Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 17.322

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Santiago, tres de abril de dos mil dieciocho.

VISTOS:

Solicitud de inaplicabilidad.

Con fecha 14 de octubre de 2016, Inmobiliaria Parque Santuario Limitada ha deducido un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del inciso primero del artículo transitorio de la Ley N° 20.791.

Precepto legal reprochado El texto del precepto impugnado es del siguiente tenor:

"Decláranse de utilidad pública los terrenos que hubieren sido destinados por un plan regulador o seccional a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, con anterioridad a las disposiciones de las leyes Nos 19.939 y 20.331. Sin perjuicio de lo dispuesto en este inciso, respecto de los terrenos cuyas declaratorias hubieren caducado en virtud de las citadas leyes, deberá respetarse la aplicación de lo establecido en el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo texto fue fijado por el decreto con fuerza de ley N 2 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales, los que no se verán afectados por la declaratoria de utilidad pública.".

Gestión judicial pendiente.

El pronunciamiento de inaplicabilidad se requiere para que produzca efectos en el juicio ordinario incoado por la requirente de autos, Rol N° 018333-2015, que sustancia el 13° Juzgado Civil de Santiago.

Su demanda tiene por objeto que se declare que a un inmueble de su propiedad no le corresponde quedar afecto a declaración de utilidad pública, y en consecuencia, se pidió al tribunal que ordenara al municipio dictar la normativa urbanística correspondiente, que le permitirá desarrollar su proyecto inmobiliario.

Al efecto, explica la actora que, a partir del año 2011, es dueña de un predio denominado Lote A, proveniente del Loteo Santuario del Valle, de una superficie de 28.887.53 metros cuadrados, ubicado en la comuna de Lo Barnechea.

Dicho predio, desde el año 2002, quedó afecto a utilidad pública, al estar incluido en una zona que el plan regulador comunal determinó como destinada a área verde.

Posteriormente, en razón de las leyes N°s 19.939 y 20.331, caducó el año 2010 el aludido gravamen, y dicho cuerpo legal en su artículo 59, estableció un procedimiento perentorio para que el Alcalde, en el plazo de 6 meses desde la caducidad de la declaratoria, fijara las nuevas normas urbanísticas para los terrenos desafectados, asimilándolas a las de zona predominante de las adyacentes al terreno antes afecto.

De esta manera, no se estaba frente a una mera expectativa de dictación de la normativa urbanística, sino que de un derecho adquirido.

Precisa que el Alcalde no cumplió con el reseñado mandato legal frente a numerosas solicitudes de la actora - en orden a que se otorgara la normativa urbanística correspondiente- y frente a la existencia de pronunciamientos expresos de la Contraloría y de la Secretaría Regional Ministerial. Éstos, instaban al Municipio a cumplir con su obligación legal y precisaban que la normativa urbanística que asignó al terreno de la actora era la dispuesta para otra zona del plan regulador y no correspondía a las de zona predominante de las adyacentes al terreno.

En síntesis, las actuaciones municipales se caracterizaron por una excesiva dilación en la fijación de las normas urbanísticas a predios cuya declaratoria caducó conforme a la ley; por la proposición sistemática de asimilar los predios a otra zona del plan regulador, y por la adhesión a lo informado por el Seremi de Vivienda en orden a que la normativa aplicable corresponde a otra zona del plan regulador, pero sólo respecto de predios que no son de propiedad de la actora.

Y la negativa del municipio a otorgar el uso de suelo que correspondía legalmente asignar al predio de la actora, impidió de facto que ella pudiera desarrollar su proyecto de subdivisión y edificación en el predio.

El problema, actualmente, es que, en atención a la dictación de la Ley N° 20.791, su predio, el año 2014, volvió a estar afecto a utilidad pública, por lo que ya no J00196 ,at"Ah

es posible asignar una normativa urbanística y llevar a cabo el proyecto inmobiliario.

Ante la descrita situación, dedujo recurso de protección solicitando que el Seremi de Vivienda dictara la normativa urbanística correspondiente, pero el recurso fue desestimado por la Corte de Apelaciones.

Fundamentación del requerimiento.

Esencialmente, la actora plantea que las conculcaciones denunciadas se originan porque la disposición que se objeta, al mismo tiempo que afectó nuevamente su terreno, desconoció su derecho a obtener la dictación de la normativa urbanística para desarrollar un proyecto inmobiliario en aquel, derecho que otorgara la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en su artículo 59 y que se configura, por tanto, como un derecho adquirido, parte de su patrimonio.

Y se precisa que se califica como derecho adquirido, porque aquella normativa estableció una facultad imperativa no discrecional, esto es, reglada para el Alcalde de dictar la normativa antedicha para aquellos terrenos que ya estaban desafectados con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma cuestionada. Obligación, por lo demás, fundada en el fin de que los propietarios pudieran ejercer _f-).1k las facultades de dominio pues, sin normativa urbanística, , --,---,=,, no es posible desarrollar proyectos inmobiliarios.

En base a lo expuesto, la actora denuncia que la aplicación de la norma objetada genera las siguientes infracciones constitucionales.

En primer término, se infringe el derecho de propiedad, desde tres perspectivas.

La primera dice relación con el reseñado derecho adquirido a obtener la asignación de una normativa urbanística de predios cuya declaratoria caducó. Y aquí se produce la conculcación, sea porque que la disposición impugnada que afectó un inmueble suprimió aquel derecho sin compensación alguna, sea porque no dejó a salvo de la renovación de la declaratoria a aquellos predios con el derecho en cuestión.

La segunda perspectiva dice relación con la utilidad pública en cuanto causal de expropiación, originándose una conculcación del derecho desde el momento que la alusión a la utilidad pública en el precepto reprochado es tan sólo formal.

Lo anterior, debido a que, por la disposición impugnada, se renovó la declaratoria respecto de inmuebles con anteproyectos y permisos aprobados, y, al respetarse aquellos, significará que existan parques, plazas y circulaciones en que se materialicen obras construidas o proyectadas, por lo que el terreno en cuestión pasa en la realidad a ser de inutilidad pública.

Una tercera perspectiva desde la cual se aprecia una infracción al derecho en comento es la del principio de proporcionalidad, pues no se atisba de qué manera la privación del derecho a obtener una normativa urbanística ni la falta de instancia de reclamo ante los tribunales resultan indispensables para satisfacer el interés público.

En segundo término, se desconoce el derecho a la igualdad ante las cargas públicas, reconocido en el numeral 20° del artículo 19 constitucional. Ello si se atiende al hecho de que quedaron exentos de la declaratoria los permisos y anteproyectos aprobados con anterioridad a la disposición reprochada, mas quienes no alcanzaron a obtenerlos, por la negligencia municipal en dictar la normativa urbanística, no pudieron verse exceptuados de la declaratoria.

En tercer término, se vulnera el numeral 26° del artículo constitucional aludido, ya que, por las circunstancias anotadas, se priva al titular del real valor comercial de su terreno al no poder realizar en el mismo proyecto alguno.

En cuarto término, se infringiría el derecho a ejercer libremente una actividad económica por todo lo precedentemente expuesto.

Sustanciación del requerimiento.

Por resolución de fojas 125, la Segunda Sala de esta Magistratura admitió a tramitación el requerimiento de autos y suspendió la tramitación de la gestión judicial pendiente invocada. Luego de ser declarado admisible por la aludida Sala y pasados los autos al Pleno, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, el requerimiento fue comunicado a la Presidenta de la República, al Senado y a la Cámara de Diputados y notificado a las partes de la gestión judicial pendiente invocada, a efectos de que pudieran hacer valer sus observaciones y acompañar los antecedentes que estimaren convenientes.

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Observaciones al requerimiento.

Por presentación de fojas 133, junto con evacuar el traslado para pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción de autos, se presentan por la Municipalidad de Lo Barnechea las siguientes argumentaciones para que ésta sea desestimada.

En primer lugar, el Municipio se refiere a los hechos relacionados con el presente requerimiento, para con ello, desvirtuar la afirmación de su negligencia o mala fe al no dictar la normativa urbanística.

Explica sobre el punto que no estaba obligado a hacerlo, desde el momento que el inmueble de la actora nunca estuvo afecto a utilidad pública, por lo que no pudo caducar declaratoria alguna por las leyes 19.939 y 20.331, ni operar por ello el artículo 59 de la Ley de Urbanismo y Construcciones, vigente al año 2010, en la parte que ordena a las municipalidades dictar la regulación urbanística dentro de los seis meses siguientes a la caducidad.

Por lo demás, si el municipio ejerciera su potestad normativa después de los seis meses, incurriría en una actuación nula de derecho público.

Y se precisa que fue prudente en su actuación, en atención a los riesgos derivados de permitir normas /urbanísticas de alta densidad en las laderas de cerros isla en Lo Barnechea.

Más aún, las autoridades competentes y hasta la misma Corte Suprema han asentado respecto de los cerros isla, que a los mismos no les es aplicable la caducidad de la afectación a utilidad pública, ni podrían ser objeto de normativa urbanística.

Finalmente, se agrega, en lo que se refiere a los hechos, que es falso que las instalaciones de obras para el proyecto de la requirente estuvieran en curso.

En segundo lugar, la Municipalidad razona respecto al derecho adquirido que alega tener la actora de autos, y expone al efecto que se trata más bien de una mera expectativa, puesto que la asignación de una norma a un predio nunca supone un derecho adquirido que se incorpore al patrimonio de un particular, toda vez que, en nuestro ordenamiento, no existe derecho de propiedad sobre el uso del suelo o zonificación que la autoridad esté potencialmente en vías de asignar.

Tanto es así, que la autoridad puede modificar el plan regulador que los contiene sin afectar derechos de propiedad, a menos que con anterioridad existan anteproyectos o permisos aprobados, situación que no ocurre en la especie.

A su vez, teniendo un predio una normativa asignada por un instrumento de planificación, tan sólo existe para el propietario la mera expectativa de obtener posteriormente un permiso favorable.

Se agrega a todo lo anterior, que otros argumentos descartan que la actora sea titular del derecho adquirido a obtener una regulación, a saber: que dicho derecho sólo posee la calidad de indubitado cuando exista sentencia judicial que así lo declare y, el que la normativa le sea favorable a un propietario, tan sólo es una mera expectativa.

Finalmente, la requerida reflexiona acerca del real conflicto jurídico tanto en sede civil como constitucional;

sobre la inmutabilidad de los actos de la Administración y acerca de la existencia de plazos fatales para la Administración.

En tercer lugar, la requerida repara en los vicios de constitucionalidad alegados y sostiene su inexistencia en base a las siguientes argumentaciones.

1. No se vulnera el derecho a la igual repartición de las cargas públicas, puesto que, en realidad, la actora pretende gozar de un estatuto privilegiado, consistente en ser tratada como aquellos que tienen derechos adquiridos en virtud de la aprobación y permisos municipales otorgados.

Más aún, del tenor del precepto impugnado se aprecia que no se le ha impuesto carga alguna.

2. No se infringe el derecho a ejercer libremente una actividad económica, pues lo que hace la actora es confundir la inactividad de la autoridad con lo dispuesto en el precepto constitucional, que reconoce aquel derecho y que únicamente se refiere a las normas legales que regulan alguna actividad.

3. No se desconoce el derecho de propiedad, pues, como ya fuera explicado, si no hay norma urbanística y nada se ha obtenido, mal puede haber una vulneración a un presunto derecho adquirido a la edificación.

4. Por todas las argumentaciones no puede estimarse afectado el derecho a la protección de la esencia de los derechos.

Vista de la causa y acuerdo.

Habiéndose traído los autos en relación, se procedió a la vista de la causa el día 23 de marzo de 2017, oyéndose CCIO 9b Cz-wtíln-osjtg7 kA°

la relación y los alegatos de las abogadas, Olga Feliú, por la parque requirente, y nombre reservado, por la parte requerida.

Con igual fecha se adoptó acuerdo.

CONSIDERANDO:

I.- CONFLICTO CONSTITUCIONAL PLANTEADO

PRIMERO: Que Inmobiliaria Parque Santuario Limitada, requirente en autos, es dueña del paño Lote A del Paseo del Litre 5137 Interior del Cerro Isla Loma Suave, comuna de Lo Barnechea, predio que se encuentra afecto a una declaratoria de utilidad pública de conformidad con el artículo 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y de la aplicación de la Ordenanza del Plan Regulador Comunal de Lo Barnechea que, en el año 2002, lo incluyó dentro de una zona determinada como destinada a un área verde;

SEGUNDO: Que en el año 2004 se dictó la Ley N° 19.939 que estableció un plazo de caducidad de las mencionadas ----- declaratorias de utilidad pública, las que vinculadas a la naturaleza de su objeto, vencían en un plazo de cinco años.

La Ley 20.133 extendió el plazo de caducidad un año más, para terminar quedando liberadas de todo gravamen durante el año 2010;

TERCERO: Que la requirente, en el entendido que la caducidad de una declaratoria de utilidad pública no implica una asignación normativa automática del uso del suelo, solicitó a la Municipalidad de Lo Barnechea que asignara las nuevas normas urbanísticas aplicables al predio, según lo disponía en su momento la Ley 19.939, hoy no vigente.

Esta solicitud la replicó en un conjunto amplio de reclamaciones administrativas y judiciales (Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, Contraloría General de la República y Corte de Apelaciones), sin que la Municipalidad asignara la normativa que pretendía la requirente (Zona J del Plan Regulador Comunal la que sería propia a los terrenos adyacentes) y procediera a fijar la regla de la Zona K del Plan Regulador Comunal, en función de los intereses de la comunidad. En la práctica, esta última asignación implicaba impedir la ejecución de un proyecto de subdivisión del predio e inhabilitar la edificación urbana sobre el mismo;

CUARTO: Que el 29 de octubre del 2014 se publicó la Ley N° 20.791, eliminando todas las caducidades y volviendo a renovar las declaratorias de utilidad pública en los terrenos específicos, dejando a salvo los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales.

La demora municipal en la asignación urbanística así como las reclamaciones de la que fue objeto esta decisión, implicaron que no existiera ninguna especificación normativa de las reglas urbanísticas aplicables al predio, con lo cual se restauró su condición de afectación en razón de la declaratoria de utilidad pública;

QUINTO: Que en virtud de esta condición en la cual quedó la requirente, ella estima infringido el artículo 19 N 2 24° de la Constitución porque con la declaratoria de utilidad pública se le priva de atributos del dominio sin que se le indemnice de alguna forma vulnerando, además, un derecho adquirido. Asimismo, estima infringido el artículo 19 numerales 20°, 21° y 26° de la Constitución puesto que este impedimento de asignación de las normas urbanísticas implica un obstáculo en el ejercicio de una actividad económica lícita; un establecimiento de una carga pública desigual y una vulneración del derecho en su esencia al tornar impracticable estos derechos, inhabilitar facultades del dominio que no pueden ejecutarse y al imponer condiciones que vuelven en irrealizable el derecho;

SEXTO: Que en función de esta alegación solicita la declaración de inaplicabilidad de todo el inciso primero del artículo transitorio de la Ley N° 20.791 que reproducimos:

"Artículo transitorio.- Decláranse de utilidad pública los terrenos que hubieren sido destinados por un plan regulador o seccional a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, con anterioridad a las disposiciones de las leyes Nos 19.939 y 20.331. Sin perjuicio de lo dispuesto en este inciso, respecto de los terrenos cuyas declaratorias hubieren caducado en virtud de las citadas leyes, deberá respetarse la aplicación de lo establecido en el artículo 116 de la Ley General de u00199 CL:bytIo /110~1 ir\b~

Urbanismo y Construcciones, cuyo texto fue fijado por el decreto con fuerza de ley Ar 2 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales, los que no se verán afectados por la declaratoria de utilidad pública."

II. - CRITERIOS INTERPRETATIVOS.

SÉPTIMO: Que los criterios interpretativos que guiarán esta sentencia son los siguientes. Primero, que el objeto de la acción de inaplicabilidad se debe centrar en el supuesto efecto inconstitucional de la norma y no en la actuación u omisión de algún órgano del Estado. Segundo, que lo impugnado son los hechos acontecidos con anterioridad a la dictación de la Ley N° 20.791. Tercero, que la declaratoria de utilidad pública está rodeada de garantías constitucionales: el estatuto constitucional de la expropiación y la intervención del legislador. Cuarto, la renovación de las declaratorias de utilidad pública por parte del legislador y que habían sido caducadas son conformes a la Constitución. Quinto, que las declaratorias CA utilidad públicas se complementan con el Derecho ;,-t- lbrbanístico y no afectan el principio de reserva legal.

/Sexto, el legislador protegió los derechos adquiridos y no las meras expectativas, asunto que determinará el juez de fondo. Séptimo, la Constitución no protege una propiedad ni una especie de derecho de propiedad sobre normas. Octavo, no se afecta el derecho a desarrollar la libre iniciativa económica. Noveno, que las declaratorias de utilidad pública están sometidas a un régimen de igualdad de cargas dependiente del marco de sus compensaciones;

1.- Es competencia del Tribunal el examen de la norma impugnada y no las actuaciones u omisiones estatales.

OCTAVO: Que no es competencia de este Tribunal determinar si aquí existió una omisión, si hubo falta de servicio, o si se debe indemnizar un posible darlo. Todo esto es competencia del juez del fondo. Por tanto, todas las alegaciones de la requirente respecto a los efectos perjudiciales que le habría provocado la supuesta omisión de la Municipalidad no serán examinados en esta sede para resolver la inaplicabilidad del precepto cuestionado. Es más, su situación normativa es tan clara al respecto que la propia gestión pendiente se decantó hacia un juicio ordinario una vez que las vías de la acción de protección fueron desestimadas por no concurrir la omisión ilegal o arbitraria denunciada;

2.- Lo impugnado se refiere a hechos acontecidos con anterioridad a la Ley N° 20.791.

NOVENO: Que la consecuencia del acápite anterior dice relación con valorar el efecto normativo que debe precaver el Tribunal Constitucional, generando una decisión que mutila contenidos legales del precepto impugnado por la vía de la inaplicabilidad fundada en su inconstitucionalidad aplicable al caso concreto. Por lo mismo, estos efectos tan radicales obligan a esta Magistratura a realizar un ejercicio prudente de sus competencias en vista de tener la certeza de que el remedio constitucional ablativo sea la única vía posible para enmendar un vicio como los denunciados;

DÉCIMO: Que, por lo mismo, un simple test normativo permite constatar si nos encontramos frente a un caso que exija la inaplicabilidad de la norma. Por una parte, están los efectos positivos que delimitan el conflicto. En este caso, la pretensión de la requirente nada dice relación con el artículo transitorio de la Ley N° 20.791 puesto que la dimensión normativa alegada es la existencia de un derecho adquirido que se deriva del inciso sexto del artículo 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que en su versión de la Ley N° 19.939 indicaba que:

"Caducada la declaratoria de utilidad pública, el inmueble afectado no podrá ser declarado nuevamente afecto a utilidad pública para los mismos usos en una declaratoria anterior, a menos que el acto expropiatorio se dictara dentro del plazo de sesenta días contado desde la fecha de entrada en vigencia de la nueva declaratoria. Expirado dicho plazo, caducará automáticamente la declaratoria de utilidad pública".

Sin embargo, esta norma se encuentra derogada y la única manera de sostener una pretensión de esta naturaleza por parte del requirente es entender que subsiste el inciso sexto del artículo 59 de la LGUC, en una especie de ejercicio ultractivo de la misma. Esto implicaría que habría que demostrar la ultra vigencia de la norma, cuestión que no resulta simple de argumentar en estas materias y, en caso de hacerlo, sería una cuestión de legalidad de vigencia de normas en el tiempo;

Que la otra alternativa es asumir, DECIMOPRIMERO:

hipotéticamente, que el Tribunal concede la inaplicabilidad del artículo transitorio de la Ley N° 20.791 a efectos de ver cuán decisivo es el conflicto jurídico. Y sustraída la norma del conflicto sencillamente no pasa nada. La inaplicabilidad no le hace nacer un derecho adquirido si es que no lo tenía ni le renueva un derecho si es que lo tenía. Lo anterior, deviene en sencillo puesto que lo verdaderamente debatido es lo que se hizo o no en el interín entre la Ley 19.939 y la Ley 20.791. En términos concretos, ¿existía una obligación de la Municipalidad de Lo Barnechea que llevara a ésta a conceder la norma urbanística que le permitiera construir y edificar en ese predio a la inmobiliaria? Inaplicar el precepto no resuelve el problema, lo deja donde mismo. En consecuencia, ni una faz positiva de la norma aplicable ni la faz negativa de la inaplicabilidad configuran las vías que nos permitan 1-4dentificar el conflicto normativo como uno de aquellos que -------- 4ebe resolverse por la vía de acoger esta acción -.0xtraordinaria;

,

3.- La declaratoria de utilidad pública está rodeada de garantías constitucionales.

DECIMOSEGUNDO: Que previo a identificar el núcleo de fondo de este problema normativo cabe considerar lo que son las declaratorias de utilidad pública.

La declaratoria de utilidad pública es el acto legislativo, general o especial, mediante el cual un bien general o singular es gravado con un derecho real de afectación para que éste sea destinado al cumplimiento de una finalidad pública mediante el procedimiento de la expropiación.

Como sostiene Sabino Cassese "la declaración de utilidad pública se proyecta como aquella parte esencial de la expropiación como procedimiento y que ella constituye, en general, la causa produciendo el doble efecto de someter el bien al régimen de expropiabilidad y de provocar el debilitamiento del derecho subjetivo, determinando la degradación de un interés legítimo" [Sabino Casesse (2000), Trattato di Diritto Amministrativo, Tomo Secondo, Guiffre Editore, Milano, p. 1477];

De esta manera, la declaratoria de utilidad pública es el parámetro de cumplimiento de la afectación en torno a la finalidad declarada por el legislador. Por otra parte, la declaratoria constituye el paso ineludible para una expropiación pero ella misma no configura la expropiación sino que habilita su expropiabilidad. Por lo tanto, es perfectamente posible que exista una declaratoria de utilidad pública vigente que no se materialice próximamente en una expropiación posterior;

DECIMOTERCERO: Que estas declaratorias se fundan directamente en normas constitucionales. Es así como el artículo 19, numeral 24°, inciso tercero, dispone que "nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae, o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificado por el legislador".

En consecuencia, la declaratoria de utilidad pública se inserta dentro de un marco constitucional que está revestida de un conjunto de garantías. En primer lugar, solo es competente el legislador, sea por una vía general como por regla especial, calificar la utilidad pública de determinadas propiedades sean estas bienes materiales o inmateriales, reales o personales, o que se declaren bajo tal condición facultades o atributos de los mismos. Por ende, la primera garantía que rodea la figura de la declaratoria de utilidad pública es la previa determinación del legislador, impidiendo que ésta sea una potestad originaria de la Administración del Estado, sin perjuicio de sus poderes de ejecución de la declaratoria legalmente considerada [nombre reservado, Santiago (2011), Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, Tomo IV, Iustel, primera edición, p.853];

DECIMOCUARTO: Que, en segundo lugar, se trata de una ley que puede ser general o especial. Cualquiera de las dos modalidades satisface la regla habilitante de la declaratoria. En el caso de la Ley General de Urbanismo y Construcciones se trata de una ley general que habilita a una categoría genérica de bienes contemplados con esa calificación en los respectivos instrumentos de planificación urbanística. Con ello, no hace sino reiterar una modalidad continua de tratamiento de la materia que viene en nuestro ordenamiento desde la Ley N° 4.563 de 1929, sobre construcciones antisísmicas. [Cordero nombre reservado (2015), "Declaración de utilidad pública y planes reguladores. Un problema sobre el contenido y las facultades del derecho de propiedad sobre el suelo" en Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, XLIV, p. 318]. En tal sentido, esta Magistratura en la Sentencia Rol N° 2759 consideró que "la ley de expropiabilidad puede ser general o especial. Será general cuando prefigura una autorización habilitante sobre un universo variable e indeterminado de bienes susceptibles de ser expropiados por encontrarse en la misma hipótesis de hecho, como sería el ejemplo de la Ley N° 2.749 de 1913, que declara de utilidad pública los terrenos de propiedad particular o municipal que sean necesarios para la ejecución de las obras de mejoramiento del agua potable de Rancagua. A su vez, los bienes expropiables por una ley general pueden ser inespecíficos pero determinables, como es el ejemplo de la Ley N° 13.908, que declara de utilidad pública los terrenos ubicados a menos de 10 kilómetros de la frontera en Magallanes. O serán leyes de expropiabilidad generales y completamente inespecíficas como la Ley N° 18.929, sobre emplazamiento de monumentos. Por el contrario, será especial aquella ley de expropiabilidad en que ésta define particularizadamente el bien a expropiar, como, por la vía ejemplar, la Ley N° 2.981, de 1915, que determinó el terreno específico para el emplazamiento del cementerio de Valdivia" (STC Rol N° 2759/2016, considerando 15°);

DECIMOQUINTO: Que una tercera garantía se refiere al fundamento de la intervención normativa. Se trata de dos cláusulas autorizatorias: utilidad pública e interés nacional. Respecto de ambas este Tribunal en la Sentencia Rol N° 2759 explicó latamente la forma en que se califica, el efecto en el derecho de propiedad y el modo en que puede distinguirse ésta respecto de la cláusula de "utilidad pública" habilitante de la función social de la propiedad.

La noción de "utilidad pública" se justifica desde múltiples vías normativas. Ya desde el artículo 17 de la Declaración de nombre reservado y del Ciudadano de 1789 se viene considerando como una garantía específica de protección del derecho de propiedad. En nuestro ordenamiento constitucional, "la noción que utiliza la Constitución actual viene desde la Constitución de 1925, la que se diferencia de la Constitución de 1833 en el hecho de que el texto decimonónico limita la dimensión de la "utilidad" al "Estado". En cambio, desde 1925 está referida a su concreción "pública". Con ello, amplía los beneficiarios al Estado y a las "municipalidades, a las personas jurídicas y, aun, a las personas naturales" (nombre reservado (1963), Elementos de Derecho Constitucional Chileno, Editorial Jurídica de Chile, p.

223). En segundo lugar, ha especificado de qué trata esta causal. "La Constitución se refiere a la utilidad pública, o sea, a la conveniencia, al provecho, al interés de la colectividad, aun cuando no se trate de una necesidad urgente y primordial, por lo cual se deja gran amplitud para apreciar la naturaleza de la razón de bien común que motive la privación." (Silva Bascullán, Alejandro (1963), Tratado de Derecho Constitucional, Tomo II, Editorial Jurídica de Chile, p. 280)" (STC Rol N° 2759/2016, considerando 19°).

"En síntesis, la utilidad pública está referida a la doble condición del fin de uso. Por una parte, es "útil" porque produce un beneficio directo en la población por la extensión de un servicio (tranvía, ferrocarril, agua, alcantarillado, escuelas, museos, hospitales, postas, cementerio o Registro Civil) o un rendimiento indirecto por el establecimiento de las condiciones para el disfrute de un bien público bajo reglas abiertas e igualitarias (plazas, calles, parques, puertos, aeropuertos, campos deportivos, etc.). Y la utilidad es "pública" por variadas razones. Primero, porque su objeto es permitir, de modo principal o subsidiario, el ejercicio de derechos fundamentales de los ciudadanos (salud, educación, movilización, vivienda, cultura, adecuadas condiciones de vida y salubridad). Segundo, porque permite incrementar en el largo plazo la capacidad de un país para producir bienes y servicios, determinando la calidad de vida de los ciudadanos (Mankiw, Gregory (2014), Macroeconomía, Octava edición, nombre reservado editor, Barcelona, p. 802). En este caso, el legislador lo ha hecho con el incremento de las capacidades de la industria salitrera y cuprífera. En tercer término, se trata de una expropiación que transforma materialmente bienes privados en bienes jurídicamente públicos, sean bienes nacionales de uso público, fiscales o municipales. Por último, esta transformación produce una transferencia de riqueza que permite satisfacer fines públicos que no eran posibles de alcanzar mediante procedimientos regulares. En tal sentido, la utilidad pública es el disfrute tangible de bienes o derechos fundamentales, mediante la publificación de determinados objetos por medio de la expropiación, que permite o amplía el cumplimiento de finalidades públicas calificadas expresamente por el legislador" (STC Rol N° 2759/2016, considerando 21°);

DECIMOSEXTO: Que, finalmente, las declaratorias de utilidad pública se insertan dentro de un procedimiento más completo y complejo de garantías normativas, administrativas y jurisdiccionales que rodean la institucionalidad de la expropiación y que no se limitan a la actividad del legislador anteriormente indicada. Estas abarcan la indemnización correspondiente y el procedimiento expropiatorio, los cuales al no ser parte del fundamento concreto de esta sentencia no reproduciremos en detalle.

En consecuencia, resulta evidente que las declaratorias de utilidad pública se definen dentro de un -- '-'t.-zittilargen normativo comprobable, objetivo y bajo reglas que pueden dar origen a actos administrativos rodeados de garantías normativas, administrativas y jurisdiccionales;

4. - Renovación de declaratorias de utilidad pública previamente caducadas con respeto a derechos consolidados.

DECIMOSÉPTIMO: Que esta parte del requerimiento ya había sido parcialmente abordado y resuelto por la jurisprudencia de nuestro Tribunal en la Sentencia Rol N° 2917/2016, la que en sus considerandos primero a decimosegundo reproduce el avatar de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su tránsito desde una declaratoria de utilidad pública permanente pero inactiva, a una declaratoria con un régimen de caducidad, con plazos que se extendieron, con caducidades ya concretadas y con una nueva reevaluación de un régimen permanente de declaratorias de utilidad pública, considerandos que se entienden reproducidos e integrados en esta sentencia. A partir de ello, la pregunta es saber si podría estimarse inconstitucional este vaivén normativo en función de alguna regla fundamental;

DECIMOCTAVO: Que siguiendo el razonamiento precedente "nuestro ordenamiento jurídico, en virtud de la garantía de la reserva legal consagrada en el numeral 24° del artículo 19 de la Constitución Política, exige que tanto las limitaciones y obligaciones que se impongan a la propiedad, derivadas de su función social, así como la privación del bien sobre el cual recae o de alguno de sus atributos o facultades esenciales, sean efectuadas exclusivamente por ley. Precisa además dicha disposición constitucional, tratándose de la privación o expropiación por causa de utilidad pública o interés nacional, que ella deberá ser autorizada y calificada exclusivamente por ley, sea general o especial." (Sentencia Rol N° 2917, considerando 13°);

DECIMONOVENO: Que analizados los presupuestos constitucionales que exigen una declaratoria de utilidad pública parece necesario indicar que el legislador no tiene una restricción constitucional que le impida asignar la cláusula de utilidad pública a propiedades de diversa naturaleza. En el caso de la Ley N° 20.791 se trata de una ley general, lo que le otorga una fortaleza adicional a la misma, puesto que la utilidad pública referida se asocia a una categoría de bienes: "los terrenos que hubieren sido destinados por un plan regulador o seccional a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, con anterioridad a las disposiciones de las leyes Nos 19.939 y 20.331".

Se trata de los tres requisitos copulativamente considerados: acto legislativo, de aquellos correspondientes a la categoría de leyes generales y con una aplicación de la fundamentación en torno a la utilidad pública de aquella parte de los bienes que inveteradamente han tenido esa condición: circulaciones, plazas y parques.

En este caso se trata de bienes genéricos pero determinables puesto que los asocia a planes reguladores y seccionales específicos que permiten identificar la ubicación geográfica de los mismos en la instrumentación de la planificación urbanística correspondiente;

VIGÉSIMO: Que cabe preguntarse si existe algún límite a este reconocimiento. Si bien no existe una norma constitucional que lo indique, resulta claro que las garantías de los derechos adquiridos son protegidas por el propio derecho de propiedad y será resorte del juez de fondo determinar la calidad de adquirido del denominado derecho.

Pues bien, tratándose de una cuestión de legalidad, es el propio legislador de la Ley N° 20.791 el que cauteló la existencia de los mismos derechos al indicar que:

"respecto de los terrenos cuyas declaratorias hubieren caducado en virtud de las citadas leyes, deberá respetarse la aplicación de lo establecido en el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (...) en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales, los que no se verán afectados por la declaratoria de utilidad pública".;

VIGESIMOPRIMERO: Que, en consecuencia, el legislador puede renovar una declaratoria de utilidad pública respecto de propiedades sobre las cuales había una anterior caducidad, puesto que es resorte del mismo identificar esta utilidad pública en una perspectiva de una discrecionalidad razonable y con respeto a los derechos ya constituidos de conformidad a la anterior legislación;

5.- Las declaratorias de utilidad pública se complementan con el Derecho Urbanístico y respetan el principio de reserva legal.

VIGESIMOSEGUNDO: Que las declaratorias de utilidad pública se insertan dentro del denominado Derecho Urbanístico, especialidad dentro del Derecho Público Administrativo, dedicada a propiciar las técnicas normativas que permitan el ordenamiento territorial, la planificación urbana y el desarrollo de viviendas armonizando el conjunto de los bienes jurídicos involucrados en una intervención sobre las ciudades con todas sus aptitudes de uso.

Es probablemente el ámbito que mejor expresa el objetivo de bien común en orden a "contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización material y espiritual posible con pleno respeto a las garantías que esta Constitución establece" (artículo 1°, inciso 4° de la Constitución);

VIGESIMOTERCERO: Que como lo hemos sostenido ya, estos actos legislativos se entienden como una fase dentro de la configuración del estatus de un bien que adquirirá la condición de bien nacional de uso público una vez que medie el proceso de expropiación ejecutando una cláusula de la función social de la propiedad.

Las declaratorias de utilidad pública en el ámbito urbanístico están regulados por la Ley General de Urbanismo y Construcciones para la propia declaración misma de "circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, en las áreas urbanas así como los situados en el área rural" y que se refieren a terrenos así consultados por los planes reguladores comunales, intercomunales y seccionales (artículo 59 de la LGUC);

VIGESIMOCUARTO: Que los efectos normativos de la declaratoria son esencialmente dos respecto de las propiedades afectadas. Primero, el ya largamente mencionado efecto de que el inmueble puede ser objeto de expropiación.

Y una segunda consecuencia es que "dichos terrenos quedan sujetos al régimen de congelamiento previsto en el artículo 62 LGUC, razón por la cual no pueden aumentar el volumen de construcción existente, salvo que se trate de obras de mitiguen los impactos ambientales adversos que producen o impliquen un mejoramiento de calidad de su arquitectura." [Cordero, 2015:321].

Junto estos efectos principales hay un conjunto de otras consecuencias anudadas a la misma decisión. En tal sentido, los efectos de la declaratoria de utilidad pública implican impedimentos de incremento de la construcción [artículo 59 bis a) de la LGUC] si es que había algo construido o un derecho de construir una vivienda no más allá de dos pisos [artículo 59 bis b) de la LGUC] en el caso contrario.

Además, mientras no se proceda a la expropiación hay una exención de pago de las contribuciones (artículo 99 de la LGUC).

Asimismo, las declaratorias definen un procedimiento de expropiación en aquellas que concretan las municipalidades sujetándose al Decreto Ley N° 2.186, de 1978, Ley Orgánica de Procedimiento de Expropiaciones (artículo 83 de la LGUC).

De la misma manera, son parte de la estructura de las normas urbanísticas que integran cada permiso (artículo 116 de la LGUC).

3n0.

Por último, también alcanzan estas reglas a las viviendas económicas (artículo 166 de la LGUC);

VIGESIMOQUINTO: Que a partir de esta declaratoria hay un conjunto de obligaciones del planificador en orden a especificar las aludidas circulaciones, plazas y parques, así como sus ensanches, puesto que su especificación le otorga valor al conjunto de la urbanización. Por lo mismo, es la propia derivación de una ley general que realiza la declaratoria de utilidad pública, la que exige la instrumentación normativa en un rango infra-legal.

La conciliación de la relación ley-reglamento en el ámbito urbanístico y, especialmente, en las urbanizaciones ha sido aceptada por la jurisprudencia constitucional de nuestro Tribunal desde el famoso fallo sobre "cesiones gratuitas" (STC Rol N° 253/1996) en el entendido que se trata de un tipo de regulación donde "el reglamento contraría la ley no sólo cuando está en pugna con su texto expreso sino, también, cuando su contenido desborde el marco de posibilidades regulatorias que brinda la onstitución; tratándose del derecho de propiedad, por ejemplo, cuando él fuere vulnerado en su esencia. En efecto, la ley hace una remisión al reglamento de ejecución para que complemente, bajo ciertas directrices, su contenido básico; pero al propio tiempo lleva ínsita la obligación de que la regulación reglamentaria no vulnere el derecho que la Constitución asegura a todas las personas, en este caso, en su artículo 19, N 2 24°, y, N 2 26°, ya que no resulta "razonable" aceptar que el legislador ha encomendado al reglamento dictar normas que pugnen con la Carta Fundamental. Lo anterior corresponde a lo que en doctrina se denomina "razonabilidad técnica", y que en el caso que nos ocupa se traduce en una apropiada adecuación entre los fines postulados por la ley y los medios que planifica el reglamento para lograrlos. En otras palabras, debe existir una correspondencia entre las obligaciones que la norma impone y los propósitos que la ley quiere alcanzar" (STC Rol N° 253/1996, considerando 9°);

VIGESIMOSEXTO: Que no se afecta el principio de reserva legal que cautela el derecho de propiedad por variadas razones. En primer lugar, la restitución de la declaratoria de utilidad pública se produjo en virtud de una ley. Respecto del plano regulador, en el ámbito del Derecho Urbanístico, la densidad de la reserva legal permite a un nivel de administración subnacional aprobar normas infralegales cuyo objeto es la ordenación territorial de la ciudad y que tienen incidencia determinante en el uso y goce de la propiedad inmueble.

Esta facultad, radicada en la autoridad administrativa local, no vulnera el mandato constitucional, pues es expresión del cumplimiento de un deber básico del Estado.

En efecto, la ordenación territorial urbana, que nace en la propia urbe, es uno de los instrumentos a través de los cuales el Estado puede "contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías", un deber que la Constitución establece en las Bases de la Institucionalidad (inciso cuarto artículo 1 4 constitucional). El Plan Regulador Comunal ha de responder a la realidad de la comunidad urbana y por ello el legislador ha previsto que su aprobación y modificación cuente con la decisión de órganos representativos de dos niveles de la Administración Interior, la participación de los ciudadanos de la comuna y el informe de organismos técnicos." (STC Rol N° 2644, c.

47°);

6.- El legislador protegió los derechos adquiridos y no las meras expectativas, asuntos que debe determinar el juez de fondo.

VIGESIMOSÉPTIMO: Que el legislador de la Ley N° 20.791, en su artículo transitorio, preservó un régimen específico para proteger los derechos adquiridos y consolidados durante el período donde los terrenos carecían de alguna afectación de utilidad pública. Por lo mismo, y reiterando la norma:

"respecto de los terrenos cuyas declaratorias hubieren caducado en virtud de las citadas leyes, deberá respetarse la aplicación de lo establecido en el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (...) en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales, los que no se verán afectados por la declaratoria de utilidad pública".;

De esta manera, los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales t") 2

mantienen esa condición pese a la nueva declaratoria de utilidad pública;

VIGESIMOCTAVO: Que por lo anterior no se afecta el derecho de propiedad respecto de la propiedad misma. Por supuesto, que en el ámbito urbanístico su derecho de edificación queda sometido al artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, pero esa es la medida de la protección.

En tal sentido, con la aplicación del mismo precepto impugnado la declaratoria de utilidad pública resguarda los derechos adquiridos, siempre que existan esos derechos bajo esa condición con su respectivo proyecto aprobado y sus correspondientes permisos. Sin embargo, en este caso parecen estar del todo ausentes. Lo anterior, nos lleva a recordar que un asunto es la propiedad del terreno, la que no está puesta en cuestión bajo ningún aspecto, respecto del derecho a edificar sobre el mismo. Este último está sometido en plenitud al Derecho Urbanístico bajo las normas constitucionales. Es el derecho a edificar el que se manifiesta en su condición de mera expectativa y la propiedad sobre el terreno como un derecho adquirido. Sin --":embargo, de esta última condición no se deducen derechos :'indubitados. Éstos deben demostrarse en la sede de fondo ante el juez natural;

7. - No existe un derecho de propiedad sobre normas.

VIGESIMONOVENO: Que cuestión diferente es entender que exista una especie de derecho de propiedad sobre normas o una especie de garantía de invariabilidad normativa. Esta magistratura ya ha sostenido que no existe derecho de propiedad sobre normas (STC Roles N°s 467/2006; 1452/2010 y 2069/2011) y que el legislador puede imponer variaciones normativas. En tal sentido, la regla general es que las normas legales no se apliquen retroactivamente ni menos ultractivamente. De esta forma, los únicos derechos adquiridos de la inmobiliaria requirente están referidos al terreno y para tener derecho de edificación debería contar con un proyecto aprobado, cuya ejecución estará sometida al artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, es decir, a las normas generales de ordenación urbanística. La declaratoria de utilidad pública es una institución reconocida en la Constitución como parte de la función social de la propiedad, por tanto, no puede alegarse la inconstitucionalidad de esta limitación;

8.- No hay afectación de la libre iniciativa económica.

TRIGÉSIMO: Que el reproche del requirente sobre la vulneración de la libre iniciativa económica garantizada por la Constitución, implica entender que éste tenía un derecho adquirido del cual fue despojado, especialmente, en cuanto no pudo desarrollar comercialmente el parlo del que es propietario, en función de su aptitud inmobiliaria. Sin embargo, tal derecho debía confluir en las garantías normativas conducentes a un permiso de edificación el que no existe dentro de su haz de facultades;

TRIGESIMOPRINERO: Que el derecho a desarrollar una libre iniciativa económica implica que éste se desenvuelve de conformidad con las leyes y no en ausencia de las mismas. De hecho, no es menos significativa que la Constitución utilice el presente subjuntivo plural detrás de la expresión normas legales que la "regulen" (artículo 19, numeral 21° de la Constitución). Plural porque se trata de una obligación heterónoma, subjuntiva porque dice relación con algo, esto es, con la actividad económica y presente por cuanto da cuenta de las normas legales vigentes en un momento determinado, las que se proyectan siempre en modo actual;

TRIGESIMOSEGUNDO: Que no se deduce de la Constitución que el Estado deba fomentar la actividad comercial en general y la tarea inmobiliaria, en particular, ni menos asegurar cierto margen de ganancia en las mismas. Las normas legales que regulan una actividad son las normas legales vigentes, pues no existe derecho a congelar tal regulación para privilegiar actividades económicas. La empresa requirente puede continuar con su giro, e incluso obtener ganancias, sólo que bajo condiciones distintas. Las cuestiones relativas a un daño patrimonial serían propias de la afectación del derecho de propiedad y no son extensibles a este derecho. Asimismo, la consideración de un daño deberá verificarse ante el juez de fondo;

TRIGESIMOTERCERO: Que, a diferencia de la primera imputación que exigiría una intervención activa del Estado, 300? J6

lo cierto es que el derecho a la libre iniciativa económica impone deberes de abstención al Estado. La autoridad no puede imponer limitaciones más allá de las expresamente autorizadas por la Constitución. Sin embargo, es la propia Constitución la que permite especificar las "normas legales que regulen" la actividad inmobiliaria. No es parte del contenido protegido del derecho a la libre iniciativa económica el impedir que el Estado pueda regular una actividad. Ello es contrario al propio texto fundamental y a la obligación estatal de promover condiciones de bien común así como de especificar la función social de la propiedad mediante cláusulas de utilidad pública que afectan bienes determinados al cumplimiento de objetivos públicos;

9.- No hay desigualdad en las cargas públicas, en abstracto, en la imposición de una declaratoria de utilidad pública.

TRIGESIMOCUARTO: Que no se vulnera la igualdad de las cargas públicas puesto que tanto en controles obligatorios ----",zz—como resolviendo cuestiones de inaplicabilidad o de - 1-7-11 7,,inconstitucionalidad, el Tribunal ha estimado , constitucionales una serie de limitaciones al derecho de propiedad, como las franjas televisivas gratuitas en materia electoral (STC roles N°s 56 y 2487), el acceso gratuito a las playas (STC roles N°s 245, 1215), la cesión gratuita de terrenos para áreas verdes (STC Rol N° 253), las limitaciones que provienen de la declaración de zona típica (STC Rol N° 2299) y las obligaciones que de deducen del productor de gestionar los residuos (STC Rol N° 3020, aunque no se pronuncia expresamente). En este caso la limitación está contemplada en la Constitución, pues se trata de un requisito constitucional para la expropiación;

TRIGESIMOQUINTO: Que no se advierte cómo puede producirse la indicada desigualdad si no hay una diferente a la estimatoria general de una cláusula de utilidad pública. Hay que recordar que en esta materia, en función de uno de los alegatos del requirente relativos a la ausencia de proporcionalidad en la carga, que hay un doble régimen de compensación. Primero, el propiamente constitucional. Como ya lo sostuvimos se cautela el derecho de propiedad porque la declaratoria de utilidad pública puede dar paso a su expropiación y la Constitución resuelve la vulneración del contenido esencial del derecho de propiedad consistente en su privación mutándolo por la indemnización correspondiente por el daño patrimonial efectivamente causado;

TRIGESIMOSEXTO: Que, en segundo lugar, no se desconoce que los efectos de una declaratoria pueden ser inciertos y dependientes de la planificación urbana. Por lo mismo, es que algunos autores buscan fórmulas de solución en un régimen de adecuadas compensaciones (Cordero, 2015, 325 y siguientes). Sin embargo, tal dimensión es un asunto de mérito legislativo en donde se asume que los efectos del planificador pueden ser favorables o perjudiciales para el que sufre la afectación. En tal sentido, la carga pública no implica siempre y de un modo inequívoco una pérdida de valoración de la propiedad, sino que muchas veces una mayor estimación de la misma. Este Tribunal ya tuvo presente estas consecuencias en el pasado (STC Rol N° 253) y actualmente el propio legislador contempla un régimen parcial de estas compensaciones (artículo 88 de la LGUC).

Por tanto, no se ve cómo puede producirse la indicada desigualdad de trato;

III. - APLICACIÓN AL CASO CONCRETO.

TRIGESIMOSÉPTIMO: Que el requerimiento hace una petición incoherente con sus propios derechos, puesto que solicita la inaplicabilidad de un precepto que no tiene aptitud para resolver la gestión pendiente planteada, sino que se dirige a un cuestionamiento de actos u omisiones estatales que no son susceptibles de subsanar por esta vía;

TRIGESIMOCTAVO: Que la Constitución permite la declaratoria de utilidad pública, no contiene restricciones para su nueva utilización afectando terrenos que con anterioridad habían sido declarados como tal y con un plazo intertemporal de caducidad. Esta figura jurídica se inserta en plenitud dentro del Derecho Urbanístico, admitiendo un uso de la relación ley - reglamento que armonice las normas legales y que no se repudien y que protege el derecho de propiedad;

TRIGESIMONOVENO: Que, finalmente, porque las declaratorias de utilidad pública están rodeadas de garantías que permiten cautelar los derechos de propiedad mediante la intervención del legislador y del estatuto constitucional de la expropiación. Todas ellas en ejecución de la función social de la propiedad y como manifestación de la consideración no absoluta del derecho de propiedad en nuestro ordenamiento;

CUADRAGÉSIMO: Que sirvan estos argumentos para desestimar las otras alegaciones dependientes de alguna vulneración de derechos (artículo 19 numerales 20°, 21° y 26° de la Constitución). Con todo, cabe desestimar el presente requerimiento;

Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en los artículos de la Constitución Política precedentemente citados, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley NQ 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1.- Que se rechaza el requerimiento de foja 1. Déjase sin efecto la suspensión de procedimiento decretada en \estos autos, oficiándose al efecto.

2.- Que no se condena en costas a la parte requirente por haber tenido motivo plausible para deducir su acción.

Acordado con el voto en contra de los Ministros señores Iván Aróstica Maldonado (Presidente) y Juan José Romero Guzmán, y de la Ministra señora María Luisa Brahm Barril, quienes estuvieron por acoger el requerimiento, en base a los siguientes fundamentos:

1°. La sociedad requirente (Inmobiliaria Parque Santuario Ltda.) adquirió el dominio de un predio en la comuna de Lo Barnechea para desarrollar en éste un proyecto inmobiliario. Dicha adquisición se efectuó el ario 2011 en un momento en que la propiedad no se encontraba ya afecta a utilidad pública y, por lo tanto, sin impedimento para poder darle al predio un uso comercial de carácter habitacional.

2°. Sin mediar acto reprochable o ilegítimo alguno por parte de la sociedad inmobiliaria, ésta se ha visto impedida de poder desarrollar la actividad económica que su derecho de dominio sobre el inmueble le permitía. Este impedimento tiene su origen en actos y omisiones de la I.

Municipalidad de Lo Barnechea.

Tal como consta en autos y sin calificar intenciones, dicha municipalidad incurrió durante varios años en repetidos actos y omisiones objetivamente reprochados por actos jurídicos de diversos órganos públicos competentes, como el Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, y la Contraloría General de la República. Luego del pronunciamiento de dichas entidades, los cuales respaldaron la posición jurídica manifestada desde el inicio por la actora, es posible aseverar que la situación previa a la dictación de la Ley Nº 20.791, cuya disposición transitoria en su inciso primero se impugna, era una en que la Municipalidad de Lo Barnechea aceptaba que la pretensión del dueño del predio gozaba de sustento o reconocimiento jurídico y en que, correlativamente, el municipio no podía sino proceder a concretar lo solicitado. Lo recién señalado no puede discutirse.' Con posterioridad, se dictó la disposición legal antes mencionada y la Municipalidad ha invocado su aplicación como defensa frente a la acción judicial entablada en contra de ella por la Inmobiliaria, dentro del marco del conflicto general suscitado entre ellas. Esta última es la gestión judicial pendiente sobre cuya resolución la declaración o no de inaplicabilidad de la disposición legal objetada puede resultar decisiva. Por lo mismo, si este Tribunal determina que la aplicación de la norma transitoria produce en la Inmobiliaria un efecto contrario a la Constitución, el juez de la gestión judicial pendiente no puede considerarla para resolver el conflicto.

30 . Adelantamos que los Ministros que suscriben este voto disidente estimamos que una aplicación de la norma aludida produce efectos inconstitucionales en la actora y que, por lo mismo, el requerimiento formulado debe acogerse por vulnerar el derecho de propiedad y el derecho a

De hecho, la única explicación jurídica manifestada por la Municipalidad para no haber implementado lo debido con anterioridad a la dictación del precepto legal cuya aplicación a la inmobiliaria es objetado por ésta es que "no existen plazos fatales para la administración" (fojas 104), lo cual no altera el reconocimiento de su obligación y, correlativamente, de la validez de la pretensión jurídica del dueño del terreno. Es más, este Tribunal ha reconocido que independientemente de la validez o no de que a la Administración no le corre plazo, si por el transcurso del tiempo (dilación) la aplicación de una ley se genera un efecto perjudicial para el peticionario (en dichos casos, el cobro de una patente por no uso del derecho de aprovechamiento de aguas) no es constitucionalmente aceptable que el mismo precepto legal sea aplicado y, por lo mismo, produzca el efecto agraviante. Ver STC 3146.

desarrollar una actividad económica, ambos consagrados en el artículo 19, N 2 24° y 19, N 2 21° de la Constitución, respectivamente.

INFRACCIÓN AL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PROPIEDAD Y AL DERECHO A DESARROLLAR UNA ACTIVIDAD ECONÓMICA.

4°. La disposición transitoria impugnada es una norma intertemporal dirigida a revivir los efectos de una hipótesis fáctica que, en este caso, no se verifica (o que sólo en lo formal permanece). Lo que en la práctica dicho artículo plantea es que aunque las restricciones que se impusieron años atrás y que afectaban la propiedad de la Inmobiliaria hayan caducado, por aplicación del precepto la situación se retrotraerá al estado inicial previo a la liberación de las restricciones derivadas de la afectación a utilidad pública del terreno. Es decir, la aplicación del inciso primero de la norma transitoria cuestionada produce el efecto de volver a un punto cero como si nada hubiera ocurrido en el tiempo intermedio que medió entre la caducidad y la dictación de la nueva ley. En otras palabras, se hace caso omiso de la obligación que tenía la Municipalidad y del derecho correlativo de la requirente dueña del predio de poder desarrollar (respetando las reglas que la regulen) un proyecto inmobiliario.

5°. La aplicación de la norma impugnada en la gestión judicial pendiente zanjaría de manera definitiva el juicio y, con ello, la extensa controversia entre las partes y que, como se señaló al inicio, había dejado de existir sobre la interpretación del estatus jurídico-urbanístico en el que se encontraba la propiedad y que se reducía sólo a la concreción de lo debido por parte de la Municipalidad y que era largamente pretendido por la Inmobiliaria. Si se aplica la mencionada disposición transitoria, la Municipalidad dejaría de tener la obligación de expedir el decreto en el que se deja constancia de las reglas urbanísticas aplicables al terreno y cuya ausencia obstaculizaba el desarrollo inmobiliario de la sociedad sobre el inmueble de su dominio.

El precepto legal impugnado no es uno que "aclare" limitaciones pre-existentes a la propiedad, sino que se trata de una restricción posterior al ejercicio legítimo de derechos existentes reclamados en forma oportuna. En otras palabras, se trata de una regulación ex post con un efecto ex ante.

6°. Para evitar confusiones es importante dejar claro que no se discute aquí el grado de protección que brinda la Constitución frente, por ejemplo, a nuevos estándares o procedimientos urbanísticos. En este sentido, una declaración de inaplicabilidad no implica un congelamiento del ordenamiento jurídico urbanístico o, como erradamente se suele acusar, el reconocimiento de un derecho de propiedad sobre el mismo. Lo que se está escrutando es la constitucionalidad o no del efecto de una norma intertemporal que crea la ficción de retrotraer en el tiempo los efectos de una disposición que había dejado de tener aplicación. De este modo, la gruesa afirmación de que "no hay propiedad sobre normas" carece de utilidad analítica.

Incluso, el aserto aludido, entendido de manera categórica (sin matices), adolece de un error: si el derecho de propiedad está consagrado en una norma de jerarquía constitucional, no puede decirse, luego, que una norma de jerarquía inferior no puede tener la aptitud de transgredir el derecho constitucional de propiedad. Lo mismo es válido en lo que respecta al derecho a desarrollar una actividad económica y la no siempre ajustada interpretación que a veces se ha hecho de la frase "respetando las normas legales que la regulen". En cualquier caso, no está demás decir que no nos estamos pronunciando respecto de la inconstitucionalidad en abstracto de la norma impugnada. Por lo mismo, no estamos planteando que el precepto legal objetado es en sí mismo y para todo caso inconstitucional.

7°. El ámbito de protección constitucional al derecho de propiedad es amplio. Se ha discutido en la academia y a nivel político la conveniencia de que esto sea así, pero lo cierto es que se está en presencia de un derecho constitucional vigoroso. Se trata de un derecho que brinda protección a algo más que a los atributos jurídicos del derecho de dominio sobre un determinado bien. En efecto, el contenido económico también se encuentra salvaguardado. Y el resguardo proporcionado por la Carta Fundamental no es sólo frente a una intervención pública (en este caso, por vía legal) que, sin mediar una debida compensación, suprima formal y nominalmente el dominio, con la consiguiente apropiación jurídica y eventual "invasión física" del inmueble, sino que también lo es respecto de interferencias que "impongan condiciones, tributos o requisitos que n

impidan [el] libre ejercicio" de aquel derecho que cuenta con respaldo constitucional (artículo 19, N 2 26 2 ). Hay que tener presente que aun cuando la actividad regulatoria del Estado no constituya una apropiación o expropiación propiamente tal, puede tener como efecto la supresión de una porción significativa del valor de los derechos de ciudadanos e inversionistas, en este caso, del rubro inmobiliario. Dicho de otra manera, la Constitución asegura a todas las personas protección frente a excesos regulatorios, aunque se sustenten en disposiciones de rango legal.

8°. En el caso que nos convoca, el requirente adquirió el dominio de un inmueble cuyos atributos esenciales en el ámbito urbanístico tenían la aptitud para optar por llevar adelante un desarrollo inmobiliario. Dicho de otro modo, la proyección inmediata de las facultades inherentes del derecho de dominio de la actora sobre el terreno, la habilitaban jurídicamente para desarrollar una actividad económica de carácter inmobiliario. Y es aquí donde confluye el derecho constitucional de propiedad y el derecho constitucional a desarrollar una actividad económica.

9°. La aplicación en el caso concreto de la disposición legal transitoria implica someter el ejercicio del derecho que le asiste a la Inmobiliaria a exigencias que lo hacen jurídica y económicamente irrealizable. Se trata de un menoscabo intenso. Es un hecho indiscutido que el requirente ha intentado infructuosamente (por causa imputable a la Municipalidad, no a ella) aprovechar, con pleno respeto a las normas legales reguladoras, los atributos jurídicos que contiene su derecho de dominio sobre el predio. Esto se tradujo en la imposibilidad, desde el inicio, de poder intentar desarrollar la actividad económica inmobiliaria para el que el inmueble es jurídicamente apto.

Se argumenta por la parte requerida que la sociedad dueña del terreno carece de un derecho o interés constitucionalmente protegido y que sólo contaría con meras aspiraciones o expectativas. En efecto, la Municipalidad plantea que la Inmobiliaria no tiene un derecho susceptible de tutela constitucional al no tener un anteproyecto aprobado y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales. Sin embargo, y esto no puede soslayarse, nada )

de lo anterior puede hacerse sin que antes la Municipalidad expida un decreto en el que conste cuál es la regulación zonal (o asignación de "norma") aplicable al predio. No estamos en presencia de un simple anhelo o ilusión de poder emprender o intentar desarrollar un proyecto inmobiliario o, en términos más generales, el desarrollo de una actividad económica. Los antecedentes dan cuenta fehaciente de la iniciativa de la requirente.

Por último, tampoco puede perderse de vista que dicho acto municipal no tiene la virtud de conceder un derecho ex novo del cual el propietario carecería, si no solamente de reconocer un derecho pre existente. Luego del dictamen de la Contraloría General de la República, en el cual se avala la posición jurídica de la actora no se volvió a discutir el hecho de que el predio sí es uno jurídicamente apto para ser objeto de desarrollo inmobiliario. No obstante, por razones no imputables al propietario, la autoridad edilicia no ha concretado aún la asignación de "norma" urbanística a la que ha estado obligada. Ahora, de aplicarse la regla legal transitoria invocada por el municipio en el juicio que se sigue en su contra ante la justicia ordinaria, definitivamente ya no habrá necesidad de hacerlo. En efecto, si se aplicara la disposición transitoria, el inmueble quedaría afecto a utilidad pública, gravamen del cual el inmueble se encontraba libre.

10°. Con base en un criterio formal y restrictivo, quienes abogan por el rechazo a la presente acción de inaplicabilidad argumentan que no hay un detrimento que permita alegar una vulneración al derecho de propiedad, ya que la declaratoria de utilidad pública no implicaría la privación de dicho derecho, sino sólo de una simple limitación indemnizable.

Sin embargo, este tipo de argumentación pasa por alto el hecho de que la aptitud jurídica (y, por consiguiente, económica) del dominio sobre el inmueble afectado es radicalmente diferente según si se aplica o no el precepto impugnado. El significativo menoscabo jurídico y económico que generaría la aplicación de la norma resulta evidente.

Como lo dijimos con anterioridad, no se requiere que exista una privación o supresión jurídica (no indemnizada) del derecho de dominio para que se verifique la transgresión constitucional. Basta con que se afecte el derecho en su esencia o se entrabe su ejercicio más allá de lo razonable para que se entienda vulnerado el derecho de propiedad, así como (no debe olvidarse) el derecho a desarrollar un actividad económica. En este caso ambas protecciones se complementan, proporcionando, así, una protección incrementada.

11°. Nadie compra un inmueble si se encuentra afecto a una declaratoria de utilidad pública, salvo que el precio de venta sea uno muy reducido. Es inviable llevar adelante un desarrollo en el terreno afecto con el mencionado gravamen. El efecto de una amenaza de expropiación futura genera en sí mismo un daño y no uno cualquiera, sino uno de proporciones. Lo anterior es aún más patente si se tiene presente el carácter indefinido de una afectación de este tipo, algo que, sin perjuicio de lo que se ha dicho, no resulta indispensable y, por lo tanto, de dudosa constitucionalidad. La constatación declarada durante la tramitación del proyecto de ley acerca de la existencia de numerosos inmuebles que permanecían largos años sin que se concretara la expropiación por la causa de utilidad pública anunciada en la declaratoria pertinente y que, por lo inismo, provocaban una importante desvalorización del :inmueble afectado, permanece inalterada. La existencia de ;'una eventual indemnización en caso de expropiación futura no compensa o repara el daño. En este caso, un negocio o actividad económica que se encuentra en condiciones jurídicas de ser desarrollado no podrá llevarse a cabo o, siendo más precisos, ni siquiera podrá comenzar.

12°. Hay que tener presente, por último, que no hay involucrada una justificación de interés público particularmente fuerte. Por un lado, la aplicación de la disposición transitoria no requiere que la Municipalidad dicte una nueva declaratoria de utilidad pública, ni menos que ésta se motive. Lo único que ocurriría con la aplicación de la norma es revivir la vigencia de una afectación respecto de la cual no se perseveró y que, por lo mismo, se encontraba caduca. En definitiva, no existe un fundamento que pueda derivar de la función social de la propiedad que, con un nivel de precisión y singularización apropiado, pueda sustentar un menoscabo de tan alta envergadura.

CONCLUSIÓN.

13°. Por lo anteriormente expuesto, los Ministros que suscriben este voto disidente estimamos que la norma 4-

requerida produce efectos inconstitucionales en su aplicación en el caso concreto, por vulnerar el derecho de propiedad y el derecho a desarrollar una actividad económica, ambos consagrados en el artículo 19, N 2 24° y 19, N 2 21° de la Constitución, respectivamente, y que, por tanto, el requerimiento interpuesto a fojas 1 de autos debió acogerse.

Redactó la sentencia el Ministro señor Gonzalo García Pino, y la disidencia, el Ministro señor Juan José Romero Guzmán.

Notifíquese, comuníquese, regístrese y archívese.

Rol N° 3250-16-INA.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y los Ministros señora Marisol Peña Torres, señores Carlos Carmona Santander, Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza, Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril y señores Nelson Pozo Silva y José Ignacio Vásquez Márquez.

Autoriza' el Secretario del Tribunal, señor Rodrigo Pica Flores.

00011 Notificaciones Tribunal Constitucional €914.¿Iv

De: tribunalconstitucional.cl <correo reservado > Enviado el: viernes, 06 de abril de 2018 10:14 Para: correo reservado ; correo reservado

Asunto: Notificacion Rol 3250-16 Datos adjuntos: 5349_1.pdf

nombre reservado. nombre reservado y nombre reservado, por la requirente;

Sra. nombre reservado,por la Municipalidad de Lo Barnechea:

remito a usted sentencia definitiva dictada por este Tribunal con fecha 3 de abril de en curso, en el proceso Rol N° 3250-16-INA, sobre requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Inmobiliaria Parque Santuario Limitada respecto del inciso primero del artículo transitorio de la Ley N° 20.791, en el juicio ordinario caratulado "Inmobiliaria Parque Santuario Ltda. con I.Municipalidad de Lo Barnechea", sustanciado ante el 13° Juzgado Civil de Santiago, bajo el Rol C-018333-2015.

Atentamente,

Secretario Abogado

correo reservado

Tribunal Constitucional Huerfanos 1234, Santiago Chile Santiago, 5 de abril de 2018 m.o.o.

OFICIO N° 795-2018

Remite sentencia. DÉCIMO TERCER JUZGADO Cfsill.

SECRETARIA SANTIACIO SEÑOR JUEZ 13° JUZGADO CIVIL DE SANTIAGO:

Remito a US. copia de la sentencia definitiva dictada por esta Magistratura con fecha 3 de abril en curso, en el proceso Rol N° 3250 16 INA, sobre requerimiento de - -

inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Inmobiliaria Parque Santuario Limitada respecto del inciso primero del artículo transitorio de la Ley N° 20.791, en el juicio ordinario caratulado "Inmobiliaria Parque Santuario Ltda. con Municipalidad de Lo Barnechea", sustanciado ante ese 13° Juzgado Civil de Santiago, bajo el Rol C-018333-2015, los efectos que indica.

Dios guarde a US.

nombre reservado

Presidente

nombre reservado

Secretario

SEÑOR JUEZ DON SEBASTIAN RODRIGO PEREZ-GAZITUA SANCHEZ 13° JUZGADO CIVIL DE SANTIAGO HUÉRFANOS N° 1409 - 4° PISO DD L CtftTD o O13 //ui-eft- M.0.0.

Santiago, 5 de abril de 2018

OFICIO N° 793-2018

Remite sentencia

EXCELENTISIMO SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA:

Remito a V.E. copia de la sentencia definitiva dictada por esta Magistratura con fecha 3 de abril en curso, en el proceso Rol N° 3250-16-INA, sobre requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Inmobiliaria Parque Santuario Limitada respecto del inciso primero del artículo transitorio de la Ley N° 20.791, en el juicio ordinario caratulado "Inmobiliaria Parque Santuario Ltda. con Municipalidad de Lo Barnechea", sustanciado ante ese 13° Juzgado Civil de Santiago, bajo el Rol C-018333-2015.

Dios guarde a V.E.

Presidente

nombre reservado

Secretario

A S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DON SEBASTIAN PIÑERA ECHENIQUE PALACIO DE LA MONEDA PRESENTE.

OOO1á ¿,croctfy

Santiago, 5 de abril de 2018.

MO.O.

OFICIO N° 794-2018

Remite sentencia.

EXCELENTISIMO SEÑOR PRESIDENTE DEL H. SENADO:

Remito a V.E. copia de la sentencia definitiva dictada por esta Magistratura con fecha 3 de abril en curso, en el proceso Rol N° 3250-16-INA, sobre requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Inmobiliaria Parque Santuario Limitada respecto del inciso primero del artículo transitorio de la Ley N° 20.791, en el juicio ordinario caratulado "Inmobiliaria Parque Santuario Ltda. con Municipalidad de Lo Barnechea", sustanciado ante ese 13° Juzgado Civil de Santiago, bajo el Rol C 018333 2015.

- -

Dios guarde a V.E.

1 nombre reservado nombre reservado

Presidente O

Cfr ■.E

.........0100111111111111.1111111111111111111111111111"•■■■-- nombre reservado

Secretario

A S.E. EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DON CARLOS MONTES CISTERNAS SENADO DE LA REPUBLICA VALPARAISO Notificaciones Tribunal Constitucional

De: Notificaciones Tribunal Constitucional <correo reservado > Enviado el: lunes, 09 de abril de 2018 12:48 Para: 'correo reservadosenado.cl' CC: 'nombre reservado'; 'correo reservado '; 'correo reservado';

'correo reservado' Asunto: Comunica sentencia Datos adjuntos: Sentencia 3250.PDF; Oficio 794-2018.pdf

Señor nombre reservado

Secretario Senado

Junto con saludarlo, y sin perjuicio que la actuación a la que alude este mail ha sido enviada, mediante Oficio N° 794-2018 vengo comunicar y remitir adjunta Sentencia definitiva pronunciada por esta Magistratura, en el proceso Rol N° 3250-16- INA, Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Inmobiliaria Parque Santuario Limitada respecto del inciso primero del artículo transitorio de la Ley N° 20.791, en el juicio ordinario caratulado "Inmobiliaria Parque Santuario Ltda.

con I. Municipalidad de Lo Barnechea", sustanciado ante el 13° Juzgado Civil de Santiago, bajo el Rol C-018333-2015. Para su conocimiento y fines pertinentes.

Atentamente,

nombre reservado.

Secretario Tribunal Constitucional Fono: (56-2) 272 19 200 / 272 19 225 Paseo Huérfanos N° 1234, Santiago Centro.

Santiago — Chile.

Notificaciones Tribunal Constitucional

De: Notificaciones Tribunal Constitucional <correo reservado > Enviado el: viernes, 06 de abril de 2018 10:54 Para: 'correo reservado'; 'correo reservado'; correo reservado';

'correo reservado' CC: 'correo reservado '; 'correo reservado' Asunto: Remite Sentencia Rol N° 3250-16 Datos adjuntos: Sentencia 3250.PDF

Señor nombre reservado

Secretario Cámara de Diputados

En el marco del Convenio de comunicación Cámara de Diputados - Tribunal Constitucional, vengo en remitir adjunta Sentencia definitiva dictada por esta Magistratura en el Rol N° 3250-16-INA, sobre requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Inmobiliaria Parque Santuario Limitada respecto del inciso primero del artículo transitorio de la Ley N° 20.791, en el juicio ordinario caratulado "Inmobiliaria Parque Santuario Ltda. con I.Municipalidad de Lo Barnechea", sustanciado ante el 13° Juzgado Civil de Santiago, bajo el Rol C-018333-2015.

Atentamente,

nombre reservado.

Secretario Tribunal Constitucional Fono: (56-2) 272 19 200 / 272 19 225 Paseo Huérfanos N° 1234, Santiago Centro.

Santiago — Chile.