol N* 2475 €. 6%-8%, citando a STC Roles N* 226 c. 47%, 1345 €. 9”, 546 €. 13); () la naturaleza de la persona obligada tiene relevancia constitucional (STC Rol N? 2475c.

9”, citando a STC Rol N* 287 c. 7); (d) debe considerarse la aplicación de “solve et repete” cuando se trata de servicios públicos provistos por particulares (STC Rol N* 2475 C. 10%-14"). En la sentencia que rechazó la inaplicabilidad se declaró que en el caso concreto el artículo 19 de la Ley N* 18.410 no impedía el acceso a la justicia, y se trataba de una medida consistente con el principio de proporcionalidad.

lI. Improcedencia del conflicto constitucional planteado.

QUINTO: En este caso el Tribunal no resolverá el conflicto constitucional planteado por dos razones formales que implican la improcedencia del requerimiento de inaplicabilidad. En primer lugar, porque consta en este expediente que la gestión pendiente se encuentra en estado de acuerdo, con Ministro redactor designado (fs. 148). El Tribunal ha establecido en reiteradas sentencias de inadmisibilidad que cuando un recurso está en este estado procesal es claro que no existe “una gestión judicial pendiente en tramitación” en que pueda generar efectos un pronunciamiento de esta Magistratura (STC Roles N? 2789, 2342, entre otras).

SEXTO: En segundo lugar, tá argumentación del requirente ante este Tribunal es incompatible con lo alegado en la gestión pendiente. Mientras en el requerimiento de inaplicabilidad sostiene que la aplicación del precepto es inconstitucional, y con ello la obligación del pago del 25% de la multa impuesta para reclamar de ilegalidad, en el recurso de casación en la forma busca invalidar la sentencia de la Corte de Apelaciones de Iquique que declaró desistida la reclamación y pagar efectivamente lo exigido por el precepto impugnado. En efecto, el requirente afirmó que “dado que los vicios señalados en los enumerados anteriores han influido, decisivamente, en lo dispositivo del fallo, debido a que, de no haber incurrido se habría consignado por mi mandante la suma correspondiente al 25 % de la multa y de esta forma se tendría por presentado, se tramitaría como en derecho corresponde la reclamación por ilegalidad deducido por esta parte.” (fs. 145). Esta inconsistencia deja en claro que las dificultades del requirente para reclamar de ilegalidad la multa no se deben a la aplicación del precepto impugnado, sino que a cuestiones de hecho que no son de competencia de este Tribunal.

SÉPTIMO: Considerando las razones precedentes, el Tribunal Constitucional no emitirá pronunciamiento sobre el fondo del asunto y rechazará el requerimiento.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N? 6, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N? 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

l. QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1.

H. QUE SE DEJA SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE AL EFECTO.

. QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE, POR ESTIMARSE QUE TUVO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR.

DISIDENCIA

Acordada con el voto de los Ministros señor Iván Aróstica en contra nombre reservado (Presidente), señora nombre reservado, y señores nombre reservado y José Ignacio Vásquez Márquez, quienes estuvieron por acoger el requerimiento, por las siguientes razones:

Conflicto de Constitucionalidad

1. La presente acción constitucional de inaplicabilidad se ejerce en el marco de un procedimiento sancionatorio incoado por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC), en contra del requirente, a consecuencia de una fiscalización efectuada en un inmueble de su propiedad y en la cual se advirtieron una serie de infracciones a la normativa aplicable en la especie, toda vez que no se habrían mantenido en buen estado las instalaciones eléctricas del inmueble, de modo tal que estas podrían generar un potencial peligro para las personas y las cosas.

A raiz de la fiscalización efectuada por personal de la SEC, se dictó la resolución exenta N* 17.019 de fecha 17 de enero de 2017, por medio de la cual se impuso una multa de 50 UTM. Dicho acto administrativo fue impugnado mediante reposición, recurso que terminó siendo desestimado y ratificándose la medida descrita.

En virtud de esta determinación, el requirente optó por reclamar judicialmente de la multa impuesta, ante la Corte de Apelaciones de Iquique, tribunal que al proveer la impugnación, dispuso:

"Iquique, veintinueve de marzo de dos mil diecisiete. Previo a resolver, acredítese fehacientemente la forma y fecha en que fue notificado de la Resolución Exenta N* 17671 del siete de marzo último dictada por la Superintendencia de Electricidad y Combustible contra la cual reclama.

Asimismo, dese estricto cumplimiento a lo dispuesto en el inciso 2* del Artículo 19 de La Ley 18.410, todo dentro de tercero día, bajo apercibimiento de tenerle por desistido de su acción. Rol N% 258-2017 Civil (Reclamación)

La segunda parte del proveído descrito, se refiere a la obligación de consignar el 25 % de la multa para poder reclamar de la misma, cuestión que en la especie no ocurrió, pues según expone el propio requirente, la página web del poder judicial presentó problemas que terminaron imposibilitando dar cumplimiento a la mencionada carga, cuestión que hizo que el requerimiento fuera declarado desestimado. En contra de esta determinación se interpuso recurso de reposición, que igualmente fue rechazado, motivo por el cual se ha recurrido de Casación en la Forma, para ante la Corte Suprema, siendo esta la gestión judicial en que íncide el presente requerimiento de inaplicabilidad.

00 20 dosuynto SÚ 2. Que, el requirente expone que la aplicación del precepto cuestionado resulta atentatorio contra sus garantías de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos a que alude el artículo 19 N? 3 Constitucional, más si se considera que para este caso concreto es la Corte de Apelaciones el único tribunal con competencia para determinar si un acto administrativo se encuentran conforme a Derecho, de manera que la exigencia de consignación aparece como una limitación que deriva en un reconocimiento en favor del ente sancionador,

Agrega que la consignación del 25 % de la multa aplicada aparece como un privilegio para quienes cuentan con los recursos que le permitan acceder al Tribunal, cuestión que no ocurriría en su caso, por lo que se ve afectado en lo más esencial de sus derechos.

Sostiene que con la aplicación de la norma requerida de inaplicabilidad se afecta el derecho a acceso a la justicia. Finaliza exponiendo que estas infracciones permiten entender por qué razón muchas normas que establecían exigencias de consignación previa han ido siendo derogadas y eliminadas de nuestro ordenamiento jurídico.

3. Que esto es especialmente efectivo tratándose de sanciones administrativas, al punto de aceptarse que sólo pueden llevarse a cabo una vez ejecutoriadas (Rol N* 1518, considerando 7”). El propio artículo 19, inciso segundo, de la Ley N? 18.410 preceptúa que las multas "no serán exigibles mientras no esté vencido el plazo para interponer la reclamación, o.ésta no haya sido resuelta” por la Corte de Apelaciones respectiva;

Sobre el privilegio estatal del solve et repete

4. Que la identificación del conflicto constitucional que este requerimiento plantea, nos debe llevar entonces a referirnos, en primer lugar, al instituto legal del “solve etrepete”, cuya traducción es “paga y repite”, y, en segundo lugar, a los pronunciamientos que esta Magistratura ha tenido en dicha materia.

5. Que, en primer término, conviene considerar cómo la doctrina ha definido a este instituto o regla del solve et repete. Asíse ha señalado que ella es "la exigencía de que el demandante en el proceso contencioso-administrativo abone previamente las cantidades objeto de controversia judicial que adeude a la Administración pública como consecuencia de una relación jurídico-tributaria o de una infracción administrativa, cuando se impugna la legitimidad del acto de liquídación o sancionador” (nombre reservado, Significado actual del principio “solve et repte”, en Revista de Administración Pública, N? 43, 1964, pp. 107-164).

En similares términos, en nuestra doctrina se ha definido como “aquella institución en que el afectado por un acto sancionador dictado por la Administración, que le impone una multa, debe pagarla (sea integramente, sea una parte o procentaje de ella), para poder reclamar de su juridicidad” (nombre reservado, Derecho Administrativo.

Temas fundamentales, Legal Publishing, 2009).

6. Asimismo se ha descrito muy acertadamente la esencía de este instituto, señalando que “no es más que la consignación para recurrir” (nombre reservado, Derecho Administrativo Sancionador. Una aproximación dogmática. Legis, 2009, pp.324). Agrega el mismo autor que “es la obligación que tíiene la persona sancionada con multa de depositar el importe correspondiente en alguna entidad autorizada y como presupuesto previo para objetar jurisdiccionalmente la sanción que, en definitiva, fue impuestra por la administración”. Precisa aquel, a continuación, que "es una regla propia de la actividad sancionadora de la administración y constituye, a su vez, un auténtico proivilegio que ha suscitado entre los autores de derecho administrativo un franco rechazo, dado que de alguna forma dificulta o entorpece el derecho de defensa de los administrados frente al ius puniendi que ejerce la respectiva entidad gubernamental”.

7. Que el referido instituto se basaría según una parte de la doctrina, en dos principios administrativos: ¡) presunción de legalidad de los actos de la Administración y i)

ejecutoriedad, predicable de los mismos, también llamado “privilegio de la decisión ejecutoria”. En virtud del primero de tales principios, los actos son válidos porque emanan del poder jurídico del Estado, situándose en una posición de superioridad sobre el ciudadano y administrado, que le permite hacer prevalecer su voluntad así como el bien común y los intereses colectivos por sobre los intereses individuales. El segundo, principio, es consecuencia de lo anterior, constituyendo la potestad de imperio y de autotutela que le permite imponer a los ciudadanos y administrados, las cargas, obligaciones y eventualmente las sanciones y penas, en razón de la referida prevalencia y realización de los intereses superiores del Estado, sin el consentimiento de aquellos.

8. Que, sin embargo, tales fundamentos ceden en la práctica, pues, en primer lugar, la presunción de legalidad de los actos de la Administración es efectiva sólo hasta que se compruebe lo contrario, es decir, hasta que su invalidez o nulidad sea declarada judicialmente, pues, el Estado se encuentra limitado por el derecho y sus actos son revisables judicialmente, de lo contrario, el denominado Estado de derecho no sería más que una falacia. La presunción de legitimidad es sólo una ficción necesaria para la validez del poder, siempre que se encuentre ajustada a derecho, lo que se comprobará mediante la correspondiente revisión o control judicial e incluso administrativa de los respectivos actos. En tal caso, de resultar ilegal la sanción, el pago previo no tiene razón de ser y aparecería más bien como una verdadera exacción ilegítima. Por su parte el principio de ejecutoriedad de estos actos, como fundamento del solve et repete, también desaparece cuando la apariencia de legalidad y legitimidad resulta controvertible. De esta forma, el instituto en cuestión no encuentra fundamentos sólidos en principios jurídicos y es discutible que él sea propiamente tal un principio en sí, desde el momento en que opera como un mecanismo que contraría principios y derechos fundamentales y como un privilegio del poder estatal que no se condice con el Estado de derecho.

9. Que en la práctica y en el caso concreto de autos, el solve et repete ha operado como un verdadero dispositivo técnico del poder administrativo del Estado, como una “viciosa e inconstitucional práctica impuesta por Leyes” (nombre reservado de Enterría, Curso de Derecho Administrativo, t.Il, Civitas, 2004, p. 204), con una inequívoca raíz absolutista y no democrática, pues, no sólo impone una relación de desequilibrio entre la Administración y el administrado, contraria al principio constitucional de igualdad ante la ley, que prohibe la existencia de personas privilegiadas y la discriminación arbitraria, sino, además contrario a cualquier garantía a favor del último, obstaculizando su derecho a la tutela judicial efectiva y la revisión judicial de los actos administrativos. Como lo ha advertido el administrativista español, nombre reservado, “La verdadera frontera entre un sistema democrático y un sistema dictatorial —tanto político como jurídico- no está en la amplitud de las funciones administrativas, puesto que en ambos casos son -y deben ser— desmesuradas en la sociedad presente, sino más bien en la posibilidad de su control. Un control jurisdiccional, tan amplio como sea posible de la Administración es, como se sabe, una de las claves imprescindibles del Estado de Derecho” (“La inactividad de la Administración y el recurso contencioso-administrativo”, en Revista de Administración Pública, Madrid N? 37, p.78)

Doctrina del Tribunal Constitucional sobre el privilegio del solve et repete

10. Que, no es razonable que a expensas de este instituto legal se obligue a una persona a pagar todo o parte de una multa jurídicamente objetable, haciéndole aplicable de inmediato la sanción, aunque no sea definitiva ni se encuentre firme, sin que a aquélla se le garantice el derecho de requerir previamente de la justicia la revisión de su procedencia. En este sentido, el solve et repete, opera como un dispositivo del poder de autotutela estatal, que obstruye el ejercicio del derecho a la defensa jurídica asegurada en el artículo 19 N? 3 de la Constitución y neutraliza el control jurisdiccional de los actos de la Administración, dejando a las personas a merced de la discrecionalidad o arbitrariedad de la misma (STC Rol N? 536, considerando g9”). Asimismo, importaría una solapada forma de autoincriminación que violenta la presunción de inocencia, reconocido en innumerables pronunciamientos de este Tribunal (roles N”s 825, 993, 1351, 1518 y 1584, entre varios), y que rige sobremanera tratándose de la potestad punitiva de la Administración (Rol N* 1518), pues a esta se le aplican en diverso grado los principios y reglas del derecho penal, sujetos desde luego a las garantías constitucionales;

11. Que, de entre los diversos motivos que han llevado a esta Magistratura a impedir la aplicación particular o general de esta exigencia, principalmente se encuentran la vulneración de los N*s 3* y 26 del artículo 19 de la Constitución.

Tocante al primero de los preceptos fundamentales referidos, el Tribunal ha expresado que “el solve et repete constituye una barrera injustificada y carente de razonabilidad al derecho de acceso a la justicia, que forma parte de la garantía de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y del derecho a un procedimiento racional y justo, que consagra la Carta Fubdamental” (Rol N* 1345, considerando 17").

Atinente al segundo de los preceptos constitucionales referidos, ha señalado que “la limitación al derecho a la tutela judicial efectiva que impone el precepto legal impugnado aparece despojada de la razonabilidad y justificación que precisaría para ser aceptada como constitucionalmente admisible a la luz de lo dispuesto en el N* 26 del artículo 19 de la Carta” (Rol N* 1470, considerando 10%, entre otras sentencias);

12. Que la tutela judicial, como se sabe, es un derecho ampliamente reconocido, en los ordenamientos jurídicos, chileno y extranjero, permitiendo que los actos administrativos sean impugnables por los afectados en sede judicial, conforme lo garantiza la Constitución y el ordenamiento jurídico (artículos 19, N* 3, y 38, inciso segundo) y la Ley N* 18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado (artículos 2”, 3*, inciso segundo, y 10).

13. Que, asimismo la limitación injustificada que tal imposición proyecta sobre el derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, repercute como un obstáculo infundado sobre el inmediato cumplimiento de las funciones jurisdiccionales que le asisten a los tribunales de justicia, sin ley orgánica constitucional mediante;

15. Que, por lo demás, atendiendo a esta apreciación negativa del solve et repete, el legislador ha ido derogando expresamente dicho injustificado condicionamiento procesal, por no ser conciliable con un régimen de Estado constitucional de derecho.

Así, en la Ley N? 20.087, sobre reforma al procedimiento laboral; en la Ley N? 20.361, de 2009 (artículo 19 N* 14), que eliminó dicha exigencia del DL N* 211, vigente desde el año 1973. Sirviendo también de ejemplo la Ley N* 20.417, de 2010 (artículo 19 N* 59), que la excluyó de la Ley N? 19.300, vigente desde 1994. De igual modo, con la entrada en vigor de la Ley N* 20.322, de 2009, se derogó definitivamente en todo el territorio nacional, a partir del año 2013, el artículo 127 del DFL N* 30 de 2005, sobre Ordenanza de Aduanas. Luego, la Ley N* 20.597, de 2012 (artículo 1% N* 9), abolió idéntica exigencia que hacía la Ley de Pesca, y recién la Ley N? 20.691, de 2013 (artículo 19 N* 35), acaba de derogar el solve et repete contenido en el inciso segundo del artículo 58 de la Ley N? 16.395;

15. Que cómo se previó inicialmente en esta parte considerativa de la sentencia, la identificación del conflicto constitucional que este requerimiento plantea, además de referirnos al instítuto legal del “solve et repete”, es necesario relacionarlo con los pronunciamientos que esta Magistratura ha tenido en dicha materia y la validez de algunas de las argumentaciones que se han esgrimido para rechazar los requerimientos correspondientes en relación al caso concreto que aquí se resuelve.

Por lo tanto, estudiaremos si dichos antecedentes son valederos para el caso de autos.

16. Que este Tribunal Constitucional, se ha pronunciado desde el año 2008, en, aproximadamente, una veintena de sentencias de inaplicabilidad, privando sostenidamente de validez particular a este instituto legal del “solve et repete”, en diversas áreas del derecho, pues, en términos generales, constituye un dispositivo frecuente del poder administrativo, destinado a encubrir la arbitrariedad y hacer ilusoria la defensa de los administrado, 1

17. Que esta Magistratura nunca ha estimado constitucional la consignación previa de “parte” de una multa administrativa, como si sólo fuese reprochable el depósito “total”, puesto que -lógicamente- no cabe inducir un predicamento general a partir de un único fallo en tal sentido -Rol N* 546- que además concluyó empatado (considerandos 6* al 8* del fallo con el que se disiente). Menos, cuando en contra de esta idea se alinean varios veredictos que tacharon de contrarios a la Constitución, normas que forzaban a enterar una parte de las multas administrativas como requisito de procesabilidad: roles N“s 536, 946, 968, 1332, 1356, 1382, 1391, 1418, 1470, 1580 y 1865.

Es que el cuestionamiento contra el solve et repete no dice relación con que la consignación sea mucha o poca, dado que una ley es conforme con la Constitución (artículos 6* y 7%) cuando es completa e integramente ajustada a ella, en todas sus circunstancias, condiciones o requisitos y, especialmente, cuando respeta y promueve plenamente los derechos de las personas (artículos 1%, inciso cuarto, y 5%, inciso segundo): Lo que no ocurre cuando, como en estos casos, se impide o entraba el libre y expedito acceso a la justicia;

Carencia de fundamentos para otorgar vigencia y validez jurídica al solve et repete

18. Que aún cuando se recurra al argumento originalista de la ley, para justificar la procedencia y constitucionalidad del solve et repete, citando incluso la historia de la Ley N? 19.613: el pago anticipado de una parte de la multa le conferiría “seriedad a “las reclamaciones”, intentado convencer que dicho dispositivo en cuestión tendría como Único designio desincentivar las acciones procesales contra las sanciones administrativas, lo cierto es que el origen de la ley no demuestra la constitucionalidad de la misma. Porque, siendo indiscutido que los tribunales pueden descincentivar el ejercicio ilegítimo del derecho a la acción -en los casos específicos de litigación temeraria o banal-, mediante exámenes de admisibilidad de las acciones y el castigo ex post (condena en costas), lo objetable es que de un modo general el legislador disuada ex ante el ejercicio legítimo de tal derecho asegurado eñla Constitución (artículo 19, N* 3) mediante una técnica tosca y poco democrática, configurando un privilegio para la Administración que no se aviene con la garantía de igualdad ante la ley (artículo 19, N? 2), pilar del Estado democrático de derecho;

19. Que, en cuanto al discurrir manifestado en jurisprudencia anterior de este Tribunal, sobre el hecho que la requirente tendría recursos suficientes para consignar la suma que le demanda la ley, es de manifestar que tal tipo de valuaciones resultan ajenas al quehacer del Tribunal Constitucional, desde que el constituyente lo concibe como un órgano jurisdiccional y en la confianza de que “fallará de acuerdo a derecho”

(artículo 93, inciso quinto). En realidad el problema del solve et repete no es si el particular puede pagar, sino, si el Estado puede cobrar anticipadamente.

Por lo demás, tal intento de refutación, amen de razones expuestas las precedentemente que desvirtúan la legitimidad del solve et repete, demuestra un evidente sesgo discriminatorio pero falaz y, por lo tanto, si no cínico al menos torpe.

Ello, pues, se dice que el pudiente, por su capacidad económica no tendría excusa razonable para no pagar la parte de la multa y poder recurrir en contra de la misma ante la justicia, argumento que no se sostiene con un mínimo sentido de justicia ni razonabilidad y que, finalmente, se desvirtúa porque se transforma en un impedimento para el ejercicio de la acción y la tutela judicial respecto de los económicamente más pobres que se enfrenten a situaciones similares. De suerte que esta evidente discriminación no es más que una radical injusticia.

20. Que finalmente sólo cabe hacer presente como cuestión de principios, que el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva en general y el derecho al recurso y la acción en particular no pueden estar condicionadas a este privilegio o dispositivo anacrónico de poder propio de la forma de Estado absolutista del solve et repete o pago previo total, parcial o proporcional de la obligación o sanción impuesta, que subordinan arbitrariamente dicho ejercicio a la capacidad económica del administrado por constituir una evidente y disuade al administrado para no activar el control judicial de los actos de la administración. En resumen, el solve et repete, resulta contrario a un sentido de justicia elemental y los principios básicos del Estado constitucional de derecho: frenos y equilibrios de poderes y garantía de los derechos fundamentales.

21. Que sobre la base de las consideraciones anotadas, se debe concluir que en la especie no cabe sino acoger el requerimiento planteado, declarando inaplicable el inciso segundo del artículo 19 de la Ley N? 18.410, porque la persistencia en la aplicación de este dispositivo de poder del “solve et repete”, discriminatorio e injusto, importa una clara vulneración al ordenamiento constitucional vigente.

22. Que se mantendrá invariable el criterio que ha informado en tal sentido la jurisprudencia preexistente del Tribuna! Constitucional, por considerar que la exigencia impuesta de pagar antes de poder reclamar una multa administrativa erosiona -entre otros- el derecho a la acción y de acceso a la justicia asegurado en el artículo 19, N? 3”, de la Constitución, en la parte que consagra la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, núcleo esencial del mismo que se encuentra además garantizado por el numeral 26 del mismo precepto constitucional, comoquiera que por su intermedio se garantiza judicialmente el ejercicio legítimo de los derechos esenciales,

PREVENCIÓN

El Ministro señor Juan José Romero Guzmán previene que concurre al fallo en virtud, fundamentalmente, de las consideraciones que se exponen a continuación:

19) La obligación de consignar el pago de una suma de dinero equivalente a un porcentaje de la sanción pecuniaria como condición previa para el ejercicio del derecho a reclamar judicialmente de una sanción administrativa (mecanismo conocido, también, como "solve et repete") genera un costo para el interesado y, en este sentido, puede constituir (en un mayor o menor grado) un incentivo al comportamiento de los regulados. En concreto, este mecanismo busca desincentivar la litigación con fines puramente estratégicos, es decir, aquella dilatoria o dirigida a incrementar los costos de litigación para el regulador que hace uso, en su contra, de la potestad sancionadora. Es decir, la norma impugnada no es una que posea una finalidad ilegítima o en que el medio utilizado no contribuya a su consecución. Lo anterior se afirma sin perjuicio de reconocerse que el mecanismo aludido constituye un medio sub-óptimo para la consecución del objetivo en que puede sustentarse la norma, lo que debilita la razonabilidad de su consagración legal.

29) El acceso a la justicia (en este caso, a impugnar judicialmente una sanción administrativa) siempre tiene costos. Entre ellos es posible mencionar: (i) los costos para el interesado en reclamar judicialmente, los cuales pueden ser adicionales a la obligación de depositar un porcentaje de la multa; (ii) los costos para la entidad administrativa (en este caso la SEC), la cual debe solventar costos financieros y humanos dirigidos a defender su actuación ante las cortes de justicia, además de algún costo que la demora en hacerse efectiva la sanción pueda tener en términos disuasorios; y (iii) los costos que para el sistema de justicia involucra el conocimiento de una causa más y respecto de temas con algún grado de especialidad técnica.

3%) Es incuestionable que el acceso a la justicia es un derecho constitucional, lo que, no obstante, no invalida la pertinencia de preguntarse si todo cobro de una suma de dinero (o precio) del Estado por acceder a la justicia es inconstitucional. Nosotros sostenemos que, aun cuando se trate de algo excepcional, no existe, pará toda situación, Un derecho al no pago. Lo que sí existe, en cambio, es un derecho para acceder alajusticia sin la existencia de: [a] limitaciones que desnaturalicen el derecho a impugnar judicialmente una sanción administrativa; y [b] limitaciones económicas que la entraben más allá de lo razonable.

49) En referencia al punto [a] precedente, esto es, la desnaturalización del derecho a la impugnación judicial, debe, al menos, atenderse al grado de preponderancia del precio o cobro en relación a la multa, es decir, al porcentaje de la sanción pecuniaria que se utiliza para fijar el cobro. En efecto, la obligación de pagar una consignación para ' reclamar judicialmente en caso alguno puede identificarse total o significativamente con el pago de la sanción pecuniaria de que se trate. Esto lleva a concluir que una obligación de pagar una consignación de un 100% o en que ésta constituya una parte preponderante (50% o más) de la sanción no pueda ser constitucionalmente admisible. Esta circunstancia no se presenta en el caso concreto sometido a nuestro conocimiento, en el cual el porcentaje de la consignación asciende a un 25% del monto de la multa.

5%) Desde una perspectiva menos abstracta y más centrada en el eventual efecto inconstitucional concreto (punto [b]), debe atenderse a si el monto de dinero a que asciende la consignación exigida es o no —en principio- de baja cuantía. Nuestra posición es que la exigencia de consignación previa para acceder a la justicia es inconstitucional, salvo que se trate de un monto menor, en cuyo caso, para acoger su inaplicabilidad, es necesario que el requirente proporcione algún tipo de antecedente fáctico que justifique la plausibilidad del efecto impeditivo de la suma consignada.

No desconocemos la dificultad de identificar un valor que sirva para trazar una línea divisoria entre lo que constituye o no una consignación de monto o cuantía baja. Un posible parámetro puede ser aquel monto que, de acuerdo al artículo 45 del Código Orgánico de Tribunales, determina qué asuntos sometidos a conocimiento de los jueces de letras se conocerán o no en única instancia. La cifra límite indicada para tal efecto es de 10 unidades tributarias mensuales. Este valor coincide, también, con el parámetro establecido para el mismo fin en disputas regidas por la Ley de Protección del Consumidor conocidas por los juzgados de policía local de acuerdo con el artículo 50 G del mencionado cuerpo normativo.

6%) En este caso concreto, el monto exigido a título de consignación para recurrir a la justicia es de 6,25 UTM (equivalente a marzo de 2019 a la suma de $301.906) y la parte requirente no aportó antecedente alguno referido a la traba u obstaculización que dicho valor pudiera significar para cumplir con la consignación exigida.

7%) Asumiendo el principio de que no todo cobro de una suma de dinero constituye en sí mismo, sin ningún tipo de consideración adicional, una afectación inconstitucional del derecho de acceso a los tribunales de justicia, de acuerdo a lo manifestado con anterioridad es posible colegir que, en este caso concreto, no existe una limitación constitucionalmente intolerable que perjudique la posibilidad de reclamar judicialmente. Por lo tanto, estimamos que procede rechazar el requerimiento de autos.

Redactó la sentencia el Ministro señor Gonzalo García Pino; la disidencia, el Ministro señor José Ignacio Vásquez Márquez, y la prevención, el Ministro señor Juan José Romero Guzmán.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N? 3616-17-INA.

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

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Sr. nombre reservado

Y nombre reservado por eX Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y por sus Ministros señora Mariso! nombre reservado, señores Carlos Carmona Santander, Gonzalo García Pino, Juan José Romero Guzmán, señora nombre reservado, y señores nombre reservado, nombre reservado y José Ignacio Vásquez Márquez.

Se certifica que los Ministros señora Marisol Peña Torres y señor Carlos Carmona Santander concurrieron al acuerdo y fallo, pero no firman por haber cesado en el ejercició de su cargo.

Autoriza la Secretaria suplente del Tribunal Constitucional, señora Mónica Sánchez Abarca.