Control de constitucionalidad

Santiago, veinte de mayo de dos mil quince.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

I. ACERCA DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO PARA SU CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD.

PRIMERO.- Que, por oficio N* 11.831, de 21 de abril del año en curso -ingresado a esta Magistratura con fecha 22 del mismo mes-, la Cámara de Diputados ha remitido copia autenticada del proyecto de ley que elimina la prohibición de participación de estudiantes Y funcionarios en el gobierno de las instituciones de educación superior, asegurando el derecho de asociación, aprobado por el Congreso Nacional (Boletín N* 9481-04), con el objeto de que este Tribunal Constitucional, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, N%* 1%, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de constitucionalidad respecto del artículo 1* del proyecto;

SEGUNDO.- Que el N%* 1% del +inciso primero del artículo 93 de la Carta Fundamental establece que es atribución de este Tribunal Constitucional: “Ejercer el control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución, de las leyes orgánicas constitucionales y de las normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas, antes de su promulgación;”;

TERCERO.- Que, de acuerdo al precepto invocado en el considerando anterior, corresponde a esta Magistratura pronunciarse sobre las . normas del proyecto de ley remitido que estén comprendidas dentro de las materias que el Constituyente ha reservado a una ley orgánica constitucional;

II. NORMA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA QUE ESTABLECE

EL ÁMBITO DE LA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL RELACIONADA CON EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO. ' CUARTO.- Que el artículo :19, N* 11%, inciso quinto, de la Constitución Política dispone lo siguiente: “Una ley orgánicáa constitucional establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y señalará las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento. Dicha ley, del mismo modo, establecerá los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel;";

IIIÍ. NORMA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDA A CONTROL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDAD.

QUINTO.- Que el texto del artículo del. proyecto de ley, sometido a control de constitucionalidad, es del “siguiente tenor:

“Artículo 1%.- Modifícase el decreto con fuerza de ley N* 2, de 2009, del Ministerio de Educación, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N* 20.370, con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N* 1, de 2005, de la siguiente forma:

1) En el artículo 56:

a) Reemplázase, en el literal e), el punto seguido por un bunto y coma, y suprímese la oración que señala:

“La forma de gobierno de la nueva entidad deberá excluir la participación con derecho a voto de los alumnos y de los funcionarios administrativos, tanto en los órganos encargados de la gestión y dirección de ella, como en la elección de las autoridades unipersonales o.colegiadas;”.

b) Incorpórase la sigúiente letra £), nueva, pasando los actuales literales f) y g)' a ser letras g) y h), respectivamente:

“Í) Que ninguna normativa interna ní ningún acto ni contrato entre la universidad y sus estudíantes o personal académico y no académico contenga disposiciones que prohíban, límiten u obstaculicen la libre organización de éstos;”.

2) En el artículo 67:

a) Sustitúyese, en el literal e), el punto seguido por un punto y coma, y elimínase la siguiente oración:

“La forma de gobierno de la nueva entidad deberá excluir la participación con derecño a voto de los alumnos y de los funcionarios administrativos tanto en los órganos encargados de la gestión y dirección de ella, como en la elección de las autoridades unipersonales o colegiadas, y”.”

b) Agrégase la siguiente letra f), nueva, pasando el actual literal f) a ser letra g):

“Í) Que ninguna normativa interna ni ningún acto ni contrato entre el instituto profesional y sus estudiantes o personal académico y no académico contenga disposiciones que prohíban, limiten u obstaculicen la libre organización de éstos, y”.

3) En el artículo 75:

a) Reemplázase, en el literal e), el punto seguido por un punto y coma, y suprímese la oración “La forma de gobierno de la nueva entidad deberá excluir la participación con derecho a voto de los alumnos y de los funcionarios qadministrativos tanto en los órganos encargados de la gestión y dirección de ella, como en la elección de las autoridades unipersonales o colegiadas, y”.

Ib) Intercálase la siguiente letra f), nueva, pasando el actual literal f) a ser letra g):

“f) Que ninguna normátiva interna ni ningún acto ni contrato entre el centro de formación profesional y sus estudiantes o personal académico y no académico contenga disposiciones que prohíban, limiten u obstaculicen 'la libre organización de éstos, y”.”;

IV. NoORMAS DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO QUE REVISTEN NATURALEZA DE LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL.

SEXTO.- Que la disposición sometida a control regula una materia propia de la ley orgánica constitucional a que se refiere el artículo 19, N* 11”%, inciso quinto, de la Constitución Política. Lo anterior, desdé el momento que establece requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos de educación superior (en similar sentido, sentencia de este Tribunal Rol N* 102);

SÉPTIMO.- Que, teniendo en cuenta el planteamiento de extender el control preventivo a otras mnormas no consultadas por el Congreso Nacional, es mnecesario precisar que la jurisprudencia asentada por este órgano jurisdiccional reitera una noción restrictiva de la función Y naturaleza de las leyes orgánicas “constitucionales dentro de nuestro sistema constitucional y que autolimita ponderadamente las competencias de nuestra Magistratura. Hay tres tipos de razones que justifican esta apreciación. Primero, nuestra propia jurisprudencia. En segundo lugar, la noción de complemento indispensable. Y, tercero, las materias propias del proyecto de ley sometido a control.

En cuanto al primer asunto, es un predicamento habitual como tópico constitucional la calificación excepcional de la normativa como propia de ley orgánica constitucional, siendo la regia general el que los preceptos sean simplemente legales o propios de ley ordiñaria. A modo ejemplar, sirva ilustrar este aserto con referencias a las sentencias del Tribunal Constitucional roles N”s 50, considerando 8”, 54, considerando 4%, 171, considerandos 7% al 10%, 255, considerando 7%, 277, considerando 6%, 293, considerando 7%, 304, considerandos 5% al 10%, 442, considerandos 9* y 10%, 663, considerandos 8% y 9%, 1508, considerandos 5% y 6%, 2649, considerando 10%, y 2785, considerando 8”.

En segundo término, lo anterior se deduce de la noción que pretende ampliar la jurisdicción de control de este Tribunal. El concepto de “complemento indispensable”

debe asociarse a la función interpretativa que ha de tener la mnorma remitente en relación con la norma complementaria. su objeto es describir todo lo indispensable que asegure la correcta aplicación del mandato normativo que le dé efectividad a la norma y nada más que eso (García de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomás-Ramón (1993), Curso de Derecho Administrativo l, Sexta edición, Civitas, Madrid, explicando las materias propias de leyes orgánicas en un contexto basado en la Constitución española de 1978).

Aquí la prohibición de obstaculizar o inhibir el derecho de asociación de las instituciones estudiantiles y su participación en el gobierno universitario, está perfectamente garantizada en su normativa permanente que no contiene normas remitentes para su concreción, puesto que se trata de una prohibición normativa. Por el contrario, la disposición transitoria de adecuación concreta de los estatutos dentro de un año para todas las instituciones de educación superior, sea que haya sido calificada como ley orgánica constitucional o no, es una consecuencia jurídica y no un complemento de la indicada interdicción. Por lo tanto, no resulta indispensable abocar competencia añadida al Tribunal Constitucional, fuera de los supuestos que la Constitución autoriza respecto a un tipo de leyes reducido, de interpretación estricta y restrictiva, y verificada con quórums exigentes, por más que en la préctica se haya cumplido con esas supermayorías.

Adicionalmente, esta normativa debe ¡juzgarse en función de criterios materiales. Siempre el Tribunal ha sostenido que una norma orgánica constitucional debe innovar. En cambio, en este caso, en la disposición transitoria final se reitera una obligación ya establecida por el legislador en orden a levantar la prohibición de participación de las organizaciones estudiantiles en el gobierno universitario, lo que simplemente se adecúa a lo ya dispuesto en la normativa permanente y no constituye, por consiguiente, una norma propiamente orgánica constitucional;

OCTAVO.- 14Que, finalmente, no consideramos que estemos pasando a llevar el precedente establecido en la STC 2779/2015. Esencialmente porque hay que considerar que antes de la STC 2779/2015, en la STC 2731/2014 y, después de la STC 2779/2015, en la STC 2787/2015, el Tribunal distinguió entre el reconocimiento oficial y los requisitos para obtener la subvención en orden a delimitar las materias propias de ley orgánica constitucional de aquellas que no lo son.

Por lo demás, el mismo distingo se había establecido en las sentencias roles N”s 771/2007, 1022/2008, 1363/2009 y 2009/2011.

Más, todavía, si las mnormas que se examinan no modifican los requisitos del reconocimiento oficial, que es lo único orgánico constitucional en este ámbito, conforme al artículo 19, N* 11, de la Constitución, y si se considera, como lo hemos hecho en el considerando anterior, que las leyes orgánicas constitucionales son excepcionales y de interpretación restrictiva;

v. NORMAS ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO QUE EL TRIBUNAL DECLARARÁ CONSTITUCIONALES.

NOVENO.- Que el artículo 1% del proyecto es constitucional y así se declarará;

VI. CUMPELIMIENTO DE LOS QUÓRUM DE APROBACIÓN DE LAS NORMAS DEL PROYECTO DE LEY EN EXAMEN.

DÉCIMO. - Que consta que el artículo 1*% del proyecto de ley fue aprobado en ambas Cámaras del Congreso Nacional con las mayorías requeridas por el inciso segundo del artículo 66 de la Carta Fundamental;

VII. CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD.

DECIMOPRIMERO: Que consta en autos que no se suscitó cuestión de constitucionalidad durante la tramitación del proyecto.

Y TENIENDO PRESENTE, además, lo dispuesto en los artículos 66, inciso segundo; 93, inciso primero, N* 15, e inciso segundo, y demás disposiciones citadas de la Constitución Política de la República y lo prescrito en los artículos 48 a 51 de la Ley N? 17.997, Orgánica Constitucional de esta Magistratura, SE RESUELVE:

Que el artículo 1% del proyecto de ley sometido a control es propio de ley orgánica constitucional y constitucional.

Los Ministros señora Marisol Peña Torres, señor Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril y señor Cristián Letelier Aguilar previenen que concurren a la decisión adoptada, pero que, además, estuvieron por extender el control preventivo obligatorio que se ejerce en esta oportunidad a la disposición contenida en el artículo transitorio del proyecto, por las razones que se consignan a continuación:

1%. Que la competencia específica del Tribunal al ejercer el control preventivo obligatorio de constitucionalidad de las leyes está determinada por las normas constitucionales y legales respectivas;

2%. Que, por las razones antes expresadas, en cada sentencia que materializa el ejercicio de esa competencia específica se cita textualmente lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, N* 1%, de la Carta Fundamental que, en lo pertinente, obliga a este Tribunal a ejercer el control de constitucionalidad de las “leyes orgánicas constitucionales.” Para esos efectos, la Cámara de origen debe enviar a esta Magistratura el proyecto respectivo dentro de los cinco días siguientes a aquél en que quede totalmente tramitado por el Congreso (inciso segundo de la misma norma constitucional).

Las referidas normas se encuentran complementadas por lo dispuesto en los artículos 48 al 51 de la Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional. El inciso segundo del artículo 49 indica que “oída la relación, el Tribunal resolverá sobre la constitucionalidad del proyecto o de las normas respectivas del tratado (..).” Es decir, el legislador orgánico constitucional -siguiendo el tenor del artículo 93, inciso primero, N* 1”%, de la Ley Suprema- se pone en la situación de que “todo” el proyecto de ley sometido a control corresponde a una norma orgánica constitucional.

De lo contrario, habría aludido no sélo a las “normas respectivas del tratado (que sean propias de ley orgánica constitucional)” sino que, también, a las “normas respectivas del proyecto de ley” (que sean propias de ley orgánica constitucional);

3”. qQue, desde la reinstauración del Tribunal Constitucional, en el año 1981, éste se encargó de precisar que “como la Constitución no ha definido el alcance conceptual de la ley orgánica constitucional, queda al intérprete determinar, en cada caso, su contenido específico” (STC Rol N* 4, de 26 de noviembre de 1981). En efecto, dicha constatación estaba basada en el hecho de que el inciso segundo del artículo 66 de la Constitución Política sólo señala el quóéórum propio para aprobar, modificar o derogar las leyes orgánicas constitucionales (4/7 de los diputados y senadores en ejercicio), pero no las define como fuentes del derecho;

4%. Que, por la misma razón anotada, el Tribunal Constitucional de aquellos años fijó dos criterios que se han mantenido a través del tiempo;

5%. Que el primero de esos criterios postula que “para establecer el contenido específico de las materias reservadas a las Leyes Orgánicas Constitucionales es fundamental tener presente el espíritu del Constituyente al incorporarlas a nuestro sistema jurídico, reflejado en los preceptos que las consagran, en su objetivo y en sus características esenciales.” (STC roles N“s 4 y 7).

Lo anteriormente recordado implica que, a la hora de ejercer el control preventivo obligatorio de constitucionalidad de un proyecto de ley que contenga normas propias de ley orgánica constitucional, debe SECRETARIA atenderse no a su carácter más o menos restrictivo sino a lo que la propia Constitución haya señalado, en cada caso, como materia de ley orgánica constitucional.

No puede ser de otro modo, pues no todas las remisiones del Constituyente a una ley orgánica constitucional están redactadas del mismo modo: en algunos casos, son muy escuetas (por ejemplo, el inciso final del artículo 95, que alude a “la organización y funcionamiento” del Tribunal Calificador de Elecciones), mientras que, en otros, la norma constitucional es mucho más precisa (como ocurre, precisamente, en materia de libertad de enseñanza, al tenor de lo dispuesto en el inciso final del mnumeral 11% del artículo 19 constitucional, transcrito en el considerando cuarto de esta sentencia);

6. Que el segundo criterio puede denominarse de la “amplitud”. Pues, en efecto, “no todas las materias contenidas en una ley orgánica constitucional tienen necesariamente esa naturaleza jurídica” (STC roles N“s 4, 13 y 1001), pudiendo ocurrir que, dentro de un mismo proyecto de ley se incluyan materias de esa naturaleza Y también otras propias de ley común.

El aludido criterio también ha sido complementado por sentencias que han sostenido que “también tienen el carácter de ley orgánica constitucional todas aquellas normas que, unidas a la primitivamente consultada, forman con elia un todo coherente e indivisible” (STC Rol N* 417).

Al mismo tiempo, el Tribunal ha señalado que “los elementos complementarios indispensables de una ley orgánica constitucional tienen el mismo rango de ésta”

(STC Rol N* 1). Ha agregado que “(..) si bien es cierto, nuestro ordenamiento constitucional no ha considerado necesario definir el concepto de ley orgánica constitucional, resulta evidente que, de acuerdo con el sentido propio de esta clase de leyes [..], ellas sólo deben contemplar la estructura básica, el contenido substancial de la institución que están llamadas ¿a regular, como también sus elementos complementarios indispensables, esto es, aquellos que, como lo ha indicado anteriormente este Tribunal, lógicamente deben entenderse incorporados a ellas.” (STC Rol N* 255). Sobre el mismo punto, ha sostenido que: “ (.) versan sobre materias propias de la ley orgánica de Municipalidades las normas del proyecto en examen que legislan: c) Sobre puntos que constituyen el complemento indispensable de las materias referidas en la letra a), pues si ellas se omitieran no se lograría el objetivo del Constituyente al incorporar esta clase de leyes en mnuestro sistema positivo, cual es desarrollar normas constitucionales sobre materias de la misma naturaleza en cuerpos legales autónomos, armónicos y sistemáticos.” (STC Rol N* 50.

Asimismo STC roles N*s 98, 99, 103 y 141);

7%. Que, en consecuencia, no controvertimos el carácter excepcional de las leyes orgánicas constitucionales en nuestro ordenamiento ¡jurídico, ni tampoco la prudencia con que debe ejercerse el control de las leyes orgánicas constitucionales por parte de este Tribunal, según afirma la sentencia. Lo que este voto afirma es que la labor del intérprete, al determinar su contenido específico, consiste en tener siempre presente el espíritu del Constituyente al establecer esta clase de leyes, esto es, que reservó ciertas materias (referidas a derechos fundamentales o a la regulación de ciertos órganos del Estado) a este tipo de leyes para que formaran un todo armónico y sistemático en función de la materia que regulan y en forma acorde con la Constitución.

Es por ello que, más allá de la explicación que determinada doctrina extranjera pueda efectuar, la obligación del juez constitucional, al controlar un proyecto de ley, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 93, inciso primero, N” 1*%, de la Ley Suprema, es tener en cuenta que tienen el carácter de ley orgánica constitucional aquellas mnormas comprendidas dentro del mandato del Constituyente, pero en un sentido que le dé operatividad a la ley orgánica constitucional en función de ese mandato. He allí el fundamento de considerar como normas propias de ley orgánica constitucional aquellas que forman un complemento indispensable con las que puedan haber sido calificadas como tales por ambas Cámaras del Congreso Nacional en una operación lógica y consecuencial presidida por el objetivo de dar plena aplicación al mandato constitucional;

8%. Que, por las razones anteriormente explicadas, los Ministros que suscriben este voto fueron de la tesis de ampliar el control que se ejerce en esta oportunidad a la mnorma contenida en al artículo transitorio del proyecto de ley examinado.

Lo anterior, teniendo presente que la ley orgánica constitucional de enseñanza, a que alude el inciso final del artículo 19, N%* 11%, de la Carta Fundamental, debe contener los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media;

las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento; los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel, como también aquellas normas o materias que constituyen elementos complementarios indispensables de las anteriores (STC roles N“”s 102, c.

3%, y 2779, c. 6).

Y, en este sentido, el artículo transitorio del proyecto de ley en examen dispone que: “Las instituciones de educación superior deberán ajustar sus estatutos y normativa interna a las disposiciones de la presente ley en el plazo de un año, desde la publicación de esta ley, si correspondiere.” Como puede observarse, la normativa contenida en el artículo 1% del proyecto, y calificada como ley orgánica constitucional por la sentencia, no tendría sentido sin la adecuación correspondiente de los estatutos o normativas internas de las instituciones de educación superior, tanto en lo que se refiere a permitir la libre organización de estudiantes como del personal académico Y no académico, como a permitir su participación en el gobierno de las entidades respectivas. En efecto, sin tales adecuaciones, las normas permanentes del proyecto podrían permanecer sin aplicación, lo que, lógicamente, lleva a concluir que el artículo transitorio transcrito es un icomplemento indispensable de dichas normas permanentes, participando de la misma naturaleza que éstas, esto es, del carácter de ley orgánica constitucional;

9”. Que, por lo demás, no es primera vez que las normas que establecen plazos para cumplir deberes sobre materias que están comprendidas dentro de la ley orgánica constitucional de enseñanza son calificadas por este mismo Tribunal como propias de ese carácter. Baste recordar aquí las sentencias recaídas en los roles N“s 2274 y 2407, referidas al plazo de los sostenedores de establecimientos educacionales para ajustarse a las exigencias propias del reconocimiento oficial prescritas en el artículo 46 del Decreto con Fuerza de Ley N* 2 , de 2010, del Ministerio de Educación, especialmente a las incluidas en su literal a);

10%*. Que, así, teniendo presente que la norma incluida en el artículo transitorio del proyecto de ley sometido a control es propia de la ley orgánica constitucional a que se refiere el inciso final del artículo 19, N*? 11%, de la Constitución, estos Ministros previnientes fueron partidarios de entrar a controlar su conformidad con ella, declarándolo así, pero en el entendido de que la expresión “si correspondiere”, contenida en dicha norma, supone que la obligación que se impone a las instituciones de educación superior de ajustar sus estatutos y normativa interna a las nuevas disposiciones de la Ley N* 20.370, en el plazo de un año, debe ejercerse en forma compatible con la autonomía que dicho cuerpo legal le reconoce a cada establecimiento de educación superior, en su artículo 104, y que es expresión de la autonomía que el Estado debe garantizar a los grupos intermedios, acorde con _su particular especificidad, para cumplir sus propios fines, conforme al inciso tercero del artículo 1*% de la Constitución Política. (Énfasis agregado).

Por su parte, los Ministros señores Francisco Fernández Fredes y Nelson Pozo Silva concurren a lo resuelto, pero no comparten los considerandos séptimo y octavo de la sentencia, no por diferir de lo que en ellos se asevera, sino simplemente porque estiman impropio que los razonamientos de un voto de mayoría se hagan cargo de refutar lo argumentado en una prevención.

Se previene que los Ministros señora Marisol Peña Torres y señor Juan José Romero Guzmán concurren a lo resuelto, pero no comparten lo razonado en el considerando séptimo de la sentencia, por las mismas razones expresadas por los Ministros señores Fernández y Pozo. Además, no comparten lo afirmado en el considerando octavo de la sentencia, estimando que, por razones de seguridad jurídica, no corresponde que este Tribunal desvirtúe lo resuelto respecto de una determinada materia aludiendo a sentencias anteriores cuyo criterio ha sido precisamente modificado por el último pronunciamiento.

Así, la sentencia Rol N” 2779 afirmó que la subvención del Estado a los establecimientos educacionales constituye un derecho vinculado al reconocimiento oficial, de forma que el establecimiento de un nuevo requisito para acceder a ella constituye, en último término, la consagración de una limitación o requisito para el ejercicio de un derecho que define, en parte, lo que es el reconocimiento oficial y, por ende, regula una materia propia de ley orgánica constitucional (considerando 15*).

Los Ministros señora María luisa Brahm Barril Y señor Cristián Letelier hacen presente que sin perjuicio de lo prevenido por la Ministra señora Peña, y los Ministros señores Fernández, Romero y Pozo respecto de la impropiedad de la inclusión de los considerandos séptimo y octavo de la sentencia, tampoco comparten lo razonado en ellos. Además reiteran que no procede que se modifiquen los textos de las sentencias una vez conocidas las prevenciones o disidencias, para hacerse cargo o rebatir, extemporáneamente, los razonamientos de éstas, por ser contrario a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 39 de la ley orgánica de esta magistratura.

Redactó la sentencia el Ministro señor Gonzalo García Pino y las prevenciones, sus respectivos autores.

Comuníquese a la Cámara de Diputados, regístrese y archívese.

Rol N* 2824-15-CP:

——tho 9í /

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su pPresidente, Ministro señor Carlos Carmona Santander, y los Ministros señora Marisol Peña Torres, señores Francisco TFernández FTFredes, Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza, Juan dJosé Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril y señores Cristián Letelier Aguilar y Nelson Pozo Silva.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora Marta de la Fuente Olguín.