Inconstitucionalidad de Precepto Legal · Ley N° 18.900

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Santiago, ocho de marzo de dos mil dieciséis.

VISTO:

El requerimiento.

Mediante presentacion de fecha 26 de febrero de 2015, el abogado nombre reservado ha requerido a esta Magistratura 1a declaracioén de inconstitucionalidad de la frase que indica, contenida en el inciso primero del articulo 5° de la Ley N° 18.900, asi como su derogaci6én a contar de la fecha de la publicaci6én de la sentencia en el Diario Oficial, con costas, por estimar que importa la privacid6n total y absoluta del derecho de propiedad sobre los ahorros del antiguo Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, amparado

en el N° 24° del articulo 19 de la Constitucié6n Politica.

La disposicién impugnada.

El inciso primero del articulo 5° de la Ley N°

18.900, en que se contiene la frase impugnada en

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\, SEGRETARIA destacado, establece lo siguiente:

se “Articulo 5°- Para todos los efectos legales, a

contar de la fecha de publicacién del decreto supremo

aprobatorio de la cuenta, serdn de cargo fiscal las

obligaciones de la Caja y de la Asociacién que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la WNacidén, en conformidad a lo dispuesto en el articulo 21 del

decreto ley N° 1.263, de 1975.”.

Antecedentes del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamos.

En forma previa y para poder entender mejor el fundamento del requerimiento de inconstitucionalidad, el requirente explica los antecedentes legislativos de la

Ley N° 18.900.

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Expone que mediante Decreto con Fuerza de Ley N° 205, de marzo de 1960, se cre6é la Caja Central de Ahorro y Préstamo, organismo ptblico cuya funci6én principal era vigilar y supervisar a las Asociaciones de Ahorro y Préstamos. Estas dos instituciones, indica, formaron lo que en conjunto pas6 a denominarse Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo o SINAP, que tenia por finalidad otorgar préstamos y créditos hipotecarios.

Sefiala que estas asociaciones tuvieron gran éxito en la década del 60, asociando a cerca de cien mil personas para optar a la adquisiciédn de viviendas a través de créditos hipotecarios conocidos popularmente como “créditos Sinap”, lo que decayé6 a causa de los problemas politicos, sociales y econdmicos de los afos 70, lo que oblig6é a que el sistema sufriera una serie de modificaciones, como ocurriera con la dictacién del Decreto Ley N° 3.840, de septiembre de 1980, en virtud del cual las 11 asociaciones que existian a la fecha se fusionaron en una sola, que pas6é a llamarse Asociaci6én Nacional de Ahorro y Préstamo o ANAP, que, indica, es una nueva instituci6n ptUblica del Estado, con personalidad juridica y patrimonio propio y que fue creada exclusivamente para suceder legalmente a las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, transformandose en la responsable

de los ahorros del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo.

Agrega que a fines de 1980 se decidi6 suspender en la practica el funcionamiento del sistema, lo que se tradujo en definitiva en la suspensién del otorgamiento de créditos por parte de la ANAP y se establecié que las obligaciones del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo

fueran cubiertas por el Banco Central.

Sostiene que esta situaci6én se mantuvo hasta que en enero de 1990 se public6 la Ley N° 18.900, que puso término a la existencia legal de la Caja Central de

Ahorro y Préstamo y a la autorizaci6n de existencia de la " SECRETARIA

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Asociacion Nacional de Ahorro y Préstamo, estableciendo al mismo tiempo que el Fisco de Chile seria el responsable de las obligaciones del Sistema Nacional de

Ahorro y Préstamo.

Destaca que el articulo 2° de la referida ley ordené que los patrimonios de la Caja y de la Asociacién fueran liquidados una vez terminada su existencia legal, lo que se efectu6 en mayo de ese afio, obteniéndose un patrimonio ascendente a $14.269.287.402 (equivalente en

d6élares US a RUT reservado).

Por su parte, indica que el articulo 3° de la referida ley estableci6 que el Presidente de la Reptiblica debia aprobar por Decreto Supremo la cuenta de la liquidaci6n del patrimonio del SINAP efectuada en 1990, obligaci6én que hasta hoy no es cumplida por parte del

Jefe de Estado.

Relacionado con lo anterior, agrega que el inciso primero del articulo 4° de la ley en comento ordendéd que el patrimonio obtenido de la liquidacién debia ingresar a arcas fiscales, obligacién que, indica, rapidamente se cumpli6, con lo que el Fisco se convirti6 automaticamente en el sucesor legal del antiguo Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, adquiriendo la misma calidad juridica de su antecesor, lo que tiene como efecto juridico que es actualmente el depositario de los ahorros del antiguo sistema (SINAP) y, por lo tanto, como mero tenedor de esos dineros, tiene la obligacién de restituir los fondos

cuando el depositante asi lo requiera.

Agrega, finalmente, que no obstante que el Fisco tiene la obligaci6én de restituir los ahorros, se ha negado sistematicamente a ello, ampardndose en la norma cuya inconstitucionalidad pretende sea declarada por esta Magistratura, que no le permite al Fisco de Chile

devolver los ahorros del antiguo sistema de ahorro y préstamos sino hasta que el Presidente de la Reptiblica lo autorice mediante Decreto Supremo, conforme lo ordena el articulo 3° del mencionado cuerpo legal, lo que, como se

ha indicado, hasta la fecha no ocurre.

Inconstitucionalidad del precepto impugnado.

El requirente cuestiona la constitucionalidad de la frase que impugna, por cuanto, como se ha_ sefalado, condiciona el legitimo ejercicio del derecho constitucional de dominio a que el Presidente de la Republica apruebe, a través de un decreto expedido por el Ministerio de Hacienda, la cuenta de la liquidaci6n del patrimonio del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo efectuada con fecha 29 de mayo de 1990, lo que implica supeditar y limitar el ejercicio del dominio a la ejecucion de un acto de autoridad de jerarquia inferior - la dictaci6én de un Decreto Supremo-, lo que importa infringir, ademds, los principios de jerarquia normativa y de supremacia constitucional, al preferirse una norma

de rango inferior respecto de una superior.

Agrega que la norma reprochada priva del dominio de dineros que ni siquiera pertenecen al Fisco. Al respecto, sostiene que la inconstitucionalidad que denuncia queda ain mas en evidencia de la lectura de la segunda parte del inciso primero del articulo 5°, que establece que “.serdn de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociacidén que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producto de las liquidaciones”, de lo que colige que lo que la norma establece es que el Fisco responderad con patrimonio fiscal sdélo en el evento de que se agoten los dineros que le fueron traspasados, y sdlo en tal caso requerira de la autorizaci6én del Jefe de Estado a través

de un Decreto Supremo para devolver los ahorros.

Manifiesta que lo grave de la situaci6én es que el

Fisco contintia ganando millones de pesos por concepto de i

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intereses con dineros retenidos que legitimamente

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pertenecen a miles de personas.

Como dato a considerar sefiala haber tomado conocimiento de la existencia de un informe de la Tesoreria General de la Reptblica, de 25 de mayo de 1998, por medio del cual el Fisco de Chile reconoceria explicitamente su obligacién con cerca de 70.000 ahorrantes del antiguo sistema, deuda cuyo cumplimiento indica haber solicitado vanamente a Tesoreria General en varias ocasiones, sin que, en todo caso, se haya negado

la existencia de la misma.

Por otro lado, hace presente que el Congreso Nacional, ante la pasividad del Ejecutivo y entendiendo que el articulo 5° de la Ley N° 18.900 es esencialmente inconstitucional, promovidéd por medio del proyecto de ley N° 672, de 14 de junio de 2012, una ley especial para regularizar la situacién de los ahorrantes del SINAP,

iniciativa que no se ha transformado en ley.

Finalmente, sobre el punto, argumenta que esta infracci6én constitucional acarrea la transgresién de otras normas constitucionales, como el articulo 1°, inciso tercero, y el inciso final del articulo 5°, ambos

de la Carta Politica.

Sentencias previas de inaplicabilidad.

Finalmente, en cuanto a la existencia de sentencias previas de inaplicabilidad, sefiala que existen dos sentencias que se han pronunciado respecto de la inconstitucionalidad del precepto en cuestidén, la Rol N° 23, de la Excma. Corte Suprema, y la Rol N° 944, de esta

Magistratura.

Tramitacion.

Mediante resoluci6n de fecha 2 de abril del afio en

curso, el Pleno de este Excmo. Tribunal acogi6 a opted, wp decks

tramitaci6én el requerimiento y, posteriormente, con fecha 9 del mismo mes, lo declaré admisible, confiriendo traslado a los organos constitucionales interesados, tramite que fue evacuado por el Consejo de Defensa del Estado, en representacion del Fisco de Chile.

Observaciones del Fisco de Chile.

El Consejo de Defensa del Estado, en representaci6én del Fisco de Chile, evacu6 el traslado conferido, el que se encuentra agregado a fojas 37 y_ siguientes, solicitando el rechazo del requerimiento, con expresa

condena en costas, en virtud de lo siguiente:

1°.- Estima que no concurren en la especie los requisitos que se deben acreditar para la declaracion de

inconstitucionalidad.

Senala que, considerando el efecto derogatorio erga omnes derivado de la declaracién de inconstitucionalidad, este Tribunal debe ser en extremo prudente y cauteloso, en términos de que no debe existir ninguna duda acerca de la oposicién entre el texto legal objetado y la norma

constitucional que se dice afectada.

Al efecto, hace presente que el hecho de que existan sentencias previas de inaplicabilidad respecto de un determinado precepto no obliga al Tribunal a declarar su inconstitucionalidad, ya que no existe una relaci6én causal entre ambas acciones, en otras palabras, no siempre la norma declarada inaplicable va a= ser inconstitucional per se, y esto, por cuanto todo lo que se diga respecto de la inaplicabilidad estara siempre circunscrito a las caracteristicas y circunstancias del caso concreto, a diferencia de la inconstitucionalidad, que es abstracta, pudiendo perfectamente ocurrir que una disposicién declarada inaplicable pueda ser constitucional en abstracto y resultar aplicable en otros

casos.

2°. La declaracié6n de inconstitucionalidad del precepto seria contraria a los mecanismos de interpretacioén que este propio tribunal ha aplicado para

estos casos.

Sostiene, en primer término, que seria contraria al principio de deferencia razonada, en virtud del cual los poderes se deben una actitud permanente y reciproca de respeto y cortesia, ya que la norma impugnada se refiere a un enunciado relativo a la dictaci6n de un decreto aprobatorio de una cuenta, que es parte de la potestad presidencial, por lo que el ejercicio de esta facultad implica un “ejercicio de prudencia”, debiendo actuar este Tribunal con moderacién, toda vez que esta regla de interpretaci6n tiene un fundamento politico, que es que la norma hipotéticamente inconstitucional fue generada por los 6rganos colegisladores, elegidos de manera democraética por la soberania, en tanto que este Tribunal es un organo de jurisdiccién de integracié6n no democraética, cuyas decisiones son tomadas conforme a

derecho y no sobre la base de consideraciones politicas.

En segundo lugar, argumenta que la declaraciodn de inconstitucionalidad no seria coherente con la presuncién de constitucionalidad de la ley, principio en virtud del cual el organo encargado de controlar la constitucionalidad de un acto de algtin 6rgano del Estado

deberaé presumir su constitucionalidad.

En intima conexién con este principio, indica, se encuentra el de “interpretacion conforme a la Constitucion”, en raz6én del cual el Tribunal debe intentar buscar la interpretacién de las normas que permita resolver su conformidad con la Constitucién, y s6lo si esto no es posible proceder a declarar su

inconstitucionalidad.

Al xrespecto, manifiesta que ha existido un

pronunciamiento de la Corte Suprema gue no ha declarado GOR 26 8

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inaplicable la disposicién que se impugna, lo que implica que es claro que se puede “salvar” el precepto legal. En la referida sentencia, recaida en los autos Rol N® 24.849-1996 se sostuvo que “(l)os articulos parcialmente impugnados por el recurrente en estos autos sdélo establecen una condicion para hacer de cargo fiscal obligaciones que anteriormente pesaban sobre la Caja Central y la Asociacién Nacional de Ahorro y Préstamos, pero no configuran una situacién que constituya una imposibilidad absoluta para que el duefio de un crédito pueda proceder a su cobro, toda vez que éste siempre podrdé obtener de la justicia, accionando por la via adecuada, la remocién de los inconvenientes que existan

en el supuesto de ser ellos ilegales o abusivos.”.

Enseguida, expone que la declaraci6n de inconstitucionalidad seria contraria al principio hermenéutico de correccién funcional, que consiste en que se debe respetar el reparto de competencias entre los distintos organos del Estado, debiendo mantenerse el Tribunal dentro de las funciones encomendadas, no pudiendo invadir el campo propio de los jueces del fondo, llamados a definir el sentido y alcance de los preceptos

legales y de los conflictos de leyes.

3°. Sehala que el efecto de declarar la inconstitucionalidad del precepto es: completamente

absurdo.

Al respecto, afirma que, de declararse la inconstitucionalidad, lo que en abstracto este Tribunal sostendria es que el hecho de no emitir el Presidente de la Repttblica un decreto supremo seria inconstitucional, lo que, indica, resulta inaudito, considerando que la facultad de dictar tales decretos emana de la potestad reglamentaria de ejecucion, que es en esencia discrecional del Poder Ejecutivo, segtin se desprende del

N° 6° del articulo 32 constitucional.

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Agrega que de eliminarse la frase impugnada la disposici6én queda de tal manera que no constituye suficiente mandato normativo para que Tesoreria pueda restituir el depédsito a su respectivo titular, ya que no establece la obligacién del Fisco de restituir el depé6sito, sino que sdélo de pagar las obligaciones de la Caja y de la Asociaci6on que no alcanzaren a quedar cubiertas con el producido de las liquidaciones y sélo una vez que se consulten los fondos necesarios en el

presupuesto de la Nacié6n, lo que no ha ocurrido.

En el mismo sentido, sostiene que la declaraci6én de inconstitucionalidad en abstracto no permite la restituci6én de los dineros depositados en la Asociaci6én Nacional de Ahorro y Préstamo, lo que torna inttil su declaraci6én, ya que Tesoreria igualmente no podra restituir los dineros, puesto que esta sujeta al principio de legalidad, en virtud del cual sdlo puede hacer aquello para lo cual cuente con una expresa autorizaci6én de ley, no contando, en la especie, con ley que autorice el pago o restituci6én del depdésito del que se dice titular, que es lo que la habilita para proceder, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 100 de la

Constitucioén Politica de la Reptiblica.

Afirma que el articulo 5° de la Ley N° 18.900 no podra ser la fuente legal invocada por Tesoreria para autorizar el pago, ya que este precepto establece que la obligaci6én del Fisco es sdé6lo subsidiaria, respecto de las obligaciones que no alcanzaren a ser cubiertas con el producido de las liquidaciones y, ademas, establece que los fondos con que el Fisco debe pagar deben quedar consultados en la respectiva ley de presupuestos de la

Naci6n, cuesti6n que tampoco ha ocurrido.

Finalmente, indica que el Fisco no privé a los ahorrantes de los dineros depositados, ya que los dineros

de éstos perecieron no en virtud del precepto impugnado, Voda ZS 10

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sino que por el colapso y posterior liquidacidén de las

Asociaciones de Ahorro y Préstamos.

Hace presente que el contrato de depodosito se efectu6 en una institucion privada, en la que el Estado nunca tuvo injerencia alguna, salvo en lo relativo a la limitada garantia a los depdsitos que se extinguid definitivamente en diciembre del afio 1985, en virtud de la Ley N° 18.482, por lo que en su origen el deudor de tal depdsito fue la respectiva Asociaci6én de Ahorro y Préstamo, sin que al Fisco le corresponda responsabilidad

alguna en su pago.

Sostiene que lo que el articulo 5° de la Ley N° 18.900 hace es imponerle al Fisco una _ obligacion subsidiaria y condicional que nada tiene que ver con la primitiva obligaci6n de restituci6n de la Asociaci6én en que se efectu6 el deposito, que sd6lo nace una vez que se tenga la certeza de que la cuenta final de liquidacidn de la respectiva Asociaci6én no alcanz6 a pagar el total del depd6sito de que era titular el ahorrante, para lo cual es necesario esperar la aprobacid6n de la cuenta final de la

liquidaci6én de la respectiva Asociacion.

Argumenta que lo que se pretende con la presente accion es sustituir la obligacidén del Fisco que en la ley es subsidiaria y condicional por la obligacién pura y simple que pesaba sobre las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, bajo el pretexto de que se estaria afectando el derecho de dominio sobre los depdésitos o, dicho de otro modo, se pretende hacer de cargo del Fisco una obligacion que lo era de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo en que el titular del depdésito coloc6 sus ahorros, lo que nada tiene que ver con la afectaci6n del derecho de

dominio.

Por Ultimo, se hace cargo de los argumentos de la

sentencia rol N° 944, sefialando al respecto:

a. No es efectivo que se haya privado al titular del deposito de una contraparte deudora, lo que ocurrié es que frente a la insolvencia del sistema, en que el Fisco no tuvo responsabilidad alguna, la Ley N° 18.900 impuso una nueva obligacién, distinta de la que era titular la Asociaci6én Nacional de Ahorro y Préstamo, de cardcter subsidiario y s6lo para el evento de que, producida la MJliquidaci6én del patrimonio, éste no alcanzara a cubrir las deudas

contraidas.

El titular del depdésito mantiene la propiedad sobre el mismo, con la tinica diferencia de que el sujeto pasivo de la obligaci6n cambio, dada la insolvencia

del deudor primitivo.

b. La condicion de que depende el nacimiento de la obligaci6n del deudor subsidiario, si bien no se ha

cumplido, no afecta el derecho de dominio del

titular del depdsito, toda vez que éste lo sigue siendo en los mismos términos cuantitativos en que en su oportunidad lo tomd6d, pudiendo optar por la remocié6n del obstaculo que estima esta afectando su derecho de disposicién sobre el depdsito de dinero por medio de una accion declarativa de falta de

servicio y/ o de indemnizacion de perjuicios.

En suma, sostiene que no existiendo afectacién del derecho de dominio, no puede plantearse la controversia como una cuestioén de constitucionalidad, sino que se trata de una discusi6n que el respectivo juez de la instancia

tendra que resolver.

Audiencia ptblica.

Con fecha 25 de agosto de 2015 se celebré una audiencia ptblica, en la cual expuso el Director del Centro de Justicia Constitucional de la Universidad del

Desarrollo.

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Ademas, con fecha 24 de agosto de 2015 los miembros del antedicho Centro presentaron un escrito de “amicus curiae”, documento que rola en el cuaderno especial

abierto al efecto.

Autos en relacion.

Con fecha 12 de mayo de 2015 se ordend traer los autos en relacién y su agregaci6n al Rol de Asuntos en Estado de Tabla, y con fecha 25 de agosto de 2015, se verific6 la vista de la causa, quedando la misma en

estado de acuerdo con la misma fecha.

Y CONSIDERANDO :

PRIMERO: Que se iniciéd el presente proceso constitucional por requerimiento deducido por el abogado nombre reservado, quien requiri6d a este Tribunal Constitucional la declaracion de inconstitucionalidad de la expresi6én “a contar de la fecha de publicacion del decreto supremo aprobatorio de la cuenta”, contenida en el articulo 5° de la Ley N° 18.900;

SEGUNDO: Que, conforme a lo dispuesto en el articulo 93, inciso primero, N° 7°, de la Constitucién Politica de la Reptiblica, este Tribunal: Constitucional tiene la atribuci6én de resolver por la mayoria de los cuatro quintos de sus integrantes en ejercicio, la inconstitucionalidad de un precepto legal declarado previamente inaplicable, en conformidad a lo dispuesto en el numeral 6° de la misma norma.

Y, de acuerdo al articulo 101 de la Ley N° 17.997, Organica Constitucional del Tribunal Constitucional, la declaraci6én de inconstitucionalidad de una norma legal deberaé fundarse tinicamente en la infraccién de el o los

preceptos constitucionales que fueron considerados transgredidos por la sentencia previa de inaplicabilidad que le sirve de sustento;

TERCERO: Que el requirente fund6d su accion de inconstitucionalidad en la sentencia previa de esta Magistratura recaida en autos Rol N° 944-07-INA, que acogi6é el requerimiento de inaplicabilidad impetrado respecto del mismo precepto legal aludido en el considerando primero, fundado Gnicamente en la vulneraci6n del articulo 19, N° 24°, de la Constituci6n;

CUARTO: Que, habiéndose procedido a votar el acuerdo de la presente sentencia, estuvieron por acoger el requerimiento, fundados en la infracci6én al articulo 19, N° 24°, de la Constitucién, los Ministros sefiora Marisol Pena Torres, senores nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, sefora nombre reservado y senores nombre reservado nombre reservado y Nelson Pozo Silva.

El Ministro senor Gonzalo Garcia Pino estuvo por declarar la inconstitucionalidad, pero fundado en consideraciones que no contemplan la infracci6n del articulo 19, N° 24°, de la Constitucié6én.

Por su parte, los Ministros sefiores Carlos Carmona Santander (Presidente) y nombre reservado, estuvieron por rechazar el requerimiento;

QUINTO: Que, en consecuencia, no se alcanz6 el quérum constitucional de cuatro quintos de los Ministros en ejercicio del Tribunal, para declarar la

inconstitucionalidad del precepto legal impugnado.

Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en el articulo 93, inciso primero, N° 7°, asi como en las disposiciones citada y pertinentes de la Ley N° 17.997, Organica

Constitucional del Tribunal Constitucional, SE DECLARA:

QUE, NO HABIENDOSE ALCANZADO LA MAYORIA EXIGIDA POR EL ARTICULO 93, INCISO PRIMERO, NUMERAL 7°, DE LA CONSTITUCION, SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE FOJAS 1.

I. VOTO de los Ministros senora Marisol Pefia Torres, sefores nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, sefora nombre reservado, y semores nombre reservado y

Nelson Pozo Silva, por ACOGER EL REQUERIMIENTO.

Los Ministros sefiora Marisol Pefia Torres, sefiores nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, sefiora nombre reservado y

sefiores nombre reservado y Nelson Pozo Silva,

estuvieron por acoger el requerimiento de inconstitucionalidad, fundados en las siguientes argumentaciones:

I. CUESTION DE CONSTITUCIONALIDAD .

Primero: Que se ha entablado accid6n ptblica de inconstitucionalidad contra el articulo 5° de la Ley N° 18.900, en la parte que seguidamente se destaca: “Para todos los efectos legales, a contar de la fecha de publicacion del decreto supremo aprobatorio de la cuenta, serén de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociacié6én que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nacid6n, en conformidad a lo dispuesto en el articulo 21 del decreto

ley N° 1.263, de 1975.”.

Ello, invocando el articulo 93, N° 7°, de la Carta

Fundamental, en cuya virtud corresponde a este Tribunal 15 Pood

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Constitucional “resolver por la mayoria de los cuatro

quintos de sus integrantes en ejercicio, la inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable en conformidad a lo dispuesto en el numeral anterior”. A lo que el inciso decimosegundo del mismo articulo 93 agrega: “Una vez resuelta en sentencia previa la declaracién de inaplicabilidad de un precepto legal, conforme al ntmero 6° de este articulo, habra accidén publica para requerir al Tribunal la declaracién de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la facultad para

declararla de oficio.”;

Segundo: Que, en efecto, ejerciendo la atribucioén que le confiere el articulo 93, N° 6°, del texto constitucional, por sentencia Rol N° 944, de trece de mayo de 2008, esta Magistratura declar6 inaplicables las expresiones “a contar de la fecha de publicacién del decreto aprobatorio de la cuenta”, contenidas en el antes transcrito articulo 5° de la Ley N° 18.900, por contrariar su aplicaci6n el ejercicio del derecho de propiedad asegurado en el articulo 19, N° 24°, de la

Carta Fundamental.

Lo anterior, por cuanto esas expresiones dieron pie para entender que, mientras no se dicte y publique el decreto supremo aprobatorio de la cuenta final presentada al término de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y de la Asociaci6én Nacional de Ahorro y Préstamo, el Fisco - aun siendo continuador legal de ambas instituciones- no podia restituir al requirente de ese entonces ciertos ahorros que él deposit6 en el antiguo Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, administrado por esas mismas dos

entidades.

Que, ademas en sentencia Rol N° 2793, de 17 de septiembre de 2015, esta Magistratura igualmente declar6

inaplicable la expresién aludida el articulo 5° de la Ley 16

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N° 18.900, por estimar gue infringia el articulo 19, N°

24, de la Constitucié6n;

Tercero: Que dicha sentencia Rol N° 944 dio por establecido que el Fisco se hizo duefo de todos los activos de la Caja Central y de la Asociacién Nacional, mencionadas, pero gue el citado articulo 5° de la Ley N° 18.900 supedit6 la obligaci6én de devolver a _ los interesados los dineros depositados hasta la materializaci6én de una condicién suspensiva meramente potestativa del propio Fisco deudor, consistente en

expedir y publicar el decreto aprobatorio sefialado.

Habida cuenta de que tal acto de _- voluntad presidencial, a tramitarse por el Ministerio de Hacienda, importa una condici6én que no se ha cumplido en pradcticamente quince anos -segun repar6 aquella

sentencia-~, entonces la ley ha dado ocasidén para que,

ante la inacci6én administrativa consiguiente, el depositante no pueda hacer efectivo el derecho que le asiste a reclamar el retiro de su dinero, lo que implica privarlo del mismo de una forma que no permite la

Constitucién;

Cuarto: Que la resefada sentencia, que sirve de sustento a la presente accion publica de inconstitucionalidad, fue acordada por unanimidad y sin reservaS en cuanto a que sus fundamentos habrian de circunscribirse tinicamente a la situaci6én particular del requirente de aquel entonces, obviamente acreditada indubitadamente su condicién de depositante afectado por

la norma impugnada.

Con todo, tal como se ha prevenido en STC roles N°s 681 (considerando 8°) y 558 (considerando 6°), la delicada funcién de contralor de la constitucionalidad de la ley, que le asiste en estos casos al Tribunal

Constitucional, fuerza buscar, al menos, alguna interpretaci6én viable del precepto cuestionado que permita armonizarlo con la Carta Fundamental. De suerte que sd6lo en el evento de no ser ello factible, porque la norma objetada aparece vulnerando la Constitucién en todo evento y modalidad de aplicacién, unido a la necesidad de cautelar integramente la plena vigencia de los principios de supremacia constitucional, de igualdad ante la ley y de certeza juridica, resultara procedente y necesaria la

declaracio6n de inconstitucionalidad;

Quinto: Que, en la especie, se configuran todos esos supuestos que hacen procedente tal declaracién de inconstitucionalidad, habida cuenta de que permanecen invariables las mismas razones que condujeron a acordar

la antedicha inaplicabilidad.

Es que el Fisco, amén de seguir valiéndose del articulo 5° de la Ley N° 18.900 y no decretar el cierre definitivo del sistema, en estos autos ha reiterado que en caso alguno le es dable devolver a sus titulares los dineros depositados en las cuentas de ahorro abiertas en ese sistema, mientras no se haya verificado la aludida condicién, cuya ocurrencia depende de su sola y Unica

voluntad;

Sexto: Que es asi que, en su representacidén, el Consejo de Defensa del Estado ha sostenido que no procede pagar ninguna devolucién solicitada, porque la norma precitada contendria una obligacién “nueva y condicional”

para el Estado, toda vez que el deber de restituir tales fondos sdélo naceria una vez que el Presidente de la Republica dicte el decreto aprobatorio de la cuenta presentada por la mencionada Caja Central, entidad de derecho ptblico que debié liquidar los patrimonios de ella misma y de la referida Asociaci6én Nacional, en el término de tres meses que le otorgé la Ley N° 18.900 el afo 1990.

18 TEST bivide eke jee Aduciendo que los dineros de los ahorrantes perecieron para sus duefios a raiz del colapso y posterior liquidacién de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, y que el Fisco habria asumido la nueva obligacién de restituci6én que pesaba sobre estos entes privados sdélo en forma subsSidiaria y sujeta a la mencionada condici6on, concluye que, mientras tal decreto supremo no se dicte, no existe derecho alguno de restitucién que comprometa

los recursos fiscales;

Séptimo: Que, segtin se verd a continuacién, es precisamente el hecho de reconocerse la presencia de aquella alegada “condicién” en el articulo 5° cuestionado, cuyo cumplimiento pende de la sola voluntad del Jefe de Estado, lo que implica la inconstitucionalidad de la norma precitada, al dar por

resultado un efecto que no admite la Carta Fundamental.

Cual es que un objetivo de bien comtin, consistente en garantizar el término regular del sistema, habria de quedar indefinidamente postergado hasta que medie una decisién de la propia autoridad responsable, dejando -de paso- en un virtual estado de receso los derechos involucrados. En la especie, vaciando de contenido prdctico y privando de eficacia real al derecho que les asiste a los titulares para obtener el reintegro de sus

depésitos de ahorro, sobre los cuales tienen propiedad;

II. ANTECEDENTES.

Octavo: Que el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP) fue creado el afio 1960 por el DFL N° 205, del Ministerio de Hacienda, expedido en virtud de la delegacién de facultades legislativas efectuada por la

Ley N° 13.305, en los siguientes términos:

“Se autoriza al Presidente de la Reptblica para

dictar disposiciones que permitan el establecimiento de organismos privados con personalidad juridica, destinados a recibir ahorros y otorgar préstamos reajustables para viviendas populares, que dependerdn de un organismo autO6nomo que podré contar con la garantia y control del

Estado” (articulo 211);

Noveno: Que fue asi que el citado DFL N° 205 autorizé la operacién de dichos “organismos privados con personalidad juridica” bajo la denominacién de Asociaciones de Ahorro y Préstamo, como encargadas de captar los fondos del ptblico en general y, en especial, de los interesados en obtener préstamos hipotecarios para la adquisicién de viviendas econémicas (articulos 15 al 22), regulando al efecto un especifico contrato de depé6sito, de aquellos que reconoce el Cédigo Civil

(articulos 2211 y siguientes).

Analogamente a las normas equivalentes del Cédigo Civil (articulos 2221, 2228 y 2229), el articulo 41 del DFL N° 205 consulté que “(l)os depésitos podrdn ser retirados total o parcialmente previo aviso dado con

sesenta dias de anticipacién a lo menos”;

Décimo: Que, enseguida, con miras a concretar la dependencia de estas asociaciones con aquel “organismo auténomo que podraé contar con la garantia y control del Estado”, a que aludiéd la citada ley delegatoria N° 13.305, el articulo 2° del DFL N° 205 creé la Caja Central de Ahorros y Préstamos, como persona juridica de derecho ptblico e integrante de los cuadros orgdnicos de la Administraci6n del Estado, bajo la tuicién del Presidente de la Reptblica por conducto del Ministerio de Hacienda.

El Decreto Ley N° 1.027, de 1975, vendria a sefialar que esa supervigilancia del Presidente de la Reptiblica sobre la Caja Central de Ahorros y Préstamos debia darse

a través del Ministerio de Hacienda, justamente porque en 20

BULBS ye bisa pasion otlo

su desempefio estaban involucrados los planes y las metas

economicas y financieras del Gobierno (considerando 5°), lo que guarda armonia con los quehaceres que a dicha secretaria de Estado le asigna la ley orgdnica de

Ministerios, DFL N° 7.912, de 1927 (articulo 6°);

Decimoprimero: Que, por otra parte, aquella “garantia y control del Estado” dispuesta en la delegacién de la Ley N° 13.305, se materializé de varias formas en el DFL N° 205, cuyo texto definitivo fijaria posteriormente la Ley N° 16.807. Por de pronto, luego de estatuir que la Caja Central tendria duracién indefinida y se encargaria de supervisar la marcha regular de las Asociaciones (articulos 2° y 7°), el articulo 2°, inciso tercero, ordenéd perentoriamente que “(l)as operaciones de la Caja Central gozaran de la garantia del Estado”, norma que mantuvo vigencia ininterrumpida hasta 1990, cuando

fue derogada por la Ley N° 18.900 (articulo 7°).

Contempl6é otra garantia en el articulo 31, para cuando una Asociacién se disolviere voluntariamente, en cuyo caso correspondia a la Caja Central efectuar la liquidacién de los bienes y el pago de las obligaciones de la Asociacién disuelta, y proceder al reintegro de sus depésitos de ahorro (inciso segundo), de suerte que si los bienes de la entidad eran insuficientes (inciso cuarto), la Caja Central debia pagar a los depositantes la indemnizaci6én que establecia el seguro regulado en el

articulo 64 del mismo DFL N° 205.

El articulo 31 fue derogado recién el ano 1987, con la Ley N° 18.591 (articulo 43, letra e), porque a la saz6én ya habia operado la absorcién de todas las asociaciones por la Asociacién Nacional de Ahorro y Préstamo, en virtud del Decreto Ley N° 3.480, de 1980.

Amén que el articulo 64 habia sido derogado antes por la

Ley N° 18.482 (articulo 23), que ya redujo las 21

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bivito tree

operaciones de la Asociacién, por haber sido asumidas con

(8139

mayor eficiencia por los bancos y demas instituciones financieras que participan en el mercado de capitales, lo que obligé al Banco Central a suministrarle recursos a partir de 1975, segin se dice en el proceso de gestacion de esta Ley N° 18.482 (Boletin N° 690-05, tomo 2, pp.

414-415 y 448-449, especialmente);

Decimosegundo: Que, adem&s, volviendo a aquella “garantia y control del Estado”, la Caja Central asegurdé los saldos efectivos de las cuentas de ahorro contra cualquier riesgo (articulo 64) y los préstamos habitacionales otorgados por las asociaciones, en la forma y condiciones que sefalaron los articulos 68 al 73 del DFL N° 205 (después Ley N° 16.807), régimen que dejaria sin efecto la citada Ley N° 18.482 (articulo 23), cuando ya se habia iniciado el proceso de extincién legal

del sistema y se suspendié6 la concesi6én de_ estos

créditos.

Paralelamente, el articulo 67 dispuso que si una Asociaci6én se encontraba en la imposibilidad permanente de devolver los depdésitos que le fueren reclamados, la Caja Central debia clausurar a la entidad y proceder a pagar los dineros exigidos o a traspasar las operaciones a otra asociacioOn. Esta norma -al igual que el articulo 41- fue derogada a comienzos de 1987 por la Ley N° 18.591 (articulo 43, letra c), sSegtin aparece en la historia de su establecimiento (Boletin N° 815-05, pag. 1019), por consSiderarse que la restitucién de los depdésitos operaba mediante el mecanismo de asistencia financiera que proporcionaba el Banco Central de Chile, en virtud de los

decretos leyes N° 1.381, de 1976, y N° 2.824, de 1979.

En tanto, los articulos 65 y 66 establecian que si una Asociaci6én se encontraba momentaneamente impedida de

devolver los depdésitos reclamados, debia comunicar esta Head pag 22

circunstancia a la Caja Central, con el objeto de que ésta procediera a otorgarle a dicha entidad deudora los créditos necesarios para proceder a la _ devoluci6n requerida por los ahorrantes. Estos preceptos fueron derogados -esto es importante- recién el afio 1990 por la Ley N° 18.900 (articulo 7°), que puso término a la existencia legal de la Caja Central y dispuso su

sustituci6én por el Fisco (articulos 1° y 3°);

Decimotercero: Que, recapitulando entonces, la ley delegatoria N° 13.305 y el consecuente DFL N° 205, citados, concibieron que el sistema debia operar a través de unos “organismos privados”, que fueron las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, quienes quedaron sujetas a la supervision de “un organismo auténomo”, que fue la Caja Central de Ahorros y Préstamos en su cardcter de servicio descentralizado de la Administraci6n del Estado, el que contaba -a su turno- con “la garantia y

control del Estado”.

Donde la alusién al “Estado” debe entenderse hecha al Fisco, bajo cuya personalidad acttia el Ministerio de Hacienda, por ser esta reparticién -como se dijo- la encargada de brindar al sistema la requerida garantia y control superior, especialmente en el Ambito patrimonial,

con el objeto de asegurar su perdurabilidad financiera.

Por lo demas, ésta es la expresién (“el Estado”)

empleada por la Carta de 1925 (articulo 44, N°s 2 y 15) y la Constituci6n vigente, al referirse a aquellas leyes

que ha menester para autorizar todas las operaciones

susceptibles de comprometer “el crédito fe) la responsabilidad financiera del Estado” (articulos 63, N° 8, y 65, inciso cuarto, N° 3), asi como a aquellas relativas a “la administracion financiera fe)

presupuestaria del Estado” (articulo 63, inciso tercero);

wid 23

Casale yume

Decimocuarto: Que, posteriormente, el Decreto Ley

N° 3.480, de 1980, ordené que todas las asociaciones de Ahorro y Préstamo se fusionaran en la Asociacién Nacional de Ahorro y Préstamo, quien pasaria a ser su sucesora

legal (articulo 7°).

Sin perjuicio de lo cual, continu6 vigente esa “garantia y control del Estado” que -como presupuesto inalterable del sistema- estableci6 la Ley N° 13.305 (articulo 211) y que el DFL N° 205 (ahora Ley N° 16.807)

cristaliz6o de las diversas maneras que se han explicado en los considerandos 11° y 12° de este voto por acoger el requerimiento, todas indicativas de que el Estado fungia un rol de artifice tutelar respecto a la continuidad y

regularidad del sistema;

Decimoquinto: Que, paralelamente, estas sucesivas

leyes traslucen un progresivo deterioro del sistema, por

inadaptaci6én del mismo a las nuevas regulaciones sobre libre competencia y de mercado que comenzaron a aplicarse desde mediados de la década de 1970, segtin aparece en la historia del establecimiento de la Ley N° 18.900 (Boletin N° 1124-05), que en definitiva puso término legal a la Caja Central de Ahorros y Préstamos y a la autorizacidén

de existencia de la Asociaci6én Nacional de Ahorro y

Préstamo.

Siendo del caso resaltar que, de estos antecedentes, se manifiesta la preocupacioén del

legislador por atender y solucionar el pasivo de la aludida Asociaci6n Nacional, constituido principalmente por las cuentas de ahorro que a la 6época mantenian varios miles de depositantes. A cuyo propdésito se concibié que la Caja Central debia asumir los derechos y_ esas obligaciones de la Asociacién Nacional, a efectos de

ligquidar su patrimonio, de modo que si al término de esta operacion quedaban deudas por pagar, el Fisco debia

hacerse cargo de las obligaciones pendientes.

Como se dej6é constancia en dicha tramitacion legislativa, esta concurrencia del Fisco se imponia porque a 61 le corresponde “hacer pago en un sistema en el que participéd el Estado”. Acotandose que si bien se trataba de obligaciones de un ente privado involucrado en el sistema, es lo cierto -se dijo en tono evocador del aforismo legem patere- que “el Estado lo implementd”

(pag. 219);

Decimosexto: Que, con el objeto de hacer efectiva esta responsabilidad final, los articulos 1° al 5° de la Ley N° 18.900 se ordenaron en la forma de un Ilégico itinerario, donde este ultimo precepto es el que “cierra el cuadro”, al consagrar que al Fisco le asiste “la obligaci6n de devolver a los ahorrantes todo su

patrimonio” (Boletin N° 1124-05 citado, pp. 226 y 227).

De esta manera, el articulo 1° puso fin a la autorizacion de existencia que tenia la Asociacién Nacional de Ahorro y Préstamo, cuyos derechos, obligaciones y patrimonio pasaron a la Caja Central de Ahorros y Préstamos, a efectos de que ésta liquidara los activos y pasivos de ambas entidades y asi poner término definitivo a sus propias actividades, dentro del plazo de

tres meses.

El articulo 2° estatuy6 las atribuciones y obligaciones que tendria, durante ese lapso, la Caja Central en vias de extinci6n, tales como concluir las operaciones pendientes de ella y de la Asociacién y liquidar sus patrimonios, asi como liquidar las cuentas con terceros y pagar las deudas de la Caja y de la

Asociacién;

Decimoséptimo: Que el articulo 3°, a continuaci6n, preceptué que la Caja Central debia cesar en funciones dando cuenta de su cometido al Presidente de la Republica, haya o no finiquitado las liquidaciones, acompanandole un inventario de todos los derechos y

obligaciones y patrimonio de las dos organizaciones.

El inciso primero de este articulo 3° de la Ley N° 18.900 afiadi6d que “si la cuenta no fuere aprobada, la Caja debera continuar funcionando para el solo efecto de subsanar totalmente las observaciones y reparos formulados a aquélla dentro del plazo que le fije el

Presidente de la Reptiblica”;

Decimoctavo: Que, sobre eSte Ultimo aspecto, es indispensable puntualizar que el Presidente de la Reptblica expresa sus determinaciones formalmente, a través de decretos supremos debidamente tramitados (STC roles N°s 1849 y 2253), como resguardo de un fiel y exacto cumplimiento de las normas constitucionales y legales que aplican, lo que incluye su toma de raz6n en la Contraloria General de la Reptblica, amén de su

publicacidén o notificacién a quienes afectasen.

Esto, toda vez que no se conoce de algtin acto de eSa naturaleza, constitutivo de reparos u observaciones a la cuenta que habra presentado en su oportunidad la Caja Central, con indicaci6n de un plazo preciso para subsanarlos. Circunstancia que permite suponer que se dieron por cumplidas todas las condiciones previstas por el inciso primero del articulo 3° de la Ley N° 18.900, e inferir que dicho servicio ptiblico -la Caja Central de Ahorros y Préstamos-— dejo de tener existencia legal, en

el momento previsto por el articulo 1° de la misma ley;

Decimonoveno: Que el inciso segundo del citado articulo 3° exigidé que “(l)a aprobacién de la cuenta sera

efectuada por el Presidente de la Reptiblica mediante decreto supremo expedido a través del Ministerio de Hacienda, que debera publicarse en el Diario Oficial”.

Tampoco este decreto presidencial aparece dictado hasta el momento, por insuficiencia de la documentacion de respaldo, segin dan cuenta numerosos dictamenes pronunciados en el intertanto por la Contraloria General de la Reptblica (17.317, de 2001; 14.563, de 2003;

41.240, de 2006; 33.871, de 2009, y 5.522, de 2012).

Aunque tampoco se sabe que el Estado haya implementado algGn procedimiento para acopiar mayor informacié6n, que permita reconstruir la calidad de ahorrante, con depésitos captados por el sistema que atin no han sido reembolsados, aplicando la Ley N° 19.880, sobre bases generales de los procedimientos administrativos (articulos 34 y 35), o algtn mecanismo andlogo al empleado -por ejemplo- en las leyes N°s 19.234 (articulo

7°) y 19.253 (articulo 3°);

Vigésimo: Que, en consonancia con la asunci6n por el Fisco de las deudas del sistema, especialmente con sus ahorrantes, el inciso primero del articulo 4° de la Ley N° 18.900 preceptu6é que “el producto neto de la liquidacié6n de la Caja y de la Asociacidén sera ingresado a rentas generales de la Nacién”, lo que se habria producido en la practica, incluyendo el remanente de los depdésitos recaudados originalmente por la Asociaci6n

Nacional de Ahorro y Préstamo y sus antecesoras.

El inciso segundo previ6 que todos los bienes no enajenados o liquidados por la Caja en extinci6n, debian transferirse por el solo ministerio de la ley al Fisco, “desde la fecha de publicacién del decreto que se menciona en el articulo anterior”, esto es, de aquel acto

aprobatorio de la cuenta rendida por dicha Caja Central.

Empero, no obstante faltar tal decreto supremo,

segun se explicé6 en el considerando anterior, obviando esta omisién, de todos modos la Ley N° 19.229 (articulo 1°) ordené6d que pasaran al dominio fiscal, de pleno derecho, los bienes raices y la cartera de créditos hipotecarios que quedaron a la liquidacién de la Caja

Central y de la Asociacién Nacional;

Vigesimoprimero: Que, tal como pasaron al Fisco los depésitos captados por el sistema, ademds de los bienes raices y los créditos hipotecarios de la Asociaci6én Nacional y de la Caja Central, de igual manera, y por razones evidentes de reciprocidad, el articulo 5° de la Ley N° 18.900 ordené al Fisco asumir las obligaciones pendientes del sistema, ya porque no alcanzaron a pagarse durante la previa liquidacién, ya porque no alcanz6é a

finiquitarse esta liquidacién.

En este contexto, tedricamente podria interpretarse que el Fisco sucedi6 a la Caja Central y a la Asociaci6én Nacional, inmediatamente al término de la primera, de modo que sobre él pesaria la obligacién de reembolsar los ahorros reclamados, sin mas tramites ni solucién de

continuidad.

No teniendo incidencia alguna, en esta ldgica, la falta del decreto aprobatorio de la cuenta presentada por la Caja Central antes de desaparecer, sea porque la omisi6én de esta formalidad de orden administrativo interno no puede empecer a los acreedores, sea porque tal decreto sdédlo tuvo por objeto delimitar con cargo a qué recursos el Fisco debe pagar las deudas dejadas por la Caja Central y por la Asociacién Nacional, si con los bienes que quedaron producto de sus liquidaciones o con

nuevos recursos fiscales;

III. CONSIDERACIONES.

Vigesimosegundo: Que, aunque aquella interpretaci6n

pro-constitucional pudo -hipotéticamente- formularse en PH AAAG GOuUa4 7) 28

Litale Ceartrilay (ee

su. momento, es lo cierto que a estas alturas aparece consolidada una concepciédn contraria respecto del articulo 5° examinado, que no se aviene con la Carta

Fundamental.

De entre las diversas interpretaciones con que cabe entender una norma legal, ha de preferirse siempre aquella que sea mas conforme con el texto constitucional.

En la especie, sin embargo, una tal interpretacién correctora ya no eS razonablemente posible, desde que se ha impuesto la idea oficial de que en el citado articulo 5° subyace una condicién: en su virtud el Fisco habria contraido una obligacién condicional y nueva que nada tiene que ver con el deber de restitucién que pesaba sobre la Asociacién Nacional y la Caja Central. El Fisco -en esta apreciacién- adquiriria la calidad de obligado s6lo cuando dicte aquel decreto que requiere para si mismo, a fin de conocer con certeza cudl es el monto de los compromisos que asume y quiénes son aquellos

ahorrantes que no recibieron sus dineros en devolucion.

Pero, se dice, hasta que no emita tal decreto el Ministerio de Hacienda, el Fisco no responde_ de obligaci6én alguna por este concepto, lo que ha terminado por dejar a los ahorrantes insatisfechos en un indefinido

estado de espera;

Vigesimotercero: Que, asi las cosas, para negar las devoluciones solicitadas, el Estado sistemdticamente ha venido invocando la argtiida condici6én subyacente en la norma legal impugnada y la falta del decreto sefialado.

Circunstancia que se prolonga desde hace m&as de dos

décadas y sin indicios de alguna préxima solucién.

Es esta condici6én suspensiva, pues, cuya ocurrencia Se encuentra indefinidamente supeditada a la sola voluntad del propio Estado obligado, lo que fuerza a

declarar inconstitucional la norma objetada. Porque si la 7 é

pUuU Ro 29 faut, broertle , pick

justicia en general, y el respeto al derecho de propiedad

RAL a A

en especial, consisten en encontrar lo que se debe a cada persona y darselo, es manifiesto que el precepto reclamado permite al Estado contrariar el articulo 19, N° 24°, de la Carta Fundamental, que asegura a todas las personas el derecho para exigir el uso, goce y disposici6én efectivos de su propiedad, sin que se les pueda sustraer tales facultades de algtin otro modo que no sea ley expropiatoria, sin perjuicio de sus limitaciones en razén de la “funcién social” de la propiedad (STC

roles 552, 1215 y 2451);

Vigesimocuarto: Que, ademas, la norma impugnada resiente la seguridad brindada en el N° 26° del citado articulo 19, conforme al cual los preceptos legales que regulen o complementen las garantias que la Constitucién

establece, o que las limiten en los casos en que ella lo

autoriza, no podran -entre otras cortapisas- imponer

condiciones que impidan su libre ejercicio.

Seguridad, esta Ultima, que debe ser aplicada respecto de todos y cada uno de los derechos reconocidos en el catalogo del articulo 19 constitucional, por formar parte insita de ellos (nombre reservado, “Derecho Constitucional Chileno”, Ediciones Universidad Catdlica

de Chile, 2012, tomo II, pag. 643);

Vigesimoquinto: Que, efectivamente, la aplicacién invariable que el Fisco ha dado a la norma legal refutada importa suspender, en la practica, el pleno ejercicio del derecho constitucional de propiedad que asiste a todos quienes hicieron depdédsitos en aquellas cuentas de ahorro administradas por el sistema, al encontrarse -ahora- ante la impotencia interminable para poder reclamar la

devolucién de su dinero.

Admitir que, en virtud de la parte cuestionada del

articulo 5° de la Ley N° 18.900, tales personas tendrian Cogs AG PUR EG 30

que esperar hasta que el Estado deudor se sirva dictar el decreto aprobatorio de rigor, implicaria -en la realidad de las cosas- aceptar que por acto legislativo se puede anular aquello que, en tanto derecho y en cuanto propiedad, asegura el articulo 19, N° 24°, de la Constituci6n, dejandolo reducido a una mera declaracién nominal y carente de significaci6n concreta. Esto, al hallarse dichas personas impedidas de ejercer el poder normativo para cambiar libremente el estatus normativo de los haberes sobre los cuales tienen derecho de propiedad, disponiendo el depdésito y enseguida la restitucién de ellos, es decir, en estado de impotencia para hacerlo valer y poderlo ejercer legitimamente, durante un

ilimitado intertanto;

Vigesimosexto: Que, en efecto, dado que este derecho fundamental comprende la facultad esencial para exigir aquello que la Constituci6én reconoce como tal, esto es, el poder juridico para recuperar lo propio o hacerse de lo suyo, en este caso y por contraste, la norma objetada veda a los antedichos titulares -durante un lapso indeterminado- la posibilidad de obtener el reintegro de sus haberes, a resultas de lo cual se ven

privados de poder ejercer dominio legitimo sobre ellos.

Luego, entonces, al impedirseles acceder a lo que por derecho les pertenece, los ahorrantes de que se trata se ven imposibilitados de ejercer los atributos y facultades esenciales del dominio que tienen sobre dichos valores, circunstancia que configura una especie de

privacién notoriamente inconstitucional;

Vigesimoséptimo: Que, se recordard, la Constituci6on de Chile sd6lo permite una tinica manera de privar a las personas de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del

dominio: la ley general o especial que autorice tal expropiacion, por causa de utilidad ptblica o de interés nacional, calificada por la misma ley, y previo pago de las indemnizaciones que correspondan (inciso tercero del citado articulo 19, N° 24°), requisitos que no satisface el articulo 5° de la Ley N° 18.900, en la _ parte

impugnada.

Tal como asimismo lo declar6é la Corte Suprema, en sentencia de inaplicabilidad Rol N° 23-1993, de diecinueve de agosto de 1993, e igualmente el Tribunal Constitucional en la referida sentencia Rol N° 944-2008, cuyos fundamentos no han sido desvirtuados en estos autos. Al paso que, a ambos veredictos, se suma la STC Rol N° 2793, de 17 de septiembre de 2015, que no permiten invocar la presuncién de constitucionalidad que mereceria la norma cuestionada, como tampoco atender la deferencia razonada e interpretaci6én conforme con que se _ pide

redimir su antijuridicidad;

Vigesimoctavo: Oue, si se tiene por valedero que el Estado debe procurar la eficacia de los derechos fundamentales, en general, removiendo los obstdaculos que impiden disfrutar plenamente de los mismos, con mayor razon habraé de acometer, de inmediato o dentro del mas breve plazo, el cumplimiento de aquellas especificas obligaciones legales, tendientes simplemente a reponer a

dichos ahorrantes en posesidén efectiva de sus bienes.

Es esta derivacién del principio pro cives, merced al cual para la utilidad de las personas es que existe el Derecho, lo que lleva a cuestionar un intercalado legal que, como aquel que se presenta en la especie, permite diferir sine die el cumplimiento de una tal obligaci6n juridica, hasta que lo decida la propia autoridad responsable. Lo que equivale a autorizarle a dejar las leyes sin ejecuci6én y, a esos derechos, en condiciones

pasivas o en un estadio de indefinida suspension;

A240 32

Vigesimonoveno: Que, ademas, comoquiera que la Ley N° 18.900 vino a complementar la legislacién sectorial resefada en el capitulo precedente, con el objeto de terminar con el sistema y garantizar la devolucion de sus ahorros a los depositantes impagos, su articulo 5° -en la parte reclamada- infringe asimismo el articulo 19, N°

26°, de la Constitucién Politica.

Esto, al hacer precisamente lo que dicha regla constitucional prohibe: imponer una condicién que impide el libre ejercicio del derecho de propiedad, segtin se ha

explicado.

II. Prevencién al voto por acoger de la Ministra

senora Marisol Pefia Torres.

La Ministra sefiora Marisol Pefia Torres, teniendo presente lo dispuesto en el articulo 101 de la Ley Organica Constitucional del MTribunal Constitucional, previene que no comparte los razonamientos contenidos en los considerandos 24°, 25° y 29° del voto por acoger, que deben ser necesariamente relacionados con la sentencia previa de inaplicabilidad Rol N° 944, de 13 de mayo de 2008, recaida en la misma norma impugnada en esta

oportunidad.

III. Voto particular del Ministro sefior Gonzalo Garcia Pino.

El Ministro sefor Gonzalo Garcia Pino concurre a la idea de la declaraci6n de inconstitucionalidad del inciso primero del articulo 5° de la Ley N° 18.900, pero por motivos diferentes a los enunciados en el voto por acoger contenido en la presente sentencia, segtin se indicara, y

con las consecuencias diversas que dispone la Ley GG UE jun ot

heule Jineatle os

Organica Constitucional del Tribunal Constitucional, en

raz6n de las siguientes consideraciones:

I.- Los principios que emanan de los precedentes en

el juicio de inconstitucionalidad.

1. Que el Tribunal ha conocido en el fondo 9 requerimientos de inconstitucionalidad. Ha rechazado 5 (Sentencias Roles Nos 558, 590, 1173, 1723 y 2081), y ha declarado la inconstitucionalidad en 4 ocasiones (Sentencias Roles Nos 681 [articulo 116 del Cédigo Tributario], 1345 [articulo 171 del Cédigo Sanitario], 1254 (parte del articulo 595 del Cdédigo Orgdnico de Tribunales] y 1710 [articulo 38 TER de la Ley de Isapres]). Algunos principios sobre el examen que realiza el TC en estos casos son: a) Las diferencias con el examen de inaplicabilidad; b) El cardcter de ultima ratio

de la declaracién de inconstitucionalidad; c)La

presunci6én de constitucionalidad de las leyes y la deferencia al legislador; d) La interpretacién conforme a la Constituci6n y e) Las consecuencias de la declaracién

de inconstitucionalidad;

i.- Diferencias con el examen de inaplicabilidad.

2. “Que el juicio de inconstitucionalidad expresa una comparacién abstracta de dos normas de distinto rango, para constatar su manifiesta incompatibilidad. La ilegitimidad constitucional del precepto legal emana de SU propio enunciado, sin referencia a una situacidn Singular. La sentencia estimatoria de inconstitucionalidad, que excluye el precepto del ordenamiento juridico, produce efectos generales. En la inaplicabilidad, por el contrario, la decision jurisdiccional ha de recaer en Ila conformidad o contrariedad con la Constitucién que la aplicacién de la norma impugnada puede tener en el caso concreto y no,

necesariamente, en su contradicci6n abstracta y universal UGE 4 O07.

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Linile Gxrenie ote7

con la preceptiva constitucional. Los efectos de la resolucion son relativos y conciernen a las partes del juicio o gestion en que inciden. De lo expuesto se sigue que no existe una relacion causal entre ambos juicios ~de inaplicabilidad e inconstitucionalidad- , en términos que la inaplicacion de un precepto provoque necesariamente su inconstitucionalidad. Perfectamente una disposicion declarada inaplicable puede ser constitucional en abstracto y resultar aplicable en otros casos.” (STC

558(590), c. 5°).

“..la declaracion de inconstitucionalidad debe recaer sobre los mismos articulos de la Constitucidn invocados en las resoluciones previas de inaplicabilidad. Sin embargo, debe considerarse que tal infraccién ha recaido sobre la aplicacién del precepto cuestionado en un caso concreto, en una gestidén pendiente, razén por la cual el Tribunal, al ejercer control abstracto de constitucionalidad no puede limitarse a reproducir los mismos razonamientos y andlisis efectuados en el andlisis

de los casos concretos.” (STC 1710, c. 33°).

Sobre este punto volveremos, para identificar mejor la relaci6én de dependencia entre el juicio de inaplicabilidad y el de inconstitucionalidad.

Procesalmente, la Constituci6én exige el vinculo previo de una declaraci6n de inaplicabilidad. El Tribunal Constitucional ha flexibilizado que los argumentos no sean idénticos puesto que se ha de respetar la distancia existente entre un control concreto y uno abstracto, pudiendo y debiendo extenderse a otras consideraciones.

No obstante, el factor pendiente es si se puede fundar una inconstitucionalidad en una vulneracién de un precepto fundamental que no habia sido resuelto asi por

el fallo anterior del Tribunal Constitucional;

ii.- CarActer de ultima ratio de la

inconstitucionalidad.

3. Que “resulta evidente gue la declaracidén de inconstitucionalidad constituye el ultimo recurso -la “altima ratio”- para asegurar la supremacia constitucional, desde que implica el dejar sin efecto, con caracter derogatorio, un acto emanado del érgano legislativo -expresién de la soberania popular-, lo que puede eventualmente conllevar un cierto grado de inseguridad juridica ante el vacio normativo que se produce por la desaparicién de un determinado precepto legal que se expulsa del ordenamiento juridico por ser manifiestamente contrario a la Carta Fundamental.” (STC

1254, c. 21°);

1ii.- Presuncién de constitucionalidad y deferencia

al legislador.

4. Que “debe considerarse que la declaracién de inconstitucionalidad de un precepto legal declarado previamente inapplicable en casos particulares, en nada vulnera sino que, por el contrario, refleja y garantiza el necesario respeto hacia la labor de los 6rganos colegisladores y la plena eficacia de la presuncién de constitucionalidad de la ley generada por los 6érganos legitimados para ello dentro de un Estado democrdtico.

Este principio, reiterado en la jurisprudencia de este Tribunal, constituye una expresiédn que concreta la Separacién de funciones del Estado y su asignacién a los Oorganos competentes, que se encuentra expresamente establecida en el articulo 7°, inciso segundo, de la Carta Fundamental. Asimismo, el control a posteriori de constitucionalidad de la ley, que puede derivar, como en este caso, en la expulsién de un precepto del ordenamiento juridico positivo, es una competencia que Procura regular el correcto funcionamiento y la eficacia

del Estado de Derecho, lograndose con ello el COOGEE COG Lo4

fortalecimiento constante de los sistemas de frenos y

contrapesos en el actuar de los dérganos del Estado en forma compatible con aquella divisién de funciones prevista en los articulos 6° y 7° de la Constitucion.”

(STC 681, c. 7°);

iv.- Interpretacién conforme a la Constitucién.

5. “Que, tal y como lo han reconocido uniformemente la doctrina y la jurisprudencia comparadas, el respeto hacia la labor que desarrolla el legislador obliga al Tribunal Constitucional, en su funcién de contralor de la constitucionalidad de la ley, a buscar, al menos, alguna interpretacién del precepto cuestionado que permita armonizarlo con la Carta Fundamental y sdlo en el evento de no ser ello posible, unido a la necesidad de cautelar integralmente la plena vigencia de los principios de supremacia constitucional, igualdad ante la ley y certeza juridica, resultard procedente y necesaria la declaraci6én de inconstitucionalidad.” (STC 681, c.

8°);

v.- Consecuencias de la declaracién de

inconstitucionalidad.

6. “Que el ordenamiento constitucional es un sistema normativo, que regula poderes publicos, reconoce y ampara derechos subjetivos y fundamenta, en fin, la cohesion y equilibrio politico y social. La exclusidén de una norma legal es consecuencia de la ruptura de ese ordenamiento, para restablecerlo en plenitud. Dicha finalidad no se logra si la expulsién del precepto legal puede acarrear efectos atin mas nocivos que los que produce su pervivencia. Una decisién de tal envergadura requiere, pues, la ponderacién de su conveniencia para el orden constitucional que esta Magistratura debe cautelar.

El criterio adecuado para calificarlo es la determinacidn

de las consecuencias de la desaparicién del precepto wire 37 GU ade Aiwtle Cortutiile fei

legal. Si deviene una situacién mas perjudicial o negativa que la preexistente a su anulacién, no resulta conveniente para el interés publico y la plena vigencia del Estado de Derecho la derogacién de la norma.” (STC

558 (590), c. 19°).

En un sentido similar, esta magistratura ha sostenido “fqjue es posible, en consecuencia, que las decisiones del Tribunal Constitucional tengan un impacto politico o econémico, o social, o cultural inevitable, lo gue no significa que tales decisiones hayan sido politicas o econémicas o culturales. Las decisiones del Tribunal Constitucional son todas estrictamente juridicas, sin perjuicio de la naturaleza del impacto que Produzcan, sea politico, econdémico, social o cultural.

Visto el problema desde otra perspectiva, al adoptar una

decisién el Tribunal puede tener plena conciencia del

impacto extrajuridico que puede producir, pero tal conviccién no puede inhibirlo de resolver el asunto que ha reclamado su intervencién, sea que actue de oficio o a requerimiento de persona u organo legitimado.” (STC 1710,

c. 44°).

En tal sentido, el Tribunal ha de atenerse a los efectos juridicos mas que a las consecuencias extrajuridicas y aquéllas deben tener una envergadura tal que los efectos anulatorios o derogatorios sean mas beneficiosos que el sostenimiento de un _ precepto

inconstitucional;

II.- El precepto constitucional vulnerado debe ser

el mismo.

7. Que el constituyente defini6, como consecuencia de la aplicaciédn de criterios anteriores como la presunci6én de constitucionalidad de las leyes, la deferencia al legislador y la interpretacién conforme a

la Constitucién, que la ley debe defenderse. Mediante requisitos de procesabilidad (declaraci6én previa de inaplicabilidad), el mds alto qudérum constitucional para su expulsién del ordenamiento (cuatro quintos de los Ministros del Tribunal Constitucional en ejercicio) y con fundamentos de coherencia que permitan a los colegisladores hacer una defensa adecuada de _ su

fundamentacién;

8. Que, por lo mismo, estableci6é el articulo 101 de la Ley Organica del Tribunal Constitucional que “{l]la declaraci6én de inconstitucionalidad de las normas legales

debe fundarse tinicamente en la infracci6én de el o los

preceptos constitucionales que fueron considerados transgredidos por la sentencia previa de inaplicabilidad que le sirve de fundamento”. Esta regla es tan clara como imposible de eludir. Se trata de un “deber” de argumentacion que recae solo sobre los magistrados del Tribunal Constitucional. La argumentacion debe tener por “fundamento” una infraccioOn previamente considerada por una sentencia previa. En tal sentido, esta Magistratura ha enfrentado en dos ocasiones (944/2007 y 2793/2015) y en ninguna de ellas este sentenciador ha estado. Esta ausencia no implica que no vinculen tales decisiones puesto que ellas deben ser la “Unico” modo en que se

reconozca la infracci6én constitucional;

9. Que frente a tan claro mandato no cabe si no estimar la inconstitucionalidad del inciso primero del

articulo 5° de la Ley N° 18.900 por infraccié6n al

articulo 19, numeral 3° de la Constituci6én, en orden a

constituir tal precepto un impedimento absoluto para el ejercicio de la igual proteccién de los derechos. Y, por la otra parte, desestimar la existencia de una inconstitucionalidad por la infraccién al articulo 19,

numeral 24°, de la Constitucién, segtin ya explicaré;

10. Que cotejados estos fundamentos incipientes con

la Sentencia 944/2008 que sirve de respaldo a este pronunciamiento, cabe entender que no existe coincidencia sustancial en la sentencia estimatoria de inconstitucionalidad al no reunirse el quoérum exigido por la Constitucién (articulo 93, numeral 7°). Por tanto, la norma subsiste dentro del ordenamiento juridico y asi ha

de declararse;

IIrI.- Inconstitucionalidad del precepto legal cuestionado por infraccién de la tutela judicial

efectiva.

11. Que el precepto legal impugnado, en la parte

subrayada, mandata que:

“Para todos los efectos legales, a contar de la

fecha de publicaci6én del decreto supremo aprobatorio

de la cuenta, serdn de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociaci6én que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nacién, en conformidad a lo dispuesto en el articulo 21, del decreto ley N° 1.263, de 1975” (articulo 5° de la Ley N° 18.900)”.

12. Que es relevante también poner en contexto esta norma en relacion con el articulo 3° de la ley impugnada,

la que indica que:

“La Caja en liquidacién pondrd término a sus funciones dando cuenta de su cometido, haya o no finiquitado las liquidaciones que le encomienda esta dey, en las que incluiré un inventario de todos los derechos, obligaciones y patrimonio de ésta y de la Asociaci6én. Esta cuenta sera sometida a la consideracién del Presidente de la Reptiblica, por intermedio del Ministerio de Hacienda. Si la cuenta no fuere aprobada, da Caja deberd continuar

funcionando para el solo efecto de subsanar ()

"<,

Lek ee ah se

totalmente las observaciones y reparos formulados a

aquélla dentro del plazo que le fije el Presidente

de la Republica.

La aprobacién de la cuenta sera efectuada por el Presidente de la Republica mediante decreto supremo expedido a través del Ministerio de Hacienda, que debera publicarse en el Diario

Oficial” (articulo 3° de la Ley N° 18.900);

13. Que tal como se declaréd en la sentencia de inaplicabilidad Rol N° 944/2007, la frase que produce

“

efectos inconstitucionales es: “a contar de la fecha de publicaci6én del decreto supremo aprobatorio de la cuenta”. Esta frase condiciona la responsabilidad subsidiaria del Fisco a la publicacidén de un decreto, que

no se ha verificado a pesar de que la Caja Central ya no

existe legalmente desde el afio 1990. Como se establecié en sede de inaplicabilidad “.fue la ley la que hizo desaparecer al sujeto obligado a restituir lo depositado, sustituyéndolo por el Fisco, pero condicionando Ila existencia de la obligacién de restituir del nuevo obligado a una condicidén suspensiva meramente potestativa del deudor, que no se ha cumplido. No es exacto, en consecuencia, argumentar que el depositante se _ vio pPrivado por ley de su dinero, como alega la requirente, pues de lo que se le privé fue del sujeto deudor, a quien el legislador, por su decision, hizo desaparecer, de un modo complejo, pero definitivo.” (STC 944, c. 12°). Si bien el articulo 3° de la Ley N° 18.900 establece que la cuenta debe ser aprobada por Decreto Supremo, lo cierto es que todos los intérpretes han coincidido en que es el articulo 5°, y especialmente la condicié6n descrita, la que impide a los titulares de derechos cobrar al Fisco.

Ademaés, por decisién legislativa de la Ley N° 19.229, la cuenta prescrita en el articulo 3° sé6lo es necesaria para

hacer efectiva la garantia estatal, pero fue Peay af pu Uiag

diate binant omes

completamente obviada para que el Fisco se hiciera duefio

de los bienes raices y créditos;

i.- La reclamacion judicial ordinaria esta

clausurada.

14. Que resolviendo un recurso de casacion, la Corte Suprema declaré6 que “los dérganos jurisdiccionales

no pueden obviar la existencia de la norma del articulo

5° de la Ley N° 18.900, que contempla una condicidén para

que el Fisco proceda a _efectuar el pago de las

obligaciones de la Asociacién Nacional de Ahorro y

Préstamo que no alcanzaren a ser cubiertos en el periodo de liquidacién, requisito que en la especie no se ha verificado puesto que no se ha dictado el Decreto Supremo que apruebe la cuenta de la Caja Central en liquidacion, en circunstancias que la referida norma establece expresamente que el Fisco adquirirad el cardcter de deudor solo a partir de la publicacién del referido decreto aprobatorio.” (Sentencia de la Corte Suprema Rol 16006-

2013, de 31 de julio de 2014, considerando 14°);

15. Que, asimismo, en otro fallo sobre casacién en

el fondo sostuvo que “cabe destacar que el articulo 5° de

la Ley N° 18.900 es una norma plenamente vigente, cuya

autoridad no puede _ ser soslayada por los Tribunales de

Justicia, de manera que tiene pleno valor el mandato legal en cuya virtud la garantia legal de que se trata opera por los canales que alli se contemplan, los que estdn sujetos a una condicidén impuesta por la ley, que no es responsabilidad ni corresponde subsanar con motivo de lo demandado, como resulta evidente, a los tribunales de justicia. En efecto, los 6rganos jurisdiccionales no pueden obviar la existencia de la norma del articulo 5° de la citada ley, que contempla una condicidn para hacer efectiva la garantia estatal; de tal modo que no pueden ordenar hacer ahora el pago pretendido, por impedirlo

dicho precepto. Y tampoco pueden disponer -no habiendo ree Q 42

sido, por lo demas, la pretensién de la demanda, que se enderez6 tinicamente a lograr el pago de los créditos vigentes- que la autoridad cumpla con la obligacién de efectuar la ligquidaciédn y que ésta sea debidamente aprobada.” (Sentencia de la Corte Suprema Rol 7605-2010,

de 4 de marzo de 2013, considerando 18°);

ii.- La via administrativa esta agotada.

16. “Al respecto, cabe reiterar lo senalado en el dictamen N° 41.240, de 2006, de esta Entidad de Control, en relacién a que los articulos 4° y 5° del citado texto

legal, determinaron que solo una vez publicado el decreto

oN mediante el cual el presidente de la Republica diera su

aprobacién a la cuenta de la respectiva liquidacién, los

bienes no enajenados o liguidados por la Caja Central de

Ahorros y Préstamos, asi como las obligaciones de esta y

de la Asociaciédn Nacional de Ahorro y Préstamos, que no

alcanzaren a ser cubiertas por el producto de _ Ilas

ligquidaciones, pasardn a ser de cargo fiscal. De este

modo, para que el fisco pueda hacerse responsable de las obligaciones de las instituciones en liquidacién, es menester la dictacién del acto administrativo que habilite legalmente al Estado para asumirlas, lo que hasta la fecha no ha ocurrido. Esto resulta conforme con el criterio contenido en los dictdmenes N°s, 33.871 de 2009; 5.907, de 2010, 5.522 y 55.119 ambos de 2012, de este Organismo Fiscalizador.” (Dictamen N° 2478 de 11 de

enero de 2013);

iii.- La solucién legal fue equivoca y contraria a

los derechos de los ahorrantes.

17. Que existia conciencia acerca de una situacién no resuelta respecto de los ahorrantes de esta Caja y el legislador en 1993 definiéd una solucién que mds bien tendi6é a bloquear el ejercicio de los derechos que debian

ser tutelados.

Nene

NAA BA 43 Vu a Od

Lite fesciile. rave En esta norma, no obstante lo dispuesto en la L.18.900, se traspas6 a dominio fiscal, de pleno derecho, “los bienes raices y la cartera de créditos hipotecarios gue no fueron enajenados o liquidados por la Caja Central de Ahorros y Préstamos en liguidacién. El Fisco asumirad el dominio y la posesidn de dichos bienes, representado por el Ministerio de Bienes Nacionales, correspondiendo

la representacién judicial al Consejo de Defensa del Estado” (articulo 1° de la Ley N° 19.229 de 1993);

18. Que la no aprobaci6n de la cuenta se ha constituido en un impedimento insalvable para acceder a la tutela de derechos. Constituye una gabela o condicion que afecta el contenido esencial de la igual proteccién de los derechos impidiendo entrar a dimensionar la Naturaleza de los derechos, intereses o expectativas propietarias de los ahorrantes que existirian, una vez

que las cuentas hubiesen sido aprobadas;

19. Que al acoger la inconstitucionalidad de parte de este precepto se aplican principios ya establecidos por el Tribunal en las sentencias de inconstitucionalidad anteriores, especialmente el de ultima ratio: (i) no existe una interpretaci6én conforme que permita que la norma sea compatible con la Constitucién, y todos los intérpretes han coincidido en la imposibilidad de asegurar el derecho de propiedad; (ii) no existe solucién administrativa, pues la misma Contraloria General de la Reptblica ha resuelto que mientras no se verifique la aprobaci6én de la cuenta por decreto supremo los posibles titulares de derechos o créditos no pueden obtener el retiro de sus depdsitos, o la compensacié6n de los mismos;

(iii) no existe solucién jurisprudencial, pues los tribunales han aplicado criterios formalistas, interpretando que la garantia de los créditos es condicional y mientras no se verifique es imposible

cobrar al Fisco; (iv) legislativamente no hay soluci6én, E

Auk, posed) ole

pues todas las modificaciones legales se han dirigido a

AAAs 2 6y a

extinguir los derechos de los ahorrantes y el patrimonio

del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP);

20. Que al declarar la inconstitucionalidad de la frase descrita, el articulo 5° quedaria asi: “Para todos los efectos legales, seran de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociacién que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liguidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de ia Nacién, en conformidad a io dispuesto en el articulo 21, del decreto ley N° 1.263, de 1975.” Con esta redacci6n el Fisco es directa y principalmente responsable de las obligaciones de la Caja y las Asociaciones, en conformidad con el art. 21 DL 1263. Sin perjuicio de lo anterior, es claro que los titulares de estos derechos deben cobrar sus créditos segtin las reglas generales y deberdn probar en juicio su titularidad y el monto de lo adeudado. En tales casos, la sentencia de inconstitucionalidad permitird a _ los ahorrantes tutelar efectivamente sus derechos ante los tribunales de justicia, los cudles a partir de la prueba rendida daradn lugar al cobro o no, segtin corresponda. En virtud del art. 28 N° 1 DL 1263, el Ejecutivo puede ordenar pagos excediendo los rubros presupuestarios “para el cumplimiento de sentencias ejecutoriadas dictadas por

autoridad competente.”;

21.- Que, cabe preguntarse, qué pasa cuando el ordenamiento juridico no ha ofrecido soluciones generando desprotecci6én y 1a consiguiente ineficacia en el ejercicio de los derechos y si tal indefensién depende del ejercicio de una potestad de una autoridad administrativa. é Serd plausible probar de otra manera la dimensio6n constitucional de la norma si todo el ejercicio de tutela de derechos ha sido impedido ? Por tanto, esos

ahorrantes tenian una acci6n de reclamaci6én y su /

privacion cabe entenderla como el reconocimiento de que estamos frente a un precepto legal que vulnera el articulo 19, numeral 3°, inciso primero de la

Constitucién;

IV.- No es razonable entender que se ha vulnerado el

derecho de propiedad de los ahorrantes.

22. Que esta magistratura sostuvo que “fue privado de propiedad, pues no otra cosa es el efecto producido por el acto por el cual su crédito se transforma en enteramente ineficaz por falta de deudor.” (Sentencia del

Tribunal Constitucional Rol N° 944, considerando 13°);

23. Que no parece claro entender que se deduzca la existencia indubitada de un derecho de propiedad de los

ahorrantes en estas Cajas.

En primer término, la Ley N° 18.900 se ampara en el marco del articulo 63, numeral 8°, de la Constitucion, porque sera materia legal “las que autoricen la celebracién de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos y las municipalidades”. El Jlegislador al imputar la asuncion de una responsabilidad financiera del Estado tiene derecho a establecer las condiciones bajo las cuales lo realice. Se trata del cumplimiento de un deber estatal basico que cautela los derechos de todos los ciudadanos. Esas garantias y condiciones definidas por el legislador tenian un marco de tiempo y procedimientos relativamente razonables, los que, dificilmente, pueden ser estimados en si mismos como vulneratorios de derechos

de propiedad.

En segundo lugar, se trata de una institucionalidad sostenida bajo una modalidad de ahorros que claramente cambio en el tiempo. El suefio de la casa propia, en

segmentos socioceconémicos postergados y medios, deriv6 en nuevas formas de obtenerla, bajo un régimen de subsidios a la demanda, ya con una década anterior a la dictaci6on de la Ley N° 18.900. La naturaleza de estas Cajas, su administraci6én y el término de ellas en las postrimerias del régimen militar, bajo condiciones no transparentes, impiden tener claridad sobre el cardcter de los derechos que tengan los ahorrantes en ese sistema. Resultaba claro, eso si, que ejerciendo los derechos del articulo 41 de la Ley N° 16.807 habrian podido retirar sus depdésitos, con aviso previo a la Caja, cuesti6n vigente

hasta la Ley 18.591 de 1987.

En tercer lugar, el efecto de esta ley de 1987 es que el articulo 41 disponia “[l]los depdésitos podran ser retirados total o parcialmente, previo aviso dado con sesenta dias de anticipacién a lo menos”. Este precepto fue derogado por la Ley N° 18.591. A partir de esta fecha, no es que no existan derechos de propiedad sino que es necesario acreditar la titularidad y probarla. El derecho de propiedad exige la verificaci6n de la titularidad sobre estos créditos, segtin lo ha razonado Sistematicamente la Jjurisprudencia de este Tribunal [Sentencias Roles Nos 1266 (considerandos 29 y 30), 2312

(considerando 6°) y 2683 (considerando 22°)].

En cuarto término, hoy se trata de depdésitos que se cifen a esa condici6n. Se trata de un conjunto de obligaciones mutuas, entre depositante y depositario, en donde el reconocimiento de la condici6én de depositario genera un estatuto de responsabilidad (articulo 2.222 del Codigo Civil) y habra que estar al régimen de prueba que permita verificar la existencia de obligaciones

contractuales que se deriven de esos depdésitos.

En quinto lugar, que la determinacién del legislador de la Ley N° 18.900, implica poner al Estado en posicion de garante de esos depdésitos. Lo anterior, incrementa la

dimensi6n de responsabilidad sin excluir las obligaciones propias de los depositantes. Porque la falta de deudor no exime de la neceSaria constatacién de la certidumbre de

las acreencias.

En sexto orden, porque desde sus primeras sentencias el Tribunal Constitucional ha sostenido reiteradamente en el Rol N° 15 que no existe un derecho de propiedad sobre las meras expectativas sino que sobre derechos adquiridos. Los derechos adquiridos son aquéllos que han entrado al patrimonio de una persona por haber realizado un hecho juridico apto para producirlos al momento de la vigencia de la ley. Las meras expectativas son las facultades no ejercidas previamente al cambio de legislaci6én y que, por tanto, el legislador puede modificar sin afectar derechos adquiridos. (Sentencia del Tribunal Constitucional Rol N° 15, considerandos 3° y 4°). En este sentido, la certidumbre de los bienes incorporales protegidos en los depésitos y que propiciaban su retiro, resulta clara hasta enero de 1987, pero a partir de la Ley N° 18.591, Se convirtieron cada

vez mas en meras expectativas.

Una séptima consideracién, es que el Estado ha asumido una responsabilidad por las acreencias y las deudas de la Caja y de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo. Por tanto, no basta con considerar tnicamente las acreencias puesto que habrd que proceder a determinar todas las obligaciones y deudas y verificar la respectiva liquidacién. Tales operaciones exigen los antecedentes contables que permitan dar cuenta global de la garantia

estatal.

En octavo lugar, corresponde constatar una cuestidén esencial y que se enmarca dentro de las cuestiones de legalidad. El tiempo transcurrido, la vigencia de las acciones de reembolso y las posibilidades de prescripcién

constituyen una trama que complejiza la identificacién 0186

cierta de derechos de propiedad respecto de depésitos que

oo cu

se comenzaron a realizar a fines de la década de 1960.

Finalmente, que las razones de justicia material no deben llevar a desnaturalizar el concepto constitucional del derecho de propiedad y que esta causa sirva como precedente extraordinariamente flexible para aplicarlo a

otras causas;

24. Que, por todas estas consideraciones, cabe entender que no es posible considerar vulnerado el derecho de propiedad. El efecto de esta argumentaci6én lleva a no tener por cumplido el articulo 101 de la Ley Organica del Tribunal Constitucional, sin perjuicio que

aN en el futuro se examinen otras posibilidades, y, por tanto, no poder satisfacer el qu6rum constitucional de

los 4/5 de los Ministros del Tribunal Constitucional en

ejercicio para sostener la expulsi6én del ordenamiento juridico del inciso primero del articulo 5° de la Ley N°

18.900.

IV. voTO de los Ministros senhores Carlos Carmona

Santander y nombre reservado, por RECHAZAR EL REQUERIMIENTO.

Los Ministros sefiores Carlos Carmona Santander (Presidente) y nombre reservado, estuvieron por rechazar el requerimiento de inconstitucionalidad,

fundados en las siguientes argumentaciones:

I. LA IMPUGNACION.

1. Que don nombre reservado ha solicitado a esta Magistratura la declaraci6én de inconstitucionalidad del

articulo 5° inciso primero de la Ley N° 18.900, en la peri

Ls pick

parte que sefiala, “a contar de la fecha de publicacién

del decreto aprobatorio de la cuenta”.

Invoca como inaplicabilidades previas dos sentencias. Una, de la Corte Suprema, causa Rol 23/1993;

y otra de esta Magistratura, la STC 944/2007.

Asimismo, invoca como garantia vulnerada el articulo

19 N° 24 de la Constitucion.

El requirente sostiene que la vulneracién de ambos preceptos se produce dado que la no aprobacion de la Cuenta por el Presidente de la Republica y la no

publicaci6n del decreto respectivo, desde el afio 1990,

sostiene, hace que el Fisco no asuma las obligaciones de dicho sistema. El Fisco es depositario de los ahorros del Sistema; es un mero tenedor de los mismos y, ampardandose en el precepto impugnado, permite que la Administraci6én

Se niegue a devolver dichas sumas;

II. ANTECEDENTES .

2. Que, antes de expresar nuestro planteamiento sobre el fondo del problema, queremos entregar brevemente los antecedentes del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, Este se cre6é por el D.F.L. N° 205, del afio 1960. La ley delegatoria fue la N° 13.305, de 1959, la misma que sustituy6 la unidad monetaria del peso por el

escudo.

El sistema se cred con dos componentes. Por una parte, las Asociaciones de Ahorro y Préstamo. Estas eran entidades privadas sujetas a autorizacién (articulos 19, 20 y 21 del D.F.L. N° 205/1960, Hacienda). Sus funciones eran basicamente dos: recibir depdésitos y darlos en préstamo para la vivienda. Estos depdsitos se hacian en cuentas individuales (articulo 34), se reajustaban

(articulo 36), algunos tenian derecho a dividendo MAA ARS Gua BS 50

(articulo 38), podian ser retirados con aviso previo (articulo 41) y estaban asegurados hasta un cierto monto (articulo 64). Por la otra, se encontraba la Caja Central. Esta era un servicio ptblico sujeto a la fiscalizacion de la Superintendencia de Valores y Seguros (articulo 2°). Sus funciones eran fiscalizar a las asociaciones (articulo 2°) y garantizar depdsitos

(articulo 64);

3. Que dicho Sistema sufridé sucesivas modificaciones a lo largo del tiempo. Por de pronto, se fusionaron todas las asociaciones en 1979. En 1980, se sometiod a la fiscalizaci6n de la Superintendencia de Bancos a las Asociaciones de Ahorro y Préstamo (D.L. N° 3445). El mismo afio, el D.L. N° 3480 declar6 que la Asociaci6dn Nacional de Ahorro y Préstamo era la sucesora legal de las asociaciones. Enseguida, en 1985 (articulo 23, Ley N° 18.482), se derog6éd el seguro de depdsitos. Asimismo, en 1987, la Ley N° 18.591 derog6 el articulo 41 del D.F.L.

N° 205, del afio 1960, esto es, la posibilidad de retirar los depdésitos con aviso previo. A continuacion, en 1990 (Ley N° 18.900), se puso término a la Caja Central, obligandola a liquidar sus bienes y a rendir cuenta ante el Presidente de la Reptblica. Finalmente, en 1993, la Ley N° 19.229 estableci6 que los bienes raices de la Caja

pasaban a dominio del Fisco;

4. Que la Ley N° 18.900, de 1990, eStablecié lo Siguiente, en lo que aqui interesa. En primer lugar, puso término a la existencia legal de la Caja Central de Ahorro y Préstamos y a la autorizacion de existencia de la Asociacién Nacional de Ahorro y Préstamos. En segundo lugar, se obligé6 a liquidar las cuentas con terceros de la Caja y de la Asociacion, pagar sus deudas y cobrar los créditos que correspondieran a ambas entidades. En tercer lugar, obligé6 a la Caja en liquidacion a dar cuenta de su

cometido. Dicha cuenta debia ser aprobada por el Presidente de la Reptblica mediante decreto supremo. En cuarto lugar, la norma estableci6 que el producto de la liquidacion ingresaba a rentas generales de la Nacié6n.

Finalmente, dispuso que una vez publicado el decreto aprobatorio de las cuentas, pasaban a ser de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociacidon, que no

quedaran cubiertas por el producido de las liquidaciones;

5. Que esa aprobacién no se ha llevado a efecto. No porque no se haya hecho la liquidacién, sino porque no se aprob6 por razones técnicas, contables y legales, debido a la insuficiencia e inconsistencia de la documentacién de soporte, segtin lo dictaminado por la Contraloria General de la Republica y la empresa externa que asesor6 al Ministerio de Hacienda (considerando 5°, sentencia de

" la Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N°2692/2014);

III. LA NORMA IMPUGNADA.

6. Que el precepto impugnado establece que serdan de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociaci6n que no alcancen a quedar cubiertas con las

liquidaciones;

7. Que la norma, por de pronto, establece una transferencia al Fisco de obligaciones de la Caja y de la Asociacién. Por eso sefiala “seran de cargo fiscal”. Lo anterior refleja una realidad a la fecha de su dictacion:

la deuda era privada y la garantia del Estado de los depésitos en el sistema habia sido derogada en 1985, por

la Ley N° 18.482;

8. Que, no obstante, a diferencia de lo que establecia el antiguo articulo 64 del D.F.L. N° 205/1960, Hacienda, que aseguraba los saldos efectivos de las cuentas de ahorro y los reajustes, con un limite, el

articulo impugnado hace de cargo fiscal las “obligaciones wanes

de la Caja y de la Asociaci6n”. Ello exige individualizar

dichas obligaciones;

9. Que, por otra parte, dicha asuncidn de obligaciones tiene las siguientes caracteristicas. En primer lugar, no opera respecto de todas las obligaciones, sino sdélo de aquellas que “no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las ligquidaciones”

de los activos de la Caja y de la Asociacién.

En segundo lugar, dicha asunci6én no es automatica, pues eS necesario que se contemplen los fondos para responder por esas obligaciones en la Ley de Presupuestos. De este modo, el financiamiento de las obligaciones que se transfieren al Fisco se hace sobre la base de tres fuentes: las liquidaciones (el producido por la liquidaci6n es ingresado a rentas generales de la Nacién) (articulo 4°, Ley N° 18.900); con la transferencia de bienes (articulo 4°, inciso segundo, Ley N° 18.900) y por el Presupuesto (articulo 5°, Ley N° 18.900).

En tercer lugar, dicha asunci6én es a contar “de la fecha de publicacién del decreto supremo aprobatorio de

la cuenta” que debe rendir la Caja;

10. Que la rendici6én de cuentas no se encuentra regulada en la norma impugnada, sino que en el articulo 3° de la ley. Dicha cuenta tiene las siguientes

particularidades.

En primer lugar, es separada de la liquidacién. La ley establece que se debe hacer, se haya o no finiquitado

las liquidaciones.

En segundo lugar, la rendici6én de cuentas es obligatoria. La Caja pone término a sus funciones “dando

cuenta de su cometido” (articulo 3°).

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vt 53 Lintle pllvils. rue

En tercer lugar, la cuenta comprende dos variables.

Por una parte, la rendicion propiamente tal. Esto implica justificar todos los gastos, las existencias, las obligaciones, con la debida documentacién. Por la otra, la ley exige que la rendici6én de cuentas incluya un inventario. Dicho inventario debe comprender’ tres

factores: los derechos, las obligaciones y el patrimonio.

Como se observa, es de la esencia de la rendicién de

cuentas individualizar las obligaciones.

En cuarto lugar, la rendicién de cuentas tiene un procedimiento que la ley disefa. Este procedimiento comprende tres etapas. La primera es la preparaci6én de la cuenta y su rendici6én. La segunda es que é4sta sea

sometida a consideracién del Presidente de la Reptiblica

por intermedio del Ministerio de Hacienda. La tercera es la decisién del Presidente de la Reptiblica. Este puede, luego de su evaluacién, adoptar las siguientes decisiones regladas en la ley. Por una parte, puede no aprobarla, esto es formularle observaciones o reparos. En este caso, la Caja debe continuar funcionando para el solo objeto de subsanar totalmente las observaciones y reparos (articulo 3°). Por la otra, puede aprobarla. Si la aprueba, debe hacerlo por decreto supremo, el cual debe publicarse en

el Diario Oficial.

En quinto lugar, la aprobacién de la cuenta por el Presidente de la Reptiblica genera dos efectos legales. De un lado, que los bienes no enajenados en el proceso de ligquidaci6n se transfieran al Fisco (articulo 4°, inciso segundo, Ley N° 18.900). Del otro, el Fisco asume las

obligaciones de la Caja y de la Asociacién;

11. Que de este modo, en el disefio de la ley, para que el Fisco asuma las obligaciones es necesario que se apruebe la cuenta que debe hacer la Caja en liquidacion

(articulos 3° y 5°, Ley N° 18.900). Sin embargo, para que LAAAB KE 54 wuEe &Y

bale pede jeter

se apruebe la cuenta, debe haber un inventario (articulo

3°). En dicho inventario deben indicarse las obligaciones

que se van a asumir por el Fisco (articulo 3°).

Por lo mismo, es inseparable la asuncion de deudas por el Fisco con la determinaci6én de las obligaciones que se le transfieran. Dicho en otras palabras, sin obligacion de la aprobacién de la cuenta, no hay posibilidad de que el

Fisco asuma obligacion alguna;

IV. LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

12. Que lo que se ha solicitado a esta Magistratura es que haga uso de la facultad del articulo 93 N° 7 de la

Constitucién; por lo mismo, declare la

inconstitucionalidad de un precepto legal declarado

inaplicable.

De conformidad con el articulo 94 de la Constitucién, el efecto de esta declaraci6én es la derogaci6én, desde la publicaci6én en el Diario Oficial, del precepto legal correspondiente. Dicha derogacién no

produce efecto retroactivo;

13. Que esta es una facultad que le entrego la reforma constitucional del afio 2005 a esta Magistratura, sin que nunca antes otro tribunal haya tenido una atribuci6én semejante. Ello implica que este Tribunal tiene el monopolio de esta declaraci6n, sin que ningtn otro tribunal pueda pronunciarse respecto de una ley en tal sentido. No hay control difuso en una materia tan

delicada como esta (STC 2694/2011);

14. Que para que proceda esta facultad, es necesario que se cumplan cuatro requisitos. En primer lugar, es necesario que se impugne un precepto legal. Cualquier norma con rango o fuerza de ley cumple este estdndar. Por

expreso mandato legal, quedan fuera de esta facultad las pe LAI °° F wa é

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normas de un tratado o de sus disposiciones (articulo 93, Ley N° 17.997). En segundo lugar, el precepto tiene que haber sido declarado inaplicable, al menos una vez. En tercer lugar, es necesario que se invoquen los mismos vicios que el Tribunal consider6o en la inaplicabilidad.

Finalmente, requiere del respaldo de los 4/5 de los

miembros en ejercicio de esta Magistratura;

15. Que el Tribunal ha actuado con extrema prudencia al momento de ejercer esta atribucio6n. Ello se demuestra, por una parte, en que ha rechazado declarar inconstitucional un precepto en cuatro oportunidades (STC 558/2007, 690/2007, respecto del articulo 416, inciso tercero del Cédigo de Procedimiento Penal; 1723/2011, respecto del articulo 2331 del Cédigo Civil; y la sTc 2081/2013, respecto del articulo 206 del Cddigo Civil). Y la ha acogido en cuatro oportunidades (STC 681/2007, respecto del articulo 116 del Cédédigo Tributario;

1254/2009, respecto del articulo 595 del Cédigo Orgdnico de Tribunales; 1345/2009, respecto del articulo 171 del Cédigo Sanitario; y la STC 1710/2010, del articulo 38 ter de la ley de Isapres). La declaraci6én de inconstitucionalidad fue precedida de una gran cantidad de inaplicabilidades previas (32, en la STC 681/2007; 3 en la STC 1254/2009; 6 en la STC 1345/2009; y 4 en la STC 1710/2010);

16. Que en esas sentencias, el Tribunal ha definido la naturaleza juridica de esta potestad. Asi, ha seflalado que se trata de una facultad, no de un deber; el Tribunal no esta& obligado a efectuar una declaraci6én de inconstitucionalidad (STC 558/2007). También ha sefialado que sdélo produce efectos juridicos, siendo ajenos a sus decisiones los impactos sociales, econdémicos y politicos (STC 1710/2010). Asimismo, ha sostenido que se trata de

una declaraci6n cuyo fundamento es la existencia de un pA aes es Ui ok “4

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vicio consistente en la infracci6én de la Constituci6én

(STC 1710/2010);

17. Que en cuanto a sus efectos, ha afirmado, por una parte, que a diferencia de la inaplicabilidad, que tiene eficacia concreta, la declaracioén de inconstitucionalidad tiene efectos generales (STC 1710/2010). La norma derogada queda total, completa y definitivamente erradicada del ordenamiento juridico (STC 1552/2010). La norma tiene que tener una contradiccién abstracta, absoluta y palmaria con la Constitucidén (STC 1710/2010). La norma no puede seguir rigiendo hacia el futuro, ni atin bajo la premisa de haberse encontrado vigente al momento de perfeccionarse una frelaci6én contractual. Si la ley es excluida del ordenamiento juridico por su inconstitucionalidad, no puede subsistir

en razon de una especulaci6n contractual (STC 1552/2010).

Por la otra, que la declaracién que efecttia no produce efecto retroactivo; no afectando situaciones anteriores producidas al amparo de 1a norma derogada (STC 1710/2010);

18. Que, por otra parte, en esa _ sentencia el Tribunal ha establecido los criterios interpretativos necesarios de ponderar al momento de examinar el precepto

impugnado.

En este sentido, ha sefalado, en primer lugar, que la declaraci6én es de tiltima ratio. Por lo mismo, debe agotar todas las interpretaciones conciliables del precepto legal impugnado con la Constituci6n, en atenci6én al vacio normativo que produce la desaparicién de la norma (STC 558/2007, 681/2007, 1173/2008, 1710/2010). En segundo lugar, la inconstitucionalidad requiere una evaluaci6n de las consecuencias que origina la derogacién. Por lo mismo, no procede si la exclusién del precepto legal acarrea mas efectos nocivos que

supervivencia (STC 558/2007). En tercer lugar, el a Pay Ape 57 GouGala

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Tribunal ha sostenido que la inconstitucionalidad debe

serlo a todo evento y modalidad. Por lo mismo, no debe existir ninguna posibilidad de conciliacién entre el precepto legal reprochado y la Constitucié6én (STC

558/2007, 1710/2010);

19. Que, asimismo, nada impide que se aplique el principio de presuncid6én de constitucionalidad de la ley.

Desde luego, porque se cuestiona una ley vigente.

Enseguida, lo que se pide es la declaracién de inconstitucionalidad de una norma. Por lo mismo, la carga argumentativa de quien sostiene la inconstitucionalidad debe ser mayor. También, atendido el caracter

constitutivo de la declaracién de inconstitucionalidad

>= (STC/2009), pues la Constitucién establece expresamente

el efecto derogatorio, no anulatorio y que dicha declaracion no produciraé efecto retroactivo. De ahi que todo lo que haya surgido en el tiempo intermedio, es valido. Ademas, la propia ley oorgdnica de esta Magistratura exige que deben sefalarse “precisamente” los “argumentos constitucionales que le sirven de apoyo”

(articulo 95) al alegato. La misma ley exige que haya un vicio de inconstitucionalidad que se imputa al precepto

cuestionado (articulo 97 N° 2).

El que sea necesario que exista una inaplicabilidad previa, no tiene por objeto debilitar la presuncidén de inconstitucionalidad de una norma legal. Su objeto es, por una parte, evitar las sorpresas en la peticidén de inconstitucionalidad. Es decir, que sin ningtn antecedente previo alguien cuestione una ley, pidiendo su derogaci6n. Y, por la otra, Jlograr la coherencia argumentativa entre la inaplicabilidad y la

inconstitucionalidad.

Esta presuncio6n exige que la contrariedad entre la ley y la Carta Fundamental deba manifestarse clara y

categéricamente, sin que quepa inferirla de simples brea’ uu a OD 98

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contradicciones aparentes (STC 309/2000, 549/2007,

1863/2012) existiendo dudas respecto de la inconstitucionalidad. Habiendo una duda razonable, no existiendo una conviccién de que el precepto. se contrapone a la Constituci6n, el interprete constitucional debe optar por confiar en que la norma impugnada se ajusta a la Constitucién (STC 309/2000, 549/2007);

Vv. UNA CUESTION DE PREVIO Y ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO.

20. Que como se indic6 mas arriba, el requirente invoca como sentencia de inaplicabilidad previa, la establecida en la STC 944/2007. Esta consider6 como garantia constitucional vulnerada el articulo 19 N° 24 de la Constituci6n, tal como se sefiala en los vistos de esa

sentencia.

No obstante lo anterior, en la sentencia de mayoria se invoca también como garantia vulnerada el articulo 19 N° 26 de la Constituci6én. Se indica para ello que esta garantia, como opera respecto de todos los derechos,

forma parte insita de ellos (C. N° 24);

21. Que consideramos que no cabe cambiar los vicios establecidos en la inaplicabilidad que se invoca. En efecto, no puede haber accién de inconstitucionalidad sin que exista una inaplicabilidad previa. Pero no basta su existencia, porque es facultativo para el Tribunal declarar inconstitucional el precepto previamente

declarado inaplicable.

Sin embargo, hay que Sefialar que es causal de inadmisibilidad que la cuesti6én de inconstitucionalidad se funde en un vicio de inconstitucionalidad distinto del

que motivé la declaracién de inaplicabilidad del precepto PER toe Cou?

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impugnado (articulo 97, N° 2, Ley N° 17.997). Lo mismo ha

dicho la jurisprudencia de esta Magistratura: sdé6lo pueden considerarse las causales en que se _ sustenté6 la declaracién de inaplicabilidad (STC 1173/2008, 1254/2008, 1710/2010).

La raz6n que ha esgrimido esta Magistratura para la congruencia entre la inaplicabilidad y la inconstitucionalidad, es que esta Magistratura no puede ampliar los vicios que justifican su fallo (STC 1710/2010).

Dicha identidad de vicios, no obstante, no implica que la forma de argumentar el vicio sea idéntica (STC 1710/2010). La congruencia es de_ vicios, no de

argumentaciones.

Lo anterior es sistematico en la vinculacié6n de controles que sucesivamente ejerce el Tribunal Constitucional. Por eso, si en el control de un proyecto de ley el precepto es declarado constitucional, no puede ser declarado posteriormente inaplicable por el mismo vicio materia del proceso y de la sentencia respectiva (articulo 71, Ley N° 17.997). De ahi que deba declararse inadmisible un requerimiento de inaplicabilidad respecto de un precepto declarado conforme a la Constituci6n’ por

el Tribunal (articulo 84 N° 2, Ley N° 17.997).

Por lo demas, el articulo 101 de la Ley Org&nica Constitucional de esta Magistratura no admite mdrgenes interpretativos en la materia, al disponer que la declaracién de inconstitucionalidad de las normas legales cuestionadas debe fundarse tnicamente en la infracci6n del o los preceptos que fueron considerados transgredidos por la sentencia previa de inaplicabilidad que le sirve

de sustento.

Asimismo, excepcionalmente y por razones fundadas,

el Tribunal puede declarar la inconstitucionalidad de las SAG.

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normas cuestionadas basado en fundamentos

constitucionales distintos a aquellos que han_ sido invocados por las partes en la litis. Pero esta facultad, que la Ley Orgdénica de esta Magistratura la permite respecto de la impugnacién de autos acordados (articulo 57), del control preventivo facultativo de proyectos de ley (articulo 69) y de la accién de inaplicabilidad (articulo 88), no se contempla en 1as cuestiones de

inconstitucionalidad;

22. Que, por lo mismo, estimamos que no procede invocar otra garantia constitucional como fundamento para = - aceoger la presente accién de inconstitucionalidad. Ello

vulnera el sentido de la restricci6n de la facultad del

ween A Tribunal de ser el Utltimo recurso; también preceptos ae legales expresos; y el sentido de coherencia y congruencia de no ampliar los vicios de la inaplicabilidad en la inconstitucionalidad. Adem&s, ni el

requirente invocé el articulo 19 N° 26;

VI. CRITERIOS INTERPRETATIVOS.

23. Que antes de entrar a analizar el presente requerimiento, es necesario sentar los criterios

interpretativos que van a guiar nuestra decision.

En primer lugar, es materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la Reptblica comprometer el crédito con la responsabilidad financiera del Estado mediante cualquier clase de operaciones (articulo 65,

inciso cuarto, N° 3, de la Constitucién).

La ley que crea la garantia puede definir sus

condiciones.

Por ejemplo, en la actualidad la Ley de Bancos (D.F.L. N° 3/1997, Hacienda) establece una garantia para

depésitos y captaciones a plazo. Dicha garantia beneficia s6lo a personas naturales y hasta el 90% del monto de la operacio6n (articulo 144). Es condicién para recibir el pago de la garantia que el beneficiario de ella renuncie a percibir el saldo de las operaciones o la parte de ellas que originaron dicho pago ({articulo 151). Pagada la garantia, el Fisco se subroga en los derechos del beneficiario de la garantia, en la parte que concurrioé a

dicho pago (articulo 152).

El punto es relevante, porque lo que aqui se impugna es que la asuncidén de deudas del Fisco opere “a contar de la fecha de publicaci6én del decreto supremo aprobatorio

de la cuenta”.

Lo que se pide, en el fondo, en la presente accion, es un acto legislativo de reconfiguracién de la asuncion

de deudas por parte del Estado;

24. Que, en segundo lugar, las Asociaciones de Ahorro y Préstamo desaparecieron. Primero se fusionaron todas las Asociaciones. Luego la ley declaré6 que la Asociaci6én Nacional de Ahorro y Préstamo era la sucesora legal de las Asociaciones (D.L. N° 3480/1980). En 1990, se puso término a la Caja Central, ordenando su

liquidacion y la rendicién de cuentas (Ley N° 18.900).

El Estado es obligado a asumir una deuda privada el afio 1990 (articulo 5°, Ley N° 18.900), pero sujeto a que haya una rendici6n de cuenta, que exige que se le individualicen las obligaciones via inventario, y a que se destinen recursos presupuestarios complementarios a la liquidaci6n y a la existencia de bienes no enajenados,

para responder a esas obligaciones.

Mientras el Fisco no sepa qué obligaciones asume, las que se determinan con la rendicién de cuenta aprobada, no

puede responder por ellas;

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25. Que, en tercer lugar, para gue prospere la

accion de inconstitucionalidad es necesario que el precepto legal sea absolutamente inconciliable con la

Constituci6n.

Ahora bien, lo que se busca con la presente accién de inconstitucionalidad es que, suprimida la oportunidad en que se produce la asuncién de deudas por el Fisco (publicacio6n del decreto aprobatorio de la cuenta), se podraé obtener la devolucié6n de los fondos presuntamente

depositados.

Sin embargo, ello exige que no haya otras normas que apunten en el mismo sentido o que sean complementarias de

la cuestionada.

Sin embargo, existen otras normas que apuntan a lo mismo. En primer lugar, la rendicién de cuentas se encuentra regulada en el articulo 3° de la Ley N° 18.900.

En dicha rendici6n deben individualizarse las obligaciones que el Fisco asuma. Por lo mismo, sin rendici6n de cuentas, no estan determinadas dichas obligaciones. Tal norma no ha sido impugnada. En segundo lugar, la propia norma impugnada exige que se consignen fondos en el presupuesto para asumir las obligaciones por parte del Fisco. Ello modifica las reglas del articulo 28 del D.L. N° 1263, que obliga al Estado a.asumir el pago de las deudas por sentencia ejecutoriada, aun excediéndose las sumas consultadas en los’ rubros correspondientes, para cumplir sentencias judiciales. En tercer lugar, porque en el aflo 1987 se derogé el articulo 41 del D.F.L. N° 205/1960, que permitia retirar total o parcialmente los depdédsitos previo aviso. Con esa norma, ya no puede ejercerse libremente la recuperaci6én de sus dineros. Finalmente, la Ley N° 19.880 establece que los actos de efectos generales deben publicarse en el Diario Oficial y desde esa fecha obligan a su integro y cabal

acatamiento (articulos 48 y 49). Por lo mismo, no porque se suprima la entrada en vigencia de un decreto, la situaci6n queda indefinida, porque se aplica

supletoriamente esta ley (articulo 1°, Ley N° 19.880);

26. Que, en cuarto lugar, las personas pudieron cobrar su deuda, con garantia directa a su depdsito, hasta 1985, afo en que se derog6 dicha garantia (articulo 23, Ley N° 18.482). Asimismo, pudieron hasta el afo 1987, con aviso previo, retirar su deposito (el articulo 41 del D.F.L. N° 205/1960, Hacienda, que le permitia aquello, fue derogado por el articulo 43 de la Ley N° 18.591).

El asunto se est& discutiendo décadas después de los

presuntos depdsitos;

27. Que el problema no es que el Presidente de la Repiblica no dicte el decreto aprobatorio de la cuenta.

ES cierto que cinco Presidentes de la Reptiblica no han dictado ese decreto. Pero eso no se debe a negligencia, sino a que la cuenta estuvo mal rendida. El Presidente, al aprobar la cuenta, la valida. Pero no puede hacerlo, si ésta es insuficiente o no tiene sustentacion.

Recordemos que esta ley se public6é el 16 de enero del afo 1990, justo cuando se acababa el gobierno militar. El nuevo gobierno electo tuvo que asumir una doble responsabilidad: aprobar o rechazar la cuenta, y de

aprobarla, financiarla.

En su momento, la empresa de auditoria que asesor6 al gobierno de la época, le sugiri6 no aprobar la cuenta.

El Presidente, entonces, no actud por si y ante si. Esa decisi6n fue respaldada por el ministerio encargado de Manejar las finanzas ptiblicas, como es el Ministerio de Hacienda. Al Presidente de la Reptiblica le corresponde cuidar de la recaudaci6dn de las rentas pltiblicas y decretar su inversi6én con arreglo a la ley (articulo 32, N° 20, Constituci6én). Por lo mismo, no puede actuar

displicentemente en la materia.

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Por lo demas, no solamente el Presidente tuvo

problemas con la rendici6én de cuentas. La Contraloria General de la Reptiblica audit6 la liquidacién de la Caja y de las Asociaciones. Sin embargo, esa labor se dificult6 por la falta de documentaci6én de soporte, asi como por la carencia de fundamento de algunas contabilizaciones (oficios 203030/1991, 10038/1992 y 20013/1992);

28. Que, después de 25 afios, ya no se trata de una omisi6n culpable de estos cinco Presidentes de la Reptiblica. Es un asunto que debe resolver el legislador,

de un modo general;

29. Que, por otra parte, el principio de servicialidad del Estado no es un sacrificio del interés

pliblico frente al interés privado. No es una rendicién de

intereses de la sociedad frente a cualquier interés de un

particular.

Aqui existen razones de interés publico que justifican el mecanismo que se disefdo. Por una parte, no asumir mas deudas que las que estrictamente corresponda.

Por eso la rendicién de cuentas. Por la otra, la asunci6oén de deudas implica contar con el financiamiento necesario

para ellas.

Asimismo, a las personas se las ha tratado como ciudadanos. Ello se traduce en que el Estado asume una deuda privada; y en que el particular tenga derecho a

reclamar;

30. Que, finalmente, esta Magistratura ha sostenido que para que proceda la inconstitucionalidad es necesario que no exista ninguna posibilidad que el precepto legal

cuestionado se concilie con la Constituci6én.

Sin embargo, existe una sentencia de inaplicabilidad

de la Corte Suprema del afio 1996 (SCS 24849/96), en que bah lh 65

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esta rechaz6 la inaplicabilidad sosteniendo que no hay

imposibilidad absoluta de recuperacién del crédito. El precepto sélo establece una condicién para hacer de cargo

fiscal la obligaci6n.

Ademas, la sentencia que invoca el requirente (STC 944/2008), si bien acoge por vulneraci6én del 19 N° 24, el razonamiento es por vulnerar el articulo 19 N° 2 y 3. En efecto, se acogié6d el recurso de inaplicabilidad sosteniendo que al interesado no se le habia privado de Su depésito. Pero como la Ley N° 18.900 cambi6é al deudor, pero el nuevo no asume hasta que apruebe la cuenta, en los hechos se le priv6 de su derecho a = reclamar.

Asimismo, sostuvo que habia un trato discriminatorio porque el Fisco se hacia duefo de los inmuebles del sistema, pero no asumia sus deudas. Finalmente, consider6 que la indemnizaci6én no era tema, porque era caro el

jJuicio y porque se cambiaba una obligaci6én por otra;

VII. NO SE VULNERA EL DERECHO DE PROPIEDAD.

31. Que el requirente sostiene que se afecta el derecho de propiedad sobre los depdésitos efectuados en una Asociaci6én de Ahorro y Préstamo, al no_ poder reclamarlo mientras el Presidente de la Reptblica no apruebe la rendicién de cuentas de la Caja Central de Ahorro y Préstamo. Han pasado, sostiene, cerca de 25 ahos, sin que ello se haya materializado. El derecho a retirar su depdsito no puede depender de dicha aprobacié6én

de cuentas;

32. Que al respecto cabe sefialar lo siguiente. En primer lugar, nadie ha cuestionado que de existir el depdésito, el cual debe ser precisado en el inventario que acompafie a la rendici6én de cuentas, sus titulares tienen dominio sobre él. Lo que se discute es la oportunidad de

su retiro y ante quién lo hace efectivo.

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Una persona, de existir el depdsito, puede venderlo,

cederlo, transferirlo, transmitirlo, gravarlo;

33. Que, en segundo lugar, el sujeto ante el cual se hicieron los depdsitos, ya no existe. Producto de sucesivos cambios legislativos, se gener6 un nuevo régimen. Aquél en que hizo el depdsito, se extinguio. La unica oportunidad es que el Fisco asuma esa obligacion.

Esta, sin embargo, esta sujeta a una serie de condiciones. La mds importante de ellas es que se apruebe la rendicion de cuentas. El Fisco es un deudor cuyo régimen juridico define el legislador (articulo 65,

inciso cuarto, N° 2, de la Constituci6on).

Un titular del depdsito perdi6 en 1987 la

posibilidad de solicitar, con aviso previo, el retiro de

sus fondos.

Ahora debe someterse a las reglas que establece el

legislador para que el Fisco asuma esa deuda;

34. Que, en tercer lugar, la asuncio6n de deudas por el Fisco no opera como un seguro de depdositos. Este

permite el respaldo del Estado por depdésito.

El sistema que define el articulo 5° de la Ley N° 18.900 es distinto. Es una asuncién de deudas por el Fisco de las obligaciones que tuvieran la Caja y las Asociaciones. Se trata, como se observa, de una especie de garantia para todas las obligaciones del antiguo

Sistema. De ahi la precaucién con la que se debe actuar.

Esa precaucion, como ya hemos reiterado, es que se apruebe la rendici6n de cuentas, porque alli se individualizan dichas obligaciones, y que existan fondos provenientes del presupuesto para responder por esas obligaciones, si lo que gener6 la liquidaci6n de la Caja

y los bienes no liquidados, no son suficientes para ello;

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35. Que, finalmente, no se puede pretender que no

han pasado muchos afios, ocho gobiernos, la transformacion del escudo a pesos, y una alteracién radical del sistema en que hizo su depdsito. Aqui no hay un problema de propiedad. Es bajo qué condiciones el nuevo deudor -el Fisco- asume obligaciones ajenas. Y¥ eso lo definio el legislador, a quien corresponde definir el crédito

publico y la garantia del mismo;

36. Que, por estas razones, estos Ministros consideran que el requerimiento no debe prosperar. No se da el supuesto de que la norma no es conciliable a todo evento con la Constitucion, pues existe una \ interpretacién alternativa. Ademas, el efecto de la ,;declaracié6n de inconstitucionalidad puede no producir

efecto alguno, pues existen otros preceptos que apuntan

en el mismo sentido del precepto que se busca.

Redact6 el voto por acoger el requerimiento el Ministro sefior nombre reservado nombre reservado nombre reservado, el voto por rechazarlo el Presidente del Tribunal, Ministro sefior Carlos Carmona Santander, y los votos particulares. los

Ministros que respectivamente los suscriben.

Sra. nombre reservado

nombre reservado

Sr. nombre reservado

nombre reservado por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro sefior Carlos Carmona Santander, y por sus Ministros sefiora nombre reservado, sefores nombre reservado

nombre reservado nombre reservado, Gonzalo Garcia Pino, nombre reservado, nombre reservado, sefiora nombre reservado, y sefiores nombre reservado y Nelson Pozo Silva.

Se certifica que los Ministros sefiores nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado concurrieron al acuerdo y fallo, pero no firman por haber cesado en su cargo, por encontrarse con licencia médica y por encontrarse en comisién de servicio, respectivamente.

Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, sefior nombre reservado.