Inaplicabilidad de Precepto Legal (Art. 93 N° 6 - STC)

Santiago, once de diciembre de dos mil catorce.

VISTOS Y CONSIDERANDO: .

PRIMERO.- Que, por oficio NIº 11.557, de 24 de octubre del año en curso.-ingresado a esta Magistratura

con igual fecha-, la Cámara de Diputados ha remitido copia autenticada del proyecto de ley que Aumenta las Plantas de Personal de Carabineros dé Chile; Modifica la Ley N” 20.502, que Crea el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, y la Ley N* 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, aprobado por el Congreso Nacional (Boletín N% 9336-25), con el objeto de que este Tribunal Constitucional, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, N% 1%, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de constitucionalidad respecto del artículo 3% del proyecto;

SEGUNDO.- Que el N% 1% del inciso primero del ' artículo 93 de la Carta Fundamental establece que es atribución de este Tribunal Constitucional: “Ejercer el control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución, de las leyes orgánicas constitucionales y de las normas de un tratado que versen sobre materias -propias de estas últimas, antes de su promulgación;”;

TERCERO.- Que, de acuerdo al considerando antérior, corresponde a esta Magistratura pronunciarse sobre las normas contenidas en el artículo 3% del proyecto de ley remitido, que estén comprendidas dentro de las materias que el Constituyente ha reservado a.una ley orgánica constitucional;

I. NoRMA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA QUE ESTABLECE EL ÁMBITO DE LA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL RELACIONADA CON EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO.

CUARTO. - Que el artículo 105 constitucional establece que: “Los nombramientos, ascensos y retiros de los oficiales de las Fuerzas Armadas y Carabineros, se efectuarán por decreto supremo, en conformidad a la ley orgánica constitucional correspondiente, la que determinará las normas básicas respectivas, así como las normas básicas referidas a la carrera profesional, incorporación a sus plantas, previsión, antigiiedad, mando, sucesión de mando y presupuesto de las Fuerzas Armadas y Carabineros.

El ingreso, los nombramientos, ascensos y retiros en Investigaciones se efectuarán en conformidad a su ley orgánica.”;

II. NORMAS DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDAS A CONTROL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDAD.

QUINTO.- Que el texto del artículo 3* del proyecto de ley sometido a control de constitucionalidad es el que se indica a continuación:

“Artículo 39.—- Introdúcense las siguientes modificaciones en la ley 19 18.961, orgánica constitucional de Carabineros de Chile:

1) En su artículo 3%:

a) Reemplázase en su inciso primero la frase “y la ley” por “y la legislación respectiva.”.

b) Intercálase un inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero, y así sucesivamente:

“En todo caso, y en cumplimiento de la función constitucional de garantizar el orden público y la seguridad pública interior, la distribución del personal y de los medios asociados al establecimiento de servicios policiales deberá ser informada en forma global, al menos semestralmente, al Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Un reglamento fijará el alcance de la desagregación de la información relativa a la distribución antes referida.”.

2) Elimínase en el artículo 7%, inciso primero, la expresión “y”, entre la primera coma y la palabra “cuando”, e incorpórase después del vocablo “requieran”

la frase “e informando semestralmente al Ministerio del Interior y Seguridad Pública”.

3) En su artículo 16, intercálase en su inciso primero, entre los vocablos “República” y “llamar” la frase “ informando al dMinisterio del Interior y Seguridad Pública,”.

4) En su artículo 17, agrégase, después de la coma que sucede a la palabra “aptitudes”, la frase “el que se adaptará, a lo menos cada diez años, a las necesidades de seguridad pública interior y de mantención del orden público, como al cumplimiento de las demás funciones que le encomiendan la Constitución y la ley,”.

5) En su artículo 20, agrégase en su inciso segundo, después del vocablo “extranjeras”, una coma y la frase “informando semestralmente al Ministerio del Interior y Seguridad Pública”.

6) En su artículo 89, intercálase en su inciso primero, entre el vocablo “reservada” y el punto aparte que le sigue, la frase “al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, a través de la Subsecretaría del Interior, sin perjuicio de las obligaciones de rendición e información existentes en otros cuerpos legales.”;

III. NORMAS DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO SOMETIDAS A CONTROL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDAD QUE REVISTEN NATURALEZA DE LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL.

SEXTO.- Que, conforme con la interpretación que deriva de su texto, con la naturaleza de las leyes orgánicas constitucionales dentro de muestra normativa jurídica y con el espíritu del constituyente al incorporarlas a nuestra Carta Fundamental, las disposiciones del proyecto consultadas que se indicarán en los considerandos siguientes de esta 'sentencia están comprendidas, según corresponda, dentro de las materias que la Carta Fundamental ha encomendado que sean reguladas por la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, a la que se refiere el considerando cuarto de esta sentencia;

SÉPTIMO.- Que los N”s 4) y 6) del artículo 3% del proyecto de ley son propios de la ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, a que se refiere el artículo 105 constitucional, por cuanto establecen normas básicas referidas a la carrera profesional (también declarados como propios de ley orgánica constitucional en sentencias de esta Magistratura roles N”s 103 y 1901);

IV. NORMAS ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO QUE EL TRIBUNAL DECLARARÁ CONSTITUCIONALES.

OCTAVO.-Que las disposiciones a que se hace referencia en el considerando precedente son constitucionales;

v. CONSIDERACIONES SOBRE LAS DEMÁS NORMAS SOMETIDAS A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD.

NOVENO.- Que las demás disposiciones sometidas a control, a saber, los numerales 1), letras a) y b), 2), 3) y 5) del artículo 3% del proyecto de ley, no son propias de ley orgánica constitucional;

DÉCIMO: Que, en lo que respecta a la letra a) del N* 1 del artículo 3% del proyecto, es menester precisar que el actual artículo 3*% de la Ley N* 18.961 establece que Carabineros de Chile podrá establecer los servicios policiales que estime necesarios para el funcionamiento de sus finalidades específicas, de acuerdo con la Constitución Política y la ley. Específicamente, el proyecto reemplaza la referencia a “la ley” por “la legislación respectiva”, Este Tribunal estima que no se está en presencia de una materia propia de ley orgánica. En primer lugar, porque no es una materia “básica” de aquellas a que se refiere el artículo 105 de la Constitución. En segundo lugar, porque cuando fue calificado de esta forma por la STC 103/1990, se consideró que dichos servicios policiales debían ser creados dentro de la planta de personal de Carabineros, no siendo la facultad wuna autorización para crear un servicio público rentado paralelo a la dotación normal del cuerpo de Carabineros.

Como se observa, mnada tiene que ver el cambio de referencia que hace el proyecto respecto a lo que esta a Magistratura tuvo en cuenta en la sentencia mencionada;

DECIMOPRIMERO: Que, en lo referente a la letra b)

del N* 1 del artículo 3* del proyecto, éste establece que la distribución del personal de Carabineros y de los medios asociados al establecimiento de servicios policiales, debe ser informada en forma global, al menos semestralmente, al Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

Para esta Magistratura, dicho precepto no es materia de ley orgánica constitucional. En primer lugar, porque es una consecuencia de la dependencia directa que Carabineros tiene del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (artículo 101, Constitución, yY artículo 1, inciso segundo, LOC N* 18.961). En segundo lugar, no es una norma básica referida a las plantas de personal, en los términos que exige el artículo 105 de la Constitución. En tercer lugar, se trata de una potestad que se enmarca dentro de las atribuciones comunes de los órganos de la Administración del Estado, materia propia de ley simple, de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República (artículo 65, inciso cuarto, N* 2%, de la Constitución);

DECIMOSEGUNDO: Que, en cuanto al N* 2 del artículo 3% del proyecto, debe precisarse que el actual artículo 7% de la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, que modifica, permite que la Dirección General pueda contratar en - forma temporal, y cuando las necesidades del servicio lo requieran, a profesionales, técnicos, administrativos y trabajadores a jornal o a trato. Estas personas quedan sometidas a la jerarquía y disciplina de Carabineros.

El proyecto que se examina obliga a la Dirección General de Carabineros a informar semestralmente del ejercicio de esta facultad al Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

Esta norma no es propia de ley orgánica, en primer lugar, porque no está dentro del ámbito propio de la Ley Orgánica Constitucional a que se refiere el artículo 105 de la Constitución. Este precepto exige que sólo “las normas básicas” relativas a la incorporación a las plantas sean materia propia de ley orgánica constitucional. No se estima que sea una norma básica de este régimen de personal, informar semestralmente al Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

En segundo lugar, el propio artículo 7%, en su inciso segundo, no modificado por el presente proyecto de ley, establece que este personal no integrará la planta institucional. En cambio, el artículo 105 de la Constitución califica como propio de ley orgánica la incorporación a las plantas de personal de Carabineros, lo que no sucede en la especie.

En tercer lugar, la información que se debe remitir es propia de que Carabineros de Chile depende del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (artículo - 101, Constitución; artículo 1%, inciso segundo, Loc 18.961).

Finalmente, hay que considerar que la regla general en nuestro sistema es que las potestades que se confieren a los órganos públicos son materia de ley simple y de iniciativa exclusiva del Presidente de la República (artículo 65 constitucional, inciso cuarto, N* 2);

DECIMOTERCERO: Que, en relación con el N%* 3 del artículo 3% del proyecto, cabe precisar que el actual artículo 16 de la Ley Orgánica Constitucional N* 18.961, que se modifica, establece la facultad del General Director para proponer al pPresidente de la República llamar al servicio a Oficiales Jefes y Superiores de Fila que se encuentren en situación de retiro absoluto y para llamar por sí mismo a servicio a Personal de Nombramiento Institucional de Fila de Orden y Seguridad, que se encuentre asimismo en situación de retiro absoluto.

El proyecto establece que cuando el General Director proponga al pPresidente de la República reintegrar temporalmente al servicio a Oficiales Jefes y Superiores de Fila, debe informar de ello al Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

Esta norma no es propia de ley orgánica constitucional, aun cuando en la STC 1897/2011 se consideró que tenía ese carácter porque alteraba el régimen de personal, en cuanto modificaba la estructura de la planta para recibir a los oficiales reintegrados.

Por tanto, esa sentencia estimaba que tal disposición se correspondía con las materias propias de ley orgánica constitucional a que se refiere el artículo 105 de la Constitución. Sin embargo, aquí el mandato legal es sustancialmente distinto. Nada tiene que ver con ese precedente la regulación de la información del reintegro de funcionarios, puesto que “la forma y condiciones” del retorno depende de cómo lo “determine el Estatuto del Personal” de Carabineros (artículo 16 de la LOC 18.961).

En tal sentido, no es más que un deber de la institución policial que debe comunicar al Ministerio del cual depende la nómina de los funcionarios réeintegrados como una condición para su propio llamamiento (artículo 101 de la Constitución y artículo 1”%, inciso segundo, 1LOC 18.961);

DECIMOCUARTO: Que, en cuanto al N* 5 del artículo 3*%

del proyecto, debe precisarse que el actual artículo 20 de la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, que se modifica por este número, establece que el desarrollo profesional comprende cursos habilitantes para tres variables: el ascenso, el perfeccionamiento y la especialización del personal. El precepto agrega que, para estos fines, el General Director puede celebrar convenios con instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras.

El proyecto de ley establece que de dichos convenios debe informarse semestralmente al Ministerio del Interior y sSeguridad Pública, del cual depende Carabineros de Chile.

Este Tribunal considera que dicho precepto no es materia de ley orgánica constitucional por no ser tal información una materia básica referida a la carrera profesional, en los términos del artículo 105 de la Constitución. También, porque la regla general en materia de potestades de los órganos de la Administración del Estado, como se ha dicho en un considerando anterior, es la ley simple (artículo 65 de la Constitución, inciso cuarto, N* 2*);

VI. CUMPLIMIENTO DE LOS QUÓRUM DE APROBACIÓN DE LAS NORMAS DEL PROYECTO DE LEY EN EXAMEN.

DÉCIMOQUINTO.- Que consta que el artículo 3% del proyecto de ley sometido a control fue aprobado en ambas Cámaras del Congreso Nacional con las mayorías requeridas por el inciso segundo del artículo 66 de la Carta Fundamental.

Y TENIENDO PRESENTE, además, lo dispuesto en los artículos 66, inciso segundo; 93, inciso primero, N% 1?”, e inciso segundo, y demás disposiciones citadas de la Constitución Política de la República y lo prescrito en los artículos 48 al 51 de la Ley N% 17.997, Orgánica Constitucional de esta Magistratura, SE RESUELVE:

1*. Que los N”s 4) y 6) del artículo 3*% del proyecto de ley son propios de ley orgánica constitucional Y constitucionales.

2”. Que este Tribunal no emitirá pronunciamiento sobre las normas contenidas en los N”s 1), letras a) y b), 2), 3) y 5) del artículo .3% del proyecto de ley, por no versar sobre materias propias de ley orgánica constitucional.

El carácter no orgánico constitucional de la norma contenida en el número 3) del artículo 3” del proyecto de ley, por haberse producido empate de votos, fue decidido por el voto dirimente del Presidente del Tribunal, de acuerdo a lo dispuesto en la letra g) del artículo 8” de la Ley N” 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional.

Acordada la calificación como ley orgánica constitucional del mnumeral 6) del artículo 3* del proyecto de ley, con el voto en contra del Presidente del Tribunal Constitucional, Ministro señor Carlos Carmona Santander, y de los Ministros señores Francisco Fernández Fredes, Gonzalo García Pino y Hernán Vodanovic Schnake, sobre la base de las siguientes consideraciones:

1. Que el actual artículo 89 de la Ley N* 18.961 establece la obligación del General Director de rendir cuenta en forma reservada de los gastos netamente policiales, calificados como tales en la Ley de Presupuestos;

2. Que el proyecto establece que sin perjuicio de las obligaciones de rendición de cuentas e información existentes en otros cuerpos legales, el General Director debe rendir cuenta también de esos fondos al Ministerio del Interior y Seguridad Pública;

3. Que consideramos que esa materia no es propia de ley orgánica constitucional por no tratarse de una norma básica del presupuesto de Carabineros, en los términos del artículo 105 de la Constitución. La regulación básica se encuentra ya en el artículo 89. Y consiste en la existencia de este tipo de gastos y en la obligación de rendir cuenta a los organismos fiscalizadores. Enseguida, la regla general en materia de administración financiera presupuestaria es la ley simple, de iniciativa exclusiva del Presidente de la República (artículo 65 ! constitucional, inciso tercero). En tercer lugar, el proyecto no hace más que materializar la dependencia directa de Carabineros de Chile del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (artículo 101, Constitución;

artículo 1*, inciso segundo, LOC 18.961).

Acordado el Capítulo V de la presente sentencia (considerandos décimo a decimocuarto) con el voto en contra de los Ministros Srs. Iván Aróstica Maldonado Y María Luisa Brahm Barril, por improcedente. Lo anterior, pues, a su juicio, el Tribunal Constitucional debe fundar, únicamente, cuáles normas regulan materias propias de ley orgánica constitucional, a efectos de ejercer el control preventivo de constitucionalidad que se le atribuye por el artículo 93, inciso primero, N* 1, de la Constitución Política. No corresponde, por consiguiente, emitir pronunciamiento alguno respecto de normas a las que no asiste tal rango normativo.

A lo anterior cabe agregar que, de conformidad al artículo 66 de la misma, el quórum especial que se exige bara aprobar, modificar o derogar normas que regulan materias propias de una ley orgánica constitucional, hace que se esté en presencia de una clase de preceptiva legal excepcional en el ordenamiento jurídico, más aún, cuando las materias reservadas a su regulación se encuentran acotadas en diversas disposiciones del texto constitucional., Del aludido carácter excepcional, entonces, se desprende que esta Magistratura sólo debe explicitar los motivos por los cuales considera que una disposición regula una materia propia de ley orgánica constitucional.

Acordada la calificación de la Borma contenida en el N” 1), letra a), del artículo 3” del proyecto, como no propia de ley orgánica constitucional, con el voto en contra de los Ministros señora Marisol Peña Torres, señores Raúl Bertelsen Repetto, Iván Aróstica Maldonado y señora María Luisa Brahm Barril, Lo anterior, pues, en su opinión, regula una materia propia de ley orgánica constitucional de conformidad a lo dispuesto en el artículo 101, inciso segundo, de la Constitución, toda vez que incide en la forma que Carabineros ejerce sus funciones de garantizar el orden público y la seguridad pública interior.

En efecto, el precepto precisa que la atribución de Carabineros de establecer los servicios policiales necesarios para el cumplimiento de sus finalidades se ejercerá ya no conforme “a la ley” sino que a la “legislación vigente”.

Cabe agregar que la calificación como materia propia de ley orgánica constitucional de la expresión que reemplaza -valga recordar, “la ley”- fue anteriormente recogida por esta Magistratura, en sentencia Rol N* 1901 (punto resolutivo N* 1%).

Acordada la calificación de la norma contenida en el N” 1), letra b), del artículo 3* del proyecto, como no propia de ley orgánica constitucional, con el voto en contra de los Ministros señores Raúl Bertelsen Repetto, Iván Aróstica Maldonado y señora nombre reservado nombre reservado. Estiman que al establecer aquella norma que Carabineros de Chile debe informar al Ministerio del Interior y Seguridad Pública tanto la distribución del personal como el establecimiento de servicios policiales, también determina el modo en que las funciones de Carabineros de Chile han de ser actualizadas.

Dicho modo es de rango orgánico constitucional, comoquiera que, según fuera anotado en la anterior disidencia, así se dispone por el artículo 101, inciso segundo, de la Constitución.

Acordada la calificación de la norma contenida en el número 3) del artículo 3% del proyecto, como no propia de ley orgánica constitucional, con el voto en contra de los Ministros señores Raúl 2=ertelsen nombre reservado

Vedanovic Schnake, Iván Aróstica Maldonado y señora María Luisa Brahm Barril, por cuanto esta disposición, al “modificar” expresamente el artículo 16 de la Ley N* 18.961, que en su actual contenido fue calificado como orgánico constitucional por esta Magistratura en sentencia Rol N* 1897-2011, reviste igual carácter,' de conformidad_ con el artículo 66, inciso segundo, de la Carta Fundamental, consagratorio del principio de paralelismo de formas en materias legislativas.

El citado artículo 16 se ubica dentro del Título II, “Carrera Profesional”, pPárrafo 1%, “Del Ingreso”, del personal policial que allí se señala, de la Ley N* 18.961. De modo que, siendo éste orgánico constitucional por incidir en normas básicas relativas a los nombramientos de los oficiales y a la carrera profesional imperante en Carabineros de Chile, por mandato del artículo 105, inciso primero, de la Constitución, asume igual naturaleza la regla que ahora lo modifica.

En mnada altera esta calidad de ley orgánica constitucional el hecho que la proposición del General Director al Presidente de la República, deba hacerse ahora “informando al Ministerio del Interior y Seguridad Pública”, sólo respecto del llamado a servicio del personal de nombramiento supremo que allí taxativamente se indica, acorde con los grados y escala jerárquica que precisa el artículo 6% de la citada Ley N* 18.961. Tal intercalado integra un todo orgánico constitucional, inseparable del mismo, sin que posea un contenido autosuficiente e individual que le permita ser tenido como propio de ley simple.

La Ministra señora Marisol Peña Torres concurre a la disidencia que precede, sin compartir la expresión “consagratorio del principio de paralelismo de formas en materias legislativas”.

Acordada la calificación de la norma contenida en el N” 5) del artículo 3% del proyecto, como no propia de ley orgánica constitucional, con el voto en contra de los Ministros señora Marisol FPeña Torres, señores Raúl Bertelsen Repetto, Iván Aróstica Maldonado Y señora nombre reservado, quienes son del parecer que similar razonamiento al precedentemente explicitado ha de predicarse para considerar este precepto como propio de ley orgánica constitucional. Lo anterior, pues, de igual manera, viene a indicar que para el ejercicio de la atribución del General Director de Carabineros de celebrar convenios tendientes a implementar cursos habilitantes —-para el ascenso, perfeccionamiento y especialización del personal-, es menester informar al respecto al Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

Así las cosas, también determina el ejercicio de una atribución.

Por lo demás, la pregonada calificación, a su vez, se sustenta en que el precepto del proyecto se inserta en una normativa básica referida a la carrera profesional, materia propia de ley orgánica constitucional, según lo ordena el artículo 105 de la Constitución Política.

Trátase de una normativa básica, pues es consustancial a la citada carrera el perfeccionamiento de los integrantes de Carabineros de Chile, el que ha de concretarse, como es de sentido común y de conformidad a la disposición que se altera, mediante los aludidos cursos, que dispone han de implementarse a través de convenios, mismos que, según el precepto sometido a control, deben ser informados.

Cabe agregar que se trata de una disposición que modifica un precepto previamente considerado como propio de ley orgánica constitucional por esta Magistratura, en sentencia Rol N* 103 (punto resolutivo 1%).

Los Ministros señores Raúl Bertelsen Repetto, Iván Aróstica Maldonado y señora nombre reservado

estuvieron por hacer presente, además, que el artículo 3%, N* 6, del proyecto examinado, al otorgar injerencia al Ministerio del Interior y Seguridad Pública en la rendición de cuentas de los gastos policiales reservados que indica el artículo 89 de la Ley N* 18.961, no implica afectar ni duplicar las competencias exclusivas que en la materia asisten a la Contraloría General de la República, conforme a la Constitución Política (artículo 99) y a la Ley N* 19.863, artículo 4%, en los términos como entendiera este Tribunal en sentencia Rol N* 366 (considerando 10*%).

Redactaron la sentencia los ministros que la suscriben, y las disidencias, sus respectivos autores.

Comuníquese a la Cámara de Diputados, regístrese y archívese.

Rol N* 2730-14-CPR.

”“L?¿i[”f' Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrádo por su Presidente, Ministro señor Carlos Carmona Santander, y los Ministros señora Marisol OPeña Torres, señores Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Francisco Fernández Fredes, Iván Aróstica Maldonado, Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza, nombre reservado y señora nombre reservado.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora Marta de la Fuente Olguín.