Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 20.285

Santiago, seis de diciembre de dos mil dieciséis.

VISTOS:

A fojas 1, con fecha 14 de septiembre de 2015, nombre reservado

nombre reservado, Alcalde de la I. Municipalidad de Algarrobo, requiere al Tribunal Constitucional que declare inaplicable por inconstitucional el artículo 28, inciso segundo, de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de acceso a la información de la Administración del Estado, contenida en el artículo primero de la Ley N*

20.285, sobre Acceso a la Información Pública, en causa

sobre reclamo de ilegalidad que dedujo en contra del Consejo para la Transparencia, el que se encuentra para

pronunciar fallo ante la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso (Rol N” C-815-2015), suspendido en su

tramitación en virtud de lo ordenado por la Primera Sala de este órgano constitucional (fojas 87).

La norma impugnada dispone que “[lJos órganos de la Administración del Estado.no tendrán derecho a recilamar

ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo

que otorgue el acceso a la información que hubieren

denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la

causal del número 1 del artículo 21”7.

En el caso concreto, el señor nombre reservado

solicitó al Municipio información sobre lo “gastado entre

enero y julio de 2014, por concepto de viajes de capacitación dentro y fuera del país, desglosado por

concejales y alcalde, por tema de la capacitación, organizador, lugar, duración y costo para el municipio”.

La Municipalidad declaró inadmisible la solicitud de acceso a la información, amparándose en el artículo 21,

N* 1, de la ley de Transparencia, cuyo literal c)

autoriza la denegación cuando la publicidad de la información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido; en este caso, adujo el municipio, se distrae indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones habituales, a

través de un requerimiento genérico y referido a un

elevado número de actos administrativos; y agrega que se trata de un requerimiento que no identifica lo requerido,

por lo que no se cumplía tampoco con la exigencia del artículo 12, letra bj), de la ley.

El requirente de información dedujo amparo contra la Municipalidad, arbitrio que fue acogido por el Consejo para la Transparencia (Decisión de Amparo Rol C-2089-14, de 25.09.2014), fundado en que no se advertía la plausibilidad de la causal de reserva invocada por el Muniícipio; ordenó, en consecuencia, que el Alcalde

hiciera entrega de la información requerida.

Ante ello, la Municipalidad interpuso reclamo de ETARIA ilegalidad contra la resolución del Consejo para la Transparencia, encontrándose pendiente su fallo por parte de la Corte de Apelaciones de Valparaíso.

Invoca el requirente que el artículo 28, inciso segundo, de la Ley N” 20.285, que impugna, impide reclamar de ilegalidad la decisión del Consejo en un caso como el sub lite, habiendo sido esta norma invocada por el Consejo como defensa ante la Corte, afirmando la falta

de legitimación activa de la Municipalidad, de modo que,

sostiene el Alcalde, la mnorma cuestionada reviste

carácter decisivo en la resolución del asunto y de aplicarse por el tribunal de alzada necesariamente deberá resolverse la falta de legitimación de la Municipalidad, sin revisarse en el fondo la legalidad de la decisión del Consejo para la Trasparencia, acarreando con ello las

infracciones constitucionales que denuncia.

En lo sustancial, el conflicto constitucional que el actor somete a la resolución de este Tribunal y los

planteamientos de cada parte pueden sintetizarse del siguiente modo:

1%. Argumenta la Municipalidad que de aplicarse el precepto legal que impugna, quedará desprovista de todo

derecho a impetrar un control jurisdiccional de lo

resuelto por el Consejo para la Transparencia, vulnerándose su derecho al debido proceso, asegurado por

el artículo 19, N* 3%, inciso sexto, de la cCarta Fundamental, que contempla la posibilidad de obtener la

revisión jurisdiccional de la legalidad de lo resuelto

por la autoridad en sede administrativa.

El Consejo para la Transparencia sostiene que ia

Municipalidad de Algarrobo, siendo persona jurídica de derecho público y en tanto órgano del Estado, carece de legitimación activa para atribuirse derechos fundamentales, pues es destinataria de las normas que protegen y garantizan tales derechos a los ciudadanos;

debiendo someter su actuar a la Constitución y la ley (artículos 6% y 7% de la Constitución), y garantizar el derecho de las personas de acceder a la información pública, conforme al artículo 19, N% 12%, de la Constitución.

2%. La entidad edilicia considera que la aplicación de la norma cuestionada infringe su derecho a la iqgual

protección de la ley en el ejercicio de los derechos, a la tutela judicial efectiva y a no quedar en indefensión,

al proscribírsele la posibilidad de recurrir en contra de lo resuelto por el Consejo para la Transparencia, únicamente atendida la causal específica que, en su calidad de órgano de ia Administración del Estado, invocó para denegar la entrega de la información, conculcándose de ese modo el artículo 19, N” 3%, inciso primero, en relación con el artículo 38, inciso segundo, de la Carta

Fundamental.

El Consejo para la Transparencia descarta la

invocación del artículo 38 de la Constitución, toda vez

que esta norma es clara en orden a que el titular del

derecho a recurrir a los tribunales de justicia es la persona que ha sido lesionada .en sus derechos por un

órgano del Estado, y no un órgano del Estado contra otro

órgano del Estado. Agrega que tampoco ¡vuede la

Municipalidad .reclamar para sí acceso a la jurisdicción para amparar sus funciones estatales, en circunstancias

que es sujeto pasivo de dicha garantía constitucional, configurada para proteger a las personas del actuar del

Estado, incluyendo a los Municipios.

3S. Por último, la Municipalidad esgrime la vulneración de la igualdad ante la ley, que asegura el artículo 19, N% 2%, de la Constitución, cuyo inciso

segundo prohíbe al legislador y a autoridad alguna establecer diferencias arbitrarias. En la especie, el

artículo 28, inciso segundo, de la Ley de Transparencia

no cumpliría con criterios de razonabilidad que justifiquen la diferencia en orden a que, en general, los

órganos de la Administración pueden reclamar judicialmente la ilegalidad de la decisión del Consejo para la Transparencia, pero sin embargo ello no procede cuando, como ha ocurrido en la especie, se ha invocado la

causal de afectación del debido cumplimiento de las

funciones del órgano para negar la entrega de información. Se hace referencia en esta parte al artículo 8%*, inciso segundo, de la Constitución, que permite

limitar la publicidad cuando ésta afecte el debido

cumplimiento de las funciones del órgano requerido.

El Consejo para la Transparencia niega la infracción

constitucional denunciada, señalando que la disposición

contenida en el artículo 28, inciso segundo, impugnado, no es arbitraria, sino fundamentada en que al ser el

propio éórgano requerido de información el que puede neéarse a la publicidad aduciendo perturbación a su

normal funcionamiento, la ley busca evitar el peligro de

un empleo indiscriminado o excesivo de esta causal,

motivo por el cual la limita, impidiendo reclamar de

ilegalidad en ese evento; asegura asimismo que el derecho fundamental de acceso a la información pública no puede quedar sujeto a la mera voluntad discrecional del

Municipio. Luego, la norma objetada se ajusta al principio de proporcionalidad, en cuanto es necesaria y adecuada para el fin que persigue.

Finalmente, el Consejo O»ara la Transparencia solicita que el requerimiento de autos sea rechazado por

razones formales, toda vez que la dMunicipalidad de

Algarrobo en los hechos ya hizo entrega de la información al solicitante, motivo por el cual el requerimiento de inaplicabilidad, así como el reclamo de ilegalidad sub- lite, carecen de oportunidad y, aun siendo acogida la

inaplicabilidad, dicha sentencia no produciría efecto alguno.

Admitido ¿a tramitación y declarado admisible el

requerimiento (fojas 87 y 337), fue puesto en conocimiento de los órganos constitucionales (fojas 339), para luego traerse los autos en relación, verificándose

la vista de la causa en el Pleno de esta Magistratura el

día 24 de marzo de 2016. Se decretó luego una medida para mejor resolver y, en sesión de 19 de abril de 2016, el Pleno adoptó acuerdo (fojas 475).

CONSIDERANDO:

l.- Conflicto de constitucionalidad.

PRIMERO: Que en el caso deducido en estos

antecedentes aparece como conflicto de constitucionalidad

la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley

de Trahnsparencia de la Función Pública y de acceso a la

información de la Administración del Estado, contenida en

el artículo primero de la Ley N* 20.285, sobre Acceso a la Infóormación Pública, el cual vulneraría el artículo

19, N* 2%, inciso segundo; N* 3%, incisos primero y sexto, y el artículo 38, inciso segundo, de la Constitución Política, en la medida que impide impugnar lo resuelto por el Consejo para la Transparencia, negando la garantía de una tutela ¡judicial efectiva y el principio del debido proceso, lo cual constituye una asimetría jurídica a los efectos de ejercer un recurso, en tanto el municipio de Algarrobo queda en el impedimento de que una decisión de la Administración en este punto sea revisada judicialmente;

II.- Peticiones del recurrente.

SEGUNDO: Que en su libelo de fojas 1 a fojas 25

inclusive, el peticionario sostiene -en resumen- que existiría una vulneración constitucional a partir del texto del artículo 28, inciso segundo, de la ley N* 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, que le niega, como órgano de la Administración del Estado, el derecho de interponer legítimamente reclamo de ilegalidad contra la decisión de amparo resuelta por el Consejo para la Transparencia, en tramitación ante la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso (rol civil: 815-2015), por una manifiesta infracción de la garantía de igualdad ante la ley, así como del derecho a defensa en el contexto del debido proceso y también una transgresión del artículo 38 de la Carta Fundamental, en el sentido de que cualquier

persona lesionada en sus derechos por la Administración

del Estado, de sus organismos o de las Municipalidades, puede reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño o perjuicio;

III.- Derecho al debido proceso (artículo 19, N” 3%, inciso 6').

a.- Elementos que componen la garantía del

debido proceso.

TERCERO: Que la Constitución no contiene una norma

expresa que defina con diáfana claridad lo que la

doctrina denomina “el debido proceso”, optando por garantizar el derecho al racional y justo procedimiento e

investigación, regulando, además, dos de los elementos

configurativos del debido proceso. En primer lugar, que

toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción ha de fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. En

segundo lugar, que corresponderá al legislador establecer

las garantías de un procedimiento racional y justo. (STC 821, c. 8%). (En el mismo sentido, STC 2702, e. 30*%);

b.- Función del debido proceso.

CUARTO: Que por debido proceso se entiende aquel que cumple integralmente la función constitucional de

resolver conflictos de intereses de relevancia jurídica

con efecto de cosa juzgada, protegiendo y resguardando, como su natural consecuencia, la organización del Estado,

las garantías constitucionales y, en definitiva, la plena eficacia del Estado de Derecho. El debido proceso, más

allá de consagrar los derechos de los litigantes y el poder-deber del juez en la forma que el constituyente ha

establecido para eliminar la fuerza en la solución de los conflictos, genera un medio idóneo para que cada cual

pueda obtener la solución de sus conflictos a través de su desenvolvimiento. (STC 619, c. 16%). (En el mismo sentido, STC 2452, c. 12%, y STC 2853, e. 14*);

c.—- Presupuestos mínimos y extensión del debido proceso.

QUINTO: Que, a través de la historia fidedigna de la

disposición constitucional invocada, es posible

comprender? en primer lugar, que se estimó conveniente otorgar un mandato al legislador para establecer siempre las garantías de un proceso racional y justo, en lugar de señalar con precisión en el propio texto constitucional cuáles serían los presupuestos mínimos del debido proceso, sin perjuicio de dejar constancia de que algunos de dichos elementos decían relación con el oportuno

conocimiento de la acción y el debido emplazamiento, la bilateraliídad de la audiencia, la aportación de pruebas pertinentes y el derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal imparcial e idóneo y establecido con anterioridad pok el legislador (STC 478, C. 14%). (En el

mismo sentido, STC 2723, e. 8%, y STC 2722, €C. 8”);

d.- Debido proceso.

SEXTO: Que el adverbio “siempre”, utilizado en el

segundo párrafo del inciso quinto del mnmumeral 30 del

artículo 19 constitucional, traza la amplitud .que el deber del legislador tiene para establecer las garantías de un procedimiento y. una investigación racionales y justos, la que se extiende a toda actividad jurisdiccional (STC 699, C. 4”):;

IV.- Derecho a la tutela judicial efectiva.

SÉPTIMO: Que el derecho de las personas a acceder

libremente a un tribunal de justicia para la protección de sus derechos, también conocido en la doctrina moderna

| | +E como derecho a tutela judicial .efectiva, es uno de los derechos asegurados por el N% 3% del artículo 19 de la Constitución, pues, aunque no esté designado expresamente en su texto escrito, carecería de sentido que la Carta

Fundamental se hubiese esmerado en asegurar la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, el derecho a la defensa jurídica, el derecho a ser juzgado

por el juez natural, el derecho a un justo y racional

procedimiento, si no partiera de la base de la existencia

de un derecho anterior a todos los demás y que es

presupuesto básico para su vigencia, esto es, el derecho

de toda persona a ser juzgada, a presentarse ante el

juez, a ocurrir al juez siín estorbos, gabelas o condiciones que se lo dificulten, retarden o impidan arbitraria o ilegítimamente (STC 792, c. 8%). (En el mismo sentido, STC 2697, e. 17%, y STC 2748, €. 13”).

Pero, igualmente, no cabe la menor duda de que el

derecho a la tutela judicial efectiva tiene una doble dimensión. Por una parte adjetiva, respecto de los otros derechos e intereses, y, por la otra, sustantiva pues es en sí mismo un derecho fundamental autónomo, que tiene por finalidad que las personas accedan al proceso como medio ordinario de resolución de los conflictos

jurídicos, lo que resulta un presupuesto mínimo de todo

Estado de Derecho (STC 815, c. 10%). (En el mismo sentido, STC 1535, C. 19%, y STC 2701, e. 10?);

V.- Igualdad ante la ley.

a.- Concepto de igualdad ante la ley.

OCTAVO: Que la igualdad ante la ley consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para .todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias Y, cConsecuencialmente, diversas para aquellas que se 10

encuentren en. situaciones diferentes. No se trata, por consiguiente, de una igualdad absoluta sino que ha de

aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias

constitutivas del mismo. La igualdad supone, por lo tanto, la distinción razonable entre quienes no se

encuentren en la misma condición (STC 784, e. 19%). (En el mismo sentido, STC 2664, C. 22%, y STC 2841, €. 6”%);

b.- La razonabilidad como estándar para

calificar una infracción al derecho de igualdad

ante la ley.

NOVENO: Que para efectos de dilucidar si se produce

una infracción al derecho a la igualdad ante la ley, es necesario determinar, en primer lugar, si realmente

estamos frente a una discriminación o diferencia de trato entre personas que se encuentran en una situación

similar, para luego examinar si tal diferencia tiene el carácter de arbitraria importando una transgresión a la Carta Fundamental. Así, débe analizarse si tal diferencia

carece de un fundamento razonable que pueda justificarla y si, además, adolece de falta de idoneidad para alcanzar

la finalidad que ha tenido en vista el legislador. La razonabilidad es el cartabón o estándar que permite

apreciar si se ha infringido de no el derecho a la igualdad ante la ley. De esta manera, la garantía de la

igualdad ante la ley no se opone a que la legislación

contemple tratamientos distintos para situaciones diferentes, siempre que tales distinciones o diferencias

no importen favores indebidos para personas o grupos (STC

784, e. 19%). (En el mismo sentido, STC 2702, e. 7%, y

STC 2935, €C. 31*);

11 c.- Igualdad ante la ley como generalidad y

abstracción.

DÉCIMO: Que la igualdad ante la ley se traduce, entre otras expresiones, en los caracteres de generalidad y abstracción propios de este tipo de normas, lo cual supone que todos los gobernados son destinatarios de

ellas (STC 1846, C. 23”);

VI.- Consideraciones del control concreto de

constitucionalidad pedido.

UNDÉCIMO: Que, atendido el mérito del requerimiento

deducido donde se invoca como antecedentes de hecho la solicitud de información respecto de los viajes y capacitaciones de los concejales y del alcalde, y

habiéndose establecido de los antecedentes respectivos

que la información había sido entregada, por tanto no existiría negativa en cuanto a lo representado para que el órgano informara, circunstancia que conlleva que la

acción de inaplicabilidad carece de causa de pedir, puesto que no existe un interés material susceptible de ser protegido por la acción señalada en el artículo 93,

N* 6%, de la Constitución Política. Del mismo modo, por

la circunstancia de haberse entregado la información, la

norma impugnada de inaplicabilidad no resulta decisiva,

como tampoco puede serlo en la medida que toda actividad de la administración pública no puede ser

discrecionalmente secreta invocando el debido cumplimiento de las funciones;

DUODÉCIMO: Que, asimismo, no es dable argumentar,

como se hace en la presente acción constitucional, que faltando un presupuesto de hecho jurídicamente relevante —-la entrega de la información solicitada- no es posible 12

construir un juicio sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, sobre la base de la negativa por parte

del órgano estatal de entregar la información requerida, como asimismo la acción deducida carecería en la hipótesis de causa de pedir, puesto que la pretensión de la actora consiíste en que se declare inaplicable un precepto legal cuya aplicación al caso particular resultaría contraria a la Constitución. De esta forma, la

decisión de la jurisdicción constitucional resulta innecesaria frente a un conflicto que en lo fáctico se encuentra agotado;

VII.- Argumentos para rechazar.

DECIMOTERCERO: Que, según la doctrina, la “causa

petendi” está constituida por los hechos decisivos y concretos -relevantes- o los títulos que conforman el

derecho reclamado y justifican la tutela judicial que se postula en un caso particular, la cual carecería de

existencia al no concurrir en la especie una causa o motivo, si ya se ha hecho entrega de la información. Del mismo modo, no se infringe el derecho a tutela efectiva,

en tanto la requirente carece por su parte de un interés material actual susceptible de ser protegido en la medida que ha desaparecido la controversia que fundamentaba la gestión pendiente invocada;

DECIMOCUARTO: Que esta Magistratura ha señalado en

STC 2449-13-INA, en el motivo N* 15% de la prevención:

“Que, por lo mismo, la norma impugnada parece entender que la publicidad debe primar sobre cualquier otro bien jurídico, incluso algunos que constitucionalmente son límites a la publicidad. Por la vía procesal de prohibir una reclamación ante los tribunales, se hace primar la publicidad sobre la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano”;

13 DECIMOQUINTO: Que, en este sentido, no puede

aludirse a una contienda. de funciones entre la

municipalidad requirente y el Consejo para la Transparencia, por no ser materia propia del recurso de

inaplicabilidad el dilucidar dichos conflictos. En estrados el municipio se refirió a la incidencia del

reclamo de ilegalidad en el sumario, pero esa observación no fue objeto de su requerimiento, junto a las circunstancias de que la Corte de Apelaciones, al

resolver la materia de fondo en este conflicto, no podrá pronunciarse sobre el sumario, sino sólo su competencia

se limitará a la entrega de la información y a la

procedencia o no de la causal invocada por el municipio

para denegarla;

DECIMOSEXTO: Que, en otro orden de ideas, existe una

falta de legitimación activa del municipio y además, a

partir de la historia “fidedigna de la norma que dio

origen al artículo 28 de.la Ley N” 20.285, durante la discusión de la reforma constitucional de la Ley N”

20.050, “se discutió si era conveniente o no mantener la

causal de secreto fundada en que la publicidad afectara el debido cumplimiento de las funciones del órgano respectivo. Hubo parlamentarios partidarios de eliminarla; y otros de mantenerla. La causal, sin

embargo, se mantuvo en el Senado por 33 votos a favor y 9

en contra. Se consideró que era el legislador el

encargado de ponderar esta situación” (Historia de la ley

de reforma constitucional N” 20.050, Biblioteca del

Congrego Nacional, págs. 1542 y siguientes). Por su

parte, “durante la discusión de la Ley N* 20.285, la restricción al reclamo judicial fue sugerida por las

organizaciones vinculadas a la transparencia, sobre la

base de que restaba imperio y autonomía al Consejo”

14 (Historia de la Ley N* 20.285,. Biblioteca del Congreso Nacional, págs. 166 y siguientes).

Luego, hubo intentos de eliminarla, pero eso no

prosperó. Y el reclamo judicial en la Ley N* 20.285

contra la decisión del Consejo para la 'Transparencia procede por todas las causales, salvo por ésta. Dicha posibilidad de reclamar es calificada por la: ley como “derecho a reclamar” (artículo 28, Ley N” 20.285).

La existencia o no del reclamo judicial no pone en

juego el artículo 8% de la Constitución. Lo único que establece el reclamo es si es el cConsejo para la Transparencia o la Corte de mApelaciones quien debe resolver si se debe o no entregar cierta información solicitada.

De ahí que la restricción al reclamo aparezca como

una forma de renovar un debate que fue zanjado en la

reforma constitucional de la Ley N* 20.050, sobre la

legitimidad de la causal de que la información que se entregue afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido;

DECIMOSÉPTIMO: Que la calificación de una negativa

de información sustentada en la causal del N* 1 del

artículo 21 de la Ley N* 20.285 no afecta al artículo 8% de la Constiítución, puesto que la regla general es que

los actos de los órganos del Estado sean públicos y la excepción la constituye la reserva o denegación total o

parcial en el acceso a la información, más aún cuando se

base en el “debido cumplimiento de las funciones del

órgano requerido” que, tal como acaece en la especie,

resulta incoñcuso que la actividad de la administración pública no puede ser arbitraria ni discrecionalmente secreta, mediante la invocación de la causal del debido

cumplimiento de las funciones como argumento genérico y carente de la debida justificación al efecto;

15 DECIMOCTAYO: Que, por último, carece de sustento la

invocación del inciso segundo del artículo 38 de ia

Constitución por parte de la Municipalidad, toda vez que

esta norma no autoriza la reclamación jurisdiccional

entre órganos de la aAdministración del Estado, sino

respecto de personas afectadas en sus derechos por el

actuar de dichos órganos, incluidas las Municipalidades.

Esto es, el Municipio es sujeto pasivo, obligado por

dicho precepto constitucional; y

DECIMONOVENO: Que, atendidos los argumentos

consignados, de naturaleza formal y de fondo, no resulta

pertinente la acción deducida, en mérito de los

razonamientos ya expresados en forma pretérita en el

presente laudo.

Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en los artículos 8%

y 93, inciso primero, N9 69, e inciso undécimo, y demás

normas citadas de la Constitución Política de 1a

República, así como en las disposiciones pertinentes de

la Ley N9 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal

Constitucional,

sE RESUELVE:

1) QUE sE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE

INAPLICABILIDAD DEDUCIDO.

2) DÉJASE SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO

DECRETADA A FOJAS 87. OFICÍESE AL EFECTO.

3) QUE NO SE CONDENA EN COSTAS AL REQUIRENTE, POR

HABER TENIDO MOTIVO PLAUSIBLE PARA ACCIONAR.

16 Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Carlos Carmona Santander y dJuan nombre reservado, quienes estuvieron por acoger el requerimiento

conforme a las siguientes argumentaciones:

I. 1LA IMPUGNACIÓN.

l. Que se solicitó, por acceso a la información

pública demandado por un interesado, la información relativa a viajes de concejales y alcalde de una comuna.

Esta ífue denegada por el municipio, aduciendo como

argumentos, por una parte, el no haberse detallado, en

los términos del artículo 12 de la Ley N* 20.285, el tipo

de información solicitada y, por la otra, por considerar

que se trataba de un requerimiento de información de

carácter genérico, referido a un elevado número de actos

administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiere distraer indebidamente a los funcionarios del

cumplimiento regular de sus labores habituales;

2. Que, a raíz de la denegación de su solicitud,

el solicitante presentó .un reclamo de denegación de

acceso a la información pública, Rol N? C2089-14, ante el

Consejo para la Transparencia, el cual finalmente fue

acogido, obligando al municipio a entregar la información

requerida y ordenando representar al alcalde la

incorrecta interpretación hecha del artículo 12 de la Ley

N* 20.285 y encomendar al Director General del . Consejo

dar curso a un sumario administrativo en contra del

alcalde;

3. Que, a raíz de la decisión del Consejo para la Transparencia, la Municipalidad cumplió con la entrega de

la información el 21 de abril de 2015. No obstante ello,

días después interpuso un reclamo de ilegalidad ante la

Corte de Apelaciones de Valparaíso contra la decisión del

Consejo. para la Transparencia. Con motivo de dicho

recurso, presentó un reguerimiento de inaplicabilidad 17

ante esta Magistratura, que . constituye la qgestión

pendiente de autos.

La requirente, en primer lugar, estima que se afecta

la garantía de la igualdad ante la ley, pues existiría

una asimetría legal en la diferenciación para ejercer un

recurso, en específico el reclamo de ilegalidad establecido en el artículo 28 de la Ley N* 20.285, dado

que su inciso segundo se lo veda a los órganos de la

Administración que hayan denegado, previamente, una soliícitud de acceso en virtud de lo establecido en el

artículo 21, N” 1, del mismo cuerpo legal, especialmente

en lo señalado en su letra c), esto es, denegar una

información cuando se trate de “requerimientos de

carácter genérico, referidos a un elevado número de actos

administrativos o sus antecedentes o cuya atención

requiera distraer indebidamente a los funcionarios del

cumplimiento regular de sus labores habituales”. Denegar

la posibilidad de que el municipio, como órgano de la

Administración, pueda interponer un reclamo de ilegalidad

en contra de las decisiones del Consejo para la Transparencia resulta, sostiene, una diferencia

arbitraria y sin fundamento plausible, que no se

corresponde tampoco con la debida protección de dicha

garantía, afectándose además la protección de las tareas

propias del servicio, lo que vulnera el artículo 8% de la

Constitución, cuando señala - entre los límites de la

publicidad - la afectación al debido cumplimiento de las

funciones del órgano requerido.

En segundo lugar, afirma que se afecta la garantía del debido procedimiento, establecida en el artículo 19,

N* 3%*, de lá Constitución. En particular, la aplicación del precepto legal en cuestión deja en indefensión e

inferioridad a la requirente, al carecer de herramientas legales para recurrir y hacer efectiva la revisión judicial, respecto a su legalidad, de la decisión del

Consejo para la Transparencia.

18 Finalmente, estima afectada. la garantía de la tutela judicial efectiva, en específico el derecho a reclamar a

la justicia contra los actos de 1la Administración,

consagrado en el artículo 19, N* 3%, y en el artículo 38, ambos de la Constitución Política. Se basa en que la

posibilidad de recurrir de las decisiones del .Consejo para la Transparencia está habilitada sólo para cuando se hayan invocado ciertas causales de denegación de información, que no incluyen la afectación de las

funciones del servicio. De esta manera, el municipio,

junto con sus objetivos de interés público, quedaría en una cierta desigualdad frente a las decisiones que sobre

él toma el Consejo para la Transparencia, en materia de acceso a la información;

II. LA NORMA IMPUGNADA ES DECISIVA EN EL CASO

CONCRETO.

4. Que gueremos sostener, de partida, que somos de

la opinión de que el precepto legal impugnado sí es decisivo para la resolución de la gestión judiciai pendiente. Acorde a la jurisprudencia sostenida

sistemáticamente por esta Magistratura, a ella sólo le compete verificar la posibilidad de que el precepto legal

pueda llegar a ser aplicado al caso concreto para quedar

obligada a pronunciarse sobre si tal aplicación

resultaría e no contraria a la Constitución. Así, a la

Carta Fundamental le basta que exista la mera posibilidad de esa aplicación para que el Tribunal deba entrar al

fondo del asunto y pronunciarse acerca de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del precepto

legal en cuestión (STC roles N* 505, 506, 643, 790, 808,

943, 1006, 1046, 1215, 1253, 1279, 1295, 1463, 1674, 1741, 2237, 2246, 2651, 2678);

5. Que el reclamo de ilegalidad formulado por la Municipalidad de Algarrobo en contra de la decisión del Consejo para la Transparencia se encuentra pendiente. En 19

él, este último adujo que la Municipalidad no tendría legitimación activa para recurrir ante la Corte, como lo

ha hecho en la gestión pendiente. Pues bien, de aquella alegación deriva el carácter decisivo del artículo 28,

inciso segundo, de la Ley N” 20.285, pues es esta

disposición la que niega la posibilidad de interponer un reclamo de ilegalidad en contra de las decisiones del

Consejo a los órganos de la Administración del Estado,

situación en la que claramente se encuentra el Municipio.

De esta manera, la aplicación del precepto puede ser determinante en la resolución que adopte la Corte de Apelaciones de Valparaíso, pues en virtud de él es

posible decidir si el Muniícipio está habilitado para

interponer el reclamo de ilegalidad frente a la decisión final del Consejo de otorgar la información solicitada por el particular, decidiendo sobre la procedencia o

improcedencia del mismo recurso. Y de ello se desprendería la existencia o no de gestión judicial

pendiente, relevante a los efectos de autos. Así,

existiendo tal posibilidad, ello es suficiente para entrar a analizar el fondo del asunto controvertido y

pronunciarse en torno al mismo;

IIL. RAZONES PARA CONSIDERAR QUE LA NORMA ES INAPLICABLE.

6. Que, habiendo resuelto esta minoría que sí

corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto controvertido, señalaremos las razones por las

cuales la norma resulta inaplicable por inconstitucional en el caso concreto;

1. Es una carga excesiva agotar la vía

administrativa y no tener posteriormente posibilidad de

reclamar.

7. Que el artículo 28 de la Ley N* 20.285 establece la posibilidad de impugnar, ante la Corte de 20

Apelaciones del domicilio del reclamante, la resolución del Consejo para la Transparencia, formulando un reclamo

de ilegalidad;

8. Que el sistema de impugnación »>por las decisiones sobre el acceso a la información tiene dos vías. Por una parte, está la reclamación ante el Consejo.

Esta es voluntaria, pues la ley habla de: que “el

requirente tendrá derecho a recurrir ante el Consejo”

“solicitando amparo a su derecho de acceso”, cuando el

órgano requerido no responda en el plazo de veinte días hábiles, prorrogables excepcionalmente por otros diez días, o cuando el órgano deniegue la petición. Dicha reclamación debe presentarse en el plazo de quince días

(artículo 24). Por la otra, está la reclamación de

ilegalidad ante la Corte de Apelaciones por la decisión del Consejo (artículo 28);

9. Que, como se observa, la Ley N* 20.285

establece la obligatoriedad de agotar la vía administrativa para recurrir ante los tribunales. El reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones no está concebido para impugnar la decisión del éórgano administrativo que no respondió a tiempo la solicitud, o que denegó la información. Está concebido para reclamar de la decisión del Consejo. Dicho de otra manera, la vía

jurisdiccional se abre únicamente contra la decisión del

Consejo;

10. Que esta Magistratura ha legitimado dicha posibilidad. Ha dicho. gque no existe ninguna norma

constitucional que obligue a que el legislador establezca la posibilidad de recurrir directamente a los tribunales, antes de utilizar la vía administrativa. El legislador puede optar por distintos modelos. Los recursos

administrativos no son trámites inútiles y dilatorios (STC N” 2036/2011);

11, Que, sin embargo, la mnorma impugnada, al

obligar al órgano de la Administración a optar por la vía 21

del Consejo para la Transparencia para poder reclamar

ante un tribunal, es decir, a agotar la vía

administrativa, le impone una carga abusiva si luego no puede reclamar ante los tribunales. Dicho de otra forma,

se le impone un doble gravamen. Por una parte, el de

debatir sus decisiones ante el Consejo. Por la otra, el de no poder impugnar la decisión de dicho Consejo;

12. Que, en este caso, el agotamiento de la vía

administrativa se vuelve inconstitucional, pues afecta el debido proceso, dado que no hay vía judicial abierta para cuestionar la decisión del Consejo. Dicha decisión se

resuelve en “única instancia” (STC 2449, e. 2% - 7% de la

prevención);

2. Asimetría entre éórganos qadministrativos y

particulares.

13. Que otra razón para estimar que la norma legal

impugnada resulta inaplicable al caso concreto es que el

reclamo de ilegalidad que consagra el artículo 28 de la Ley N* 20.285 permite . reclamar cuando el Consejo “deniegue el acceso a la información” o cuando disponga

su entrega, a pesar de la oposición del titular de la información (artículos 28 y 29). Así, la legitimación para reclamar es amplia, ya que la ley habla del “reclamante”. Sólo estrecha esa legitimación cuando “el titular de la información”-es afectado en sus derechos

por la entrega de la misma;

14. Que, sin embargo, la norma impugnada establece las siguientes excepciones a la regla general. En primer lugar, mientras todo afectado puede reclamar ante la

Corte de Apelaciones, el órgano de la Administración no puede hacerlo si el Servicio negó la información requerida 1+orque su publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano respectivo y, no obstante ello, el Consejo la otorga. Hay que hacer notar

que la misma mnorma habla de que existe “derecho a 22

reclamar ante.la Corte de Apelaciones de la resolución

del Consejo”;

15. Que la segunda excepción dice relación con la

legitimación. Mientras todos los órganos pueden reclamar

por la decisión del Consejo cuando lo que se invoque es

otra causal distinta a la del artículo 21, N* 1, de la

Ley N” 20.285, no pueden hacerlo si la causal consiste en

que la publicidad afecte el debido cumplimiento de las

funciones del órgano;

16. Que consideramos que no parece coherente ni

consistente esta exclusión. Desde luego, porgque la causal

para fundar dicha exclusión, esto es, cuando la

publicidad afectare el debido cumplimiento de las

funciones de los órganos de la aAdministración, tiene

rango constitucional. Se trata, en consecuencia, de un

interés que la Constitución considera digno de protección

al momento de consagrarlo como un límite a la

transparencia. En la norma, sin embargo, se .revela una

sospecha de mal uso de dicha causal, que resuelve el

Consejo, sin ulterior revisión. Mientras las decisiones

del órgano de la aAdministración son revisadas por el

Consejo y/o los tribunales, la norma impugnada impide el

camino de la revisión judicial de una decisión del Consejo que revoca la negativa de la aAdministración a

entregar la información y accede a ella;

17. qQue, enseguida, porque el órgano .de la

Administración que lo invocó para negar la información

requerida es el único que velará por ese bien jurídico de

rango constitucional. El Consejo tiene por misión “promover la transparencia” y “garantizar el derecho de

acceso a la información” (artículo 32 de la ley N*

20.285). Tiene, por tanto, un interés encontrado con el

del órgano de la aAdministración. Pero miex3tras la

decisión del órgano de la Administración es revisable,

administrativa o juriísdiccionalmente, no sucede lo mismo

con la decisión del Consejo. La norma parte de la base de 23

que si el Consejo revocó la decisión de la

Administración, que había denegado el acceso a una

determinada información, esa decisión es correcta y no admite equívocos, toda vez que la margina de toda impugnación judicial;

18. qQue, asimismo, si una persona puede reciamar

ante los tribunales por la decisión del Consejo que confirma la denegación que hizo el éórgano de la

Administración, no se advierte razón para negar esta posibilidad si la causal invocada por el órgano de la Administración se refiere a que la publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones de dicho órgano;

19. Que, del mismo modo, la causal constitucional

que limita estructuralmente la publicidad cuando ella afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, no está concebida en función de dicha

publicidad. Está diseñada para proteger las tareas del servicio. Ello se refleja en que la Constitución utiliza la expresión “afectare el debido cumplimiento de las funciones”.

Tampoco se trata de una causal subjetiva. Por una parte, porque la propia Constitución emplea la expresión

“afectare el debido cumplimiento”. No es lo que le parezca al órgano respectivo. Por la otra, porque la propia Ley N* 20.285 da algunos ejemplos en la materia en el artículo 21, N* 1;

20. Que, por lo mismo, la norma impugnada parece

entender que la publicidad debe primar sobre cualquier otro bien jurídico, incluso algunos que

constitucionalmente son límites a la publicidad. Por la vía procesal de prohibir una recilamación ante los tribunales, se hace primar la publicidad sobre la

afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano;

21. Que, del mismo modo, la ley previó que el órgano de la Administración pudiera excederse o abusar en 24

calificar dicha causal. Por eso dio la posibilidad de

impugnar esa decisión ante el Consejo. Pero, luego, la

ley deja de considerar la variable del exceso o abuso,

sólo que esta vez del Consejo, pues torna no revisable su

decisión (STC 2249/2014, €C. 8%* - 16% de la prevención);

3. La historia fidedigna.

22. qQue una tercera razón para acoger la

inaplicabilidad por inconstitucionalidad del precepto son

las razones que se dieron en el Congreso Nacional para

establecer la medida. En efecto, durante la discusión de

la reforma constitucional de la Ley N* 20.050, que dio

origen al artículo 8% actual, se discutió si era

conveniente o no mantener la causal de secreto fundada en

que la publicidad afectara el debido cumplimiento de las

funciones del órgano respectivo. Hubo parlamentarios

partidarios de eliminarla; y otros de mantenerla. lLa

causal, sin embargo, se mantuvo en el Senado por 33 votos

a favor y 9 en contra. Se consideró que era el legislador

el encargado de ponderar esta situación. (Historia de la

ley de reforma constitucional N” 20.050, Biblioteca del

Congreso Nacional, págs. 1542 y siguientes). Por su

parte, durante la discusión de la ley N” 20.285, la

restricción al reclamo judicial fue sugerida por las

organizaciones vinculadas a la transparencia, sobre la

base de que restaba imperio y autonomía al .Consejo

(Historia de la Ley N*% 20.285, Biblioteca del Congreso

Nacional, págs. 166 y siguientes);

23. Como se observa, la causal de afectar el debido

cumplimiento de las funciones es de rango constitucional.

Hubo intentos de eliminarla, pero eso no prosperó. Y el

reclamo judicial en la Ley N* 20.285 contra la decisión del Consejo para la Transparencia procede por todas las

causales, salvo por ésta. Dicha posibilidad de reclamar

es calificada por la ley como “derecho a reclamar”

(artículo 28, Ley N” 20.285). De ahí que el argumento de 25

gue el reclamo desmerezca el rol del Consejo, no tiene

mucho sentido.

La existencia o no del reclamo judicial no pone en

juego el artículo 8%. Lo único que establece el reclamo

es si es el Consejo para la Transparencia o la Corte de Apelaciones respectiva quien debe resolver si se debe o

no entregar cierta información solicitada.

De ahí que la restricción al reclamo aparezca como

una forma de renovar un debate que fue zanjado en la

reforma constitucional de la Ley N* 20.050, sobre la

legitimidad de la causal de que la información que se

entregue afecte el debido cumplimiento de las funciones

del érgano requerido (STC 2449/2014, «¿€. 17% de la prevención) ;

24. Que, por todo lo anterior, estamos por acoger el

presente requerimiento.

Los Ministros señores Carlos Carmona Santander

(Presidente) y Gonzalo García Pino, sin perjuicio de lo

expuesto en la sentencia, hacen presente lo siguiente:

1. Que, respecto del argumento del Consejo en el

sentido de que los órganos de la Administración del

Estado no pueden invocar derechos, dado que éstos sólo pueden ser invocados contra el Estado, estos Ministros

son de la opinión de que se trata de un argumento

extremadamente espinudo y de ardua discusión en el

derecho comparado. Dado que aguí se reclama contra una

norma específica, no podemos construir una argumentación

abstracta. Sin embargo, cabe señalar algunas

consideraciones sobre el punto;

2. Que, en primer lugar, históricamente ñlos

derechos surgieron como reivindicaciones de las personas

naturales frente al Estado. Los derechos 26

constitucionales, humanos o fundamentales tenían en la

persona una titularidad activa, mientras el Estado estaba

en esa relación jurídica en una situación pasiva o de deber. Se trataba de proteger a los particulares frente a las posibles extralimitaciones del poder público. El Estado no podía sentirse desprotegido y estar necesitado de derechos. Sin embargo, sobre esta concepción cabe

hacer dos puntualizaciones. La primera es que ella ha evolucionado en el tiempo. Y en todas partes, desde el

caso Ltith en Alemania hasta la declinación de la doctrina del state action en Estados Unidos, se ha avanzado.

Nosotros, por nuestra parte, también, porque tal como lo ha reconocido este Tribunal, los derechos de esta índole

pueden ser reivindicados entre particulares (por todos,

STC 1710/2010), dando sostén a la eficacia particular de los derechos fundamentales, con su efecto de irradiación

y de eficacia ¡1horizontal que amplía el margen interpretativo de los derechos. Lo mismo ha hecho el legislador. Por ejemplo, en materia laboral, en que el empleador tíene como límite a sus potestades el respeto a ciertos derechos, tutelables por una reclamación judicial

especial (artículos 5% y 485 del Código del Trabajo). La segunda puntualización es que se ha reconocido la titularidad de derechos fundamentales para las personas

jurídicas, en tanto sean compatibles con su: naturaleza.

Así lo han hecho constituciones como la alemana (artículo

19) y la portuguesa (artículo 12). En el mismo sentido se

ha expresado este Tribunal, para quien la protección de personas jurídicas sólo es admisible cuando la naturaleza del derecho o interés tutelado lo justifique. En tal sentido, el reconocimiento de las personas jurídicas como titulares de derechos fundamentales suele ser excepcional y restrictivo (STC 2330/2013, 2381/2013). Como ha dicho la doctrina, los derechos del artículo 19 se aplican a las personas jurídicas en la medida que estén

“vinculados, según su mnaturaleza, a los objetivos 28

reconocer el derecho a la tutela judicial. En este

sentido, eXiste una larga tradición en Chile para

reconocer la legitimación de los órganos públicos en

orden a presentar recursos de protección, incluso contra

otros órganos públicos (por ejemplo, SCS 2791/2012);

D. Que, por otra parte, nuestro ordenamiento

jurídico reconoce explícitamente la titularidad de

ciertos bienes. Desde luego, el Estado tiene “el dominio

absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de

todas las minas” (artículo 19, N* 24%, Constitución).

También el Estado es dueño de bienes inmuebles y muebles.

Respecto de los primeros, existe un Ministerio (el de

Bienes Nacionales), encargado de la adquisición, administración y diísposición de los bienes (D.L. N” 1939,

artículo 1%). Del mismo modo, la posibilidad de accionar

en juicio está dada por cuanto los servicios que tiíenen

personalidad jurídica, tienen radicada en su director su

representación judicial y extrajudicial (artículo 36, Ley

Orgánica TConstitucional de Bases Generales de la

Administración del Estado), y respecto de los que carecen de ella, dicha representación judicial le corresponde al

Consejo de Defensa del Estado (D.F.L. N” 1, Hacienda,

1993). Incluso existe un procedimiento especial en los

juicios en que tenga interés el Fisco (artículos 748 y

siguientes, Código de Procedimiento Civil);

6. Que, por lo demás, esta misma Magistratura, en

el pasado, no ha objetado la legitimidad del accionar

judicial de los órganos de la Administración, sino que la

existencia de ciertos privilegios procesales. Así sucedió

con el solve et repete (STC N* 1345/2009) y la

ejecutoriedad de la sanción administrativa (STC N”

1518/2010). Asimismo, no son pocos los éórganos de la

Administración que han presentado recursos de

inaplicabilidad, sin que esta Magistratura haya objetado tal proceder. Por ejemplo, han recurrido a este Tribunal 27

comprendidos en su respectivo estatuto jurídico y a los

medios o instrumentos consagrados al servicio de sus

finalidades específicas” (nombre reservado;

Tratado de Derecho Constitucional, tomo XI, Editorial

Jurídica, Santiago, 2006, pág. 32);

3. Que, en segundo lugar, es necesario distinguir

entre competencia y derechos. La competencia siempre

tiene su origen en normas jurídicas; es la excepción,

porque requiere texto expreso; y está fuera del comercio

humano. Como la competencia define un ámbito de actuación de un órgano específico, es claro que dicho órgano no

puede acogerse al contenido de un derecho fundamental

para ampliar su ámbito de competencias, superando la habilitación legal correspondiente. Sin embargo,

determinadas competencias pueden permitir que una persona

jurídica de derecho público o un órgano determinado sean titulares de derechos subjetivos (Lasagabaster, Iñaki;

Derechos fundamentales y personas jurídicas de derecho

público; en Homenaje a García de Enterría, tomo I,

Editorial Civitas, Madrid, 1991, págs. 666-667). Sin esta

titularidad se puede privar al Estado de los derechos que está llamado a desarrollar en el marco de sus cometidos

públicos, según ha sostenido la doctrina del Tribunal Constitucional Federal alemán (López-nombre reservado;

La doctrina del Tribunal Constitucional Federal alemán

sobre los derechos fundamentales de las personas de

derecho públicas, en Revista de Administración Pública,

N” 125, 1991);

4. Que, en tercer lugar, en el derecho comparado

las personas jurídicas de derecho público pueden recurrir en amparo de aquellos derechos para cuya defensa y

preservación ha sido constituida la persona colectiva

(nombre reservado, nombre reservado; ¿Tienen derechos fundamentales

las personas jurídicas públicas?, en ARevista: de Administración Pública N* 120, septiembre-diciembre 1989, págs. 79 y siguientes). De ahí que se uniformen en 29

la Universidad de Chile (STC N* 1892/2012) o el Instituto Nacional de Derechos Humanos (STC N* 2363/2014);

7. Que, específicamente en la norma impugnada, la

causal para reclamar es la ilegalidad en que incurre el

Consejo para la Transparencia. De ahí el nombre del

recurso (reclamo de ilegalidad). Se trata de lo que se

conoce como recurso objetivo, porque lo que se pide

cautelar al Tribunal no es un derecho subjetivo, sino que

el respeto a la ley. En tal sentido, se trata de un

recurso de amplia legitimación;

8. Que, además, el único que puede invocar que se

afecte el debido cumplimiento de sus funciones, es el

propio servicio que invoca esta causal. También ha de

tenerse en consideración que el Servicio de Impuestos

Internos puede reclamar judicialmente por todas las demás

causales de negativa de entrega de información. Y,

finalmente, el propio precepto impugnado califica a la posibilidad de reclamar ante la Corte de Apelaciones como

“derecho a reclamar”;

9. Que, por lo demás, el propio Consejo para la Transparencia es un órgano público. Aplicando su teoría,

ni él podría recurrir a los tribunales, por carecer de titularidad en la materia (STC 2449/2014, e. 8% - 28% de

la disidencia);

10. Que, por todo lo anteriormente: expresado, estamos por rechazar el alegato de que los órganos de la

Administración del Estado no pueden invocar derechos.

Redactó la sentencia el Ministro señor Nelson Pozo

Silva, y la disidencia, el Ministro señor Carlos Carmona Santander.

30 Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N* 2895-15-INA.

r.

Ay ha Sra. nombre reservado

nombre reservado por el Excmo. T ibunallConstitucional, integrado por su DTPresidente, Ministro señor Carlos Carmona Santander, y por sus Ministros señores Iván Aróstica Maldonado, Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza, dJuan nombre reservado, señora nombre reservado y señores Cristián lLetelier Aguilar, Nelson Pozo Silva y nombre reservado

nombre reservado.

Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, señor Rodrigo Pica Flor