Control Proyecto de Ley (Art. 93 N°1)

ROL Nº 339

PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA LA

LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DE ENSEÑANZA

EN MATERIA DE EDUCACIÓN PARVULARIA.

Santiago, dieciocho de octubre de dos mil uno.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

1º. Que, por oficio Nº 18.987, de 2 de

octubre de 2001, el Senado ha enviado el proyecto de ley,

aprobado por el Congreso Nacional, que modifica la Ley

Orgánica Constitucional de Enseñanza en materia de

educación parvularia, a fin de que este Tribunal, en

conformidad a lo dispuesto en el artículo 82, Nº 1º, de la

Constitución Política de la República, ejerza el control de

su constitucionalidad;

2º. Que, el artículo 82, Nº 1º, de la

Constitución Política establece que es atribución de este

Tribunal: “Ejercer el control de la constitucionalidad de

las leyes orgánicas constitucionales antes de su

promulgación y de las leyes que interpreten algún precepto

de la Constitución”;

3º. Que, el artículo 19, de la Carta

Fundamental, en su Nº 11, inciso quinto, establece que “Una

ley orgánica constitucional establecerá los requisitos

mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de

la enseñanza básica y media y señalará las normas

objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado

velar por su cumplimiento. Dicha ley, del mismo modo, establecerá los requisitos para el reconocimiento oficial

de los establecimientos educacionales de todo nivel.”;

4º. Que, el proyecto remitido dispone:

“Artículo único.- Introdúcense las siguientes

modificaciones en la ley Nº 18.962, Orgánica Constitucional

de Enseñanza:

1. Intercálase, en el inciso final de su artículo

2º, a continuación de la coma (,) que sigue a la palabra

“niveles”, la frase: “en especial la educación parvularia,

y”.

2. Agrégase el siguiente artículo 6º bis:

“Artículo 6º bis.- La educación parvularia es el

nivel educativo que atiende integralmente niños y niñas

desde su nacimiento hasta su ingreso a la enseñanza básica,

sin constituir antecedente obligatorio para ésta. Su

propósito es favorecer de manera sistemática, oportuna y

pertinente, aprendizajes relevantes y significativos en los

párvulos, apoyando a la familia en su rol insustituible de

primera educadora.

La educación parvularia no exige requisitos mínimos

para acceder a ella, ni permite establecer diferencias

arbitrarias.”;

5º. Que, de acuerdo al considerando

segundo, corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre las

normas del proyecto remitido que estén comprendidas dentro

de las materias que el Constituyente ha reservado a una ley

orgánica constitucional;

6º. Que, el inciso final del artículo 34

de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este

Tribunal, dispone:

“Si durante la discusión del proyecto se hubiere

suscitado cuestión de constitucionalidad de uno o más de

sus preceptos, deberán enviarse al Tribunal, además, las

actas de las sesiones, de sala o comisión, o el oficio del

Presidente de la República, en su caso, donde conste la

cuestión de constitucionalidad debatida o representada.”;

7º. Que, a su vez, el inciso quinto del

artículo 35 de la misma ley, establece:

“Si el Tribunal encontrare que el proyecto es

constitucional y se hubiere producido la situación prevista

en el inciso final del artículo anterior, el Tribunal

deberá declarar la constitucionalidad del proyecto

fundándola respecto de los preceptos que, durante su

tramitación, hubieren sido cuestionados.”;

8º. Que, de los antecedentes enviados

por el Senado, consta que se planteó una cuestión de

constitucionalidad en la Sesión Nº 3º, de 13 de junio de

2000, Legislatura Ordinaria del Senado, al discutirse en

general el proyecto de ley (Diario de Sesiones del Senado,

pág. 215).

En dicha cuestión de constitucionalidad se

argumentó, en primer lugar, que el proyecto introduce en la

Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza normas que no son

propias de ella, de acuerdo a lo que dispone el artículo

19, Nº 11, inciso quinto, de la Constitución. En tal

sentido, el Senador señor Viera-Gallo expresó: “en primer

lugar, formulo reserva de constitucionalidad . . . , pues

creo que la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza sólo

se refiere a (la) educación básica y media y no a la parvularia. Para incorporar esta última habría que reformar

la Carta Fundamental.”;

9º. Que, en sentencia de fecha 27 de

febrero de 1990, Rol Nº 102, esta Magistratura señaló que

“la ley orgánica constitucional de enseñanza debe contener

los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de

los niveles de la enseñanza básica y media; las normas

objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado

velar por su cumplimiento; los requisitos para el

reconocimiento oficial de los establecimientos

educacionales de todo nivel, como también aquellas normas o

materias que constituyen elementos complementarios

indispensables de los anteriores, como lo ha señalado en

diversas oportunidades este Tribunal”;

10º. Que, en conformidad con lo

anterior, en dicha oportunidad, se declaró que era propio

de dicho cuerpo legal el precepto comprendido en su

artículo 2º, inciso final, en el cual se expresa “Es

también deber del Estado fomentar el desarrollo de la

educación en todos los niveles, . . .”, entre los cuales se

encuentra, naturalmente, no sólo la enseñanza básica o

media, sino que, igualmente, la educación parvularia;

11º. Que, por Ley de Reforma

Constitucional Nº 19.634, de 2 de octubre de 1999, se

incorporó como inciso cuarto del artículo 19, Nº 10, de la

Constitución Política, una nueva disposición que establece:

“El Estado promoverá la educación parvularia”;

12º. Que, en consecuencia, el artículo

único, Nº 1, del proyecto en análisis, al incluir en el

artículo 2º, inciso final, de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, de acuerdo con el mandato

constitucional aludido en el considerando anterior, una

referencia especial a la educación parvularia tiene,

también, naturaleza orgánica constitucional, en la misma

forma que el nuevo artículo 6º bis introducido por el

artículo único, Nº 2, del mismo proyecto, habida

consideración en especial respecto de este último, a la

circunstancia que en él se expresa que la educación

parvularia no constituye un antecedente obligatorio para

acceder a la enseñanza básica, materia que por disposición

expresa del artículo 19, Nº 11, inciso quinto, de la

Constitución Política, es propia de dicha ley orgánica

constitucional, al señalar que un cuerpo legal de esa

naturaleza “establecerá los requisitos mínimos que deberán

exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica

. . . “;

13º. Que, de acuerdo con lo expresado en

los considerandos anteriores, el artículo 2º, inciso final,

de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, según lo

dispone el proyecto en su artículo único, Nº 1, establece:

“Es también deber del Estado fomentar el desarrollo de la

educación en todos los niveles, en especial la educación

parvularia, y estimular la investigación científica y

tecnológica, la creación artística, la práctica del deporte

y la protección e incremento del patrimonio cultural de la

Nación.”;

14º. Que, el incorporar en la nueva

redacción del precepto la frase “en especial la educación

parvularia”, no tiene otro alcance que el hacer presente

que el Estado ha de colaborar en su desarrollo, tomando en consideración que en los últimos tiempos dicha enseñanza

registra un notable crecimiento en nuestro país y destacar,

en el texto legal, la modificación introducida al artículo

19, Nº 10, de la Constitución Política, por la Ley de

Reforma Constitucional Nº 19.634, de 2 de octubre de 1999,

posterior a la ley orgánica constitucional que se modifica.

Así se desprende, también, de la historia fidedigna del

precepto en estudio, de donde se infiere que tal expresión

no tiene otro efecto o consecuencia jurídica que el antes

señalado. Por tanto, lo expuesto es suficiente para

concluir que dicha norma legal no se contrapone con el

artículo 19, Nº 10, de la Carta Fundamental, sino que, por

el contrario, explícita, dentro de las atribuciones del

legislador, el precepto constitucional aludido. Sostener lo

contrario importaría desconocer la facultad del Poder

Legislativo de desarrollar los preceptos constitucionales,

de por sí generales, en normas legales razonablemente

acordes con su texto;

15º. Que, por otra parte, el Senador

señor Viera-Gallo manifiesta que en el proyecto en estudio

se incluye a la educación parvularia como “un nivel del

sistema formal de educación”, dándosele un carácter

obligatorio. En tal sentido afirma “. . . nadie está

obligado a llevar un recién nacido a una sala cuna; ni

siquiera eso ocurría en la ex Unión Soviética, donde el

Estado procuraba que los padres no trasladaran sus guaguas

a esos recintos, pues la tendencia era dejarlas ahí por

largo tiempo, debido a la falta de ayuda en el hogar. En

consecuencia, no hay ningún país en el mundo, ni siquiera

durante la época de la Unión Soviética, donde a los niños, desde su nacimiento, se les obligue a entrar a un sistema

de enseñanza estatal. Puede ser que en muchos países la

enseñanza de transición sea obligatoria, pero, para que

ello ocurra en Chile, habría que reformar la Carta

Fundamental.” (Diario de Sesiones cit., pag. 216);

16º. Que, durante la tramitación de la

enmienda constitucional a que se ha hecho referencia en el

considerando 11º, se dejó en claro el sentido que tenía el

nuevo precepto. Al respecto el Senador señor Larrain, en

Sesión Nº 36, de 4 de mayo de 1999, Legislatura Ordinaria

del Senado, al informar a la Sala de esa Corporación sobre

la materia, afirmó “que recomienda la aprobación del

objetivo básico de la moción presentada, pero circunscrita

a lo fundamental; es decir, a consagrar en la Carta

Fundamental el reconocimiento de la educación parvularia,

pero sin darle el carácter de requisito necesario u

obligatorio para acceder a la enseñanza básica.” (Diario de

Sesiones de Senado, pág. 3528);

17º. Que, el artículo 6º bis que se

incorpora a la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza no

establece en parte alguna que la educación parvularia es un

antecedente previo para la educación básica, ni tampoco que

tiene carácter obligatorio, lo que corrobora, por lo demás,

la historia fidedigna de su establecimiento. Por el

contrario, en estricta armonía y consonancia con lo que

dispone el artículo 19, Nº 10, de la Carta Fundamental, en

sus incisos tercero y cuarto, al consagrar el derecho

preferente y el deber de los padres de educar a sus hijos y

al señalar que el Estado ha de promover la educación

parvularia, dicho artículo 6º bis expresa que ésta constituye “el nivel educativo que atiende integralmente

niños y niñas desde su nacimiento hasta su ingreso a la

enseñanza básica”, agregando “sin constituir antecedente

obligatorio para ésta”; motivo por el cual está de acuerdo

con la Constitución Política de la República;

18º. Que, consta de autos que las normas

a que se ha hecho referencia han sido aprobadas en ambas

Cámaras del Congreso Nacional con las mayorías requeridas

por el inciso segundo del artículo 63 de la Constitución

Política de la República;

19º. Que, las normas del proyecto

remitido antes mencionadas no son contrarias a la

Constitución Política de la República.

Y, VISTOS, lo dispuesto en los artículos

19, Nºs. 10 y 11, 63 y 82, Nº 1º e inciso tercero, de la

Constitución Política de la República, y lo prescrito en

los artículos 34 al 37 de la Ley Nº 17.997, Orgánica

Constitucional de este Tribunal, de 19 de mayo de 1981,

SE DECLARA:

Que el artículo único del proyecto

remitido es constitucional.

Acordada con el voto en contra del abogado

integrante don Eduardo Soto Kloss, en cuanto sostiene la

inconstitucionalidad de la frase “en especial la educación

parvularia” que intercala el Nº 1 del artículo único del

proyecto de ley en análisis, en el inciso final del

artículo 2º de la Ley Nº 18.962.

Afirma el disidente dicha vulneración a la

Carta Fundamental en lo que respecta la forma adverbial “en

especial” con que el legislador pretende hacer resaltar la educación parvularia como nivel preferente en cuanto deber

del Estado de fomentar su desarrollo. Ese resalto, relieve,

énfasis o preferencia no se condice con el texto

constitucional del artículo 19 Nº 10, que asegura a todas

las personas “El derecho a la educación”.

1. En efecto, este precepto fundamental dispone

en su inciso cuarto que “El Estado promoverá la educación

parvularia”, inciso agregado -como es sabido- por la Ley

19.634, de 1999, de reforma constitucional.

Y su inciso sexto prescribe que “Corresponderá al

Estado, asimismo, fomentar el desarrollo de la educación en

todos sus niveles, ... “ (cursivas nuestras).

El proyecto de ley, como se advierte, pretende

modificar el inciso final del artículo 2º de la Ley Nº

18.962, cuya redacción en su inciso es idéntica en su

contenido al citado inciso sexto (“Es también deber del

Estado fomentar el desarrollo de la educación en todos los

niveles”).

2. La forma adverbial “en especial” equivale a

“especialmente”, que es un adverbio de modo, y como tal

responde a la pregunta “cómo” se ejecuta la acción que

menciona el verbo, la forma o modo verbal. En cuanto tal,

al introducirse el término “en especial” en el inciso

referido de la Ley Orgánica Constitucional Nº 18.962, que

contiene idéntico contenido del inciso sexto del artículo

19, Nº 10, de la Constitución, se está agregando un

carácter y una especificación que excede el propio texto

constitucional, el cual no privilegia, ni particulariza, ni

resalta, ni singulariza ningún nivel educativo, desde que su clarísimo tenor dispone “fomentar el desarrollo de la

educación en todos sus niveles”, como deber del Estado.

No puede soslayarse que las palabras, más aún

cuando se trata de un texto de Derecho, no son inocentes, o

inocuas, o vacuas, sino cada una de ellas están cargadas de

sentido. Aquí, el legislador al pretender modificar dicho

precepto de ley orgánica constitucional introduce, pura y

simplemente -sea sin advertirlo, sea subrepticiamente,

intenciones que el disidente no califica, por ser ello

enteramente ajeno al punto- una modificación al propio

texto de la Constitución, desde que la ley orgánica aludida

no hace sino repetir en su artículo 2º, inciso final, el

inciso sexto del Nº 10 del artículo 19 referido.

Al pretender introducir la forma adverbial “en

especial”, el legislador viene a calificar el modo cómo el

Estado ha de fomentar el nivel educativo parvulario, lo que

la Constitución no hace en manera alguna. Y lo pretende

calificar dándole un relieve, un énfasis, una intensidad o

energía particular, singular, peculiar, que se diferencia

de lo normal, de la ordinaria ocurrencia, de la

generalidad; que eso significa “en especial”.

Esa particularidad, singularidad o peculiaridad

no la contempla ni mínimamente la Constitución, por lo cual

no cabe que el legislador introduzca esa característica o

modalidad de realización a una actividad del Estado que la

Constitución no la ha estatuído. La Constitución, en

nuestro régimen constitucional, no permite que el

legislador la modifique por la vía de modificar preceptos

de leyes orgánicas constitucionales que repiten su

contenido.

Es más; cuando el constituyente ha querido dar

énfasis a través de formas calificativas, lo ha hecho

expresamente, como lo demuestra palmariamente el mismo Nº

10 del artículo 19 aludido, cuando en su inciso tercero,

segunda frase, dispone que “Corresponderá al Estado otorgar

especial protección al ejercicio de este derecho” (cual es

el derecho preferente de los padres de educar a sus hijos).

Énfasis que no ha hecho, como hemos señalado, respecto del

fomento estatal de la educación parvularia, ni en su inciso

cuarto ni en su inciso sexto.

Por las razones expuestas, el disidente afirma la

inconstitucionalidad del Nº 1 del artículo único del

proyecto analizado debiendo ser eliminado de su texto.

Redactaron la sentencia, los Ministros que la suscriben.

Redactó la disidencia, su autor.

Devuélvase el proyecto al Senado, rubricado en cada una de

sus hojas por el Secretario del Tribunal, oficiándose.

Regístrese, déjese fotocopia del proyecto y archívese.

Rol Nº 339.-

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional,

integrado por su Presidente subrogante don Eugenio

Valenzuela Somarriva, y los Ministros señores Servando

Jordán López, Juan Agustín Figueroa Yávar, Marcos

Libedinsky Tschorne y el Abogado Integrante señor Eduardo

Soto Kloss.

Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don

Rafael Larrain Cruz.

La ley que modifica la Ley Orgánica Constitucional de

Enseñanza en materia de educación parvularia fue

publicada en el Diario Oficial del día 15 de noviembre de

2001, bajo el N° 19.771.