Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 17.322

Santiago, veintisiete de enero de dos mil quince.

VISTOS:

Con fecha 7 de marzo de 2014, el abogado nombre reservado, en representación de nombre reservado

S.A., ha solicitado la declaración de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad de los artículos 62, inciso segundo,

Yy 160, ambos del Decreto con Fuerza de Ley N9 458, del

Ministeriío de Vivienda y Urbanismo, del año 1975, que

aprueba la nueva Ley General de Urbanismo y

Construcciones, hpor contravenir en su aplicación las

garantías constitucionales del derecho a la libertad para

desarrollar actividades económicas, del derecho de propiedad y del contenido esencial de ellas.

Preceptiva legal cuestionada.

Los preceptos legales cuya aplicación se impugna

disponen:

“Artículo 62.- Los terrenos cuyo wuso no s

D conformare con los instrumentos de planificación territorial correspondientes, se entenderán congelados.

En consecuencia, no podrá aumentarse en ellos el volumen

de construcción existente para dicho uso de suelo. sSin

embargo, los aumentos que tengan por objeto preciso

mitigar los impactos ambientales adversos que provocare

su actividad productiva no estarán afectos a dicho congelamiento, como, asimismo, las obras destinadas a

mejorar la calidad de su arquitectura, de sus estructuras

y de sus instalaciones, incluidas aquellas que tengan un

sentido estético que contribuya a mejorar su aspecto.

Las industrias mal ubicadas, que causen molestias o

daños al vecindario, deberán trasladarse dentro del plazo

que les señale la Municipalidad, previo informe del

Departamento de Higiene Ambiental del Servicio Nacional de Salud Y de la Secretaría Regional correspondiente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Este plazo no será inferior a un año.”.

Artículo 160- En el caso de establecimientos industriales o locales de almacenamiento, expuestos a

peligro de explosión o de incendio, Y los que produjeren

emanaciones dañinas o desagradables, ruidos, trepidaciones u _ otras molestias al vecindario, la Municipalidad fijará, previo informe de la Secretaría Regional correspondiente del Ministerio de la Vivienda y

Urbanismo y del sServicio Nacional de sSalud, el plazo

dentro del cual deberán retirarse del sector en que

estuvieren establecidos. Dicho plazo mno zpodrá ser

inferior a un año, contado desde la fecha de la

notificación de la resolución respectiva.”.

Antecedentes.

Expone el requirente que la empresa que representa

fue fundada en 1963, que tiene capacidad de molienda

diariía de 110 toneladas, que siempre ha contado con

permisos y autorizaciones en regla y que ello le ha

permitido cumplir con lo dispuesto en el inciso primero

del artículo 62 de la Ley CGeneral de Urbanismo y Construcciones (en adelante, LGUC), en cuanto al llamado

congelamiento de terrenos, consistente en mno verse

afectada por el cambio sobreviniente del uso del suelo

dispuesto por la nueva normativa, lo cual es un derecho

frente a la autoridad y terceros, que habilita a mantener su ubicación.

Añade que la autoridad municipal dispuso el traslado de las instalaciones de su representada en el plazo de un año y un día en junio del año 2012, invocando la preceptiva cuestionada y las molestias originadas por estar mal ubicada la industria, en una zona que según el plan regulador comunal es de uso habitacional. Agrega que fue calificada de industria molesta y contaminante por

acto administrativo, sin acreditarse en los hechos molestia ni contaminación efectivas y sin controvertir la motivación de la orden.

En vista de ello, con fecha 1% de agosto de 2012

interpuso un reclamo de ilegalidad, declarado

extemporáneo por el municipio, tras lo cual solicitó la emisión de un dictamen a la Contraloría General de la República, que declaró mal contado el plazo, ordenando

dar curso al reclamo deducido. Solicitó así 1a invalidación de lo obrado y se rechazó tal pretensión,

tras lo cual presentó un muevo recilamo, también

rechazado. Frente a este último rechazo, señala que

interpuso reciamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Antofagasta, solicitando a la Municipalidad la suspensión de los efectos del acto

cuestionado y que se certificara el vencimiento de los

plazos para cumplir lo dictaminado por la Contraloría

General de la República, nada de lo cual fue respondido,

ante lo cual interpuso otro reclamo de ilegalidad.

Gestión invocada.

La gestión invocada es el recurso de casación en

la forma y en el fondo Rol N* 16.888-2013 de la Corte Suprema, referido a la impugnación de la orden de

traslado de la molinera, reclamo de ilegalidad rol 312-

2013 de la Corte de Apelaciones de Antofagasta. El

reclamo de ilegalidad fue rechazado y la requirente interpuso un recurso de casación en la forma y en el fondo, denunciándose, entre otras alegaciones, la infracción a la preceptiva impugnada en el segundo de ellos. Cabe señalar que el recurso de casación que constituye la gestión invocada se encuentra en estado de acuerdo y con Ministro redactor designado.

Disposiciones constitucionales infringidas.

Las mnormas constitucionales que se denuncia como infringidas son las del artículo 19 en sus numerales 21, inciso primero, 24% y 260, referidas a la libertad para desarrollar actividades económicas, al derecho de propiedad y a la garantía del respeto al contenido

esencial de los derechos, a las cuales se refiere en

detalle el requirente en cuanto a la jurisprudencia y la

doctrina construidas sobre su base.

Expone que las instalaciones de la molinera y el

inmueble en el cual funciona son de su propiedad, se

violan con la medida sus derechos adquiridos y no es viable razonable, económica y proporcionadamente la

reinstalación de su industria, perdiendo así la

posibilidad de utilizar y disponer de sus instalaciones

actuales, viéndose además privada de la posibilidad de

desarrollar su giro, que es una actividad económica

lícita cubierta por la libertad de empresa asegurada constitucionalmente, con todo lo cual se afecta el contenido esencial de los derechos fundamentales invocados, ya que su empresa deja de ser viable.

Admisión a trámite y suspensión del procedimiento.

Con fecha 13 de marzo de 2014, la Primera Sala de

este Tribunal Constitucional acogió ¿a tramitación el requerimiento, ordenó la suspensión del procedimiento en

la gestión invocada y confirió traslado para resolver

acerca de la admisibilidad, el cual no fue evacuado.

Declarada la admisibilidad en votación dividida, posteriormente se confirió traslado acerca del fondo del

conflicto de constitucionalidad planteado.

Traslado sobre el fondo del conflicto.

Evacuando el traslado sobre el fondo, la

Municipalidad de Antofagasta confirmó que la zona donde

se emplaza la industria está afecta a la figura del

Congelamiento Urbanístico, sin que se autorice uso

industrial del suelo, a pesar de lo cual operó el

congelamiento del artículo 62 de la Ley General de

Urbanismo y Construcciones, que además impide aumentar la superficie destinada a dicho uso.

Expuso que la SEREMI de Salud consideró denuncias de vecinos por ruidos, polución, palomas, roedores, fecas

de dichos animales, generando sumarios que terminaron calificando la industria como molesta y contaminante,

para los efectos del inciso segundo del artículo 62 de la

Ley General de Urbanismo y Construcciones. Agrega que la

SEREMI del vVivienda y Urbanismo concluyó que las

actividades de la requirente no se avenían con el uso del suelo autorizado por el Plan Regulador Comunal, motivo

por el cual finalmente la SEREMI de Salud calificó las

instalaciones de Molinera del Norte S.A. como “molestas”,

todo ello en aplicación del inciso segundo del artículo

62 aludido de la Ley General de Urbanismo y

Construcciones; a ello debe sumarse lo dispuesto por su

artículo 160.

Expresa asimismo que la libertad para desarrollar

actividades empresariales se encuentra sujeta a una

reserva de ley para su regulación, emanada de los

artículos 62, N% 2%, 64 y 19, N?? 26%, de la Carta

Fundamental, lo cual exige desarrollar la actividad

empresarial cumpliendo con la legislación que la regule,

cuestión que en el caso no ocurre, habiéndose ejercido legítimas potestades por órganos administrativos, sin que ello resulte desproporcionado.

Argumenta que el derecho de propiedad reconoce como

límite constitucional su función social, que incluye la

salubridad pública vy la conservación del patrimonio ambiental. Señala que la función social de la propiedad es efectivamente una pérdida de parte del señorío y que

es inherente o perteneciente al escenario interno del

derecho de propiedad, lo que se traduce en que el Legislador puede intervenirlo para la consecución de objetivos sociales, sin que sea procedente indemnizar al

propietario por dichas intervenciones, agregando que no hay vulneración del contenido esencial en el caso concreto. Conciuye que es ineludible la necesidad de imponer limitaciones a la propiedad por razones urbanísticas, de bien colectivo y de disfrute armónico de

los derechos de todos los individuos.

A continuación, se refiere latamente al derecho al medio ambiente libre de contaminación y al derecho a la protección de la salud, detallando la normativa de la Ley

N* 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, del

Reglamento General de Higiene y Seguridad Industriales y

del Reglamento que Establece Normas para Evitar

Emanaciones o Contaminantes Atmosféricos, para fundamentar deberes específicos en el marco de la

protección de la salud y del medio ambiente libre de

contaminación, en referencia al caso concreto, dando cuenta de que los problemas de insalubridad, molestia y

contaminación se arrastran desde el afo 2005, con un

actuar tozudo y contumaz de la empresa que niega su

impacto y mo busca mitigarlo, todo lo cual 1llevó a

impartir la orden de traslado.

Plantea que no hay afectación de la garantía del

contenido esencial de los derechos, pues la empresa

seguirá manteniendo la propiedad sobre el terreno en que

se emplaza la industria, pudiendo darle usos autorizados, desarrollando su actividad económica en un terreno que el

Plan Regulador Comunal permita, gozando además de todos

los frutos civiles que obtenga.

Agrega que al cambiarse el uso del suelo se

verificó una serie de consultas ciudadanas y que la

requirente no formió observaciones ni oposición a su

respecto.

Finalmente, hace suyo lo razonado en el voto de

inadmisibilidad de los sefñores Ministros Francisco Fernández Fredes y Domingo Hernández Emparanza, quienes

estimaron que se ha formulado una cuestión acerca del

sentido y alcance de normas legales, en específico sobre

“congelamiento de terrenos”, lo que es materia propia de

los jueces de fondo en el marco de su atribución de interpretar la ley.

Por todo lo anterior, solicitó el rechazo del

requerimiento.

Conclusión de la tramitación.

Concluida la tramitación del proceso, se ordenó traer los autos en relación.

Actuaciones posteriores.

Con fecha 30 de mayo de 2014, la parte requirente

acompañó un informe de evaluación del impacto económico

del traslado de las instalaciones de la empresa,

formulando además consideraciones a su respecto.

Con fecha 2 de junio siguiente, la parte requirente

acompañó un informe en derecho de los profesores Manuel

Núñez y nombre reservado, referido al fondo del conflicto

constitucional planteado.

SECRETARIA Vista de la causa.

Con fecha 3 de junio de 2014, se desarrolló la

vista de la causa en la ciudad de Antofagasta, alegando,

por la parte requirente, la abogada Blanca Oddó Beas y,

por la parte requerida (Municipalidad de Antofagasta), la

abogada Karin Vutkovic Mera.

CONSIDERANDO:

I. EL CONFLICTO CONSTITUCIONAL PLANTEADO ANTE ESTA

MAGISTRATURA.

PRIMERO: El conflicto constitucional planteado por

la parte accionante tiene su origen en dos facultades

conferidas al Municipio por la Ley General de Urbanismo y Construcciones (en adelante LGUC): la de ordenar el

traslado de una industria mal ubicada dentro del plazo que fije y la facultad de disponer el retiro o traslado

de un establecimiento industrial o local de almacenamiento que afecte la seguridad del vecindario. El

ejercicio de una o ambas potestades por parte del municipio afectaría el derecho a desarrollar cualquier actividad económica, el derecho de propiedad y la esencia

de ambos derechos, garantizados por los numerales 21, 24

y 26 del artículo 19 de la Constitución Política;

SEGUNDO: Que la afectación del derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la

moral, al orden público o la seguridad nacional,

respetando las mnormas 1legales que la regulen, se

produciría por la imposición de la obligación de

trasladar la industria nombre reservado, decretada por

la Municipalidad de aAntofagasta en ejercicio de las

facultades cuestionadas . Dicha carga, alega el

requirente, le dificulta continuar con el desarrollo de una actividad económica ejercida conforme con la

disposición constitucional citada, de un modo en que ella se torna inviable;

TERCERO: Que la afectación del derecho de propiedad

se produciría por la privación de atributos o facultades esenciales del dominio que es consecuencia de la

imposibilidad de mantener el uso y goce presente de la

propiedad de la requirente;

CUARTO: Que la afectación de los dos derechos

indicada arriba comprometería su esencia, impidiendo su

libre ejercicio y, por lo mismo, conculcaría el mandato

del numeral 26% del artículo 19 de la Carta Fundamental;

II. LA GESTIÓN PENDIENTE Y LA ACCIÓN DE INAPLICABILIDAD INTERPUESTA.

QUINTO: Que la gestión pendiente en la cual se solicita la inaplicación por inconstitucionalidad de los artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC es un

recurso de casación en la forma y en el fondo interpuesto

ante la Corte Suprema, cuyo fallo se encuentra en acuerdo

y con Ministro redactor designado;

SEXTO: Que dicha gestión pendiente tiene su origen

en una solicitud dirigida al Secretario Municipal de la Ilustre Municipalidad de Antofagasta para que certifique el vencimiento del plazo con que cuenta el órgano para dar cumplimiento al Dictamen de la Contraloría General de

la República Ne 13.215/2013, de 27 de febrero de 2013,

que ordena dar trámité al reclamo de ilegalidad

interpuesto contra el Decreto alcaldicio 847/2012, de 18

de junio de 2012. Dicho reclamo de ilegalidad fue

declarado, en su oportunidad, inadmisible, declaración

que la Contraloría General de la República dejó sin

efecto en el citado Dictamen Ne 13.215/2013, ordenando la tramitación del reciamo.

La solicitud de certificación presentada no fue

respondida y la parte requirente interpuso un reclamo de

ilegalidad ante la Iltma. Corte de mApelaciones de

Antofagasta con fundamento en la mnorma sobre silencio

negativo prevista en la Ley Orgánica Constitucional de

Municipalidades. Este reclamo de ilegalidad fue rechazado

por la Iltma. Corte de Apelaciones de Antofagasta, ante

lo cual la requirente interpuso un recurso de casación en

la forma y en el fondo para ante la Corte Suprema de

Justicia que constituye la gestión pendiente que cimienta este requerimiento.

El recurso de casación, entonces, tiene su origen en el no cumplimiento por parte de la Ilustre Municipalidad

de Antofagasta del Dictamen de la Contraloría General de

la República que ordena tramitar el reclamo de ilegalidad interpuesto contra el Decreto alcaldicio 847/2012, de 18

de junio de 2012. Luego, si existe una infracción

jurídica cuestionada por el requirente, ella es la omisión de un pronunciamiento de fondo sobre el reclamo de ilegalidad declarado inadmisible;

SÉPTIMO: Que, de acuerdo con el artículo 768 del

código de Procedimiento Civil, el recurso de casación en la forma ha de fundarse en alguna de las causas en el

indicada. Su propósito es tutelar la observancia de las garantías procesales de las partes en el proceso.

De acuerdo al artículo 767 del mismo Código de

Procedimiento Civil, el recurso de casación en el fondo tiene lugar contra sentencias definitivas inapelables y

contra sentencias interlocutorias cuando ponen término al

juicio o hacen imposible éu continuación, siempre que se

hayan pronunciado con infracción de ley y esta infracción

haya influido sustancialmente en lo dispositivo del

fallo. Como ha sostenido la Corte Suprema, para que un

error de derecho pueda influir de manera sustancial en lo

dispositivo del fallo, aquél debe consistir en una

equivocada aplicación, interpretación o falta de

aplicación de las normas destinadas a decidir la cuestión

controvertida (Corte Suprema, 16 de marzo de 2011, Rol N"I

7301/2008);

OCTAVO: Qué el recurso de casación en la forma

interpuesto se funda en las causas 5* y 72 del artículo

768 del Código de Procedimiento Civil, esto es, incumplir

con lo dispuesto en el N%* 6% de su artículo 170 (que

exige a la sentencia pronunciarse sobre el asunto

controvertido) y contener el fallo de la Iltma. Corte de Apelaciones de Antofagasta decisiones contradictorias.

Dichas causas, de acuerdo con la iey, podrían fundar la

invalidación de la sentencia, como también, en acto continuo y sin hueva vista, la dictación de la sentencia

que corresponda para la resolución del con£flicto.

Con todo, la casación en la forma atañe en lo sustancial, tanto en el vicio de falta de decisión sobre el asunto controvertido como en lo referido a decisiones contradictorias, a la declaración de inadmisible por extemporáneo del reclamo de ilegalidad interpuesto contra

el Decreto alcaldicio 847/2012 contenida en el Ord. (E.)

N9 1486, de 8 de agosto de 2012. Por lo mismo, la

cuestión debatida en la casación en la forma no conduce a la aplicación de las mnormas impugnadas en el presente requerimiento;

NOVENO: Que el recurso de casación en el fondo interpuesto se funda en la errónea aplicación de los artículos 151, letras a), b) y d), y 153 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades; artículos 7”,

98 y 99 de la Constitución Política de la República;

artículos 52%, 6%, 8% 9%9 y 19 de la Ley N9 10.336,

Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República; artículo 10 de la Ley Orgánica Constitucional

de Bases Generales de la aAdministración del Estado;

artículos 3%, 15 y 25 de la Ley N% 19.880, que Establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen

los actos de los órganos de la Administración del Estado;

y los artículos 62 y 160 de la LGUC los artículos 62

inciso segundo y 160 de la LGUC en la sentencia recurrida

y que son determinantes en la resolución del asunto

controvertido. De los cuatro vicios de ilegalidad

alegados por la parte requirente, sólo el cuarto recae

sobre los artículos 62 y 160 de la LGUC. El vicio

consistiría en que la sentencia de la Iltma. Corte de

Antofagasta estaría validando, de manera tácita, una orden de traslado ilegal fundada en una aplicación

errónea de los artículos impugnados;

DÉCIMO: Que el inciso undécimo del artículo 93 de la

Constitución Política dispone que la admisibilidad de la

acción de inaplicabilidad procede í=*iempre que s*e verifique "que la aplicación del precepto legal impugnado

pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto";

DECIMOPRIMERO: Que la admisión de wuna cuestión conforme con la norma citada no excluye la facultad del Tribunal Constitucional de examinar en su decisión de fondo el cumplimiento de dicha exigencia, toda vez que la posibilidad de aplicación de la disposición objetada en su constitucionalidad es la que permite introducir el principio de supremacía constitucional en el proceso pendiente. De no existir la posibilidad de aplicar la hnorma cuestionada en el proceso pendiente,'el fallo que acoge la inaplicabilidad por inconstitucionalidad carecerá de sentido, ya que el tribunal que conoce la gestión pendiente no podrá dar cumplimiento a la decisión de esta Magistratura. La relevancia de la aplicabilidad

de la norma objeto de la acción prevista en el artículo 93, N% 69%, de la Carta Fundamental justifica que,

concluidas las alegaciones de todos los intervinientes en

el proceso de inaplicabilidad, el Tribunal Constitucional

pueda realizar un nuevo examen sobre la incidencia de la

norma cuestionada en la decisión de la gestión pendiente;

DECIMOSEGUNDO: Que en virtud de la casación en la

forma y en el fondo interpuesta se solicita a la Excma.

Corte Suprema casar la sentencia de la Corte de Apelaciones de Antofagasta por los vicios antes indicados

y que el fallo objeto de ambos recursos se pronunciará sobre un s*ilencio administrativo derivado de un requerimiento de certificación promovido después de un dictamen de la Contraloría General de la República que

ordena dar trámite a un reclamo de ilegalidad.

En consecuencia, la Excma. Corte Suprema tiene su competencia limitada a los vicios invocados, los que,

eventualmente, podrían dar lugar a una sentencia de

reemplazo. En el caso de reconocerse los vicios alegados

en toda su extensión, la sentencia de reemplazo podría

acoger el reclamo de ilegalidad interpuesto, lo que

obligaría a la autoridad municipal a reiniciar la evaluación de la situación existente y, si lo estima

pertinente, aplicar conforme a Derecho las normas legales

que no han sido respetadas. Como sea, la sentencia de la

Corte Suprema que acogiese la alegación sobre los vicios identificados por la parte requirente, no podría incluir la aplicación de los artículos 62 y 160 de la LGUC, que son los que otorgan la competencia a la Municipalidad para disponer el traslado o retiro de la industria y para

fijar un plazo para dicho desplazamiento. Al no formar parte las normas cuestionadas de aquello que corresponde

resolver al tribunal que conoce de la gestión pendiente,

no es posible dar cumplimiento a la inaplicabilidad por inconstitucionalidad en el ámbito en que la Carta Fundamental la concibió. La Constitución no permite a esta Magistratura extender su facultad de control de

constitucionalidad sobre disposiciones que mno “eon decisivas en la resolución de un asunto;

III. LA VULNERACIÓN DEL DERECHO A DESARROLLAR

CUALQUIER ACTIVIDAD ECONÓMICA Y LA PROTECCIÓN DE SU

ESENCIA.

DECIMOTERCERO: Que el inciso primero del artículo

19, Ne 21, de la Constitución contiene una reserva legal

que habilita al Legislador para regular el ejercicio del derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la

seguridad nacional, en virtud de lo cual los artículos 62

y 160 de la LGUC, en el caso de autos, deben ajustarse a

este ámbito de reserva legal.

Dicho ajuste tiene dos aspectos de especial

relevancia. El primero es el del alcance o extensión de

la facultad legislativa para reguilar la actividad

económica. El segundo es el del campo en que, conforme

con la Carta Fundamental, es admisible el ejercicio de la

potestad administrativa en la aplicación de la regulación legal correspondiente;

DECIMOCUARTO: Que, para la decisión de la acción deducida ante este Tribunal Constitucional, la reserva legal prevista por el inciso primero del N%* 219 del artículo 19 tiene que ser examinada tanto en sus características generales como en las peculiaridades que exhibe en el campo del Derecho Urbanístico, que es el propio de las disposiciones de la LGUC cuestionadas. De este examen ha de surgir el sentido y alcance de la

reserva legal para el caso de autos;

DECIMOQUINTO: Que la habilitación al Legislador para regular el derecho a desarrollar cualquier actividad económica tiene un contenido -que le es propio- y unos límites que sirven para evaluar la constitucionalidad de la regulación creada. En cuanto a su contenido, el Tribunal Constitucional ha señalado que “(..) regular una

actividad es someterla al imperio de una reglamentación que indique cómo puede realizarse (..)” (STC 167/93, c.

14). El cómo ha de ejercerse la actividad económica lícita atafie al modo o manera como se ejecutan los actos

que configuran dicha actividad;

DECIMOSEXTO: Que la regulación del modo o manera

como se ejecutan los actos que configuran la actividad económica que no se opone a la moral, orden público o

seguridad mnacional, no habilita al legislador para

crearla de manera discrecional, ya que el constituyente ha reconocido, de manera explícita, un derecho a

desarrollar tal actividad.

Del mismo modo, la regulación legal autorizada por

el inciso primero del N* 21 del artículo 19 de la Constitución concierne a modalidades o maneras que permiten su ejercicio en armonía con los restantes derechos e intereses garantidos y tutelados por el Texto

Fundamental. Así lo ha sostenido este Tribunal en su

sentencia Rol N* 207/95: “La regulación legal de toda

actividad económica y las modificaciones que se introduzcan en el futuro, deben necesariamente armonizarse con el marco fundamental y obligatorio

consagrado en la Constitución y, consiguientemente,

respetar y conciliarse en forma precisa y atenta con los derechos que la misma Constitución asegura a todas las personas” (c. 69*%).

En virtud de 1o dicho, el legislador, en uso de su poder regulatorio de actividades económicas, debe someterse al principio de subsidiariedad y al propio contenido del derecho del artículo 19, Ne 21”, y respetar los restantes derechos o garantías que pueden ser afectados por las disposiciones creadas;

DECIMOSÉPTIMO: Que la regulación legal prevista por el inciso primero del N% 21 del artículo 19 de la Constitución no puede llegar a obstaculizar e impedir la ejecución de los actos lícitos amparados por el derecho a desarrollar cualquier actividad económica (STC 167/93, c.

14%). Esta idea ha sido destacada por nombre reservado, sefíalando que “(..)es nítido que la Constitución quiere fomentar o promover la iniciativa privada,. objetivo que sería irrealizable si el legislador estuviera facultado para dictar normas entrabantes (..)”. Esto porque regular

“se refiere a dictar normas que permitan el libre pero ordenado ejercicio de un derecho, sin impedirio,

prohibirlo, obstaculizarlo, ni hacer que su goce o

disfrute resulte muy oneroso, azaroso o difícil” (Cea,

José lLuis, Derecho Constitucional Chileno. Derechos, Deberes y Garantías, t. Il, Ediciones Universidad Católica de Chile, 2004, p. 488).

Lo anterior no constituye una interdicción para el

legislador en orden a no imponer ningún tipo de carga o gravamen al desarrollo de cualquier actividad económica, sino su deber de hacerlo siempre con el propósito de

posibilitar su recto desarrollo en armonía con otros derechos e intereses protegidos por la Constitución;

DECIMOCTAVO: Que el propio constituyente ha explicitado en el artículo 19, N% 26%, el límite infranqueable de la actividad regulatoria de los derechos

constitucionales por parte del legislador, pues ésta no puede “(..)Jafectar los derechos en su esencia, ni imponer

condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio”. Esta Magistratura ha señalado, en lo que se sigue del mandato del artículo 19, Ne 26%, que “debemos

entender que un derecho es afectado en su “esencia”

cuando se le priva de aquello que le es consustancial, de

manera tal que deja de ser reconocible”" (STC 43/87). Por

lo mismo, no es posible que la regulación adoptada en

virtud del artículo 19, N* 21"%, de la Constitución impida reconocer el derecho a desarrollar cualquier actividad

económica;

IV. LA RESERVA DE LEY PREVISTA EN EL INCISO PRIMERO DEL NUMERAL 21% DEL ARTÍCULO 19 DE LA CONSTITUCIÓN Y SU

RELACIÓN CON EL DERECHO URBANÍSTICO.

DECIMONOVENO: Que las mnormas cuestionadas forman

parte del régimen legal de la planificación territorial y

ellas se integran, en la denominada legalidad

urbanística, a un conjunto de disposiciones de distinta

naturaleza, tales como la LGUC, la Ordenanza General de

Urbanismo y Construcciones, el Plan Regulador Comunal, la

Ordenanza Local y, en su caso, el Plan Regional de

nombre reservado y el Plan Regulador Intercomunal. Las

características distintivas de la legalidad urbanística

exigen la aplicación de principios Y normas

constitucionales con especial consideración de sus notas propias;

- VIGÉSIMO: Que el primer rasgo distintivo de la

legalidad urbanística es la función que en ella cumple el

Plan Regulador Comunal, una norma de carácter infralegal

y comunal que, entre otras cosas, configura el contenido

concreto del derecho de propiedad en dimensiones de

especial relevancia patrimonial o económica, como el

derecho a edificar y el derecho a hacer uso del predio

propio. El Plan Regulador Comunal es un instrumento de planificación territorial que es propuesto, analizado, debatido y aprobado en el Municipio y luego analizado,

debatido, aprobado y promulgado en el nivel regional, y que cuenta con instancias de participación, información y revisión técnica, ya que debe satisfacer el requerimiento de participación de la comunidad humana asentada e interesada en la ciudad y ajustarse a los criterios de crecimiento racional alimentados por las distintas disciplinas que sustentan el conocimiento científico del urbanismo.

La modificación de la planificación territorial tiene también un procedimiento especial. Así, la reforma de las normas sobre zonificación y uso de suelo en los instrumentos de planificación territorial se somete a un procedimiento previsto en el artículo 43 de la LGUC, que

ordena, antes de proponerlas al cConcejo comunal, los

siguientes trámites: informar a los vecinos,

especialmente a los afectados, acerca de las principales

características del instrumento de planificación propuesto; realizar una o más audiencias públicas en los

barrios o sectores más afectados; consultar la opinión

del Consejo Económico-Social comunal; vy exponer el

proyecto a la comunidad con posterioridad a la o las

audiencias públicas celebradas, por un plazo de treinta

días, pasados los cuales se convoca a una nueva audiencia

pública y una nueva sesión del Consejo Económico-Social

comunal. Además, los interesados mpueden formular por

escrito las observaciones fundadas que estimen

convenientes dentro del plazo de los quince días que

siguen a la última audiencia pública. Estas observaciones deben ser presentadas al Concejo junto con el proyecto de

modificación respectivo. Con posterioridad, la

modificación del Plan Regulador es remitida a la

Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo,

para que la informe en sus aspectos técnicos. Luego debe

ser aprobada por el Consejo Regional y promulgada por

resolución del Intendente.

El procedimiento de modificación del plan regulador,

que contiene normas sobre zonificación y los usos de

suelo admitidos, aspectos todos relevantes para el desarrollo de una actividad económica, cuenta entonces con instancias en que los ciudadanos y personas afectadas

pueden hacer presentes sus derechos e intereses contrarios a los cambios que incidan en el ejercicio de su empresa o comercio. Aun cuando el Plan Regulador Comunal mno es una ley, tiene una qgénesis abierta, formalmente transparente, pluripersonal, basada en la discusión controversial y sometida a contrapesos (cfr.

Fermandois vVóhringer, Arturo, Derecho Constitucional Económico. Garantías económicas, doctrina y jurisprudencia, t. I, Ediciones Universidad Católica de

Chile, Santiago, 2001, p. 122; advertimos que el autor

utiliza estas categorías para un argumento distinto).

Dichas mnotas distintivas, junto con su justificación funcional, cimientan su incidencia en el ejercicio de la

garantía del N%21 del artículo 19 de la Constitución.

De conformidad con lo expresado, la especial

naturaleza del plan regulador comunal hace exigible su

ajuste a los parámetros que caracterizan a las normas legales -racionalidad, generalidad, abstracción- y cierto

grado de ipermanencia en armonía con su w€especial

incidencia en los derechos fundamentales de las personas;

VIGESIMOPRIMERO: Que el segundo rasgo distintivo de

la legalidad urbanística es que el objeto de su regulación se encuentra en permanente proceso de cambio.

Ello porque las ciudades contemporáneas tienen una

naturaleza dinámica, marcada por el crecimiento de la

población urbana y la escasez relativa de terreno, por el

que compiten mnecesidades habitacionales, laborales, de

recreación y de comunicaciones. Las idemandas vpor seguridad y' flexibilidad en la planificación territorial

imponen reservar a la aAdministración un amplio ius

variandi, sometido, por cierto, a los controles

constitucionales, legales y reglamentarios que cautelan

su ejercicio conforme al interés público;

VIGESIMOSEGUNDO: Que el tercer rasgo distintivo de

la legalidad urbanística es que ha contar con instrumentos aptos para compatibilizar la adecuada tutela de intereses públicos con la debida protección de derechos y garantías fundamentales de las personas. Debe

notarse que la planificación territorial que realiza el Estado constituye un pilar fundamental para la

convivencia social en el espacio urbano, por lo que se relaciona de modo directo con el deber estatal establecido en el inciso cuarto del artículo 19 de la Constitución.

En el territorio de la ciudad, la regulación estatal

debe procurar compatibilizar al menos cuatro necesidades vitales: habitar, trabajar, recrearse y circular. Esto

es: proveer alojamientos sanos a las personas; dotarlas

de lugares de trabajo acordes con su carácter de

actividad humana natural; ofrecer instalaciones necesarias para la buena utilización de las horas libres;

y crear uwuna red circulatoria que garantice los

intercambios respetando las prerrogativas de cada interés

(Le Corbusier, Carta de Atenas, punto 77, 1942).

El servicio de cada una de estas necesidades y de

otras tantas propias de la vida urbana, de modo

inevitable, compromete deberes del Estado y afecta

esferas de la actividad humana protegidas por 25us

garantías de libertad. Como bien resume Lautaro Ríos,

“entre los valores que el urbanismo afecta merecen

citarse la igualdad, la seguridad, la justicia

distributiva, la digna calidad de vida y belleza de la ciudad. Entre los derechos, recordemos el de propiedad,

la libre empresa, el derecho a la vivienda adecuada y a

su entorno, el igual reparto de beneficios y cargas, el derecho a la vista, el asoleamiento, el aire puro, a la tranquilidad; el acceso a la red vial y a la urbanización, el de circulación, el de esparcimiento, y un derecho que no está escrito en ningún código pero que

está inscrito en el corazón de toda persona civilizada:

el derecho al goce de la ciudad” (nombre reservado, Lautaro,

El urbanismo y los principios fundamentales del Derecho Urbanístico, Instituto “Nacional de aAdministraciones Públicas, Madrid, 1985, p. 166);

VIGESIMOTERCERO: Que, dentro de los deberes del Estado comprometidos en la creación de la legalidad

urbanística y su ejecución, se cuentan tres especialmente

relevados por el orden fundamental: promover el

desarrollo equitativo vy solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional (artículo 3*2 constitucional, in fine); asegurar el derecho a vivir en

un medio ambiente libre de contaminación (artículo 19, N* 8%) y la protección de los derechos que sirven para

resguardar la calidad de vida de las personas. Entre

éstos se cuenta la protección a la integridad física y

psíquica de la persona (artículo 19, Ne 1%) que, en la

práctica, ha servido para poner fin a dafños o amenazas

derivados de la convivencia en el espacio urbano, mediante la tutela constitucional ofrecida por la

jurisdicción ordinaria.

Asimismo, en virtud del artículo 5% de la cCarta

Fundamental, es deber del Estado respetar y promover

derechos como el contenido en el artículo 25.1 de la

Declaración Universal de Derechos Humanos, que reconoce

que "(t)oda persona tiene derecho a un nivel de vida

adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud

y el bienestar, y en especial la alimentación, el

vestido, la vivienda, la asistencia médica vy los

servicios sociales necesarios" y el establecido por el artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales, que reconoce "(..) el

derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda

adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de

existencia";

VIGESIMOCUARTO: Que, de conformidad con lo expuesto,

la legalidad urbanística no puede sustentarse en la ley del mismo modo que en otros ámbitos de vigencia de la

reserva legal exigida por la Constitución. La tarea de hacer compatible, en el espacio urbano, el ejercicio de un conjunto de derechos e intereses tutelados por el ordenamiento fundamental yY asumir las demandas

concurrentes de estabilidad y cambio propias de la realidad que le corresponde normar, mnecesita emplear un

conjunto de instrumentos normativos de distinto nivel y dotar a órganos administrativos de atribuciones que permitan poner el ordenamiento jurídico territorial al

servicio de la persona humana. Como ha señalado la

doctrina, “(..) la ley debe regular por sí todo cuanto sea

susceptible a ser regulado por normas legales,

caracterizada por su “generalidad, abstracción y vocación de permanencia”, de modo que alcanzando el punto en que

la ley, razonablemente, no puede ir más allá, por la

propia naturaleza del objeto normado, debe entenderse que

cesa la exigencia de la reserva material de la ley,

abriéndose paso a la posibilidad de la colaboración de ésta con la potestad reglamentaria” (citando a Luciano

Parejo, nombre reservado, y nombre reservado,

nombre reservado, Urbanismo y Construcción, LexisNexis, 2006,

p. 55 y 56);

VIGESIMOQUINTO: Que la fijeza y permanencia de la

ley no sea adecuada para responder, de modo completo, a

las necesidades regulatorias de la planificación

territorial urbana, no subordina la legalidad urbanística SECRETARIA a una potestad discrecional amplia de la Administración,

pues el conjunto de deberes constitucionales y legales,

sumado al conjunto de disposiciones que conforman la

competencia municipal, configuran un ámbito de ejercicio

de las atribuciones de gestión urbanística limitado y

controlado. En este sentido, la elaboración NA

modificación del Plan Regulador Comunal, así como su

implementación vy gestión, se someten a mnormas de procedimiento y control que aseguran la participación de los órganos representativos del nivel comunal y regional, y de la propia ciudadanía comunal, así como de órganos técnicos que velan por el ajuste de las actuaciones de contenido urbanístico al ordenamiento jurídico sectorial aplicable. En este contexto, conviene notar que a las

normas propias de la legalidad urbanística corresponde

añadir las generales de control de la administración y las ofrecidas por el orden jurídico para la tutela jurisdiccional ordinaria y constitucional. Lo anterior precave un desvío de poder en orden a ejercer las

potestades urbanísticas otorgadas, en un sentido diverso al servicio del interés público;

V. EL DERECHO A DESARROLLAR CUALQUIER ACTIVIDAD

ECONÓMICA “Y LA REGULACIÓN DE 1PERMISOS Y AUTORIZACIONES.

VIGESIMOSEXTO: Que, además de las normas de Derecho

Urbanístico aplicables, cada proceso productivo radicado

dentro de los límites de una ciudad se somete a un estatuto jurídico especial que culmina en uno o más actos

administrativos que otorgan, mniegan o modifican un

permiso o autorización en plena concordancia con las

exigencias aplicables a la actividad económica de que se trate. El acto administrativo en cuestión ha de someterse a las normas reglamentarias, legales y constitucionales

que lo regulan y, por lo mismo, es deber de la autoridad

administrativa y de todas las instancias de control

previstas por el ordenamiento jurídico, examinar la

legalidad en sentido amplio de dicha actuación con especial consideración de las garantías constitucionales

concernidas;

VIGESIMOSÉPTIMO: Que las normas legales y

reglamentarias que regulan el derecho a desarrollar

cualquier actividad económica, en lo que atañe a la

afectación directa de la salud o calidad de vida de la persona humana, en cumplimiento de los deberes del Estado

fijados por la Carta Fundamental, deben estar sometidas a constante revisión y permanente actualización. En este

sentido, tanto el deber del Estado de contribuir a crear

las condiciones sociales que permmitan a todos y cada uno

de los integrantes de la comunidad mnmacional su mayor

realización espiritual y material 5mposible como su obligación de velar por la no afectación del derecho a

vivir en un medio ambiente libre de contaminación y de

evitar el daño a la integridad física y psíquica de la persona, imponen el continuo examen de los estándares técnicos que identifican y miden los efectos nocivos o

inconvenientes sobre la vida humana, consecuencia de la realización de procesos productivos amparados por la

mencionada libertad económica.

En el desarrollo de dichos estándares técnicos sobresalen dos dimensiones de la afectación sobre seres humanos, explicitadas por la letra m) del artículo 2% de

la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente: la salud

de las personas y la calidad de vida de la población, En

efecto, la citada norma define como medio ambiente libre de contaminación “aquél en que los contaminantes se encuentran en concentraciones y períodos inferiores a

aquellos susceptibles de constituir un riesgo a la salud

de las personas, a la calidad de vida de la población, a

la preservación de la naturaleza o a la conservación del

patrimonio ambiental”;

VIGESIMOCTAVO: Que el ordenamiento jurídico

nacional, de modo paulatino, ha avanzado en la fijación

de criterios técnicos que permiten identificar y graduar

la afectación sobre la salud o calidad de vida humana prohibida o restringida. Sólo a título de ejemplo y sin necesaria referencia a la actividad productiva de la

requirente, pueden citarse normas tales como el Decreto

Supremo N9 144, de 18 de mayo de 1961, que Establece

normas para evitar emanaciones o contaminantes

atmosféricos de cualquier naturaleza, del Ministerio de Salud; el Decreto Supremo N?% 185, de 16 de enero de 1992,

que Reglamenta funcionamiento de establecimientos

emisores de anhídrico sulfurosos, material particulado y arsénico en todo el territorio de la República, del

Ministerio de Minería; el Decreto Supremo N% 165, de 2 de junio de 1999, que Establece norma de emisión para la regulación del contaminante arsénico emitido al aire, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia; el Decreto sSupremo N% 136, de 6 de enero de 2001, que Establece la norma de calidad primaria de plomo en el aire, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia; los Decretos sSupremos N% 112, 113, 114 y

115, todos de 6 de marzo de 2002, que establecen la norma

primaria de calidad de aire para el ozono, dióxido de

azufre, dióxido de mnitrógeno y monóxido de carbono,

respectivamente, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia; el Decreto Supremo N% 167, de 19 de abril de

2000, que Establece norma de emisión para olores molestos

(compuestos sulfuro de hidrógeno y mercaptanos: gases

TRS)asociados a la fabricación de pulpa sulfatada, del

Ministerio Secretaría General de la Presidencia; Decreto Supremo N9 686, de 2 de agosto de 1999, que Establece

norma de emisión para la reguláción de la contaminación lumínica, del Ministerio de Economía, Fomento y

Reconstrucción; el Decreto Supremo N% 655, de 7 de marzo

de 1941, que contiene el Reglamento General de Higiene y

Seguridad Industriales, del Ministerio del Trabajo; el Decreto Supremo N%* 146, de 17 de abril de 1998, que

Establece norma de emisión de ruidos molestos generados por fuentes fijas, elaborada a partir de la revisión de

la norma de emisión contenida en el Decreto N% 286, de

1984, del Ministerio de Salud; el Decreto Supremo N? 38,

de 12 de junio de 2012, que Establece Norma de Emisión de

Ruidos Generados por Fuentes que Indica, del Ministerio

de Medio Ambiente; el Decreto Supremo N% 609, de 20 de

julio de 1998, que Establece Norma de Emisión para la

regulación de contaminantes asociados a las descargas de

residuos industriales líquidos a sistemas de alcantarillado, del Ministerio de Cbras Públicas; el Decreto Supremo N? 4.740, de 9 de octubre de 1947, que

Aprueba el Reglamento sobre normas sanitarias mínimas

municipales, del Ministerio del Interior. Además, conviene recordar que la propia Ordenanza General de la

Ley General de Urbanismo y Construcciones fija aquello

que debe entenderse como establecimiento industrial o de

bodegaje peligroso, insalubre o contaminante, molesto e inofensivo;

VIGESIMONOVENO: Que en aquellos casos en que el

ordenamiento jurídico no fije un estándar técnico que

permita medir la afectación significativa de la salud o calidad de vida de las personas, será la autoridad administrativa, de conformidad con las reglas de

interpretación del Derecho y los informes técnicos o periciales que correspondan, la que determine la carga,

gravamen, limitación u obligación que, de acuerdo con la

ley, se puede exigir a quien desarrolla una actividad

económica amparada por la Constitución. Tal decisión

administrativa será siempre susceptible de revisión

jurisdiccional mediante los procedimientos previstos por

el legislador, en su caso, o mediante acción de tutela

constitucional ordinaria;

TRIGÉSIMO: Que el reconocimiento de las distintas

formas de afectación de la salud y calidad de vida de los seres humanos mediante normas de naturaleza reglamentaria

o mediante decisiones administrativas, no confiere poderes discrecionales a la Administración, ni merma la

tutela del derecho a desarrollar cualquier actividad económica, en tanto dichas normas o decisiones administrativas deben ajustarse ¿a los conocimientos

científicos disponibles y satisfacer las exigencias

generales de racionalidad y proporcionalidad comunes a

toda norma y resolución que integra y configura el estado

de derecho amparado en la Constitución;

TRIGESIMOPRIMERO: Que, sin perjuicio de lo dicho, la función de esta Magistratura en el caso de autos se

limita a examinar la posibilidad de un efecto

inconstitucional de las mnormas legales que sirven de

sustento a una actuación administrativa objeto del

proceso pendiente y que ella no se extiende a la revisión

de la decisión administrativa adoptada ni su ajuste a la

ley o disposiciones reglamentarias pertinentes;

VI. EL DERECHO A DESARROLLAR CUALQUIER ACTIVIDAD ECONÓMICA Y LA REGULACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 62 y 160 DE LA LGUC.

TRIGESIMOSEGUNDO: Que, al tenor de lo explicado,

corresponde revisar la pertenencia del inciso segundo del

artículo 62 y del artículo 160 de la LGUC a la reserva

legal prevista por el inciso primero del N9 219 del

artículo 19 de la Constitución;

TRIGESIMOTERCERO: Que el artículo 62 de la LGUC, en

su inciso segundo dice relación con el estatuto jurídico

que rige los permisos y autorizaciones que amparan el

ejercicio del derecho a desarrollar una actividad

económica. Esta disposición no atafie al ius edificandi

que, conforme con el inciso primero de la misma norma,

permite conservar la edificación ya erigida o bien

modificarla de acuerdo con la nueva regulación contenida

en el instrumento de planificación territorial vigente.

Tampoco priva, en un sentido propio, al propietario de su

derecho a desarrollar una actividad económica, a menos

que el único lugar donde sea posible realizarla sea aquel

en que el nuevo instrumento de planificación territorial

vigente la prohíbe y que no pueda evitarse la generación

de molestia o dafño al vecindario.

El estatuto jurídico de permisos y autorizaciones

asociado al inciso segundo del artículo 62 de la LGUC

comprende la LGUC como también las mnormas legales y

reglamentarias sectoriales, y las disposiciones municipales pertinentes, en lo referido a la salud y

calidad de vida de las personas. Este estatuto jurídico

es el que permite determinar el contenido de las

expresiones que dgeneran la facultad del municipio de

ordenar el traslado de una industria mal ubicada.

Para la interpretación del inciso segundo del

artículo 62 de la LGUC de acuerdo con el mandato del

inciso primero del N%* 21% del artículo 19 de la

Constitución, es menester revisar, en el contexto

indicado, las tres expresiones cuya interpretación dirige su aplicación, a saber: "industrias mal wubicadas", "molestias" (al vecindario) y "dafñios al vecindario";

TRIGESIMOCUARTO: Queb la expresión "industria mal

ubicada", en el contexto del Capítulo VI "Del uso del

suelo urbano" de la LGUC y, en particular, de sus

artículos 61 y 62, alude a la situación generada por una modificación del Plan Regulador Comunal o instrumento de planificación territorial pertinente, que impone nuevas

reglas de zonificación y uso de suelo y autoriza la

pervivencia de edificaciones vy actividades que no se

ajustan a las exigencias de los nmuevos instrumentos de

planificación territorial.

La expresión "industria mal ubicada", entonces, se refiere a una entidad productiva cuya edificación ya ha

sido erigida y que desarrolla una actividad económica

cuyo emplazamiento u operación -o ambos- cumplieron con las normas del Plan Regulador Comunal o instrumento de

planificación territorial pertinente en su instalación y

funcionamiento posterior, pero que en virtud de uno o más

cambios en dicho instrumento no podría erigirse u operar

conforme con las nuevas disposiciones.

En el caso de autos, cabe señalar que el nuevo Plan

Regulador Comunal de Antofagasta entró en vigencia el año

2002, calificando la zona donde se ubica la empresa

Molinera del Norte S.A. como Zona consolidada Cd4,

denominada Barrios Residenciales. En la regulación de uso

de iíi1|uelo, dicha categoría *permite las siguientes

actividades productivas, incluidas todas dentro del epígrafte “Servicios artesanales"”: “peluquerías,

sastrerías, costurerías, talleres de artesanía, lavanderías, lavasecos, zapaterías, pastelerías, estudios

fotográficos y fotocopiadoras”. No hay más actividades productivas autorizadas para la zona C4. Como usos mno

permitidos, el Plan Regulador Comunal de Antofagasta

señala “todos los no indicados”. Por lo mismo, es claro que la recurrente se encuentra en la hipótesis del inciso segundo del artículo 62 de la LGUC, industria mal

ubicada, desde el año 2002, diez años antes de dictarse

el decreto de traslado que da origen a esta causa;

TRIGESIMOQUINTO: Que la expresión “cause molestias”

al wvecindario mno es un término abierto a la

interpretación discrecional de la autoridad municipal, de

la Secretaría Regional Ministerial de Salud o de la

Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo.

La molestia indicada en el artículo 62 inciso segundo de

la LGUC ha de entenderse, de acuerdo con las disposiciones qTconstitucionales concernidas, como una

perturbación sensible y objetiva en la vida, salud o

propiedad de quienes habitan en la proximidad de la

industria mal ubicada y que resulta de la actividad

productiva.

Notemos que la expresión “vecindario” supone la existencia de “vecinos”, esto es, de una persona que

habita con otros en un mismo pueblo, barrio o casa, en

habitación independiente. El vecino es un ser humano

radicado de modo estable en un lugar que, en lo que

concierne a este proceso, ha sido calificado de apto para instalar residencias por el instrumento de planificación

territorial vigente. La radicación .de un conjunto de

seres humanos de modo permanente en la proximidad de la

industria tiene incidencia directa en los estándares que

sirven para dimensionar la afectación de su salud o

calidad de vida.Al tratarse de un conjunto de vecinos,

la interferencia significativa en su salud y calidad de

vida compromete un interés público.

la perturbación no se identifica y mide de acuerdo a

los criterios arbitrarios de las autoridades competentes,

sino de acuerdo a las mnormas municipales y sectoriales vigentes, las que a su vez han de conformarse a las

exigencias de racionalidad y proporcionalidad derivadas

de los derechos e intereses que la Constitución y el ordenamiento jurídico tutelan.

En armonía con lo sostenido y sin agotar el concepto

de molestia, el artículo 4.14.2, en su numeral 3, de la Ordenanza CGeneral de Urbanismo y Construcciones define

como establecimiento industriale o de bodegaje molesto

"aquel cuyo proceso de tratamientos de 4insu.rnos ,

fabricación o almacenamiento de materias primas o

productos finales, puede ocasionalmente causar daños a la

salud o la propiedad, y que mnormalmente quedan

circunscritos al predio de la propia instalación, o bien

aquellos que puedan atraer insectos o roedores, producir

ruidos o vibraciones, u otras consecuencias, causando con

ello molestias que se prolonguen en cualquier período del

día o de la noche".

Cabe añadir Que, para la aplicación de la

disposición de la LGUC cuestionada, puede contarse con

algunas de las categorías y estándares creados por las

normas jurídicas citadas en el considerando 28%;

TRIGESIMOSEXTO: Que la expresión cause “dafño” al

vecindario no es un término abierto a la interpretación

discrecional de la autoridad municipal, de la Secretaría Regional Ministerial de Salud o de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo. El dafño indicado en

el artículo 62, inciso segundo, de la LGUC ha de

entenderse, en armonía con las disposiciones constitucionales concernidas, como una lesión o privación de derechos subjetivos reconocidos por el ordenamiento

jurídico a los habitantes del vecindario.

La lesión o privación antedicha se identifica y evalúa de iacuerdo con las normas sectoriales y

municipales aplicables, las que a su vez han de

conformarse con las exigencias de racionalidad y

proporcionalidad derivadas de los derechos e intereses

que la Constitución y el ordenamiento jurídico tutelan;

TRIGESIMOSÉPTIMO: Que el artículo 160 de la LGUC también dice relación con el estatuto jurídico que rige los permisos y autorizaciones que amparan el ejercicio del derecho a desarrollar una actividad económica. Dicho

estatuto jurídico, que comprende la LGUC como también las

normas sectoriales y municipales, es el que fija el contenido de las expresiones que generan la facultad del

municipio de ordenar el retiro de un establecimiento

industrial o local de almacenamiento.

El artículo 160 de la LGUC forma parte de su párrafo

8*, titulado "De la seguridad, conservación y reparación

de edificios", y repite la figura de las "molestias al vecindario" como supuesto de ejercicio de la facultad

municipal en cuestión, la que debe interpretarse de

acuerdo a lo ya sefñalado. A este supuesto se suman el

"peligro de explosión o de incendio", la producción de

"emanaciones dañinas o desagradables", los "ruidos" y las

"trepidaciones", expresiones todas que deben

interpretarse de acuerdo con el ordenamiento jurídico,

para configurar la imposibilidad de la permanencia del

establecimiento industrial o local de almacenamiento en el vecindario. Más adelante se volverá sobre estos mismos conceptos.

En la misma línea de lo indicado, cabe notar que el

artículo 4.14.2 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones señala que un establecimiento industrial o

de bodegaje puede ser calificado de peligroso por "el

alto riesgo potencial >xpermanente vy por la índole

eminentemente peligrosa, explosiva o mnociva de sus

procesos, materias »rimas, productos intermedios o

finales o acopio de los mismos, que pueden llegar a

causar dafío de carácter catastrófico para la salud o

propiedad, en un radio que excede los límites del propio predio" (N* 1). A esta disposición, como se dijo antes,

pueden isumarse mormas como las indicadas, a modo

ejemplar, en el considerando 28%;

TRIGESIMOCTAVO: Que podría sostenerse que los

términos utilizados por los artículos 62, inciso segundo,

y 160 de la LGUC no cumplen con la exigencia de reserva legal dispuesta por el inciso primero del numeral 21% del

artículo 19 constitucional, al permitir que la regulación

infralegal o una decisión administrativa determine el

contenido de una limitación que afecta el ejercicio de un

derecho reconocido y protegido por la Carta Fundamental.

Desde un punto de vista tal, las disposiciones

cuestionadas debiesen detallar o precisar las molestias o

daños que habilitan al Municipio a disponer el traslado

de una industria mal empiazada o el retiro de un

establecimiento industrial que afecta la seguridad del

vecindario.

Sin embargo, el mayor detalle de la regulación legal

en este tópico podría resultar inconveniente pues la

fijación de un catálogo de molestias y daños en una norma

con vocación de permanencia, si bien contribuiría a

proteger el derecho constitucional invocado, incidiría de

modo mnegativo en el cumplimiento del deber estatal

reconocido en el inciso cuarto del artículo 1:

constitucional y en la tutela de otros derechos, como el

de vivir en un medio ambiente libre de contaminación o el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona. Lo anterior ya que el reconocimiento de la

molestia o dafño para el ser humano se vincula de manera

directa con el progreso científico y social, que es el

que permite detectar la afectación de la vida, la salud o calidad de vida de la persona. Por lo mismo, se trata de

una tarea continua difícil de compatibilizar con la

fijeza de la ley. Sirva para corroborar lo expresado, la

dificultad para identificar los contornos de la molestia

o dafo generado por la instalación de las antenas

provistas para el servicio de la telefonía móvil vy los

problemas que esta indeterminación ha provocado en la construcción del régimen jurídico pertinente.

De conformidad con lo dicho, intentar trasladar

normas cuya naturaleza es mudable a la regulación legal

podría terminar afectando la vigencia de derechos esenciales para la naturaleza humana, Por otro lado, las

normas reglamentarias pertinentes son susceptibles de control de constitucionalidad vy los correspondientes

actos administrativos de ejecución también;

TRIGESIMONOVENO: Que, en mérito de lo considerado,

los artículos 62, inciso segundo, y 160, inciso primero,

de la LGUC forman parte de la regulación legal prevista

por el inciso primero del numeral 21% del artículo 19 de la Constitución y su aplicación se somete a un conjunto de normas provenientes del Derecho Urbanístico, Derecho

Municipal y regulación sectorial, conformando un régimen

jurídico que tutela el ejercicio del derecho

constitucional invocado y, en el caso de autos, no

produce un efecto contrario a la Constitución;

VII. LA RESERVA LEGAL DEL INCISO SEGUNDO DEL N% 249

DEL ARTÍCULO 19 CONSTITUCIONAL Y LOS ARTÍCULOS 62, INCISO SEGUNDO, Y 160 DE LA LGUC.

CUADRAGÉSIMO: Que la Constitución dispone que sólo la ley puede establecer el modo de usar, gozar y disponer

de la propiedad vy establecer las limitaciones y

obligaciones que deriven de su función social y que, por

consiguiente, corresponde en el caso de autos determinar

si los artículos 62 inciso segundo y 160 de la LGUC

respetan dicha reserva legal vy si la limitación yv

obligación por ellos impuesta se ajusta a la función

social amparada por la Constitución, lo que se hará en

los considerandos que siguen;

CUADRAGESIMOPRIMERO: Que el inciso segundo del N* 249 del artículo 19 de la Constitución exige que el modo

de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su

función social serán establecidos por ley, lo que da origen a una reserva legal precisa y vigorizada (STC

370/03, €c. 40). Dicha reserva impone la regulación legal

de la adquisición de la propiedad, facultades de su titular y las restricciones que debe soportar;

CUADRAGESIMOSEGUNDO: Que el artículo 62 de la LGuc,

en su inciso segundo, incide en las facultades de uso y

goce del propietario de la industria mal ubicada y en las

facultades de uso y goce de los propietarios que forman

parte del vecindario, entendido éste como el conjunto de

personas que habitan en la cercanía del emplazamiento de

la actividad industrial y que padecen molestias o dafos

derivados del proceso productivo.

En el caso del primero, la disposición contiene

limitaciones y obligaciones para quien pretenda continuar

con la actividad productiva realizada en un emplazamiento cuyas normas de zonificación y de uso del suelo han sido

modificadas. Lo anterior indica que el contenido de este precepto es de aquellos que forman parte de la materia

objeto de reserva legal;

| CUADRAGESIMOTERCERO: Que el artículo 160 de la LGUC

sicreipa / incide en las facultades de uso y goce del propietario

del establecimiento industrial o local de almacenamiento y en las facultades de uso y goce de los propietarios que

forman parte del vecindario, entendido éste como el

conjunto de habitantes radicados en la cercanía del

emplazamiento de la actividad industrial y que padecen el

peligro de explosión o de incendio, o sufren sus

emanaciones dafiinas o desagradables, ruidos,

trepidaciones u otras molestias.

Que la misma disposición contiene limitaciones y

obligaciones para el propietario de dicho establecimiento

industrial o local de almacenamiento, las que consisten

en no incurrir en alguna de las hipótesis que facultan a

disponer el retiro de la actividad económica que afecta

al vecindario.

Todo lo anterior indica que el contenido de este

precepto es de aquellos que forman parte de la materia

objeto de reserva legal;

VIII. LA RESERVA LEGAL DEL INCISO SEGUNDO DEL NÚMERO 24% DEL ARTÍCULO 19 CONSTITUCIONAL Y EL MODO EN QUE LOS ARTÍCULOS 62, INCISO SEGUNDO, y 160 de la LGUC

CUMPLEN CON EL MANDATO CONSTITUCIONAL.,

CUADRAGESIMOCUARTO: Que las dos disposiciones

aludidas de la LGUC cumplen con el rango normativo legal

exigido por el artículo 19, N* 24%, inciso segundo, de la

Constitución, quedando por analizar si los contenidos de

ambos 4Ípreceptos trasladan decisiones reservadas al

legislador al ámbito de la discrecionalidad

administrativa, hecho que vulneraría el mandato de la

Carta Fundamental;

CUADRAGESIMOQUINTO: Que la pregunta anterior ha sido

entendida por la jurisprudencia de esta Magistratura como

una cuestión relativa a la adecuada o debida densidad normativa. La exigencia de la debida densidad normativa

pretende que norma legal que forme parte de la reserva

legal 6establecida por el constituyente contenga un

mandato que impida a mnormas infralegales o decisiones

administrativas disponer del objeto regulado con wna

potestad equivalente a la del legislador.

En estos términos, la reserva legal creada por el

artículo 19, Ne 24”9, inciso segundo, del Texto

Fundamental permite afirmar que “establecer, crear o

instituir una obligación que afecte al dominio presupone,

lógica e ineludiblemente, que el legislador no se limite

a ello sino que, además, la configure en sus aspectos y

elementos definitorios o característicos, trazando, con

adecuada densidad normativa, en qué consiste el deber que

impone, cuál es el motivo de función social que lo

justifica, cuáles son sus delimitaciones, sobre la base

de qué supuestos fácticos se torna procedente exigirla,

cuál es la autoridad competente para llevaria a efecto y

controlarla, a quiénes y por qué motivos se les exime de ella (..)” (STC 370/2003, €. 30%). Tratándose de esta reserva legal, “el legislador debe precaver hasta los

indicios de una deslegalización constitucionalmente

prohibida, evitando incurrir, por 4ieñde, en nmeros enunciados mnormativos, en disposiciones abiertas, en

suma, en mnormas Tcarentes de la determinación y especificidad que (..) son requisitos esenciales para que

la potestad reglamentaria de ejecución se halle

legítimamente habilitada” (STC 370/2003, €. 31*%).

Atendido lo anterior, el legislador “tiene que

llegar al desarrollo de los principios y normas que dicta

con un nivel de minuciosidad mayor que tratándose de

materias en que la reserva legal es común u ordinaria.

Respetando los criterios de generalidad, abstracción,

igualdad, carácter imnnovador y cualidad hbhásica que singularizan a la ley en el sistema jurídico, al

legislador le corresponde mnormar, con amplitud y

profundidad, todo cuanto la certeza o seguridad jurídica exige en relación con el establecimiento y configuración

de las obligaciones que se imponen al dominio con motivo

de la función social que ha de servir” (STC 370/2003, e.

34e). Por lo mismo, en el ámbito del derecho de propiedad, la Constitución exige al legislador regular con la densidad mnormativa adecuada, sin generar una

habilitación excesiva a favor de la potestad

reglamentaria de ejecución o permitir una deslegalización

prohibida por la Carta Fundamental;

CUADRAGESIMOSEXTO: Que la exigencia anterior debe

ser conciliada con la necesidad de entregar al legislador

la posibilidad de construir estatutos jurídicos de

propiedad diferenciados que puedan cumpilir de modo adecuado con el deber de proteger la certeza o seguridad

jurídica en armonía con la singuilaridad del derecho de

propiedad tutelado conforme con la Constitución.

Recordemos que el inciso primero del N% 249 del artículo

19 de la Constitución asegura el derecho de propiedad “en sus diversas especies”, expresión, esta última, que ha

sido interpretada por esta Magistratura como expresión de la facultad atribuida al legislador para crear estatutos

de propiedad diferenciados. Así, el Tribunal Constitucional ha sostenido que “el constituyente se

mantiene neutro frente a las preferencias constitutivas del legislador al momento de definir “el modo de adquirir

la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las

limitaciones y obligaciones que deriven de su función

social”. No existe una legislación que haya sido erigida

por el constituyente en modelo de todas las demás

propiedades. Ello habría significado constitucionalizar

una determinada legislación; rigidizar las definiciones

del legislador; y abrir un debate sobre la protección de

las propiedades constituidas a partir de un disefo

propio, distinto a ese pretendido modelo común” (STC

1298/2010, c. 44);

CUADRAGESIMOSÉPTIMO: Que la exigencia de una regulación legal dotada de la adecuada densidad normativa

ha de considerar los elementos que justifican e impulsan

la creación de un estatuto de propiedad singular por el

legislador. En lo que concierne a este proceso

constitucional, el estatuto de propiedad aplicable forma

parte del Derecho Urbanístico, cuyo instrumento

fundamental es el Plan Regulador Comunal, norma local de

rango infralegal.

El Plan Regulador Comunal, respetando los mandatos

de la ley urbanística, determina las condiciones de uso y

goce de la propiedad inmueble ubicada en su ámbito territorial, lo que incide de manera significativa en una

de las dimensiones hbásicas de la propiedad, como es su

valor económico. Así, las disposiciones del Plan Regulador Comunal sobre zonificación y uso de suelo,

explican de manera preponderante el valor económico de un

predio urbano sin edificar, como también el valor de un

terreno ya edificado. Conviene destacar que el valor

económico de la propiedad es relevante kpara la

Constitución y prueba de eilo es que el propio artículo

19, Ne 24%, en el caso de expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, permite sustituir el bien objeto de propiedad por una indemnización, medida

en dinero, equivalente al dafño patrimonial efectivamente

causado.

En consecuencia, en el ámbito del Derecho Urbanístico, la densidad de la reserva legal permite a un

nivel de administración subnacional aprobar normas

infralegales cuyo objeto es la ordenación territorial de la urbe y que tienen incidencia determinante en el uso y

goce de la propiedad inmueble. Esta facultad, radicada en

la autoridad administrativa local, no vulnera el mandato constitucional, pues es expresión del cumplimiento de un

deber hbhásico del Estado. En efecto, la ordenación territorial urbana, que nace en la propia urbe, es uno de

los instrumentos a través de los cuales el Estado puede

“contribuir a crear las condiciones sociales que permitan

a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad

nacional su mayor realización espiritual y material

posible, con pleno respeto a los derechos y garantías”,

un deber que la Constitución establece en las Bases de la

Institucionalidad (inciso cuarto artículo 1e constitucional) . El Plan Regulador Comunal ha de responder a la realidad de la comunidad urbana y por.ello

el legislador ha 2“previsto Qque su aprobación y modificación cuente con la decisión de órganos

representativos de dos mniveles de la aAdministración

Interior, la participación de los ciudadanos de la comuna

y el informe de organismos técnicos;

CUADRAGESIMOCTAVO: Que, en el caso de autos, es una

modificación de dicho Plan Regulador Comunal aprobada el año 2002 la que introduce cambios en el estatuto de la propiedad inmueble de la empresa requirente. Tales modificaciones, aprobadas conforme con un procedimiento

representativo, participativo y técnico, comunal vy regional, son determinantes de las facultades de uso y

goce que pertenecen a Molinera del Norte S.A.

La modificación de las disposiciones sobre zonificación y uso de suelo en el Plan Regulador Comunal

tiene consecuencias en, al menos, dos manifestaciones principales del derecho de uso y goce del propietario tutelado por la Constitución. En lo que dice relación con

la edificación ya erigida, la LGUC, en armonía con el

mandato del artículo 19, Ne 24%, constitucional, permite

al propietario su conservación, aun cuando ella no se

ajuste a las muevas disposiciones del Plan Regulador

Comunal. Como se indicó antes, la figura del

“«congelamiento” prevista por el inciso primero del

artículo 62 de la LGUC es incluso compatible con algunas

mejoras al inmueble. Notemos entonces que, respecto del

ius edificandi ya ejercido por el titular del hbhien

inmueble y de acuerdo con la Constitución y la ley, la

norma cuestionada permite la primacía del interés

particular del propietario en desmedro de las exigencias del desarrollo del territorio urbano. Conviene observar

que, fuera del supuesto de congelamiento, la zona regida

por la modificación del Plan Regulador Comunal debe

someterse a las reglas de zonificación y uso de suelo

adoptadas.

No obstante lo anterior, los cambios en el Plian

Regulador Comunal sí producen un efecto relevante en otro

aspecto del estatuto de uso y goce de la propiedad

inmueble. Así, la figura del congelamiento genera nuevos

límites a los derechos de uso y goce del propietario, los

que derivan de modo directo de los fines de los instrumentos de planificación territorial urbana, los que pretenden erigir y mantener una urbe que satisfaga bien

al menos las cuatro necesidades vitales del ser humano

radicado en la ciudad: habitar, trabajar, recrearse y

circular.

Sin la posibilidad de establecer mnuevos límites a los propietarios de bienes congelados o fuera de ordenación territorial, la posibilidad de dirigir e impulsar el proceso de crecimiento de la ciudad desde la representación política de la comunidad local (y con la

ilustración de imperativos o recomendaciones técnicas),

desaparece o sufre una severa merma. Esta consecuencia no se condice con el dinamismo que produce el constante

crecimiento de la población urbana, que de no ser por el

instrumento Pian Regulador Comunal resultaría encauzado,

sometido y qguiado por intereses y fuerzas sin duda más

perjudiciales para la vigencia efectiva de la garantía

que la Constitución pretende tutelar en los incisos

primero y segundo del N* 249 de su artículo 19;

CUADRAGESIMONOVENO: Que la LGUC, de acuerdo con los

pertinentes instrumentos de planificación territorial,

permite imponer nuevos límites a los derechos de uso y

goce del propietario de un bien immueble. En el caso del artículo 62, inciso segundo, de la LGUC, éstos son,

tratándose de una actividad productiva realizada por una

2 SECRETANIA industria vecindario”.

mal En ubicada, el caso las del “molestias artículo 160 o de daños la al LcGUc,

éstos son “el peligro de explosión o de incendio” y las

“emanaciones dafiinas o desagradables, ruidos,

trepidaciones u otras molestias”.

El cambio que afecta el estatuto de uso y goce del

propietario, en ambas disposiciones, no es un gravamen

creado discrecionalmente por el legislador, sino una

consecuencia ineludible de las mnecesidades de los habitantes del vecindario que, conforme con la mnueva

regulación territorial, pueden residir en la proximidad

de la industria mal ubicada, establecimiento industrial o local de almacenamiento que molesta, dafía o amenaza la

seguridad de su vecindad. Dichos propietarios o vecinos

son titulares de derechos protegidos por la Constitución

y la ley, y los ejercen de acuerdo al ordenamiento

jurídico, por lo que resulta del todo lógico ofrecer la

tutela que en Derecho corresponde. Lo anterior se suma a

los deberes del Estado que atafñen directamente a las

condiciones de vida de las personas, en particular, los que provienen del inciso cuarto del artículo 1e y de los

números 19 y 89 del artículo 19, sin desmedro de otras garantías que podrían verse también afectadas.

Cabe añadir que el cambio que afecta el estatuto de

uso y goce del propietario, en ambas disposiciones, mno

impide el uso y goce de la propiedad, sino que prohíbe,

exclusivamente, ciertas formas de uso y goce que generan externalidades negativas para el vecindario;

QUINCUAGÉSIMO: Que la modificación introducida por los artículos 62 , inciso segundo, y 160 de la LGUC al

estatuto de uso y goce del propietario como consecuencia

de la reforma del Plan Regulador Comunal o instrumento de

planificación territorial que corresponda, no confiere

una potestad ilimitada o discrecional a la administración comunal, ya que la limitación y obligación que puede

resultar de su aplicación ha de ajustarse a las normas existentes en el ordenamiento jurídico y a criterios

fundados sometidos al escrutinio judicial, conforme se ha explicado antes;

QUINCUAGESIMOPRIMERO: Que las normas o criterios que

sirven para reconocer los efectos nocivos del uso y goce

actual del inmueble tíenen que revestir un carácter

objetivo, en el sentido que han de permitir identificar

los fenómenos materiales o sensibles que generan alguno

de los efectos previstos en los artículos 62, inciso segundo, o 160 de la LGUC al margen de una apreciación o

valoración meramente subjetiva. En el caso conocido en

este proceso es posible fundar la decisión de ordenar el

traslado o retiro de la industria en las mnormas

cuestionadas y en el conjunto de disposiciones que

permiten reconocer y calificar la actividad productiva

desarrollada como fuente de molestias o daños al vecindario, de peligro de explosión o de incendio, o de

emanaciones dafíinas o desagradables, ruidos o

trepidaciones. No sería admisible que el municipio ordenase el traslado de una industria o local de almacenamiento sin que la calificación de los supuestos

previstos en los artículos 62, inciso segundo, y 160 de

la LGUC tuviesen como base los estándares fijados por el

ordenamiento jurídico.

El carácter objetivo de los supuestos que dan origen

a la facultad municipal de disponer el traslado o retiro

de una industria o local de almacenamiento se manifiesta en las exigencias procedimentáles impuestas por las dos

disposiciones objeto de este proceso. En el caso del

inciso segundo del artículo 62 de la LGUC, el municipio

debe contar con informes del Departamento de Higiene Ambiental del Servicio Nacional de Salud (tarea asumida hoy por la Secretaría Regional del Ministerio de Salud) y de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. En el caso del artículo 160 de la IGUC, el

municipio debe contar con un informe previo de los mismos

organismos.

Corresponde a los órganos de la Administración y, en

su caso, al juez, velar por la aplicación de las

disposiciones de la LeUC cuestionadas en su constitucionalidad dentro de los límites que impone el

debido respeto de la garantía del artículo 19, N% 249 de la Carta Fundamental;

QUINCUAGESIMOSEGUNDO: Que las normas que sirven de

base para reconocer los efectos nocivos del uso y goce

actual del inmueble han de tener un carácter general, en

el sentido de que se apliquen a todos por igual, en sus

cargas y beneficios, pues su propósito es asegurar la

vigencia efectiva de derechos e intereses de la persona

humana, tutelados por la Constitución mediante el

cumplimiento de deberes estatales. No cabría aquí distinguir entre la afectación, molestia o dafño generado

por la actividad desarrollada en un inmueble congelado o

por la actividad desarrollada en un inmueble mno

congelado, pues se trata de precaver o disminuir los

efectos sobre los seres humanos y no imponer cargas o gravámenes discrecionales. Lo anterior mno obsta, por

cierto, a que el legislador disponga un régimen de sanciones y medidas distintas si se trata de uno u otro

tipo de inmueble. La generalidad, asimismo, asegura el

cumplimiento del mandato del artículo 19, N? 20”,

relativo a la igualdad ante las cargas públicas;

QUINCUAGESIMOTERCERO: Que las normas que sirven de

base para reconocer los efectos nocivos del uso y goce

actual del inmueble han de tener un carácter permanente,

ya que su elaboración y vigencia sirven unos fines de la

mayor relevancia constitucional, como son crear las

condiciones sociales que permitan la mayor realización

espiritual y material posible de los integrantes de la

comunidad mnacional, proteger la integridad física y psíquica de la persona, su derecho a vivir en un medio

ambiente libre de contaminación y su salud.

Se trata de deberes estatales cuyo servicio no puede detenerse y que, por lo mismo, exigen elaborar

disposiciones en todo ámbito de afectación o daño humano reconocido por la ciencia. Estas disposiciones permanentes, como es lógico, están subordinadas a una continua actualización y perfeccionamiento. En esta línea argumentativa, estándares sobre ruido, olores,

emanaciones, vibraciones y otras formas de afectación de la salud y calidad de la vida humana, se fijan no para obtener un resultado particular respecto de un sujeto o

fuente determinada, sino para disminuir o cesar en todos los casos futuros el menoscabo o interferencia sobre la persona que el Estado debe y puede evitar;

QUINCUAGESIMOCUARTO: Que las mnormas que sirven de

base para reconocer los efectos mnocivos del uso y goce

actual del inmueble debiesen ser anteriores a la adopción de la medida prevista en los artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC, pues de otro modo el

propietario cuyo bien inmueble se encuentra sometido al estatuto de congelamiento o fuera de ordenación territorial no tendría la posibilidad de identificar los

estándares qcuyo cumplimiento le pemitiría seguir ejerciendo su derecho de propiedad y su actividad

productiva tutelada por la Constitución, en armonía con

las condiciones requeridas por la mnueva planificación y ordenación territorial.

Conviene agregar que el costo de producir un bien o

servicio es parte del análisis que sustenta el ejercicio

del derecho a desarrollar una actividad económica y que,

por tal razón, el desconocimiento de los parámetros de

molestia o dafño admisible a los que debe someterse el

proceso productivo en el inmueble fuera de ordenamiento

territorial impide cuantificar el margen de ganancia que

puede obtenerse del emprendimiento industrial. Sin este

dato el ejercicio del derecho del N% 219 del artículo 19

constitucional se torna difícil;

QUINCUAGESIMOQUINTO: Que en al menos los tres

aspectos indicados, las expresiones contenidas en los

artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC mno

contienen remisiones abiertas a la discrecionalidad administrativa, sino a disposiciones jurídicas y criterios interpretativos que deben fijar -estándares racionales cuya pertinencia y aplicación con pleno ajuste

a los mandatos constitucionales corresponde a la

autoridad administrativa y, en su caso, al juez ordinario

o constitucional ;

QUINCUAGESIMOSEXTO: Que la exigencia de la adecuada

densidad normativa, en lo que concierne a este proceso

constitucional, no puede cumplirse con la aprobación de

urn catálogo o tipificación legal de aquello que constituye las molestias o dafíos que podrían fundar la

orden de traslado o retiro de una industria o local de almacenamiento, ya que es probable que dicho listado será

insuficiente para proteger los derechos e intereses

reconocidos por la Carta Fundamental. Dicha insuficiencia tiene su origen en la configuración del proceso de formación de la ley y sus características distintivas

como norma general y con vocación de permanencia. Estas características distintivas han impulsado, en materias

tan relevantes como la protección del medio ambiente, el

desarrollo y fijación de estándares en disposiciones de

naturaleza regilamentaria (por ejemplo, artículos 32 y 40

de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente). La

mitabilidad y dinámica de los hechos que afectan al ser

humano, el constante progreso de los medios y técnicas

para medir dicha afectación y la incesante revisión de

aquello que constituye las mejores condiciones para el

desarrollo de la vida humana, entre otros factores,

recomiendan traspasar ¿a una potestad mnormativa más flexible e inmediata el establecimiento de los parámetros

de lo molesto y dañoso. Dictaminar que sólo la ley puede

fijar el contenido de lo molesto o dafioso en los términos

de los preceptos cuestionados en este proceso

constitucional, si bdbien contribuiría a robustecer la protección de los contenidos de la garantía del N9 249

del artículo 19 para el propietario de la industria o

local de almacenamiento que realiza la actividad

productiva, podría terminar comprometiendo de modo grave

los derechos constitucionales de quienes forman parte del

vecindario y, de este modo, incidiendo de manera negativa

en el cumplimiento de los deberes estatales que emanan de

un conjunto de disposiciones constitucionales presididas

por los artículos 1”%, inciso cuarto, 19 Ns% 19, 89 y 240;

IX. LOS ARTÍCULOS 62, INCISO SEGUNDO, y 160 DE LA

LGUC y LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD.

QUINCUAGESIMOSÉPTIMO: Que el inciso segundo del N*

249 del artículo 19 constitucional dispone que las

limitaciones vy obligaciones que impone la ley al

propietario sólo pueden tener su origen en la función social de la propiedad y que la orden de traslado

prevista en los artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC constituyen límites vy obligación que afectan leos derechos de useo vy goce conferidos por la Carta

Fundamental al titular del derecho de propiedad. El

límite que deriva de ambas mormas es mno generar las externalidades negativas previstas y, si se generan, no

continuar con la actividad productiva que las ocasiona en

la zona urbana donde se emplaza. La obligación impuesta por las disposiciones cuestionadas es, en el caso de comprobarse sus supuestos de aplicación, desplazar la

actividad productiva a una zona o lugar que la permita.

Por lo mismo corresponde determinar si los artículos

citados de la LGUC estatuyen límites y obligaciones que tienen su fundamento en la función social prevista por la

Constitución;

QUINCUAGESIMOCTAVO: Que la Constitución faculta a la

ley para establecer limitaciones y obligaciones » que

graven el ejercicio del derecho de propiedad. Ellas son

restricciones ¿ acotamientos al ejercicio, común u

ordinario, de este derecho (STC 1298/2010, c. 499).

Citando a nombre reservado, esta Magistratura ha señalado

que qmientras las limitaciones son, en igeneral, prohibiciones de hacer algo, las obligaciones *on

mandatos de hacer y ambas deben fundarse en la función

social de la propiedad (STC 1298/2010, c. 49%).

Los artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC

contienen limitaciones y obligaciones pues exigen al

propietario de la industria o local de almacenamiento no incurrir en actos de uso y goce de su inmueble que generen los efectos mnegativos sobre el vecindario

indicados por la ley, bajo la amenaza de tener que cesar

la actividad productiva desarrollada y sufrir la orden de traslado o retiro de la misma;

QUINCUAGESIMONOVENO: Que la Constitución sólo ha

reconocido como función social derivada de la propiedad,

un listado taxativo de sus manifestaciones, a saber: los intereses Qdenerales de la Nación, la utilidad y salubridad públicas vy la conservación del patrimonio ambiental. Como se ha sostenido antes “la Constitución

sólo ha previsto la procedencia de limitaciones y

obligaciones para las determinadas expresiones de la

función social del dominio que ha señalado y toda otra restricción es inconstitucional” (STC 334/2001, e. 219).

Las limitaciones y obligaciones previstas por los

artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC caben

dentro de la utilidad y salubridad públicas y la

conservación del patrimonio ambiental. La utilidad

pública se refiere, en este contexto, a que el límite u

obligación impuesto por la ley debe hbeneficiar a la

sociedad y su fin excede el propósito de sus miembros

(STC 1295, cs. 43% y 54%), La salubridad pública como

expresión de la función social de la propiedad introduce

en ésta el propósito de promover y proteger la salud de

la población. La conservación del patrimonio ambiental

como expresión de la función social de la propiedad la grava con aquello que es mnecesario para preservar los

elementos del entorno que pertenecen a todos los seres

humanos y debe seguir perteneciendo a la humanidad en el

futuro.

Es posible sostener que el límite de no ocasionar molestias o dafios al vecindario y las limitaciones y

obligaciones asociadas establecidas por los artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC forman parte de las concretas manifestaciones de la función social amparadas

por el constituyente en el sentido indicado;

SEXAGÉSIMO: Que la función social de la propiedad es la que permite equilibrar el interés privado que alimenta Y orienta el ejercicio del haz de derechos que la

constituyen y el interés público que justifica su protección como derecho fundamental. Como explica nombre reservado

nombre reservado, la función social de la propiedad define

la frontera que separa los poderes de la autoridad y del

duefio sin eliminar el interés individual y sin otorgar

una facultad irrestricta al poder regulador y al poder administrador (nombre reservado, nombre reservado dJesús, “La propiedad

privada”, Revista de Derecho y Jurisprudencia, tomo LXIX,

enero-abril 1972, primera parte, p. 111-142).

La incorporación de límites y obligaciones en la

regulación constitucional del derecho de propiedad se

produce en 1925. Los constituyentes de ese entonces se

vieron forzados a revisar el concepto de propiedad

recogido por la Carta de 1833 para asumir algunos

problemas políticos y sociales apremiantes en la época,

asociados a los latifundios, la subdivisión de propiedades, la imposición de gravámenes sobre

propiedades incultas y los derechos sociales. Conviene

observar que, en el debate de estos últimos, se mencionó

el derecho a una habitación sana y la propiedad familiar

(Actas Oficiales de las sesiones celebradas por la

Comisión y Subcomisiones encargadas del estudio del

Proyecto de Nueva Constitución Política de la República, Imprenta Universitaria, Santiago, p. 106, 121, 122, 123 y

124).

Con todo, la posibilidad de reemplazar la noción de

propiedad-derecho por propiedad-función social en el

texto de la nueva Constitución, si bien fue propuesta por un integrante de la Subcomisión y considerada por ésta,

no fue aceptada, al menos como concepto formal.

Recordemos que el concepto “función social” de la

propiedad sólo fue traducido al espafñol desde su fuente

francesa en 1912, por lo que era un término todavía

nuevo. ¿Además, en el debate de la Subcomisión, el comisionado nombre reservado notó la dificultad de la

traducción de las palabras de León Duguit, quien en el origen de la expresión utilizó esta fórmula: “[mlais la propriété n'ést pas un droit; elle est une function

sociale”. El problema detectado por Ovarzún fue que

“propiété” en las palabras de Duguit significaba tanto

“ejercicio de la propiedad” como “propiedad” (y hay argumentos para pensar que la expresión de Duguit alude a la función social que corresponde al ejercicio del

derecho de propiedad; Mirow, Matthew C., Origins of the

Social Function of Property in Chile, Florida

International University Legal $Studies Research Paper

Series N% 11-12, Julio 2011, p. 14 y 18). Dada esta

dificultad, no es extraño entonces que el mismo Oyarzún y

otros comisionados prefiriesen después el término

“utilidad social” o “utilidad pública” para someter la

propiedad al mismo propósito colectivo.

Al margen de los términos empleados, puede

constatarse que el constituyente de 1925 reconoció la

existencia, bajo el régimen de 1833, de cargas impuestas

a la propiedad por la ley para el servicio de intereses

distintos de los del propietario (como las servidumbres

regidas por el Código Civil), lo que desplazó la

discusión sobre la nueva disposición constitucional no a

la existencia de dichas cargas, sino a la conveniencia de

avanzar en el reconocimiento constitucional de límites y obligaciones asociadas a la propiedad. La mayoría de la

Subcomisión aceptó que éstas fuesen incluidas en la

Constitución, con la condición de detallarse el fundamento de legitimación de la intervención legislativa. Este consenso fue recogido en la mnorma

aprobada en definitiva: “El ejercicio del derecho de

propiedad está sometido a las limitaciones o reglas que

exijan el mantenimiento y el progreso del orden social,

Y, en tal sentido, podrá la ley imponerle obligaciones o servidumbres de utilidad pública en favor de los intereses generales del Estado, de la salud de los

ciudadanos y de la salubridad pública” (artículo 10, N9

10, inciso tercero, Constitución Política del Estado;

1925).

El cambio de un régimen de propiedad “libre” o

“qilimitada” fue, entonces, un cambio dirigido a aumentar

la potestad del legislador de afectar. el derecho de propiedad, en el entendido de que dicho reajuste se somete a los fundamentos detallados mpor el texto

constitucional. Es más, la propia creación del recurso de inaplicabilidad por la Carta de 1925 se encuentra

vinculada con la mnecesidad de evitar que el legislador

afecte el derecho de propiedad de un modo no previsto por

el constituyente;

SEXACESIMOPRIMERO: Que en el debate acaecido en el

seno de la Subcomisión de Reforma Constitucional formada en 1925, la incorporación al texto fundamental de la idea

de limitaciones .y obligaciones que puede imponer el

legislador al derecho de propiedad, fue relacionada con

la propiedad urbana y su regulación. En esta línea, uno

de los autores de la redacción aprobada en definitiva,

Luis Barros Borgoño, explicó en la sSubcomisión las

diferencias entre limitaciones al dominio impuestas por

el Derecho Civil y las impuestas por el Derecho Público

empleando, como ejemplo de las segundas, mnormas de

Derecho Urbanístico referidas a líneas de edificación en el trazado de las calles, la altura de los edificios y las leyes relativas a la salubridad pública. El mismo

Barros Borgofío remarcó que no se trataba de limitaciones

impuestas a un predio en beneficio de otro predio, sino de limitaciones impuestas a un predio a favor del interés

colectivo, del interés público, del interés general de la sociedad (Actas Oficiales de las sesiones celebradas por la Comisión y Subcomisiones encargadas del estudio del Proyecto de Nueva Constitución Política de la República, Imprenta Universitaria, Santiago, ». 122 y 123).

En esta misma línea argumental, nombre reservado vJesús

Rodríguez explica que la Carta Constitucional de 1925

modificó la regulación de 1833, entre otras razones, para

hacerse cargo de los cambios impulsados por el

crecimiento de la ciudad: “La ejecución del vasto plan de

obras públicas que impulsaron diversos gobiernos del

pasado siglo y el crecimiento urbano, hicieron ineludible autorizar la expropiación de todos los predios necesarios para realizar ciertas obras, no obstante la autorizada opinión de quienes sostuvieron que la individualización de los inmuebles afectados, lo exigía la inviolabilidad

de la propiedad libre y la seguridad que el sistema

otorgaba.

El incremento de la población urbana hizo preciso

dictar normas para poblados en particular y, luego, otras

generales en las sucesivas leyes orgánicas de las

Municipalidades, que impusieron a los propietarios obligaciones legales que hoy parecen elementales, pero

entonces eran inusitadas porque no se condecían de la

propiedad libre, como pedir permiso para construir y

abrir muevas calles y poblaciones, respetar el trazado

oficial de las calles futuras o de conectarse a las redes de agua potable vy alcantarillado” (nombre reservado, nombre reservado

nombre reservado, “La propiedad privada”, Revista de Derecho y

Jurisprudencia, tomo LXIX, enero-abril 1972, primera

parte, p. 116);

SEXAGESIMOSEGUNDO: Que las reformas introducidas al

estatuto constitucional de la propiedad en la década de

los años sesenta tienen directa relación con las limitaciones y obligaciones creadas por el legislador y

la función social de la propiedad, en armonía con las

reformas y cambios promovidos en el ordenamiento jurídico nacional. Así, introducen modificaciones al N* 10 del artículo 10 de la Constitución Política del Estado la Ley Ne 15.295, de 8 de octubre de 1963, y la Ley 16.615, de

20 de enero de 1967;

SEXAGESIMOTERCERO: Que la evolución histórica y la

norma constitucional vigente permiten afirmar que en

nuestro régimen constitucional, al menos desde 1925, mnmo existe identidad entre los intereses privados del dueño y

los sociales, por cuanto en el ejercicio del haz de

derechos plenos característicos de la propiedad privada

está comprometido el interés público.

Con todo, como ha sido explicado, la protección del derecho de propiedad prevista por el constituyente fuerza

la pervivencia del mayor mnúmero de facultades del

propietario cuyo ejercicio sea compatible con el interés

público amparado por la función social y sus dimensiones

reconocidas por la Constitución;

X. LOS ARTÍCULOS 62, INCISO SEGUNDO, Y 160 DE LA

LGUC Y LOS CONTENIDOS REGULATORIOS AMPARADOS POR LA

FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD: EXAMEN DE NECESIDAD,

IDONEIDAD Y PROPORCIONALIDAD.

SEXAGESIMOCUARTO: Que, establecido que los artículos

62, inciso segundo, y 160 de la LGUC son normas legales

que caben dentro de las limitaciones y obligaciones

propias de la función social de la propiedad, queda por determinar í*i ellas cumplen con las exigencias de

necesidad, idoneidad, proporcionalidad, razonabilidad y

mesura, derivadas de la Constitución y reconocidas por la

jurisprudencia de esta Magistratura;

SEXAGESIMOQUINTO: Que el examen de necesidad consiste en examinar si el precepto legal ha empleado un

medio mnecesario o al menos adecuado para alcanzar un

propósito constitucionalmente legítimo que quede

comprendido, en el caso de autos, en la función social de

la propiedad (STC 1215/09, e. 279).

Que en el caso del inciso segundo del artículo 62 de

la LGUC, la necesidad protegida por la función social de la propiedad es la de dar primacía al instrumento de

planificación territorial en aquellos casos en que el uso del terreno congelado o fuera de ordenación corresponde

al emplazamiento de una industria cuya operación causa

molestia o daño al vecindario. El inciso primero de la misma disposición permite al propietario conservar su bien inmueble y seguir usándolo de acuerdo con su

interés, respetando así el derecho de usar y gozar sin modificación alguna.

Por otro lado, de no existir el inciso segundo del

artículo 62 de la LGUC, la posibilidad de introducir cambios en los instrumentos de planificación territorial

al servicio de las necesidades de crecimiento de la urbe y de ejecutar dichas modificaciones en el tiempo, quedaría comprometida o restringida, toda vez que el

congelamiento permitiría al propietario usar y gozar de

su bien causando molestias o incluso daños al vecindario.

El inciso segundo del artículo 62 de la LGUC ofrece una

respuesta de orden territorial, permitiendo compeler al

propietario a desplazar el uso y goce de la propiedad -

que envuelve el ejercicio de una actividad económica

protegida por la Constitución- a un lugar donde no se

produzcan los efectos indeseados sobre habitantes

radicados en su proximidad, de acuerdo con las

disposiciones del Plan Regulador Comunal o instrumento de planificación territorial pertinente.

La necesidad indicada cabe dentro de los conceptos

de utilidad y salubridad públicas, como también en el

propósito de conservación del patrimonio ambiental, todos ellos valores protegidos por la función social de acuerdo

con el inciso segundo del N%24% del artículo 19 de la

constitucional;

SEXAGESIMOSEXTO: Que en el caso del artículo 160 de

la LGUC, la necesidad protegida por la función social de

la propiedad es la de garantizar la seguridad y salubridad de los vecinos, toda vez que en el caso de

establecimientos industriales o locales de almacenamiento, los peligros de explosión o incendio, las

emanaciones dañinas o desagradables, ruidos, trepidaciones u otras molestias pueden llegar a afectar

derechos e intereses fundamentales de las personas. De no

existir esta norma, los peligros o efectos descritos por el artículo 160 de la LGUC, amparados en un permiso o licencia para realizar una actividad económica, podrían

afectar bienes como la vida, integridad física y psíquica

de las personas, su salud, o los derechos de uso y goce

de la propiedad sin que exista una competencia estatal que permita adoptar una medida de carácter permanente que

asegure su debida protección. Lo anterior es de

particular relevancia cuando el instrumento de planificación territorial determina como uso de suelo de

una zona o subzona el residencial, pues en tal caso los

peligros o efectos no deseados listados por el artículo

160 de la LGQUC tendrían incidencia negativa además en el

derecho a una vivienda adecuada, reconocido por tratados

internacionales suscritos por Chile, y que a lo largo de

la historia se vincula con la idea de una habitación sana, segura y digna.

La necesidad indicada cabe dentro de los conceptos

de utilidad y salubridad públicas, como también en el propósito de conservación del patrimonio ambiental, todos

ellos protegidos por la función social de acuerdo con el inciso isegundo del N%224% del artículo 19 de la

XI. LOS ARTÍCULOS 62, INCISO SEGUNDO, Y 160 DE LA

LeUC Y LOS CONTENIDOS REGULATORIOS AMPARADOS POR LA

FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD: EXAMEN DE IDONEIDAD.

SEXAGESIMOSÉPTIMO: JQue, una vez revisada la necesidad de la regulación adoptada por el precepto legal

cuestionado, cabe realizar un examen de idoneidad, esto

es, si el medio escogido por el legislador es el adecuado

para alcanzar el propósito amparado por la Constitución (STC 1215/2009, €C. 27?7).

En el caso del artículo 62, inciso segundo, de la

LGUC, el legislador entrega a la autoridad administrativa una herramienta para avanzar en la implementación de un

instrumento de planificación territorial que ha sufrido

modificaciones y que, en virtud de lo dispuesto por el

inciso primero de la misma norma, mantiene en la zona o subzona modificada, inmuebles cuyos propietarios usan y

gozan de acuerdo con el instrumento de planificación

territorial anterior. La herramienta entregada por el precepto legal cuestionado permite, en los supuestos indicados, ordenar el traslado de una industria mal

ubicada.

El examen de idoneidad, en el caso de esta norma, tiene al menos dos aspectos. El primero es el de su

aptitud para lograr la protección de un interés social, como es asegurar un vecindario libre de molestias y daños

en un emplazamiento en que un instrumento de

planificación territorial anterior, permitía actividades

que ulteriormente admiten la calificación de molestas o

dafiosas. Desde este punto de vista, el inciso segundo del artículo 62 de la LGUC hparece idóneo para el fin

indicado, toda vez que protege el interés del conjunto de

personas radicadas en la proximidad de la industria,

conforme con la planificación territorial adoptada;

SEXAGESIMOCTAVO: Que el segundo aspecto del

examen de idoneidad dice relación con la protección del

propietario afectado por el cambio del instrumento de planificación territorial. Este propietario, tratándose

de una industria que ha quedado ubicada en una zona o

subzona que no permite o restringe la actividad

productiva, tiene que modificar el actual ejercicio de

sus derechos de uso y goce de su bien inmueble de modo

tal que no podrá ocasionar molestias o dafños al

vecindario. De otro modo, si causa molestia o daño al vecindario, la autoridad administrativa, cumpliendo con

el procedimiento previsto en el inciso segundo del artículo 62 de la LGUC, podrá ordenar el traslado de la

industria mal emplazada.

La norma podría no ser idónea si, en la tutela de la función social de la propiedad, mno cautela de manera

adecuada el legítimo interés privado del propietario de

seguir utilizando su bien conforme lo ha venido haciendo

de acuerdo con el ordenamiento jurídico, amparado en el

artículo 19, N9 24* de la Constitución Política y, en el

caso de autos, de conformidad con el numeral 21* de la misma disposición. El examen de idoneidad recaído en este precepto, de acuerdo con lo dicho, debiese dirigirse entonces a los hechos y el derecho que generan la

competencia de la autoridad administrativa para ordenar

el traslado, mpues esta facultad es la que podría

menoscabar el legítimo interés del propietario,

extendiendo la función social fuera de aquel ámbito

conducente al fin previsto. Planteado así el argumento,

los términos que emplea el inciso segundo del artículo 62

de la LGUC y que sustentan la competencia de la autoridad

administrativa .on tres: “industria imal 1 ubicada”, “molestia” al vecindario o “daño” al vecindario;

SEXAGES IMONOVENO : Que la expresión “industria mal

ubicada” se refiere a un inmueble emplazado en una zona o

subzona sometida a un instrumento de planificación territorial cuyo régimen de uso de suelo ha sido

modificado, de forma tal que el desarrollo de actividad productiva ha sido prohibido o limitado. No se trata de

una calificación cuya aplicación quede entregada al

criterio discrecional de una autoridad administrativa.

Para que pueda utilizarse deben existir al menos dos N N SECRETARIA' instrumentos de planificación territorial aprobados: el x”'x..»/ primero, que de acuerdo con la zonificación adoptada y el uso de suelo regulado, permite la instalación de una

actividad productiva de acuerdo con el orden territorial

delimitado y las mnormas sectoriales pertinentes; y el

segundo, que modifica al anterior, impidiendo o

restringiendo la posibilidad de continuar con la actividad productiva desarrollada en el terreno sometido

a la regulación urbanística. Como ha quedado dicho, los

instrumentos de planificación territorial previstos por

el ordenamiento jurídico chileno someten su elaboración y modificación a procedimientos de competencia de órganos

de representación popular (y, por consiguiente, dotados

de legitimación democrática) y cuentan con instancias de control técnico y de participación de la comunidad locai.

Lo señalado dificulta que la 1limitación u obligación derivada del precepto cuestionado escape al servicio del

propósito que exige la función social de la propiedad, al menos en lo que se refiere al concepto de “industria mal

ubicada”, ya que la utilidad o salubridad pública, o conservación del patrimonio ambiental, tendrán como cimiento una decisión democrática ratificada por órganos

técnicos competentes;

SEPTUAGÉSIMO: Que la expresión “molestias” al vecindario empleada por el inciso segundo del artículo 62

de la LGUC alude al menoscabo que pueden sufrir los

habitantes próximos a la industria que, de conformidad

con el instrumento de planificación territorial

pertinente, han fijado su residencia en un lugar vecino o cercano a la actividad productiva desarrollada. Dicho

problema puede referirse, en los términos de la disposición en análisis, sólo a las consecuencias de la actividad productiva desplegada por una “industria mal ubicada”, por lo que no se trata de un concepto aplicable

al desarrollo de cualquier actividad económica.

Con todo, cabe mpreguntarse si la administración

podría utilizar de modo discrecional este concepto, de un

modo ajeno o distante al propósito social que pretende

servir, para así gozar de la facultad de ordenar el

trasiado de la industria a una zona o subzona donde la

planificación territorial rpermita su instalación yv funcionamiento. El término “molestias”, en efecto, es amplio, pero el ordenamiento jurídico entrega herramientas para su interpretación conforme con el mandato constitucional del N% 24e del artículo 19. Un primer elemento para su interpretación es el constitucional, pues la propia Carta Fundamental, en su artículo 19, señala un conjunto de ámbitos en que la vida de la persona se encuentra tutelada y, por lo mismo, es susceptible de privación, perturbación o amenaza como consecuencia de la actividad productiva desarrollada.

Caben aquí el derecho a la vida, el derecho a la integridad física y psíquica, el derecho a la salud, el derecho a un medio ambiente libre de contaminación, entre

otros. Luego, constituirá una molestia, al menos, aquello

que comprometa un derecho o interés reconocido yv

protegido por la Constitución.

Asimismo, el inciso segundo del artículo 62, al

incorporar al proceso resolutivo del traslado forzoso

sendos informes del Departamento de Higiene Ambiental del

Servicio Nacional de Salud y de la Sécretaría Regional

Ministerial de vVivienda y Urbanigmo, incorpora la

regulación sectorial aplicable por dichos organismos, la

que contiene estándares que permiten reconocer <el

carácter de molesto sobre la base de un criterio técnico

y objetivo. Además, el mismo Municipio puede sumar, para

la identificación de aquello que constituye la molestia

al vecindario, la regulación vigente local o proveniente

de normas sectoriales que fije un estándar reconocible de

afectación a los vecinos.

En armonía con lo sostenido, la “molestia” al

vecindario del inciso segundo del artículo 62 de la LGUC

no puede interpretarse como autorización para que la

autoridad municipal la configure de manera discrecional y

subjetiva, para el solo efecto de adquirir la facultad de

disponer el traslado de una industria cuyo régimen es de

congelamiento o fuera de ordenación territorial.

Corresponderá entonces a la autoridad administrativa o,

en su caso, judicial, identificar las molestias que

constituyen el supuesto de utilización de la mnorma

cuestionada, precisando el contenido de la falta, la

interferencia sustancial en la vida de los vecinos, su persistencia y relación con la actividad productiva;

SEPTUAGESIMOPRIMERO: Que el examen de idoneidad

recaído en la. expresión “molestias”, en el aspecto en

añálisis, debe complementarse con el estudio de la

posibilidad de recurrir a otra técnica regulatoria. Por cierto que el legislador podría utilizar una expresión que, con mayor acierto, procure proteger la afectación de

derechos o intereses de los vecinos. Sin embargo, no

parece posible encontrar un término que, de modo

manifiesto, supere en precisión la delimitación del ámbito tutelado por el precepto cuestionado.

Otra posibilidad de técnica regulatoria es que el

legislador intente construir un catálogo de molestias

acorde con la limitación y obligación que impone al

propietario el traslado de su industria mal ubicada. Este

esfuerzo, como se indicó antes, tiene directa relación con la capacidad del ser humano de percibir fenómenos o

realidades externas y con la posibilidad de que estos fenómenos o realidades externas puedan afectarlo de modo

sensible o perceptible. Si bien existen y pueden crearse

normas que fijen estándares sobre aspectos de esta

afectación al ser humano (olores, ruidos, gases, humos,

polvo, luminosidad, temperatura, partículas, etc.), es

claro que la creación y desarrollo de preceptos jurídicos

sigue al reconocimiento de una afectación ya producida y no a un listado, elaborado en abstracto, de ámbitos de percepción humana que potencialmente pueden resultar afectados por determinada actividad. Solicitar a la norma

legal la identificación o tipificación de las molestias equivale a pedirle que fije un listado taxativo de formas

de afectación de la vida humana, lo que en el actual

grado de desarrollo de la ciencia no parece posible. Sí

parece viable, a la inversa, que los órganos de la

administración identifiquen vy estudien las distintas formas en que la actividad productiva, de hecho, afecta

la vida humana, para así elaborar normas que la impidan,

limiten ¿o regulen de conformidad con los principios,

derechos e intereses protegidos por la Constitución;

SEPTUACESIMOSEGUNDO: Que la expresión “daños” al

vecindario empleada por el inciso segundo del artículo 62

de la LGUC alude a la lesión que pueden sufrir los habitantes próximos a la industria que, de conformidad con el instrumento de planificación territorial

pertinente, han fijado su residencia o habitación en un lugar vecino o cercano a la actividad productiva

desarrollada. Dicho problema puede referirse, en los

términos de la disposición en análisis, sólo a las

consecuencias de la actividad productiva desplegada por

una “industria mal ubicada”, por lo que no se trata de

una limitación u obligación aplicable al desarrollo de

cualquier actividad económica.

En el examen de idoneidad de la expresión “dafños” al vecindario, utilizada por el inciso segundo del artículo

62 de la LGUC, en su ajuste a la función social de la

propiedad, conviene distinguir entre la protección del

interés mpúblico y la tutela del interés privado del propietario de la industria mal ubicada. En relación con

el interés público, es manifiesto que la autoridad

administrativa mno puede consentir que la actividad productiva desarrollada por una industria mal ubicada a . - , , a Bcasione dafños al vecindario. El deber de servicio de la

persona humana exigido al Estado por el inciso cuarto del

artículo 19 de la Carta Fundamental es por completo

incompatible con la lesión de derechos o intereses individuales sufrida por los vecinos o habitantes del

vecindario. Por lo mismo, se trata de una voz idónea para

el cumplimiento del fin indicado.

En el examen de idoneidad de la palabra “daños”

desde la perspectiva de la tutela del interés privado del

propietario de la industria mal wubicada, corresponde

notar que, desde antiguo, el derecho ensefía que el

propietario, en uso del haz de facultades protegidas por

la Constitución, debe respetar el derecho ajeno, lo que incluye no dafar a terceros. En mnuestro ordenamiento

jurídico, tanto la utilidad pública como el respeto al

derecho ajeno explican las limitaciones que el legislador

impuso a los propietarios desde el siglo XIX, bajo el estatuto de la propiedad libre creado por la Constitución Política de 1833 (Bertelsen Repetto, Raúl, “El Derecho de

Propiedad en la Constitución de 1925”, en nombre reservado,

Enrique, Propiedad ís=+in libertad: Chile 1925-1973,

Universidad de los Andes, Santiago, 1999, p. 47);

SEPTUAGESIMOTERCERO: Que el mismo examen de

idoneidad debe recaer sobre el artículo 160 de la LGUC, en orden a determinar si los peligros o daños que

fundamentan el ejercicio de la facultad para ordenar el

retiro de un establecimiento industrial o local de

almacenamiento, sirven de manera adecuada el propósito

amparado en la función social de la propiedad.

Cabe aquí distinguir, como en los casos anteriores, entre el servicio del interés público y la adecuada

tutela del interés privado del propietario del establecimiento industrial o local de almacenamiento. En el caso de esta mnorma, los conceptos empleados por el

legislador pueden ordenarse en tres categorías, en

atención a los bienes jurídicos afectados o amenazados.

¡La primera, integrada por el peligro de explosión o

incendio y las emanaciones dafíinas; la segunda, compuesta N SECRETANA por emanaciones desagradables, ruidos y trepidaciones; y la tercera incluye la idea de “otras molestias";

SEPTUAGESIMOCUARTO: Que en el examen de idoneidad de los conceptos de peligro de explosión o incendio, o

emanaciones dafiinas, es claro que el legislador está

acogiendo de imanera adecuada un interés público

preeminente, que no es otro que el promovido por el

inciso cuarto del artículo 19 de la Constitución, que

ordena al Estado servir a la persona humana. Asimismo, el

precepto legal contribuye a asegurar la vigencia efectiva

de los mnumerales 1% y 8% del artículo 19 de la Carta

Fundamental, de un modo en que no podría dejar de hacerlo

sin vulnerar deberes básicos del Estado.

Por otro lado, desde el punto de vista de la tutela del interés privado del propietario del establecimiento industrial o local de almacenamiento, las tres hipótesis indicadas por el legislador pueden ser reconocidas en la

práctica mediante la aplicación de criterios y parámetros técnicos que, de un modo objetivo y no cuestionable,

sirven de fundamento a la decisión de la autoridad administrativa de ordenar el retiro del vecindario de la actividad productiva allí radicada;

SEPTUAGESIMOQUINTO: Que en el examen de idoneidad de

los conceptos de emanaciones desagradables, ruidos y

trepidaciones, como base de una limitación y obligación

fundada en la función social de la propiedad, es

relevante comprobar el grado o nivel que alcanzan estas

perturbaciones que afectan al ser humano. Como se indicó

en el considerando anterior, es un deber constitucional del Estado proteger a las personas ante este tipo de

interferencias en aquellos casos en que alcanzan un

grado, extensión o duración incompatible con el

desarrollo de una vida mnormal en una zona urbana

residencial.

Por otro lado, desde el punto de vista de la tutela

del interés privado del propietario del establecimiento

industrial o local de almacenamiento, estas tres

categorías empleadas por el legislador debiesen ser

objeto de mnormas que permitan reconocer el mnivel de

desagrado, ruido o trepidación que constituye una

afectación de la vida humana significativa y que, de

acuerdo con el criterio social imperante, no es posible

soportar. En aquellos casos en mno exista znorma

reglamentaria que permita medir la interferencia sobre la

persona, será la autoridad administrativa la competente

para reconocer el menoscabo o deterioro que afecta el

desarrollo de la vida de la persona vecina del

establecimiento industrial o local de almacenamiento.

Esta autoridad debiese utilizar, al menos, el patrón

fijado por la sensibilidad de un integrante promedio de

la comunidad y el conocimiento o ciencia existente, para justificar la identificación de la molestia intolerable.

La decisión administrativa pertinente, dados los derechos

e intereses comprometidos, será siempre susceptible de

revisión por parte de órganos jurisdiccionales por vía

ordinaria 0, en su caso, extraordinaria;

SEPTUAGESIMOSEXTO: Que en el examen de idoneidad de

las "molestias" como origen de una limitación u

obligación fundada en la función social de la propiedad,

es esencial, para la aplicación de la norma conforme con

la Constitución, identificar la perturbación que afecta al ser humano. Esta identificación es la que fundamenta la resolución municipal que ordena el traslado de la

actividad productiva desarrollada en el establecimiento

industrial o local de almacenamiento.

Como se sefaló antes, es un deber del Estado

proteger a las personas frente a molestias en aquellos

casos en que ellas alcanzan un grado incompatible con el

desarrollo de una vida mnormal en una zona urbana

residencial. Desde este punto de vista, la disposición es

idónea para lograr la protección del interés público

comprometido.

Por otro lado, desde el punto de vista de la tutela

del interés privado del propietario del establecimiento industrial o local de almacenamiento, la molestia podría

constituir un tipo de afectación sobre el ser humano cuvya

indeterminación ofrece a la autoridad administrativa una potestad discrecional para menoscabar o impedir el

ejercicio de $us derechos fundamentales al libre desarrollo de una actividad económica y de propiedad. En

este isentido, kbastaría que la autoridad municipal

califique la actividad productiva como "molesta" para

generar la facultad de ordenar su retiro a una zona que

la admita o acepte.

La calificación de molesta, de acuerdo con la Constitución, podría generarse por dos vías. Primero, por

el contraste de las consecuencias externas del desarrollo de la actividad productiva y la mnormativa legal y reglamentaria que fija parámetros reguladores del grado

de la afectación que el ser humano puede o debe tolerar.

En este supuesto, la fundamentación de la decisión municipal de ordenar el retiro del establecimiento

industrial o local de almacenamiento que realiza una

actividad productiva de carácter 2molesto, debiese

apoyarse en la mnmormativa que sirve para identificar yv medir la perturbación generada. Asimismo, si es

pertinente, debiese contar con los informes técnicos

provenientes de órganos sectoriales que 1permitan reconocer la envergadura de la molestia derivada de la

actividad productiva;

SEPTUAGESIMOSÉPTIMO: Que la segunda vía para generar

la calificación de molesta es por la constatación, por

parte de la autoridad municipal, de la existencia de una

afectación o interferencia significativa sufrida por los vecinos, bien por examen de los funcionarios de aquella o

bien como resultado de lafiscalización efectuada por

otros órganos del Estado.

Como sea, la determinación del carácter de molesta no queda a la discrecionalidad de la administración

comunal, pues la molestia debe <*er identificada,

comprobada y dimensionada -si es posible y corresponde- para configurarse como la causa que fundamenta la

aplicación de la medida dispuesta por el artículo 160 de la LGUC. La calificación de molesta aplicada por la

administración comunal i$erá 8*iempre susceptible de

control ulterior por parte de órganos jurisdiccionales;

XII. LOS ARTÍCULOS 62 INCISO SEGUNDO Y 160 DE LA

LSUC Y LOS CONTENIDOS REGULATORIOS AMPARADOS POR LA

FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD: EXAMEN DE

PROPORCIONALIDAD.,

SEPTUAGESIMOCTAVO: Que, una vez revisada la

necesidad e idoneidad de la regulación contenida en los

preceptos legales cuestionados, cabe realizar un examen de proporcionalidad, esto es, si el menoscabo o limitación impuesto al ejercicio del derecho tiene armonía con el beneficio que se obtiene en el logro del fin lícito que se persigue (STC 1182, c. 21*%; también

SSTC 1193, 1201, 1541). Como ha señalado esta

Magistratura, la proporcionalidad del medio empleado para

lograr la consecución del interés público legítimo exige

evitar dafños innecesarios (STC 1141/2009, c. 19%). En el campo del derecho de propiedad, esta dMagistratura ha

señalado que el medio empleado por el legislador es

proporcionado en tanto no imponga al dueño sino una

obligación indispensable para servir el interés público comprometido, en la medida que no existan otras

alternativas disponibles, se evite causar daños

innecesarios a los afectados y se cuente con la posibilidad de reclamar ante los Tribunales Ordinarios de

Justicia (STC 1215/2008, c. 28%).

En el caso de autos, entonces, la cuestión a revisar

es si la limitación y obligación exigida al propietario de la industria como resultado de la aplicación de los

artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC es o no

proporcional y, en consecuencia, si cabe dentro de la

función social amparada por la Constitución en el inciso segundo del N9 24* de su artículo 19;

SEPTUAGESIMONOVENO: Que en el caso del inciso

segundo del artículo 62 de la LoUC, la limitación

impuesta al propietario consiste en impedir la continuación de la actividad productiva desarrollada por

la industria mal ubicada y la obligación derivada es la

de trasladar dicha actividad productiva a un lugar donde ella se pueda realizar conforme con el instrumento de

planificación territorial pertinente. Esta limitación y obligación tiene su origen, como se ha señalado antes, en

dos hipótesis previstas por la norma: la molestia o el

daño ocasionado al vecindario. La existencia de al menos una de las hipótesis ha de ser verificada por la

Municipalidad, la que debe contar con sendos informes del Departamento de Higiene Ambiental del Servicio Nacional de Salud (hoy Secretaría Regional Ministerial de Salud) y de la Secretaría Regional Ministerial de vVivienda y

Urbanismo.

La proporcionalidad que debiese existir, entonces,

es entre el hbheneficio alcanzado con la medida del traslado decretada vy la carga que se impone al

propietario de la industria mal ubicada de cesar su

actividad productiva actual y trasladarla a otro lugar.

El beneficio «»”obtenido, a su vez, se relaciona directamente con el mal que se quiere evitar que, en este

precepto específico, es la molestia o daño al vecindario

producido por la actividad desarrollada por la industria

mal ubicada;

OCTOGÉSIMO: Que la molestia o daño generado por la

actividad productiva es un efecto concreto que se produce

en el vecindario del lugar donde ella se desarrolla y

que, por lo tanto, se configura de acuerdo con las normas

establecidas por el instrumento de planificación

territorial pertinente que delimita la extensión de la

zona o subzona y el uso de suelo admisible. La expresión

“qindustria mal ubicada” del inciso segundo del artículo

62 de la LGUC indica que se trata de una actividad

productiva emplazada en una zona o subzona cuya nueva

regulación territorial no admite la continuación de su

desarrollo sin la consideración de la salud y calidad de

vida de los vecinos. La orden de traslado de la industria mal ubicada no tiene por fundamento, entonces, la

molestia o dafño al vecindario en abstracto, sino el régimen de congelamiento previsto en el inciso primero

del mismo artículo 62 de la LGUC.

El régimen de congelamiento ordena postergar la

implementación de la planificación territorial vigente,

dando primacía al interés privado del propietario por

sobre el interés público que cimienta la nueva ordenación urbana. El propietario del inmueble objeto del congelamiento, de acuerdo con el artículo 19, Ne 24%, de

la Constitución, conserva su predio vy edificación y, además, puede mantener la forma de uso y goce que ha

resuelto darle.

Ahora bien, la figura del congelamiento, fiel al

interés privado, no puede constituir un obstáculo para

implementar los cambios que la urbe necesita para acoger

las demandas básicas de las personas. Si el congelamiento

no considerase una norma destinada al ajuste a las nuevas

disposiciones sobre zonas y uso del suelo, la vigencia

efectiva de la planificación territorial dependería de

modo exclusivo de la voluntad de 1los propietarios

amparados en su derecho de propiedad.

La norma destinada al ajuste entre la actividad de

la industria mal ubicada y la actividad permitida de

acuerdo a la mnueva planificación territorial, es el

inciso segundo del artículo 62 de la LGUC. En él, el

legislador no le exige al propietario someter '*u

actividad productiva a las nmuevas mnormas sobre uso de

suelo, sino que fija un estándar de compatibilidad mínimo, que no es otro que la molestia o daño al

vecindario. Mientras la actividad productiva de la

industria mal ubicada no ocasione molestia o daño a los vecinos, puede continuar su desarrollo en el lugar donde

está emplazada; si ocasiona molestia o dafío, reconocible

en los términos antes explicados, surge la posibilidad de disponer su traslado.

La proporcionalidad de esta facultad dice relación con el interés público que impulsa la planificación

territorial, que no es otro que servir a la persona

humana contribuyendo a crear las condiciones sociales que permitan su mayor realización espiritual y material

posible (artículo 1% constitucional, inciso cuarto). La

urbe, como explica la demografía, crece para acoger a un

mayor número de seres humanos y, por lo mismo, es necesario dotar a la autoridad local de potestades que le permitan generar condiciones de habitabilidad acordes con

los valores protegidos por la Constitución. Esta necesaria facultad armoniza el interés público que la

fundamenta con el interés del propietario, que mantiene la propiedad de un predio y sus edificaciones, los que pueden ser objeto de libre uso, goce y disposición

conforme con lo dispuesto en el instrumento de

planificación territorial pertinente.

Por lo mismo, desde el punto de vista planteado, el

inciso segundo del artículo 62 de la LGUC respeta el

principio de proporcionalidad que exige la función social

de la propiedad;

OCTOGESIMOPRIMERO: Que en el caso del artículo 160

de la LGUC, la limitación impuesta al propietario

consiste en impedir la continuación de la actividad

productiva desarrollada por el establecimiento industrial

o local de almacenamiento y la obligación derivada es la

de retirar dicha actividad productiva de la zona o

subzona en que se encuentra instalada. Esta limitación y

obligación tienen su origen, como se ha señalado antes,

en las hipótesis previstas por la morma: peligro de

explosión o incendio, producción de emanaciones dañinas o desagradables, ruidos, trepidaciones u otras molestias al

vecindario. La existencia de «al menos una de las

hipótesis del artículo 160 de la LGUC ha de ser

verificada por la Municipalidad, la que debe contar con

los pertinentes informes de la Secretaría Regional Ministerial de sSalud vy de la sSecretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo.

La proporcionalidad que debiese existir, entonces, es entre el beneficio alcanzado con la medida de retiro decretada y la carga que se impone al propietario de la

industria o local de aimacenamiento de cesar su actividad productiva actual y trasladarla a otro lugar. El

beneficio obtenido, a su vez, se relaciona directamente con el mal que se quiere evitar que, en este precepto específico, consiste en peligros graves, emanaciones,

ruidos, trepidaciones o otras molestias al vecindario producidas por la actividad desarrollada por la industria

o local de almacenamiento;

OCTOGESIMOSEGUNDO: Que el interés público tutelado

por el artículo 160 de la LGUC es, en primer lugar, la

seguridad de las personas. El párrafo 8%, al que

pertenece dicha disposición, se titula, precisamente, “De la seguridad, conservación y reparación de edificios".

Las hipótesis de peligro de explosión o incendio y de

emanaciones dafñinas se dirigen a precaver daños a la

integridad física de las personas y, por lo mismo, es un

deber del Estado adoptar las medidas mnecesarias para

evitarlos.

La norma extiende el ámbito de protección de los

vecinos del establecimiento industrial o local de almacenamiento, toda vez que faculta al municipio a

disponer el retiro de la actividad productiva en el caso L <¿ffamv de emanaciones desagradables, ruidos, trepidaciones u

otras molestias. El interés público atendido con esta atribución municipal se dirige de modo directo a cumplir los mandatos del inciso cuarto del artículo 19

constitucional (deber del Estado de contribuir a crear las condiciones sociales para la mayor realización

espiritual y material posible), así como del artículo 19,

N* 12 (protección de la vida, integridad física y psíquica) y del artículo 19, N% 8%., de la propia Ley

Suprema (protección del derecho a vivir en un medio

ambiente libre de contaminación).

La proporcionalidad de esta carga, entonces, debe

asociarse al peligro, dafño o afectación sufrida por seres humanos. Por otro lado, la orden de retirarse del sector

impone cesar la actividad productiva en el lugar y

desplazarla a otro, sin afectar la propiedad del predio y

sus edificaciones, y sin mermar la posibilidad de realizar otras actividades productivas que no generen las consecuencias externas indicadas por el artículo 160 de

la LGUC.

Como puede comprobarse, existe armonía entre la

facultad de la autoridad administrativa -cuyo ejercicio

ha de contar con el respaldo de informes técnicos-, los

peligros o daños ocasionados a personas del vecindario y

la carga impuesta al propietario, que no podrá continuar

con su actividad productiva en el mismo lugar vy podrá

instalarla en otro lugar. No parece admisible, en

especial considerando los deberes del Estado del artículo

1%, inciso cuarto, de la Carta Fundamental, y los que

emanan del artículo 19, N% 1% y 8% de la propia

Constitución, que una actividad productiva que genere

alguna de las consecuencias listadas por el artículo 160,

pueda continuar afectando o interfiriendo en la vida de

los vecinos en los términos proscritos por el legislador;

OCTOGESIMOTERCERO: Que la proporcionalidad del

artículo 160 de la LGUC como carga derivada de la función social de la propiedad, mno es compatible con la

interpretación que la entienda como una potestad discrecional otorgada a la administración municipal. Lo

anterior, en el sentido de permitir que cualquier

consecuencia material y externa del proceso productivo

pueda ser considerada emanación desagradable, ruido,

trepidación o molestia, para efectos de fundar la

decisión de ordenar el retiro de la industria o local de almacenamiento de la zona o subzona donde se encuentra emplazada.

Como se ha explicado antes, los términos empleados

por el legislador en el artículo 160 de la LGUC han de ser interpretados conforme a Derecho, lo que significa no

sólo remitirlos a las disposiciones de interpretación de

la ley, sino integrarlos con el conjunto de estándares

legales y reglamentarios que permiten darles un contenido acorde con el principio de seguridad jurídica y los principios, derechos e intereses protegidos por la Constitución. Recordemos que la aplicación de la norma por parte de la autoridad municipal debe ir acompafñada por dos informes de órganos sectoriales y, por supuesto,

debe ser debidamente “fundada. El decreto pertinente es

susceptible de revisión judicial, lo que refuerza el

imperio de la Constitución y la ley en la aplicación de

la carga que afecta al propietario de una industria o

local de almacenamiento que qigenera externalidades

negativas para su entorno inmediato;

OCTOGESIMOCUARTO: Que, por último, la jurisprudencia

de esta Magistratura ha sostenido que la limitación

impuesta al propietario debe ser mesurada y razonable

(SSTC 56/1988, C. 129; 1863/2012, €. B51%9, y otras:

1986/2012, 1991/2012, 1992/2012, 1993/2012). El carácter mesurado y razonable de las limitaciones y obligaciones impuestas por los artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC mpuede vincularse a lo expuesto en los

considerandos anteriores. Estas mnotas quedan ratificadas por la aplicación que han recibido las normas impugnadas

de acuerdo con los antecedentes aportados en esta causa.

Dentro de ellos, cabe destacar los informes de la

Secretaría Regional Ministerial de Salud y de la

Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo.

El informe de la Secretaría Regional Ministerial de Salud, de 31 de marzo de 2005, en consideración a denuncias efectuadas por vecinos por ruidos molestos,

polución por polvo de trigo, presencia de roedores y

palomas y sus fecas (que en su oportunidad generaron los

correspondientes sumarios), califica a la instalación

industrial de nombre reservado como “molesta y

contaminante”. Dicho informe se ratificó el 28 de marzo de 2012, después del pronunciamiento de la sSecretaría

Regional Ministerial de vVivienda y Urbanismo que lo requirió.

Por su parte, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo en su informe constata que la actividad de la empresa Molinera del Norte S. A. no se

ajusta a los usos de suelo autorizados por el Plan Regulador Comunal vy por ello puede considerarse una

industria mal ubicada.

Los antecedentes de hecho indicados dan cuenta de la

aplicación de las disposiciones impugnadas conforme con criterios que pueden considerarse Aacordes con el

ordenamiento jurídico nacional y los principios que lo

inspiran.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en los artículos

19, 19, N9s 12, 8%, 21% y 24%, y 93, incisos primero, N* 6%, y decimoprimero, de la Carta Fundamental, así como en

las disposiciones pertinentes de la Ley N% 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1) QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS

l.

2) DÉJASE SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA A FOJAS 141, OFÍCIESE.

3) QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE, POR HABER TENIDO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR.

Acordada con el voto en contra de la Ministra sefñora Marisol Peña Torres y del Ministro señor Juan José Romero Guzmán, quienes estuvieron por acoger el requerimiento,

en virtud de las siguientes consideraciones:

I.-

ACERCA DE LA PROCEDENCIA, DESDE UNA PERSPECTIVA FORMAL,

DE QUE ESTE TRIBUNAL CONOZCA EL REQUERIMIENTO

INTERPUESTO.

1%. Que se ha discutido en el proceso si se cumple

o no con la exigencia constitucional para la admisibilidad de un requerimiento de inaplicabilidad

consistente en que “la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución del

asunto”, tal como lo dispone el inciso undécimo, del

artículo 93 de la Constitución;

29. Que en la argumentación de quienes sostienen

que en este caso no se está dando cumplimiento al

requisito recién señalado, subyace la idea de que la

acción de inaplicabilidad resulta, por una razón lógica,

incompatible con el recurso de casación como gestión

pendiente.

En efecto, se plantea que al deducirse un recurso de

casación con el objeto de que se corrija un error con

incidencia en las normas legales cuya aplicación se busca

a través de la dictación de una sentencia de reemplazo en

caso de acogerse dicho recurso, no podría solicitarse,

coetáneamente, por la vía de la acción deducida ante esta

Magistratura, la inaplicabilidad del mismo precepto SECRETARI legal ;

3%. Que, en nuestra opinión, cabe desestimar dicha

argumentación en virtud de las razones que se exponen a

continuación:

En primer lugar, debe subravarse que la Constitución

en el mismo inciso decimprimero del artículo 93 exige que

se “verifique la existencia de una gestión pendiente ante

el Tribunal ordinario o especial”. El recurso de casación

constituye, sin lugar a dudas, una gestión judicial

pendiente, no existiendo limitación alguna de carácter

constitucional sobre el particular.

Y, en segundo lugar, para verificar si ha existido o

no una infracción que dé lugar a la casación de la

sentencia recurrida, la Corte Suprema tiene que,

inevitablemente, hacer una revisión completa del caso. En

el evento de que este Tribunal dicte una sentencia

estimatoria en la acción de inaplicabilidad que se ha

interpuesto, la Corte llamada a resolver el recurso de

casación debe aplicar el ordenamiento jurídico vigente, con excepción de la norma decilarada inaplicable. Así, en

la eventualidad de que la Corte tenga que dictar una

sentencia de reemplazo luego de la revisión “de novo” del

caso en su globalidad, resulta innegable que la

inaplicación de los preceptos impugnados invocados en dicho recurso cumplen con el requisito (de acuerdo al

lenguaje de muestra Constitución) de que “pueda[n]

resultar decisivo[ls] en la resolución de un asunto”".

En consecuencia, no existe impedimento, desde una

perspectiva formal, para que este Tribunal pueda, en esta

causa, dictar una sentencia estimatoria en ejercicio de

la potestad que la Constitución le ha conferido en su

artículo 93, inciso primero, N* 6;

II.-

A) SÍNTESIS DEL CONTEXTO Y CONFLICTO JURÍDICO CENTRAL

EXISTENTE.

4%., Que la empresa Molinera del Norte S.A. continúa

funcionando en su emplazamiento hhistórico, pese a que

dicha ubicación no se adecúa a la nueva zonificación del plan regulador urbanístico de la comuna de Antofagasta.

Lo anterior ocurre debido a que la industria o molino se

encuentra operando en el lugar desde antes de la

dictación y aplicación del mnuevo cambio normativo que permite el seccionamiento territorial y los consiguientes

tipos de uso de suelo que se autorizan en cada caso

(artículo 62, inciso primero, de la LóGUC), bajo la

condición de que su vecindario (hoy residencial) no se

vea negativamente afectado debido a molestias o dafos

ocasionados por su industria (artículo 62, inciso

segundo, en relación con el artículo 160).

La aplicación de la regla de congelamiento del

inciso primero del artículo 62 resulta congruente con la

garantía constitucional del derecho de propiedad, ya que

evita que la industria deje de funcionar y sea trasladada de lugar, sin mediar acto reprochable alguno por parte de ésta. El problema dice relación con la aplicación de la condición establecida en el inciso segundo del artículo 62 (en coordinación con el artículo 160), ya que tal como

está redactado el precepto legal, el bheneficio de la regla sobre congelamiento, el cual -a nuestro entender-

constituye un imperativo bajo la Constitución vigente,

dejará de tener todo efecto práctico debido a que resulta

absolutamente previsible que el emplazamiento autorizado

de edificaciones habitacionales en la zona aledaña a una industria (aun ante la inexistencia de irregularidades)

cause algún tipo de “molestia” o, al menos, sea posible

su “constatación” por parte de la autoridad, dada la

inexistencia de parámetros mormativos que permitan

determinar cuándo se está o no en presencia de una

molestia intolerable;

5%, Que, en efecto, el presente requerimiento dice

relación con las implicancias constitucionales de un

cambio en una reguilación legal urbanística a una empresa

industrial que ha estado emplazada vy funcionando -

legalmente- desde antes de la dictación de la nmormativa

que pretende aplicársele, años después, por medio de un

acto administrativo singular y que, como consecuencia, implicaría su expulsión del lugar donde opera. Tal es el

caso de lo ocurrido con la Municipalidad de Antofagasta

en su intento de dar aplicación a lo dispuesto en el

inciso segundo del artículo 62 y en el artículo 160 de la

Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) respecto

de la empresa nombre reservado, requirente en estos

autos;

6%. Que los preceptos legales impugnados

(apreciados conjuntamente en consideración al caso

concreto) disponen que la industria deberá trasladarse (o retirarse del sector), dentro del plazo no inferior a un

año que le sefñale la Municipalidad. En este caso, el

plazo otorgado ha sido un año y un día. Las hipótesis

que, según dichos artículos legales, generarían la consecuencia anterior, consisten en que la industria se

encuentre mal wubicada y cause molestias o daños al

vecindario (artículo 62, inciso segundo), o que produjere emanaciones dafiinas o desagradables, ruidos,

trepidaciones u otras molestias al vecindario (artículo

160). Finalmente, cabe precisar que se exige (aunque no

se señala que sea vinculante) que la resolución de la

Municipalidad ií*ea adoptada previo informe de dos

organismos administrativos: el Servicio Nacional de Salud

(en este caso, a través del Departamento de Higiene

Ambiental) y la Secretaría Regional correspondiente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo;

B) CRITERIOS.

7%. Que debe tenerse presente, como criterio de

análisis, que en este caso no es relevante la discusión

de si la aplicación de los preceptos impugnados da lugar

o no a una afectación del dominio suficientemente justificada desde el punto de vista del interés público

0, en el lenguaje de nuestra Constitución, de la función

social de la propiedad. Aunque se asuma que las normas

cuya aplicación produce la afectación sí derivan de la función social de la propiedad de acuerdo a lo dispuesto en la Carta Fundamental, esto no significa que se haya

dado cumplimiento a la exigencia constitucional referida

a la reserva de ley (lo que no ha ocurrido) y a la

prohibición de privar o expropiar el dominio sin que

exista una indemnización apropiada (la que se vulnera);

8%. Que, asimismo, es esperable que una sanción o

medida legítima de carácter correctivo o represivo

derivada de un comportamiento jurídicamente reprochable

ocasione un perjuicio en el patrimonio del afectado y, por lo mismo, se restrinjan para éste las posibilidades

de protección que brinda la garantía de integridad patrimonial consagrada en el artículo 19, Ne 24e, de la Constitución. Sin embargo, en el presente caso los defectos en el diseño mnormativo de carácter legal (e

infralegal) no permiten emitir un juicio de reproche apto

a la empresa requirente. En efecto y tal como se

explicará más adelante, mnmo corresponde analizar esta

causa partiendo del supuesto de que nombre reservado

S.A. ha realizado actos reprochables. El mivel de

incertidumbre, vaguedad y discrecionalidad que permite el

marco mnormmativo (sustentado en los preceptos legales

impugnados) carece del grado de densidad mnormativa

suficiente para, además, imponer una medida tan gravosa

como lo es el traslado de la industria;

9%. Que, a mayor abundamiento, e independiente de

que en este caso -como se señaló- no se cumple con la

exigencia constitucional de legalidad que debe estar presente en aquellos preceptos que, a lo menos,

establecen limitaciones, obligaciones o modalidades a la

propiedad, es posible afirmar que la aplicación de las

normas impugnadas tiene un efecto privativo o

expropiatorio que va más allá de la consagración de una limitación, obligación o modalidad. Desde el punto de

vista del interés público (o función social de la

propiedad) podría resultar conveniente el traslado de la

industria. Esa posibilidad no se discute y estará siempre

presente, en la medida -desde el mpunto de vista

constitucional- que se expropie e indemnice de acuerdo a

los requisitos normativos exigibles;

C) REQUISITOS PERTINENTES DERIVADOS DEL ARTÍCULO 19, N*

24%, DE LA CONSTITUCIÓN.

10%. Que, desde la perspectiva del derecho de

propiedad, la Constitución establece requisitos que dicen

relación con el medio y con el resultado. Se entiende que

el artículo 19, Ne 24e, de la Constitución consagra un

requisito en cuanto al medio utilizado si se atiende a lo

expuesto en el inciso segundo de dicha disposición constitucional sobre el principio de reserva legal:

“[s]ó10o la ley puede establecer el modo de (..) usar,

gozar y disponer de [la propiedad] (..) y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social". En

otras palabras, y atendiendo a la jurisprudencia de este

Tribunal, la Constitución exige que la afectación a la

propiedad sea efectuada por una norma de rango legal que -en sí misma o en virtud de la colaboración de normas infralegales- cuente con características de densidad, precisión y determinación suficientes;

11%.Que, asimismo, se entiende que el artículo 19,

N* 24%e, de la Constitución consagra un requisito en

cuanto al resultado si se considera la exigencia de que

existiendo una privación del dominio se requiere

indemizar, a diferencia de lo que ocurre si se entiende

que se está ante una limitación al dominio, lo cual

dependerá, principalmente, de la magnitud del menoscabo o

pérdida experimentada;

D) nombre reservado EN EL ARTÍCULO

62, INCISO PRIMERO, DE LA LGUC Y SU VINCULACIÓN CON LA

REGLA DEL INCISO SEGUNDO DEL MISMO ARTÍCULO.

12%.Que un ejemplo de aplicación de una nueva

legislación (o cambio en las “reglas del juego”) que sí resulta compatible con la Constitución ha sido,

precisamente, la aplicación del inciso primero del

artículo 62 de la LGUC, que dispone que “los terrenos

cuyo uso no se conformare con los instrumentos de

planificación territorial correspondientes, se entenderán

congelados. En consecuencia, no podrá aumentarse en ellos

el volumen de construcción existente para dicho uso de

suelo. Sin embargo, los aumentos que tengan por objeto

preciso mitigar los impactos ambientales adversos que provocare su actividad productiva no estarán afectos a dicho congelamiento, como, asimismo, las obras destinadas a mejorar la calidad de su arquitectura, de sus estructuras y de sus instalaciones, incluidas aquellas que tengan un sentido estético que contribuya a mejorar

su aspecto"”;

13%. Que no se discute que el cambio en la normativa

legal reflejado en la aplicación del inciso primero del

artículo 62 recién citado ha implicado mpara las industrias ubicadas con antelación a su dictación una limitación al dominio (específicamente a las facultades esenciales de uso y goce, y a la facultad de edificación

derivada de éstas). Pero, a pesar del menoscabo que en

algún grado pueda haber experimentado la empresa, la

regla legal establecida en el inciso primero del artículo

62% cumple con los requisitos de forma y fondo o, dicho

de otra manera, es compatible con la Constitución en

relación con el medio y con el resultado;

14%. Que en el caso del inciso primero del artículo

62 (a diferencia, en parte, de lo que ocurre con el

inciso segundo del mismo artículo y que, junto con el

artículo 160, es el objeto de impugnación en este caso)

el menoscabo ha derivado de la aplicación de un precepto

legal con características de densidad, precisión y

determinación suficientes y, además, el menoscabo que

pudo haberle ocasionado parece haber sido de una magnitud

menor, es decir, no constitutivo de una privación o

expropiación;

15%.Que la aplicación del inciso segundo del artículo 62 de la LGUC, tal como se adelantara, vulnera

el artículo 19, Ne 24%, de la Constitución. Así como la regla del inciso primero constituye un imperativo

constitucional, la aplicación de la regla consagrada en el inciso segundo resulta inconciliable con la primera.

En efecto, la primera regla, plenamente compatible y

exigible desde el punto de vista constitucional, reconoce

que la industria ha sido emplazada, en su origen, en una

ubicación correcta y que, por lo tanto, puede seguir en funcionamiento aun cuando por el deseo de poblar o “colonizar” habitacionalmente el área donde se ubica la

fábrica, la zonificación urbanística determine que ahora sólo podrán emplazarse edificaciones habitacionales. Esta primera regla exige que la industria, salvo excepciones, no aumente el volumen de construcción existente y, se

deduce, que acepte las interferencias propias y naturales

de colindar con vecinos y viviendas residenciales. A su

vez, se entiende que estos últimos asumen voluntariamente

las naturales consecuencias (positivas y mnegativas) de

residir en las cercanías de la industria. La segunda

regla, por el contrario, está redactada en tales términos

que su aplicación permitiría sostener que la industria

aludida puede seguir funcionando en dicho lugar, pero que

a medida que vayan Allegando los mnuevos Ovecinos

residenciales e, inevitablemente, experimenten ciertas

molestias derivadas del simple hecho de que colindan con

una industria y no con otra casa habitación, aquélla

perderá el derecho a seguir operando en el lugar donde

históricamente ha estado ubicada. La aplicación de esta

segunda regla -que es la impugnada en autos- resulta,

así, incongruente con la primera regla (la del artículo

62, inciso primero) y, por lo mismo, inconciliable con el

imperativo constitucional que envuelve a esta última;

E) EN CUANTO AL MEDIO: LAS NORMAS IMPUGNADAS NO CUMPLEN

CON LA EXIGENCIA DE RESERVA LEGAL.

16%. Que, en lo concerniente al medio o reserva

legal, la legislación urbanística, en general, ha estado bajo sospecha. Ya en la sentencia Rol N* 370 este Tribunal afirmaba que la legislación urbanística contiene disposiciones generales y enunciados muy amplios, en los

cuales se confiere competencia a los órganos administrativos correspondientes, pero que, en ligamen

con la reserva legal, precisa y vigorizada prevista en el

artículo 19, N* 24*, inciso segundo, de la Constitución,

para establecer las obligaciones del dominio que derivan

de su función social, deben í<%er - calificadas de inexistentes o, al menos, de insuficientes (STC Rol N*

370, considerando 40%).

Dicha sospecha de inconstitucionalidad no sólo se confirma tratándose del inciso segundo del artículo 62 de

la LGUC, sino que se hará realidad si no se acoge el

presente requerimiento de inaplicabilidad;

17%. Que la especificidad, precisión Y, en

definitiva, densidad mnormativa no debe referirse a cualquier cuerpo legal o reglamentario que, siendo afín,

no es, sin embargo, pertinente al caso concreto. lLa exigencia relativa a la reserva legal debe evaluarse en

relación al marco normativo específico aplicable, en este

caso, las mnormas relevantes de la Ley General de

Urbanismo y Construcciones (LGUC), la Ordenanza General

de Urbanismo y Construcción (OGUC) y los planos reguladores con incidencia en el caso concreto;

18%, Que es posible afirmar que el marco normativo

que se quiere aplicar no contempla los resguardos mínimos

que permitan identificar y valorar aquellas "“molestias”

con aptitud para provocar la medida de traslado de la

industria desde su actual ubicación. Por un lado, ya se

explicó que nmo hbasta con acreditar la existencia de

cualquier “molestia”, ya que algún grado de interferencia siempre existirá de aplicarse la regla del inciso primero

sobre congelamiento, tal como ocurre en este caso. Por

otro lado, el marco normativo aplicable no especifica cuál debe ser el estándar de tolerabilidad de las molestias que, vendo más allá de aquellas situaciones

comnaturales a la convivencia en una misma zona de una

industria con un vecindario residencial, permita la

adopción de una medida tan altamente gravosa. Incluso

más, el marco legal vy reglamentario aplicable no indica

el procedimiento administrativo ni los criterios técnicos mínimos que deben utilizar los órganos administrativos competentes para emitir el informe al que aluden los

preceptos impugnados;

19%.Que los antecedentes de la gestión pendiente no

permiten constatar una vulneración a estándares objetivos

de contaminación. Es decir, no puede sostenerse que la

empresa ha empeorado su desempefño ambiental,., En el caso

concreto, sólo se ha hecho una apreciación muy poco

motivada de las molestias desde una perspectiva subjetiva

Y, Como ya se ha sefíalado, dentro de un marco normativo

carente de parámetros específicos y técnicos para evaluar

si se está o no dentro de los rangos de comportamiento

permitidos. Tal como se manifestara previamente, el

incumplimiento de la exigencia de reserva legal (y todo

lo que ésta significa) transforma al precepto legal en

uno no apto para atribuirle a la industria cuyo traslado

se pretende algún grado de reproche en su actuar;

20%.Que no resulta razonable suponer que el

parámetro es el de una situación completamente carente de

contaminación o molestia. Lo anterior es especialmente

cierto tratándose, además, de una situación en que la

interferencia o exposición al riesgo ha sido ocasionada

por la aproximación de los residentes respecto de la

industria y no viceversa. En efecto, en este ámbito no

puede exigirse normativamente (sin contrariar la

Constitución) un escenario completamente libre de riesgo

o molestia. De hecho, la sola vida en comunidad implica algún grado de molestia. Pero, además, tampoco puede afectarse la propiedad en virtud de mnormas legales

carentes de una especificidad y precisión que permitan

identificar aquellos parámetros o umbrales que marquen la

diferencia entre lo tolerable ¿ aceptable de lo

intolerable o inaceptable;

21%., Que, sobre el caso particular, el más

importante —pero, al mismo tiempo, insuficiente-

resguardo proporcionado por la regla legal impugnada es la exigencia de que haya dos informes: uno evacuado por

el Servicio Nacional de Salud (en este caso, a través del Departamento de Higiene Ambiental) vy otro por la

Secretaría Regional correspondiente del Ministerio de Vivienda vy Urbanismo. La ley mno requiere que estos

informes previos mno vinculantes cuenten con ciertas

características respecto de su elaboración y contenido.

Los preceptos legales impugnados no precisan los

parámetros que deben guiar la tarea del órgano

administrativo sectorial para, en definitiva, sustentar

técnicamente su apreciación valorativa;

22%. Que, además, la existencia de recursos jurisdiccionales tampoco puede concebirse como garantía

bastante o resguardo útil frente al minimalismo

regulatorio que rodea a una orden municipal de traslado, como la que se está intentando aplicar y concretar. En

este caso, el recurso jurisdiccional pertinente (reclamo

de ilegalidad municipal) se reduce a una evaluación de si N SECRETARM la municipalidad infringió o no la ley, lo cual, cuando

es la misma ley la defectuosa desde la perspectiva

constitucional, no puede considerarse como resguardo

suficiente.

Adicionalmente, aun en el evento de qdue se

considerare que procede la acción de protección consagrada en el artículo 20 de la Constitución, no se

aprecia cómo se puede evaluar por una Corte de Justicia

si hubo o no arbitrariedad en el desempeño de la tarea encomendada al organismo sectorial, si el marco normativo

no señala criterios o parámetros que orienten a los organismos examinados respecto de qué es aquello cuya

constatación y valoración “técnica” se solicita;

23%.Que tampoco resulta convincente, pertinente o

suficiente aludir a la legitimidad de la democracia local

(la municipalidad y su concejo) como garantía frente a una potestad _de tan alto impacto en el derecho de D propiedad de la empresa afectada como aquella consagrada

en los preceptos impugnados. De hecho, en virtud de este

requerimiento Y en uso de sus potestades

constitucionales, este Tribunal está, precisamente,

controlando la constitucionalidad de un acto democrático por excelencia, como es una ley;

24%, Que, a mayor abundamiento, un análisis

comparativo de la medida regulatoria impugnada (y del

marco normativo específico en el que se desenvuelve) con

el sistema normativo e institucional existente en materia

ambiental (por aplicación de la Ley Ne 19,.300 y sus normas jurídicas complementarias), el cual no ha recibido

aplicación en este caso, permite apreciar que las normas

impugnadas constituyen una vía altamente gravosa, tosca y desregulada, en desmedro de vías más dúctiles, precisas,

focalizadas, proporcionadas y controladas;

25%, Que, en consecuencia, la legislación

SECRETARIA urbanística objetada (incluyendo la normativa pertinente

de carácter infralegal) se desarrolla en hase a

enunciados muy amplios e imprecisos, careciendo, por

consiguiente, de la densidad normativa suficiente que,

por un lado, evite una situación de indefensión del

propietario afectado y, por el otro, satisfaga la exigencia de legalidad estricta que se desprende del artículo 19, N* 24%, inciso segundo, de la Constitución;

F) EN CUANTO AL RESULTADO: LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS

IMPUGNADAS IMPORTA UNA PRIVACIÓN SIN INDEMNIZACIÓN (EXPROPIACIÓN REGULATORIA).

26%.Que, con un fin de contextualización, cabe destacar, tal como se ha advertido previamente, que la

regla del inciso primero del artículo 62 permite sostener que la ubicación de dMolinera del Norte no mpuede ocasionarle, por ese solo hecho, consecuencias jurídicas

negativas. Luego, si las eventuales molestias derivan

sólo de la proximidad de un vecindario residencial establecido con posterioridad vy la empresa no ha

empeorado su desempefiío ambiental (no se ha acreditado y

no existe un marco normativo apto para hacerlo), no se

entiende que pueda aplicarse la regla represiva (y ex post) del traslado. El hacerlo implicaría dejar sin

efecto el inciso primero del artículo 62, el cual, al

constituir un imperativo constitucional, generaría más

que un conflicto de legalidad uno de constitucionalidad.

Si se admitiera dicha aplicación, la regla de

congelamiento (imperativo constitucional) sería sólo una

regla transitoria que no garantiza estabilidad alguna,

aun cumpiliendo los estándares qobjetivos que s«ean aplicables. En efecto, resulta absolutamente previsible

que la autorización para emplazar edificaciones

habitacionales en la zona aledafía a la industria cause algún tipo de “molestia” (no se ha constatado dafño alguno). Si esto es así, la regla de congelamiento estará

vigente sólo hasta el momento en que se haga efectiva la

aplicación de la modificación en el plano urbanístico;

27%. Que, en consecuencia, corresponde resolver en

este apartado si la aplicación de un cambio en la regulación legal (y reglamentaria) urbanística, ante una

situación no reprochable a la empresa afectada, puede dar

lugar a un menoscabo significativo sin mediar

indemización alguna. La respuesta, como se explicará a continuación, es que tal situación es incompatible con la garantía de integridad patrimonial (derecho de propiedad)

consagrado, especialmente, en el artículo 19, Ne 24:, inciso tercero, de la Constitución;

28%.Que es efectivo que un mero cambio en la normativa aplicable no mnecesariamente presenta problemas de inconstitucionalidad. En este sentido, es cierta la afirmación de que no se tiene derecho de propiedad sobre una determinada legislación. Sí se pueden cambiar las “regias del juego”. Pero, si éstas tienen como resultado un menoscabo podría (no siempre) generarse una situación

incompatible con la Constitución Política de la República, particularmente en lo referido al derecho de propiedad garantizado por ésta;

29%.Que no se discute que la aplicación al caso

concreto de una ley posterior implica, de verificarse, un

detrimento económico para la empresa requirente. La

aplicación, en plenitud, de la regulación legal impugnada generará, como resultado, una situación de menoscabo

patrimonial incompatible con la Constitución;

30%.Que existirá una privación o expropiación si, como resultado de la acción de quien detenta el poder

público (en este caso, el legislador y la municipalidad),

el valor económico derivado del uso y qgoce de la propiedad disminuye de manera significativa. En otras

palabras, si la aplicación de la mnueva regulación legal

de carácter urbanístico imposibilita que la empresa requirente pueda seguir extravendo de su immueble la

rentabilidad económica que su actual uso le proporciona,

no existiendo, comparativamente, un uso alternativo de la

propiedad que sea razonablemente viable desde el punto de

vista €económico, se estaría en presencia de una

regulación expropiatoria o expropiación regulatoria. El valor económico del uso alternativo del inmueble en donde está emplazada nombre reservado es inmensamente menor

que el valor que actualmente representa para la empresa

propietaria el funcionamiento de su negocio en dicho inmueble;

31%.Que, en efecto, la magnitud del menoscabo importa, de acuerdo a las sentencias de este Tribunal en los roles N*s 505 y 506, tal como se expresa a continuación: *

“Que la magnitud de la regulación no resulta entonces

indiferente. Por una parte porque toda regulación o limitación priva al propietario de algo. A partir de la

regulación, alguna autonomía, privilegio, ventaja o libertad que tenía, desaparece para su titular. $i tuviéramos por propiedad cada aspecto de esa autonomía,

privilegio, ventaja o libertad, la regla constitucional

que permite limitar la propiedad equivaldría a letra

muerta. (.) Por el contrario, legitimar cualquiera

regulación o limitación, sin considerar su impacto sobre

la propiedad, desnaturalizaría la protección de este

derecho fundamental ("“la limitación tiene sus límites”,

para usar una expresión ya clásica del derecho

anglosajón). El carácter esencial de lo privado en virtud de la regulación es un parámetro siempre útil para hacer

la distinción y debe utilizarse aunque se determine que, prima facie, se trata de una regulación." (Considerando

23%);

32%.Que la magnitud del perjuicio derivado de la

aplicación de la ley que ha pemitido la orden de

traslado o prohibición de funcionamiento de la empresa en

el lugar en el que está actualmente emplazado el molino

es muy considerable. En efecto, el informe económico presentado por la requirente da cuenta de que un cambio

en el lugar de funcionamiento de la industria implica una

pérdida de dos tercios en el valor de la compañía. Luego,

no existiendo una conducta reprochable ni considerándose una indemización por la muy significativa pérdida ocasionada por la aplicación de un nuevo marco normativo,

no puede concluirse sino la incompatibilidad de los

preceptos impugnados con el artículo 19, N2 24%e, de la Constitución Política de la República; y

33%. Que, por todas las razones señaladas, cualquier

otro vicio de inconstitucionalidad denunciado en estos autos cede frente a la afectación del derecho de propiedad producida al tenor de lo explicado. Por ello, disentimos de lo resuelto por la mayoría de este Tribunal, estimando que el requerimiento interpuesto a

fojas 1 debe acogerse.

Redactó la sentencia el Suplente de Ministro sefñor

nombre reservado, y la disidencia, el Ministro señor

Juan José Romero Guzmán.

Notifíquese, comuníquese, re rese y archívese.

Rol N? 2644-14-INA.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado mpor su tPresidente, Ministro sefor nombre reservado

nombre reservado, la dMinistra sefora Marisol Peña Torres, los Ministros sefñiores Francisco Fernández Fredes, nombre reservado, Domingo Hernández Emparanza y Juan José Romero Guzmán, y los Suplentes de Ministro señores Christian Suárez Crothers y nombre reservado.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora Marta de la Fuente Olguín.