Cuestiones sobre la promulgación de una ley

1 Santiago, treinta de agosto de dos mil doce.

VISTO:

A fojas 1, las senadoras SOLEDAD ALVEAR VALENZUELA, XIMENA RINCÓN GONZÁLEZ y los senadores señores CAMILO ESCALONA MEDINA, EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE, JORGE PIZARRO SOTO, JAIME QUINTANA LEAL, MARIANO RUIZ-ESQUIDE JARA, HOSAIN SABAG CASTILLO, IGNACIO WALKER PRIETO, PATRICIO WALKER PRIETO Y ANDRES ZALDÍVAR LARRAÍN, que constituyen más de la cuarta parte de los senadores en ejercicio, conforme al certificado emitido por el Secretario del Senado, que rola a fojas 63, recurren ante esta Magistratura Constitucional, de conformidad con el artículo 93 N° 8 de la Constitución, en relación con el artículo 105 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, a fin de que se rectifique la promulgación incorrecta de la Ley N° 20.595, señalando que el título de la misma es diverso al que constitucionalmente corresponde.

Fundan su solicitud en que, con fecha 10 de mayo del año en curso, el Presidente de la Cámara de Diputados remitió al Presidente de la República el oficio N° 10.164, a través del cual le comunicó el texto aprobado del proyecto de ley “Establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer.”, correspondiente al boletín N° 7292-06, y en que, con fecha 17 del mismo mes de mayo, se publicó en el Diario Oficial la precitada ley, pero con un nombre diverso de aquel con que fue despachada por el Congreso, a saber: “Crea el Ingreso Ético Familiar que establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer.”

Señala el reclamo que de la simple lectura de ambos títulos se constata que el texto promulgado por el

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Ejecutivo difiere del aprobado por el Congreso, tergiversando así la voluntad del Parlamento que, después de un amplio y nutrido debate, acordó sustituir la denominación dada por el Ejecutivo a la iniciativa, aprobando de manera unánime y previo acuerdo formal con este último el cambio de nombre, suprimiéndose la referencia al ingreso ético familiar.

Indica que, desde que se ingresó por el Ejecutivo el proyecto de ley que crea el “Ingreso Ético Familiar”, durante las distintas instancias de tramitación en la Cámara de Diputados, uno de los aspectos más debatidos fue el relativo a la pertinencia del nombre asignado al proyecto. Los que no compartían la denominación estimaban que no daba cuenta del contenido del mismo, generando expectativas erróneas respecto al verdadero alcance de la iniciativa.

Lo anterior – agrega - queda claramente reflejado al analizar la historia fidedigna del establecimiento de la ley, que en sus distintos pasajes recoge el precitado debate. Así, por ejemplo, en la discusión particular, el título del proyecto tuvo un capítulo específico, habiéndose presentado numerosas indicaciones destinadas a reemplazar la expresión “Ingreso Ético Familiar”, que se fundaban, por una parte, en que el vocablo “ingreso” se refiere a la retribución económica del trabajo y no da cuenta del contenido global del programa a que alude el proyecto, en tanto que no cabe llamar “ético” a un plan de ayuda social que no garantiza plena cobertura a las familias en pobreza, sea por razones presupuestarias, errores de focalización u otras, sin perjuicio de enfatizarse, además, que la nomenclatura “ingreso ético” se apropiaba de un nombre dado en su momento por Monseñor Goic a una cosa distinta de la que ahora se propone.

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Como resultado de este debate, la Comisión de Superación de la Pobreza acordó, por 7 votos contra 6, modificar el nombre de la iniciativa y sustituir la referencia a “Ingreso Ético Familiar” por la mención “Programa Social para las familias en situación de pobreza y vulnerabilidad”, no obstante lo cual, en su paso por la Comisión de Hacienda de la Cámara, el Ejecutivo y parlamentarios de la Alianza reivindicaron la denominación original del proyecto, presentando una indicación para que ésta fuera repuesta, lo que fue aprobado por 7 votos contra 6.

Agrega que durante el debate en la Sala de la iniciativa, el tema del nombre estuvo reiteradamente presente, citando distintas intervenciones sobre el particular.

En lo tocante a la tramitación en el Senado, señala que el tema de la denominación de la iniciativa siguió estando presente en la discusión; tanto es así, que en el debate general de las Comisiones Unidas de Gobierno Interior y de Hacienda, el senador Zaldívar planteó que uno de los elementos que debía ser profundizado en el análisis de la misma era el de su denominación, porque no constituía sino que una nueva fórmula de entrega de beneficios ya considerados en el Chile Solidario, por lo que -en su opinión- podía conducir a equívocos por las expectativas que la denominación genera.

Añade que en el debate en la Sala de la iniciativa, el tema siguió estando presente, citando como demostración diversas intervenciones de parlamentarios, lo que en definitiva derivó en la aprobación durante la discusión particular de la iniciativa, en las Comisiones Unidas de Gobierno Interior y de Hacienda, de la indicación que sustituía la denominación del proyecto de “Ingreso Ético Familiar”, por proyecto que “perfecciona el Subsistema

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Chile Solidario”, por no identificar el nombre el contenido del proyecto, para finalmente acordarse, en forma unánime, sustituir el nombre de la iniciativa por “Establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer”.

Expresa que, en tercer trámite constitucional, la Cámara de Diputados ratificó las enmiendas incorporadas en el Senado, destacándose en numerosas ocasiones lo valioso del cambio de nombre y la supresión de la referencia al “Ingreso Ético Familiar” que se logró concretar en la Cámara Alta.

En cuanto a las normas infringidas, sostiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 N° 1 de la Constitución Política de la República, es una atribución especial del Presidente de la República la de concurrir a la formación de las leyes, con arreglo a la Constitución, sancionarlas y promulgarlas. Que deba sancionar las leyes significa que debe darle su aprobación al texto elaborado por las Cámaras, disponiendo su promulgación, de conformidad con el artículo 72, en relación con el artículo 75, ambos de la Constitución Política, salvo que, en ejercicio de sus facultades constitucionales, decida desaprobar el texto aprobado por el Congreso, ejerciendo su derecho a veto, de conformidad con el artículo 73 de dicho texto normativo.

Indica que, en el caso que motiva el presente requerimiento, el Presidente de la República -una vez recibido el oficio remitido por el Presidente de la Cámara de Diputados- tenía dos opciones: aprobar el texto remitido y, por ende, promulgarlo, o bien, si discrepaba de él, vetarlo. Al no ejercer el derecho a veto se entiende que lo aprueba, debiendo promulgarlo como ley, fijando su texto, firmándolo y ordenándolo cumplir a través de un decreto supremo; sin embargo, señala, no obstante el mandato

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explícito establecido por el constituyente, el Presidente obvió dicho camino y procedió a promulgar un texto distinto al remitido por el Congreso, adicionando al título del mismo el epígrafe “Ingreso Ético Familiar”, en circunstancias que éste fue expresamente eliminado por el Parlamento.

Finaliza señalando que, considerando que en un régimen republicano representativo la ley es expresión de la soberanía del pueblo o de la voluntad popular, a través de sus representantes elegidos democráticamente, el Ejecutivo transgredió expresamente dicha voluntad, no ajustándose en términos formales a la Constitución, arrogándose competencias que no le son propias, como la de modificar el texto del proyecto de ley aprobado por ambas Cámaras;

vulnerando el principio de que en Derecho Público las autoridades sólo pueden ejecutar aquellos actos que la Constitución y las leyes expresamente les autorizan, infringiendo consecuentemente los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República.

Pide en su petitorio que, de conformidad con el N° 8° del artículo 93 de la Carta Política, se rectifique la promulgación incorrecta de la Ley N° 20.595, modificando su nombre, por ser diverso al que constitucionalmente corresponde. Acompañó certificado del Secretario del Senado que da cuenta del quórum que representan los parlamentarios requirentes; copia del oficio N° 10.164, de 10 de mayo de 2012; copia íntegra de la publicación en el Diario Oficial de la Ley N° 20.595 y copia del decreto promulgatorio de la referida ley, con el trámite de la toma de razón cumplido.

Por resoluciones de fecha 5 de julio pasado se admitió a trámite el presente requerimiento y se declaró admisible, ordenando ponerlo en conocimiento del Presidente de la República, del Contralor General de la República, del Senado y de la Cámara de Diputados para que, en su calidad

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de órganos constitucionales interesados,formularan sus observaciones y acompañaran los antecedentes que estimaran pertinentes, dentro del plazo de diez días.

A fojas 130, evacuando el traslado, el Presidente de la República solicitó que se desestimara la acción en todas sus partes, fundado en que el texto promulgado es el que constitucionalmente corresponde, pues reproduce íntegra y fielmente el texto despachado por el Congreso Nacional;

agregando que el artículo invocado no entrega competencia a esta Magistratura para pronunciarse respecto de la suma del decreto promulgatorio, ya que ésta -además de no tergiversar la voluntad del Parlamento, como se sugiere en el requerimiento- es una materia cuya decisión corresponde al Presidente de la República.

En cuanto al nombre del decreto promulgatorio, sostiene que éste no es producto del capricho y es razonablemente el más adecuado para dar cumplimiento a los fines para los cuales se dictan los decretos de ese tipo.

Expone la diferencia entre promulgación y publicación de la ley, cita doctrina y señala que en Chile la Ley N° 9.400, de 6 de octubre de 1949, estableció por primera vez la distinción jurídica entre promulgación y publicación: la primera tiene por objeto atestiguar la existencia de una ley y ordenar su ejecución y se efectúa mediante un decreto, en tanto que la segunda tiene como finalidad dar a conocer su texto y se verifica mediante su inserción en el Diario Oficial.

Sostiene que estos dos actos, que forman parte de la fase final del iter legislativo, si bien tienen naturaleza jurídica distinta, se encuentran íntimamente ligados, ya que por una parte, lo publicado en el Diario Oficial es el texto auténtico de la ley, fijado y ordenado cumplir por el decreto promulgatorio, y por la otra, la orden de

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cumplimiento del decreto promulgatorio se hace efectiva por medio de su publicación, con el fin de que pueda ser conocido por todos.

Señala que la promulgación de la ley es una facultad especial y exclusiva del Presidente de la República. Cita los artículos 32 N° 1, 72, 73 y 67 de la Constitución Política y señala que ello no significa que en su ejercicio éste no tenga límites, ya que si no observa el proyecto está obligado a promulgar el texto despachado por el Congreso, dentro de un determinado plazo.

En cuanto a la estructura de los decretos promulgatorios, indica que en lo que no se refiere al texto del proyecto aprobado, ha sido regulado por los usos corrientes, no existiendo mandato constitucional que se refiera a la materia, comenzando con su título o suma, que indica de manera breve y clara el contenido de la ley;

luego le sigue el número y a continuación debe contener la transcripción íntegra y exacta del texto del proyecto de ley aprobado por el Congreso Nacional, que consta en el oficio de comunicación respectivo, expedido por la Cámara en que tuvo su origen el proyecto. Una vez terminada la transcripción del texto del proyecto aprobado, el Presidente ordena su promulgación y ejecución como ley de la República, señalando además los fundamentos que le permiten promulgar; a continuación la fecha y lugar en que el Presidente de la República procede a firmar la promulgación y, finalmente, el decreto debe ser firmado además por el o los Ministros en cuya área de competencia tenga incidencia directa la ley que se promulga.

Agrega que todos los decretos de su especie son elaborados, numerados y reseñados en su suma en la División Jurídico-Legislativa del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, conforme lo dispuesto en la letra i) del artículo 9° del decreto supremo N° 7, de 1991, que aprueba

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el Reglamento Orgánico del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que expresamente dispone que a su División Jurídica le corresponde, entre otras funciones, la de “elaborar los decretos promulgatorios de las leyes y efectuar la numeración correlativa de las mismas, para los efectos de su tramitación y registro en la Contraloría General de la República y publicación.”

Indica que, en lo sustantivo, el decreto promulgatorio debe incluir un contenido mínimo indispensable, que de conformidad con el artículo 99 de la Constitución corresponde al del “texto aprobado” o, lo que es lo mismo, “…no debe contener un texto diverso al que constitucionalmente corresponda”(93 N° 8° de la Constitución Política de la República); por lo tanto, lo que la Constitución regula y lo que debe contener el decreto promulgatorio es el texto del proyecto de ley aprobado por el Parlamento y no el título del decreto promulgatorio mismo.

En la presente acción lo impugnado es el título del decreto promulgatorio –no el título de la ley-, es decir, no se impugna el contenido mínimo indispensable del decreto promulgatorio; por lo tanto, lo planteado no es una cuestión de constitucionalidad y ni siquiera de legalidad, sino que simplemente se trata de una discrepancia entre el título de la ley y el título del decreto promulgatorio, lo que no permite configurar la hipótesis del artículo 93 N° 8° de la Constitución.

En cuanto al control de los decretos promulgatorios, señala que el ejercido por la Contraloría General de la República a través del trámite de la toma de razón se circunscribe a contrastar el texto aprobado por el Congreso con el contenido del decreto promulgatorio. Cita al efecto las Actas de la Comisión de Estudios de la Constitución y el dictamen del Ente Contralor N° 7.281, de 1995 y aduce en

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seguida que el decreto promulgatorio impugnado contiene el texto aprobado por el Congreso que constitucionalmente corresponde promulgar; por ello fue tomado de razón.

En cuanto a la atribución del Tribunal Constitucional para conocer de los reclamos cuando el Presidente de la República “promulgue un texto diverso del que constitucionalmente corresponda”, señala que lo que la Constitución hace es mandatarlo a contrastar el texto promulgado con aquél despachado por el Congreso Nacional, debiendo limitarse a analizar si el texto del proyecto de ley contenido en el decreto promulgatorio es igual al aprobado por el Congreso, pero no entrar a examinar el título del decreto promulgatorio que contiene la ley. Cita al efecto voto de minoría del entonces ministro Juan Colombo en STC Rol N° 209, que indica que para establecer si el Presidente de la República incurre en causal de inconstitucionalidad cuando se promulga un texto distinto al que constitucionalmente corresponda “debe, en primer término, confrontarse el texto del proyecto enviado para su promulgación con el que se promulgó.”

En suma -indica- la revisión tanto de la Contraloría como del Tribunal Constitucional coinciden, no pudiendo extenderse el cuestionamiento al título del decreto promulgatorio, por lo que no correspondería impugnar, al amparo del artículo 93 N° 8° de la Carta Fundamental, el contenido de dicho decreto en aquello que no abarca el texto mismo del proyecto de ley aprobado por el Congreso, pues no se configura la hipótesis de hecho prevista en dicha disposición, que ha sido concebida para que este Tribunal resuelva conflictos relativos al texto que se promulga, es decir, al proyecto de ley propiamente tal.

En síntesis, sostiene que en la especie no se reclama de una discrepancia entre el texto aprobado y el texto promulgado, sino que se entra a cuestionar el título o

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epígrafe del decreto promulgatorio, cuya determinación es potestad privativa del Presidente de la República. Señala que nos encontramos frente a dos títulos diversos: uno, el título de la ley, que es decidido por el Congreso Nacional, y el otro, el título del decreto promulgatorio, que es determinado por el Presidente de la República, en ejercicio de una potestad propia, la que no constituye en modo alguno una actividad como órgano colegislador, más allá de la íntima vinculación que tiene la actividad promulgatoria con la función legislativa.

Sostiene que el hecho de que el texto despachado por el Congreso lleve un nombre, no ha sido impedimento en el pasado para que el decreto promulgatorio lleve otro distinto. En ocasiones, indica, los cambios son muy menores, agregando o eliminando un par de vocablos; así, por ejemplo, la Ley 19.947, aprobada como “Ley de Matrimonio Civil”, fue promulgada como “Establece Ley de Matrimonio Civil”. Asimismo, el decreto promulgatorio de la Ley N° 20.066, cuyo proyecto de ley fue aprobado como “Ley de Violencia Intrafamiliar”, fue titulado “Establece ley de Violencia Intrafamiliar”. Similar es el caso de la Ley N° 20.284, aprobada con el título de “Ley de Subvención Escolar Preferencial”, cuyo decreto promulgatorio se encabeza con el título “Establece Ley de Subvención Escolar Preferencial”; existen, por otro lado otros casos que contienen una versión ligeramente simplificada del título aprobado en el proyecto de ley y también hay algunos decretos promulgatorios que establecen nombres que difieren de aquél aprobado por el Congreso Nacional de manera más considerable, como por ejemplo la Ley N° 20.477, que fue aprobada con el título de “Disposiciones especiales sobre el sistema de Justicia Militar”, pero que fue promulgada como “Modifica competencia de Tribunales Militares”. Otro caso de relevancia es el de las Leyes de Presupuesto, en que a pesar de aprobarse con el nombre de “Estimación de

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ingresos y cálculo de gastos”, son promulgadas con el nombre de “Ley de presupuestos para el sector público correspondiente al año…”, añadiéndose a continuación el año correspondiente, lo que indica ha sucedido tanto en este gobierno como en los gobiernos anteriores.

Señala que quizás el caso más interesante sea el de la Ley N° 19.628, que fue promulgada como ley “Sobre protección de la vida privada”, en circunstancias que había sido aprobada y es hoy generalmente conocida con el título de “Protección de datos de carácter personal”. En este caso, indica, pese a existir una manifestación de voluntad expresa en torno al título del proyecto de ley por parte del Congreso Nacional, en razón de motivos explícitos y determinados, el Ejecutivo, dentro del ámbito de sus facultades, tituló el decreto promulgatorio de manera distinta, conservando el encabezado dentro del texto aprobado.

En definitiva, sostiene, lo que se impugna es el ejercicio de una potestad que el Presidente de la República ha venido ejerciendo y que lo faculta para incorporar en el decreto promulgatorio a los autores de las mociones, numerar las leyes, modificar las frases sacramentales con las que terminan dichos decretos, y también para designar el nombre del decreto promulgatorio, siendo esto último lo que se impugna en el presente requerimiento.

En cuanto al título cuestionado del decreto promulgatorio, sostiene que la denominación de Ingreso Ético Familiar se incorporó no por capricho, sino porque con tal denominación fue ingresado el proyecto y así fue conocido durante su tramitación por la opinión pública, agregando que el mismo proyecto de ley, si bien no alude al Ingreso Ético Familiar en su título, sí contiene una referencia a dicho concepto en su articulado, por lo que estima que el uso de tal denominación por la autoridad es

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perfectamente razonable, por cuanto utiliza el nombre con el cual el proyecto ha sido conocido por todos y por lo mismo es razonablemente el más adecuado para dar cumplimiento a los fines para los cuales se dictan este tipo de decretos.

Por su parte, el Contralor General de la República, evacuando el traslado a fojas 166, sostuvo que de conformidad con el artículo 99 de la Carta Fundamental el decreto promulgatorio debe contener la transcripción íntegra y fiel del texto del proyecto aprobado por el Congreso, por lo que el examen que la Contraloría debe efectuar en el trámite de la toma de razón se circunscribe a verificar, por una parte, que el acto emane de la autoridad competente -esto es, que sea dictado con la firma del Presidente de la República y la del Ministro correspondiente- y, por la otra, que el texto de la ley que se promulga corresponda fielmente al aprobado por el Congreso Nacional, tal como aparezca en el oficio de la Cámara respectiva, sin extenderse a otros ámbitos, como sería pronunciarse sobre la constitucionalidad del cuerpo legal respectivo o sobre el mérito de la suma o epígrafe del decreto supremo promulgatorio, por ser ello ajeno a su competencia. Cita al efecto a don nombre reservado.

Señala que para realizar el control de juridicidad del decreto promulgatorio de la Ley N° 20.595, la entidad tuvo a la vista dicho decreto y el oficio de la Cámara de Diputados N° 10.164, de fecha 10 de mayo del presente año, por medio del cual el Congreso Nacional comunicó al Presidente de la República la aprobación del respectivo proyecto de ley, correspondiente al boletín N° 7992-06, verificando que en el oficio de la Cámara de Diputados, luego del enunciado inicial y previo al articulado de la ley, pero formando parte del texto aprobado por el Congreso Nacional, se consignaba, a modo de denominación o título de

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la normativa que se aprobaba: “ESTABLECE BONOS Y TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS PARA LAS FAMILIAS DE POBREZA EXTREMA Y CREA SUBSIDIO AL EMPLEO DE LA MUJER.”. Esa denominación, que formaba parte del texto del proyecto aprobado por el Congreso Nacional, debía reproducirse con total exactitud y fidelidad en el decreto promulgatorio de la Ley 20.595, al igual que la preceptiva propiamente tal, lo que al haberse comprobado dio lugar a la toma de razón del decreto en cuestión.

Hace presente que los demás aspectos del decreto promulgatorio en cuestión, como son el epígrafe con que se describa la norma que contiene o la numeración que se dé a la que luego se transformará en ley, inciden en atribuciones del Presidente de la República, que no son objeto de revisión por parte de la Contraloría General, puesto que conciernen a cuestiones de mérito entregadas a la ponderación de la respectiva autoridad y que resultan ajenas a la mera comparación de los textos, a que se refieren los artículos 93 N° 8° y 99, inciso tercero de la Carta Fundamental.

Señala que en el mismo sentido se ha pronunciado el profesor nombre reservado, al expresar que “si bien le corresponde al Congreso aprobar, modificar o rechazar una ley, quien le pone número, nombre y oficializa su texto es el Presidente de la República”, a quien de acuerdo a la Constitución le corresponde promulgar las leyes.

En suma, concluye señalando que el organismo contralor tomó razón del decreto promulgatorio por haber constatado el cumplimiento de las condiciones anotadas, esto es, que fue firmado por el Presidente de la República y los Ministros de las carteras respectivas y que el texto de la ley que se promulgó correspondía fielmente al aprobado por el Congreso Nacional, tal como se consignaba en el oficio remitido por la Cámara de Diputados, reiterando que el

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título del proyecto de ley aprobado por el Congreso se encuentra íntegramente contenido en el decreto promulgatorio, formando parte del proyecto aprobado, lo que fue verificado por la Contraloría y que en lo tocante a la supuesta infracción al proceso de formación de la ley, a la Contraloría no le cabe participación, ya que no existen normas constitucionales que le otorguen facultades para participar en la tramitación legislativa, ni menos para representar al Presidente de la República aspectos formales o sustantivos que hayan tenido lugar en el respectivo proceso de formación de la ley.

Por resolución de 16 de julio del año en curso se dictó el decreto que ordenó traer los autos en relación, y con fecha 31 de julio siguiente se llevó a efecto la vista de la causa, alegando los abogados señores Zarko Lucsic Sandoval, por los requirentes; nombre reservado, por el Presidente de la República y nombre reservado, del Consejo de Defensa del Estado, por la Contraloría General de la República.

CONSIDERANDO:

I LA IMPUGNACIÓN

PRIMERO: Que el artículo 93, N° 8°, de la Constitución Política de la República faculta a esta Magistratura Constitucional para “[r]esolver los reclamos en caso de que el Presidente de la República no promulgue una ley cuando deba hacerlo o promulgue un texto diverso del que constitucionalmente corresponda”. Esta fue la norma fundante invocada por un grupo de Senadores que promovió la cuestión a resolver, dirigida a rectificar la presunta promulgación incorrecta de la Ley N° 20.595, por haberse publicado con un nombre diverso del que constitucionalmente sería procedente;

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SEGUNDO: Que, por cumplir el requerimiento con los requisitos exigibles en orden a la titularidad activa de los requirentes y los necesarios para acogerlo a tramitación y luego declararlo admisible – como se hizo por sendas resoluciones de cinco de julio de dos mil doce – procede en esta etapa emitir pronunciamiento de fondo sobre la controversia de constitucionalidad promovida, sopesando al efecto las ponderaciones efectuadas por los órganos concernidos y confrontándolas con la normativa fundamental atinente;

II CUESTIONES PREVIAS.

1.- Control de constitucionalidad del proceso de promulgación de las leyes.

TERCERO: Que nuestra Carta Fundamental encomienda el control de constitucionalidad de los decretos promulgatorios de leyes tanto a la Contraloría General de la República cuanto al Tribunal Constitucional, pero en distintas situaciones. Es así como su artículo 99, inciso tercero, hace referencia a la posibilidad de que un decreto promulgatorio de una ley pueda ser representado “por apartarse del texto aprobado”, hipótesis en la que el Presidente de la República no tiene la facultad de insistir, sin perjuicio de remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional, dentro del plazo que se señala, a fin de que éste resuelva la controversia.

En el supuesto que interesa, la Contraloría General de la República intervino, en el ejercicio de la función de control de legalidad que le confiere el inciso primero del citado artículo 99, si bien con la limitación que, por incidir aquélla en un decreto promulgatorio, se limitó a contrastar el texto aprobado por el Congreso con el contenido del referido decreto. No podría el órgano

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contralor “entrar a examinar si el proyecto de ley aprobado por el Congreso y que éste envió al Ejecutivo fue tramitado de acuerdo con las normas constitucionales, legales y reglamentarias”, porque de hacerlo se estaría inmiscuyendo “en el funcionamiento interno del Parlamento”: su rol “no podría ir más allá”. (Intervención del comisionado nombre reservado nombre reservado R. en sesión N° 325, de 8 de noviembre de 1977, en Actas de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución).

Como el decreto promulgatorio impugnado contiene en su integridad el texto aprobado por el Congreso, la Contraloría estimó, en el informe evacuado a fojas 130 del expediente de autos, que aquél “fue correctamente tomado razón”.

CUARTO: Que, a diferencia del rol que le cabe imperativamente desempeñar al ente contralor de la República en la verificación de legalidad del decreto que promulga una ley, el Tribunal Constitucional sólo es llamado a desarrollar un control eventual y a posteriori, sea cuando el Jefe del Estado no promulga oportunamente, o – en lo pertinente – cuando promulga un texto “diverso del que constitucionalmente corresponda”, y siempre que se le haya requerido por órgano legitimado y dentro del plazo fijado constitucionalmente al efecto, como efectivamente ha ocurrido en este caso.

2.- Naturaleza jurídica del acto de promulgación.

QUINTO: Conforme a los artículos 6° y 7° del Código Civil, las leyes sólo tienen fuerza obligatoria una vez promulgadas en la forma dispuesta por la Constitución Política y publicadas, en conformidad a la ley.

El distingo entre los conceptos de promulgación y publicación sólo surge entre nosotros con motivo de la reforma de los dos artículos aludidos, a

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través de la ley N° 9.400, de 6 de octubre de 1949, que fijó su texto actual.

Constitucionalmente, la promulgación de las leyes es una atribución especial y exclusiva del Presidente de la República, a quien incumbe “[c]oncurrir a la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, sancionarlas y promulgarlas” (artículo 32, N°1°, de la Constitución).

Complementa tal formulación el artículo 72, según el cual es el Presidente quien, en caso de aprobar un proyecto despachado por ambas Cámaras, “dispondrá su promulgación como ley”. Hacen también referencia a la promulgación otras disposiciones de rango constitucional, como los artículos 73 y 67 de su texto.

Para nombre reservado, “la promulgación no constituye un acto de colegislador, sino que un acto administrativo de aprobación” (nombre reservado: “El Tribunal Constitucional de Chile” 1971-1973, p. 95). Su objetivo, a juicio de ROSENDE, es “constatar la existencia de la ley y la exactitud de su texto” (nombre reservado: “La promulgación y la publicación de la ley”, Ed. Nascimento, Stgo., 1941, p. 140).

Pero esta visión no es unánime. Desde otro ángulo, hay quienes piensan que la promulgación es un acto de naturaleza legislativa. Si la ley no puede ser ejecutada sino en virtud de una orden del Jefe del Estado – afirman los partidarios de esta posición – es ella la que comunica a la ley la fuerza de ejecución, completándola y perfeccionándola. Siendo así, es incuestionable que la promulgación que contiene esta orden, es uno de los elementos esenciales del proceso de elaboración de la ley, de manera tal que, en tanto no haya promulgación, no hay propiamente ley. Es la opinión de los clásicos, en el derecho comparado, como Laband, Jellinek y Hauriou, citados por ROSENDE (ob. cit., pág. 33).

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SEXTO: Que, con todo, el tema no puede merecer mayores dudas en nuestro Derecho Constitucional. En efecto, cuando el artículo 32 N°1° de la Constitución Política de la República refiere, como atribución especial del Presidente de la República, la de “[c]oncurrir a la formación de las leyes, sancionarlas y promulgarlas”, diferencia claramente en el proceso de elaboración de esta clase de normas, entre la función de co-legislador – que se expresa en su concurrencia a la “formación de las leyes”, a través de los instrumentos que el ordenamiento constitucional le reconoce, tales como la iniciativa de ley, las urgencias, el veto, etc. -y las funciones de sanción y promulgación.

En ambos últimos casos, se trata de un ejercicio de potestad reglamentaria manifiestamente inserto en el entorno de su variable autónoma y fuera del dominio legal.

Aunque cercanas, la sanción y la promulgación no son idénticas. Si resultan en el hecho simultáneas, “como ocurre cuando ésta se presta explícitamente dentro del plazo en que el Presidente de la República puede formular observaciones, no cabe confundir ni siquiera en tal hipótesis la diversidad de ambos actos ni prescindir del análisis separado de la naturaleza y efectos de uno y otro”

(nombre reservado: “Tratado de Derecho Constitucional. T. VII, págs. 229-230). En tanto la sanción agrega el consentimiento del Presidente de la República “ahora en su carácter y responsabilidad de Jefe de Estado, a la decisión de los órganos colegisladores … para dar fuerza y vigencia al texto resultante del cumplimiento del proceso formativo de la ley”, la promulgación establece el texto auténtico de la ley, reconoce su fuerza obligatoria y la ordena cumplir (Autor y obra citados, págs. 229 y 230).

Como acertadamente observa CORRAL, “[E]s claro que la promulgación o es un elemento constitutivo de la ley, en cuanto que ésta respecto de su formación constitucional ya se encuentra con su estructura definitiva y perfecta, aun

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antes de ser promulgada. Pero ello no significa que ya tenga validez como norma jurídica, pues, a pesar de estar ya estructurada perfectamente como proposición normativa, no se ha intimado públicamente a sus destinatarios”. Lo que lo lleva a concluir que los procesos de promulgación y publicación no son “integrantes de la formación del texto legal, pero sí elementos que dan cumplimiento al requisito de cognoscibilidad de la ley …” (nombre reservado:

“De la ignorancia de la ley. El principio de su inexcusabilidad”, Ed. Jurídica de Chile, Santiago, 1987, pág. 278);

SÉPTIMO: Que la disposición legal tachada de inconstitucional fue objeto de sanción expresa, con motivo de su promulgación, al tenor del artículo 72 de la Carta Política, constatación que hace superfluo el examen de las otras formas de sanción – tácita y obligatoria – que pueden producirse, reconduciendo nuestra meditación a esa sola especie de consentimiento presidencial;

3.- ¿Corresponde constitucionalmente que la ley tenga un nombre y forma éste parte de su texto?

OCTAVO: Que previo a discernir si el texto de la ley aprobada por el Congreso Nacional difiere de aquél referido por el Presidente de la República en la suma del decreto supremo promulgatorio, es preciso interrogarse si las normas legales deben tener necesariamente un nombre y, en caso afirmativo, si tal nominación forma parte integrante de su texto.

A este respecto, útil es anotar que la numeración de las leyes en Chile sólo vino a ser exigida por un decreto supremo de 8 de febrero de 1893, radicándose esta función inicialmente en el Consejo de Estado, bajo la vigencia de la Carta Política de 1833. Sin embargo, tal práctica se había iniciado ya el 11 de enero de 1893, con la ley N° 1,

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sobre prórroga por 10 años de la prohibición de adquirir terrenos de indígenas. Suprimido el Consejo de Estado por la Carta Política de 1925, las leyes pasaron a numerarse según el orden de su despacho por el Presidente de la República. A su vez y a partir de 1927, la tarea de registrar tal categoría de textos, una vez promulgados por el Poder Ejecutivo, ha quedado radicada en la Contraloría General de la República, por disposición del artículo 37.a)

de su ley orgánica N° 10.336, de 1964;

NOVENO: Que los decretos supremos promulgatorios de las leyes son elaborados por la División Jurídica Legislativa del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, conforme lo dispone el artículo 9°.e) del Reglamento Orgánico del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Estructuralmente, comienzan con una suma, que describe el contenido de la ley que se promulga, ajustada a prácticas determinadas por usos y costumbres, pero sin prefiguración normativa. Acto seguido, el acto promulgatorio incorpora el texto fiel y auténtico del proyecto de ley remitido por las Cámaras legislativas, utilizando para este propósito diversas fórmulas de sanción, según que haya o no mediado control de constitucionalidad del Tribunal Constitucional.

La más corriente de estas fórmulas, y que es la empleada en el caso del reclamo objeto de nuestro conocimiento, reza, en el supuesto de sanción expresa, que es el atinente al caso: “ Por el Honorable Congreso Nacional ha dado su aprobación al siguiente Proyecto de ley (se transcribe el texto) … Y por cuanto he tenido a bien aprobarlo y sancionarlo; por tanto promúlguese y llévese a efecto como ley de la República”;

DÉCIMO: Que ninguna norma constitucional o infraconstitucional dispone, empero, que las leyes deban ser designadas por un apelativo determinado, de manera que

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para identificarlas es indispensable conocer su número, el que representa un antecedente necesario, con independencia del Ministerio de origen del decreto promulgatorio o del epígrafe con el que lo designe el Jefe del Estado en el decreto sancionatorio que dispone su promulgación expresa.

En la práctica, lo usual suele ser que las leyes – como los decretos leyes, en su tiempo- no sean nominadas por el órgano legislativo, siendo excepcional que sí lo haga, coincidiendo generalmente el apelativo otorgado por éste con el utilizado por el Jefe del Estado en el decreto promulgatorio.

UNDÉCIMO: Que si bien la descrita es la regla general, sucede a veces que el legislador incorpora en el texto del proyecto aprobado y remitido al Presidente de la República para su promulgación como ley, un título o epígrafe que resume su contenido. Puede ocurrir en estos casos que esa rotulación coincida más o menos exactamente con la utilizada por el órgano ejecutivo, o que difiera de ella, en mayor o menor medida.

Prototipo emblemático de una discordancia en esta perspectiva es la Ley N° 19.628, promulgada el 18 de agosto de 1999 como ley “sobre protección de la vida privada”, no obstante haber sido aprobada en la instancia legislativa con el título “Protección de datos de carácter personal”, que se conciliaba adecuadamente con su contenido, habida consideración de que, durante la discusión en el Congreso, se concordó en eliminar de su regulación lo concerniente a la protección de la intimidad y la vida privada, incluida en la moción parlamentaria original. En la ocasión, el decreto promulgatorio fue tomado razón por la Contraloría General de la República, sin que se suscitara controversia sobre la eventual incorrección del enunciado decretal.

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En la hipótesis tachada de inconstitucional, los requirentes enfatizan que la discrepancia entre los encabezamientos de la ley y del decreto supremo que la sanciona –reseñada en la parte expositiva – importa una promulgación incorrecta de la ley, en cuanto habría recaído ésta en “un texto diverso del que constitucionalmente corresponde”, en los términos del numeral 8° del artículo 93 de la Carta Fundamental.

La resolución de esta disyuntiva obliga a reflexionar acerca de si el título de la ley, cuando lo tenga, forma o no parte integrante de su contenido esencial, en términos que su omisión o modificación en el acto de promulgación interfiere en la corrección del mismo, constitucionalmente exigible, o da lugar simplemente a un defecto de técnica legislativa, no sancionable como inconstitucional.

4.- ¿Existen precedentes de situaciones similares y de haberlos, cómo han sido resueltos?

DUODÉCIMO: Que la historia legislativa da cuenta de varios casos de reclamos por omisión del máximo jerarca del Estado de su deber de sancionar y promulgar las leyes aprobadas por el Congreso, todos acaecidos bajo la vigencia de la anterior Constitución de 1925, cuyo artículo 78 literal b) otorgaba, al Tribunal Constitucional de la época – creado por la modificación constitucional de 1970, contenida en la Ley N° 17.284 – análoga competencia a la entregada a la actual Magistratura Constitucional por el artículo 93 N°8° de la Carta vigente (v. gr. en los roles N°s 8, 10,11, 16 y 17 del Tribunal Constitucional erigido durante la vigencia de la Constitución de 1925). Sin embargo, sólo se registra un caso en que lo discutido fue la promulgación incorrecta de una ley: se suscitó en el Rol N° 4, con ocasión de la discusión parlamentaria de la Ley de Presupuestos de 1972, a raíz de la promulgación parcial que el Ejecutivo de la época hizo de aquella ley,

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exceptuando del trámite los artículos vetados por él y aun otros que no fueron observados. El Tribunal Constitucional rechazó por unanimidad la presentación de la Cámara de Diputados, en lo concerniente a que el Presidente de la República hubiere debido promulgar aquellos artículos que fueron representados como inconstitucionales, y por cuatro votos contra uno estimó que no era ya procedente promulgar los artículos que no fueron incluidos en la primitiva promulgación sin haber sido vetados por el Ejecutivo, porque después de conocido el fallo que declaró tal inconstitucionalidad, procedió a rectificar su criterio anterior, promulgando aquellos preceptos que había omitido (Referencia tomada de nombre reservado: “El Tribunal Constitucional de Chile (1971-1973)”, 2ª ed., 2008, págs.

68-69). El reclamo de inconstitucionalidad no prosperó, pero el evento se cita por recaer en un precedente verificable sobre el asunto materia del presente reclamo;

DECIMOTERCERO: Que, según es dable inferir de un estudio pormenorizado de la hipótesis en que incide la controversia, el reproche denuncia la incorrección derivada de la asimetría entre el título de la ley y la suma del decreto supremo que le promulga.

Viene a cuento en este punto rememorar la nula relevancia que uno de los más destacados estudiosos del tema vertiera hace ya más de setenta años, en el sentido que “el título de la ley no tiene importancia alguna … sobre él no recae un pronunciamiento de las Cámaras ni es tampoco objeto de la promulgación” (Rosende, ob. cit., pág.

76). La aproximación conceptual es, con todo, sólo parcialmente certera, en la medida que ambas ramas del Congreso, ocasionalmente –como en el caso materia del reclamo en análisis- han solido designar el producto normativo remitido a consideración del titular del Poder Ejecutivo, con un epígrafe determinado, que antecede al

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articulado del proyecto: en esta hipótesis, esta nominación forma parte estructural del texto, siéndole vedado al Presidente de la República prescindir o alterar el nombre respectivo.

Como fuere, no es ésa la premisa controvertida, de modo que la precisión tiene sólo un sentido o alcance teórico;

5.- ¿Deben coincidir el nombre de la ley en el decreto promulgatorio y en el texto aprobado por el Congreso Nacional, so riesgo de inconstitucionalidad?

DECIMOCUARTO: Que, a partir de lo expuesto, cabe desde luego sostener que nuestro ordenamiento positivo no considera ni desarrolla la posibilidad de que el legislador designe las normas que elabora con un nombre determinado.

Tampoco el Presidente de la República, al sancionar un proyecto aprobado por ambas Cámaras y disponer su promulgación como ley, en ejercicio del derecho que le confiere el artículo 72 de la Ley Fundamental, tiene acotado el ejercicio de su potestad en aquel texto o en ningún otro de rango legal.

De allí que, en clave técnica, sea lícito afirmar que tanto el Legislativo cuanto el Ejecutivo ejercen, en este punto, poderes discrecionales, en el sentido de que las condiciones de ejercicio de sus respectivas facultades no han sido delimitadas por el constituyente ni por el legislador;

DECIMOQUINTO: Que, a este respecto, obsérvese que en vez de establecer una forma única y sacramental en que el Presidente de la República debe proceder a sancionar y promulgar las leyes, conforme al artículo 32, N° 1, de la Constitución, el constituyente acentuó un aspecto específico de ese acto solemne, cuando en el reclamo de que trata el citado artículo 93, N° 8, previno que éste solo

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puede tener por objeto aquello que les concierne y afecta a los únicos legitimados, las Cámaras o a una cuarta parte de sus miembros en ejercicio: el caso en que el Jefe de Estado ordene tener como ley de la República un texto que no es exactamente el mismo aprobado por el Congreso Nacional.

A lo que se agrega que este circunscrito examen, atinente a la materia sustancial así delimitada, guarda homogénea relación con el control que se realiza preventivamente en trámite de toma de razón, según el artículo 99, inciso tercero, de la Constitución. Toda vez que la representación por inconstitucionalidad del “decreto promulgatorio de una ley” únicamente puede tener cabida “por apartarse del texto aprobado”, vale decir, cuando lo que ese documento atestigua no es fiel y cabal trasunto de la voluntad del legislador, según ha puntualizado la propia Contraloría General de la República (dictámenes 45.915 de 1949; 30.227 de 1951; 24.910 y 45.582, ambos de 1968;

50.782 de 1973; 7.281 de 1995, y 66.893 de 2009, entre otros);

DECIMOSEXTO: Que, en efecto, si la Contraloría General repara que el texto que se promulga no es precisamente el aprobado por el Congreso Nacional, debe devolver sin tramitar el decreto de rigor, en cuyo caso el Presidente de la República, no pudiendo insistir y para el evento de no conformarse con esa representación, ha de remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional dentro del plazo de diez días, a fin de que éste resuelva la controversia, según el inciso tercero del artículo 99 constitucional, en relación con el artículo 93, inciso primero, N° 9°, de la misma Carta.

De donde se infiere, con lógica pareja, que en el caso del N° 8 del artículo 93, esta Magistratura debe resolver idéntico conflicto de constitucionalidad al contemplado en el N° 9 siguiente, ahora a instancia parlamentaria y en la

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hipótesis inversa de que la Contraloría General curse sin reparos un decreto promulgatorio que no reproduce auténticamente la voluntad manifestada por el legislador.

Criterio uniforme, éste, del que se dejó expresa constancia en las actas de la Comisión de Estudio de la Constitución, que dan cuenta de las sesiones 308ª (27.7.1977), páginas 1430-1431; 316ª. (20.9.1977), página 1596; 319ª.

(4.9.1977), páginas 1665-1666; 325ª. (8.11.1977), página 1749; 326ª. (9.11.1977), páginas 1761-1766, y 329ª.

(22.11.1977), páginas 1806-1809;

6.- Debe circunscribirse el control de constitucionalidad al contenido esencial del acto promulgatorio?

DECIMOSÉPTIMO: Que, así como se diferencian conceptualmente el contrato de la escritura que lo recoge, un análisis detenido exige aquí distinguir el acto jurídico de promulgación (fondo), por una parte, del decreto supremo que lo envuelve o contiene (forma); por otra, atentos a lo precisado en la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos (artículo 3°).

Explica el catedrático don nombre reservado: “Bien se advierte, pues, que no hay que confundir la “decisión”

misma en que consiste un acto administrativo -ese acto jurídico estatal unilateral que emite quien ha sido atribuido por la ley de potestades administrativas- con el “texto formal” que lo contiene, en la medida que esa decisión sea expresada de modo escrito en un documento”, cuyo es el caso, justamente de los “decretos” (“Derecho Administrativo. Temas Fundamentales”, 2009, pág. 236);

DECIMOCTAVO: Que, entonces, menos que ocuparse del decreto, esto es de la forma que asume el documento que oficia como continente, en el caso del N° 8° del artículo

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93 la Ley Suprema prefirió que el control de constitucionalidad recayera especialmente sobre el contenido esencial del mismo, es decir, sobre el acto jurídico en que consiste la promulgación.

El cual, junto con la sanción donde se deja constancia de la conformidad que el Jefe de Estado le presta al proyecto enviado y aprobado por las Cámaras, entre sus elementos distintivos y fundamentales incluye la inserción íntegra de la respectiva ley, a fin de corroborar su existencia y fijar el texto correspondiente, en tanto modo de autenticación a los propósitos de su registro en la Contraloría General (Ley N° 10.336, artículo 37, letra a)).

Comprendiendo finalmente el mandato de ejecución que es de estilo, con la fórmula conminatoria de que se cumpla como ley de la República;

DECIMONOVENO: Que, para graficar que entraña una transcripción íntegra y cabal, usualmente aquel acto de promulgación establece con fidelidad el texto literal de la ley, copiándolo de principio a fin entre comillas.

Siendo de reiterar que, en ejercicio de la atribución que le acuerda el artículo 93, inciso primero, N° 8, de la Carta Fundamental, la competencia del Tribunal Constitucional se detiene precisamente en este aspecto medular, no pudiendo extender su control a otros componentes de segundo orden ni tampoco a las escrituraciones menores del decreto presidencial. A menos - claro está- que en él se incorpore algún elemento que, ostensiblemente, pueda llegar hasta distorsionar el susodicho propósito de constituirse en una exposición fidedigna del texto legal;

VIGÉSIMO: Que, en el asunto sub lite, según se advierte del documento acompañado por los propios requirentes a fojas 92, el decreto supremo promulgatorio de

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11 de mayo de 2012, luego de asignar un número a la ley de que se trata (N° 20.595), enseguida deja constancia que el Congreso Nacional ha dado su aprobación al siguiente PROYECTO DE LEY: “… (texto)…”.

Es un hecho incontestable que este acto jurídico no merece reproche alguno, por cuanto su objeto configura un atestado exacto e indubitado del mismo proyecto que le fuera enviado al Presidente de la República por la Cámara de Diputados, mediante oficio N° 10.164, de 10 de mayo de 2012, según resulta de su sola lectura a fojas 17;

VIGESIMOPRIMERO: Que, prosiguiendo con el discurso antecedente, puede darse naturalmente la posibilidad que una norma legal, completado su proceso de formación, sea remitida al Presidente de la República para su sanción y promulgación, con un título determinado, que sirve de encabezamiento a su texto. Como es obvio, si el decreto promulgatorio, en tal caso, reproduce fielmente en su suma ese mismo epígrafe, toda probabilidad de conflicto entre el Legislativo y el Ejecutivo desaparecerá de raíz y en caso alguno podrá presentarse ninguna incertidumbre respecto de la total congruencia entre el texto aprobado por ambas Cámaras y el promulgado, supuesto que ambos sean, en todo lo demás, idénticos.

Diverso es el caso si, coincidiendo exactamente ambos actos en su contenido, difieren sólo en sus correspondientes rótulos o enunciados iniciales, que constituyen una suerte de resumen o compendio de lo tratado en la norma. ¿Puede en ese supuesto considerarse que el título está inextricablemente unido al articulado, formando por tanto con éste una sola unidad?;

VIGESIMOSEGUNDO: Que la ley, al decir del artículo 1° del Código Civil, es “una declaración de la voluntad soberana que, manifestada en la forma prescrita por la

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Constitución, manda prohíbe o permite” (énfasis nuestro).

Si bien esta concepción formal de la ley, fiel reflejo del pensamiento jurídico propio del siglo XIX, que la percibía como una expresión de la voluntad general, ha sido en gran medida superado desde el punto de vista constitucional en la vigente Ley Fundamental, que incorpora algunos criterios propios de la ley material, como el relativo a su carácter “general y obligatorio”, predicado en el artículo 63 N°20 de la citada Carta, es lo cierto que el carácter prescriptivo de la norma que interesa viene dado por la naturaleza de su articulado, que incorpora sus mandatos preceptivos.

En este escenario, no parece razonable postular que el nombre o título del precepto legal pueda formar parte intrínseca e inseparable de su expresión imperativa.

Aplicada la argumentación precedente al reclamo de la especie, la interferencia inconstitucional se produciría únicamente si se atribuyera a la mención que hace la suma del decreto promulgatorio de la ley, el carácter de una disposición de connotación preceptiva, que ordenara a los sujetos imperados o les prohibiera o permitiera, una determinada conducta. Mas la simple contraposición de la literalidad de la fórmula promulgatoria con el tenor de la norma aprobada por las Cámaras, sólo habilita para concluir que la única divergencia entre esta última y el enunciado o suma del decreto que sanciona su aprobación expresa, reside en el período gramatical “Crea el Ingreso Ético Familiar que …”, ausente en el epígrafe del proyecto de ley, que sólo consigna la oración “Establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer”;

VIGESIMOTERCERO: Que, entonces, la carga impuesta constitucionalmente al titular del Poder Ejecutivo es la de promulgar, con entera fidelidad, el texto auténtico

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aprobado por el Congreso Nacional, a través de sus dos Cámaras. Como hemos visto, la efectividad de ese proceder no ha sido puesta en duda, concentrándose el reproche en la desarmonía del título de la ley, que fue votado y aprobado en la instancia legislativa correspondiente, respecto del rótulo con que designó a esa misma norma el Presidente de la República, en ejercicio de una potestad discrecional, no regulada formalmente en nuestro ordenamiento;

VIGESIMOCUARTO: Que, como lo ha resuelto el Tribunal Constitucional español en un contexto jurídico que no difiere en esta parte del doméstico, las exposiciones de motivos y los preámbulos de las leyes “carecen de valor normativo” (sentencia 116, de 17 de junio de 1999). Si esto es así, entonces con mayor razón cabe predicar lo mismo del título de la ley, carente como ya se ha apuntado de todo valor preceptivo.

Siendo por otra parte evidente que dicho título no ha podido integrar el texto del proyecto aprobado por las Cámaras, comoquiera que es parte componente del decreto promulgatorio y ciertamente no de la ley promulgada por su intermedio, el acto de sanción expresa en que consiste el decreto supremo llamado a dar fuerza ejecutiva a la ley, no ha podido, conceptualmente, transgredir la Constitución, desde que el producto normativo aprobado no difiere, siquiera en mínima medida, del remitido al Presidente de la República, con lo cual no es sostenible postular que la promulgación adolezca de alguna incorrección;

VIGESIMOQUINTO: Que el antecedente a tener en cuenta por el Presidente de la República para nominar la ley sometida a su anuencia, no obstante la discrecionalidad de su atribución, no puede ser otro que la autenticidad de su contenido. De esta manera, lo razonable sería que el acto promulgatorio representara un compendio o resumen, lo más

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fidedigno posible, de la ley sancionada, habida consideración que, en definitiva, aquélla va a ser conocida en la sociedad por el apelativo que le aplique el titular del Poder Ejecutivo al momento de ejercer su referida exclusiva atribución constitucional.

Bien es cierto que, por ser inherente a su naturaleza, las potestades de orden discrecional otorgan a sus titulares un ámbito de libertad que los habilita para escoger el momento – el cúando - y el contenido concreto, dentro de los límites legales, de la decisión aplicable.

Mas ello no significa que esta clase de poderes jurídicos no sean controlables, como se predicaba en los estadios primarios del Derecho Administrativo.

Por el contrario, “la discrecionalidad exige el uso de un arbitrio razonable y, en donde éste no se dé, esto es, en donde no concurra, habrá arbitrariedad, ausencia de razonabilidad y, por ende, acto nulo, viciado, contrario a derecho por desproporcionado, inidóneo, ineficiente, inoportuno” (nombre reservado., ob. cit., pág. 379);

VIGESIMOSEXTO: Que la atribución discrecional de facultades de que goza el Presidente de la República para la elección de la suma del decreto promulgatorio, consagrada como una práctica que, en cuanto tal, no configura un deber vinculante, ha de ejercerse dentro de los límites que demarcan el interés público – elemento siempre reglado de los actos administrativos – y los principios generales del derecho, entre los cuales los de razonabilidad y proporcionalidad.

En tal escenario, parece manifiesto que al introducirse en el decreto supremo de promulgación de la Ley N° 20.595 la expresión tantas veces aludida – “Crea el Ingreso Ético Familiar…“-, expresamente retirada del nombre con que el ente parlamentario la designó-, el

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Ejecutivo adicionó un elemento, que podría inducir a confusión o desconcierto a los operadores jurídicos y aun a los académicos y estudiosos, toda vez que la nombre reservado

nombre reservado de la República, que por imperativo del artículo 26 de la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República (N° 10.336) es llamada a “recopilar y editar en forma oportuna y metódica todas las leyes, reglamentos y decretos de interés general y permanente, con sus índices respectivos”, anota y registra habitualmente las leyes que se promulguen por el Ejecutivo, a través del Subdepartamento de Toma de Razón, según lo dispone el artículo 37, letra a), de la misma ley, con la denominación que le otorga este último poder del Estado;

VIGESIMOSÉPTIMO: Que la adición al nombre del producto legislativo, efectuada por la vía de la promulgación por el órgano competente, si bien no podría originar una antinomia constitucional, porque la ley ha permanecido inalterable en el tenor que le dio el órgano parlamentario –que es lo único que le incumbe controlar a esta Magistratura Constitucional– se aleja de los términos en que se verificó el debate legislativo y de la explícita definición consensuada en el Senado en orden a excluir del nombre de la ley la expresión añadida en la denominación empleada por el promulgador. Tal comportamiento, lejos de ser caprichoso, revela una intencionalidad enderezada a provocar en los destinatarios de la norma una percepción de su alcance y sentido más allá de la realidad de su verídico y más acotado contenido.

En ese escenario, este Tribunal Constitucional no podría sino representar la persistente actitud de preservar, en el imaginario colectivo, una denominación que, sin sustituir la ideada por el legislador parlamentario, está llamada a erigirse en signo de identidad de la ley. Se arriesga así crear en los

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destinatarios de la norma un sentimiento de incertidumbre que, de perseverarse en la línea denunciada en el reclamo conocido en autos, podría generar efectos no deseables en el proceso de identificación de las normas legales, con consecuencias inconvenientes en la perspectiva de la técnica legislativa.

La reseñada consecuencia, no relevante en clave constitucional, amerita empero un claro y definido llamado de atención hacia la fórmula promulgatoria aplicada en el caso de la especie, que no debería repetirse en lo sucesivo, a fin de resguardar la pureza, transparencia y racionalidad del proceso legislativo en su conjunto, así como los principios de buena fe y deferencia razonada, que deben presidir las relaciones entre los órganos del Estado.

Y TENIENDO PRESENTE lo prescrito en los artículos 93, N° 8° de la Constitución Política de la República y 105 a 108 de la Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, N° 17.997, de 1981,

SE DECLARA:

Que SE RECHAZA el requerimiento deducido a fojas 1, y, en consecuencia, la promulgación del proyecto de ley reclamado es correcta y se ajusta, por tanto, a los términos de la Constitución.

Se previene que los Ministros señores Marcelo Venegas Palacios e Iván Aróstica Maldonado dejan constancia de que, si bien concurren a rechazar el requerimiento de fojas 1, no suscriben los considerandos 25°, 26° y 27° de la sentencia.

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Raúl Bertelsen Repetto (Presidente), Carlos Carmona Santander, José Antonio Viera-Gallo Quesney y Gonzalo

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nombre reservado quienes estuvieron por acoger el requerimiento, fundados en las siguientes consideraciones:

I. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ES COMPETENTE PARA CONOCER DEL CONFLICTO PLANTEADO.

1. Que lo primero que estos disidentes quieren dejar en claro, es que el Tribunal Constitucional es competente para conocer del conflicto formulado por los senadores requirentes;

2. Que, en efecto, la facultad que el artículo 93 N° 8° entrega al Tribunal Constitucional de resolver los reclamos en caso de que el Presidente de la República no promulgue una ley cuando deba hacerlo o promulgue un texto diverso del que constitucionalmente corresponda, es suficiente competencia;

3. Que el hecho de que se entregue una facultad de esta naturaleza al Tribunal Constitucional obedece a la relevancia de la promulgación, que se ve reflejada de múltiples maneras en la Carta Fundamental.

Al expresarse en un decreto supremo, ya no tiene los mecanismos propios del control legislativo (artículo 93 N° 3). Del mismo modo, al ser uno de los decretos especiales que regula la Constitución (los otros son el de emergencia –artículo 32 N° 20- y el de insistencia –artículo 99), la Constitución diseña un sistema particular de impugnación, separado del resto de los controles propios de los decretos supremos (artículo 93 N° 16°);

4. Que la facultad que entrega el artículo 93 N° 8° es especial. La norma tiene dos causales para requerir. Una es no promulgar un proyecto de ley aprobado por el Congreso.

La otra, es promulgar un texto distinto del que constitucionalmente corresponda. Volveremos sobre esto en un instante.

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Los efectos de la sentencia que recaen en un requerimiento contra un decreto promulgatorio, los regula la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Para esos efectos, hay que hacer un distingo. De un lado, si el requerimiento es rechazado; en este caso, nada cambia en la realidad jurídica. No hay rectificación alguna. El decreto promulgatorio queda igual como lo emitió el Presidente de la República. En cambio, si el Tribunal acoge el requerimiento, los efectos son distintos según la causal en virtud de la cual lo acoja.

Por una parte, si se impugnó por no haber promulgado un proyecto de ley, el Tribunal debe promulgar en su fallo la ley. Por la otra, si se impugnó porque el decreto promulgatorio oficializó un texto diverso del aprobado por el Congreso, la sentencia debe rectificar la promulgación incorrecta. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en su artículo 108, agrega otros dos efectos. Por de pronto, que la sentencia del Tribunal Constitucional que acoge el requerimiento, se debe remitir a la Contraloría para el solo efecto de su registro. Enseguida, la sentencia debe publicarse en el Diario Oficial.

Cabe anotar que el efecto de promulgar un texto distinto, no es la nulidad del decreto promulgatorio, sino su rectificación en la parte que se ha apartado del texto despachado por el Congreso;

5. Que, como señalamos recién, las causales para requerir por el artículo 93 N° 8 son dos. La primera es una consecuencia del deber que los artículos 32 N° 1 y 75 imponen al Presidente de la República de promulgar la ley.

Si no lo hace, las Cámaras o una cuarta parte de los diputados o senadores en ejercicio pueden recurrir ante el Tribunal Constitucional. Si éste acoge el reclamo, promulga en su fallo la ley. Es decir, sustituye al Presidente en su deber. En tal sentido, el Tribunal Constitucional tiene una

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potestad promulgatoria subsidiaria, rectificadora y excepcional. El proyecto no puede quedar sin vigencia.

La segunda causal es que se promulgue un texto distinto del que constitucionalmente corresponda. Aquí se pone en juego el sentido genuino de la promulgación, que es certificar ante la sociedad que la ley ya terminó su tramitación y debe empezar a regir, a la vez que certificar el texto que aprobó el Congreso. Por lo mismo, si el Presidente de la República no da cumplimiento fiel a su deber de promulgar el texto despachado por el Congreso, en cuya discusión y aprobación el mismo participó en ejercicio de sus facultades colegisladoras, con ello se configura un hecho que ya no puede corregirse con los mecanismos propios del control legislativo. De ahí que se habilite para recurrir ante el Tribunal Constitucional por una causal diferente;

6. Que la Constitución utiliza la expresión “promulgue un texto diverso” al configurar una de las causales para requerir. La diferencia de texto entre aquél que despacha el Congreso, y que se le hace llegar al Presidente de la República por un oficio de la Cámara de origen, y el que promulga el Presidente, puede provenir de diferencias en el contenido de sus preceptos o porque se le asigna a la ley un nombre diverso al que el Congreso aprobó;

7. Que las leyes se individualizan por su nombre y por su número. En el siglo XXI, no hay leyes sin nombre y sin número. El nombre de la ley, junto con su número, son sus identificadores. Con las bases de datos que existen en la actualidad, con digitar uno de esos códigos, se llega rápidamente a la ley que se busca. Además, el nombre y el número son una manera de diferenciar unas leyes de otras.

También, cuando se dicta un reglamento de esa ley o cuando se realiza una modificación de la misma, se alude al número y al nombre;

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8. Que en relación al nombre de la ley, pueden darse varias hipótesis. Por una parte, el Congreso puede, al aprobar un proyecto de ley, asignarle un determinado nombre, que queda incorporado a su texto. En ese caso, el Presidente de la República debe atenerse a esa denominación. La promulgación es un acto de ejecución de ley, en el sentido que se enmarca dentro de las funciones de gobierno y de administración. Por lo mismo, no puede modificar, alterar o dejar sin efecto la normativa. Por la otra, el Congreso puede no haberle dado ninguna denominación. En ese caso, el Presidente debe asignarle una, que por lo general guardará relación con el nombre con que el proyecto fue identificado durante su tramitación desde que se dio cuenta del mismo en la Sala de la Cámara de origen. En esa tarea, debe ceñirse estrictamente al contenido del proyecto. Por lo mismo, no puede asignarle un nombre totalmente desvinculado de sus preceptos;

9. Que el nombre de la ley, tiene un valor jurídico interpretativo que guarda relación con el conjunto de las disposiciones que contiene y, desde ese punto de vista, tiene un contenido de principio técnico que puede influir en su interpretación;

10. Que, de este modo, si el Presidente de la República, cuando promulga un proyecto de ley, cambia el nombre que el Congreso le asignó, se da una de las hipótesis del artículo 93 N° 8° de la Constitución. Es decir, se ha promulgado “un texto diverso” del que constitucionalmente corresponde;

11. Que no cabe hacer un distingo entre el nombre asignado en el decreto supremo promulgatorio y el del proyecto de ley propiamente tal, sobre todo si se tiene en consideración que la ley es identificada por el nombre del decreto que ordena su promulgación. La facultad del artículo 93 N° 8° recae sobre ambas cosas. Así, si Presidente no promulga, no es que no dicte un decreto

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supremo promulgatorio, sino que no viabiliza la ley. Ambos son un solo todo. En segundo lugar, la rectificación que puede ordenar el Tribunal Constitucional por haberse promulgado un texto distinto, puede recaer en cualquier aspecto del decreto promulgatorio. Desde luego, en la parte dispositiva de la ley; pero también en su nombre y número, porque éstos son parte del decreto promulgatorio. La Constitución lo que permite impugnar es la promulgación. El tenor literal y el sentido de la facultad del Tribunal Constitucional no admite este distingo. La Constitución utiliza la expresión “texto diverso”. El parámetro para establecer la diferencia es el oficio con que el Congreso comunica al Presidente de la República el despacho del proyecto. Ese es el texto que “constitucionalmente corresponde”. Y en ese texto no sólo está la parte dispositiva de un proyecto de ley sino también puede estar su nombre. De modo que si hay una diferencia entre ese nombre y el del decreto promulgatorio, se puede hablar con propiedad de que, para los efectos constitucionales, hay un texto diverso;

12. Que, en consecuencia, esta Magistratura es plenamente competente para conocer del conflicto formulado en el presente requerimiento, pues lo que alegan los senadores requirentes es que el Presidente de la República, al promulgar la ley, la denominó con un nombre distinto al aprobado y despachado por el Congreso Nacional;

II. SE HA VULNERADO LO APROBADO POR EL CONGRESO DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL PROYECTO DE LEY.

13. Que de la historia de la ley consta que el tema del nombre fue discutido en ambas cámaras. El Mensaje del proyecto de ley que se transformó en la Ley N° 20.595 se denominaba “MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE CREA EL INGRESO ÉTICO FAMILIAR”. Durante la tramitación en la Cámara de

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Diputados se aprobó, en la Comisión de Hacienda, una indicación de los diputados nombre reservado para sustituir dicho nombre por “Sobre Ingreso Ético Familiar”. Con esa denominación fue despachado el proyecto al H. Senado, por oficio N° 10100, de 4 de abril de 2012. En el Senado se formularon distintas indicaciones. Por una parte, la Senadora Rincón y los senadores Frei, Lagos, nombre reservado presentaron indicaciones para cambiarle nombre al proyecto. Se propuso denominarle “Chile, oportunidades y logros”; “Proyecto de ley que perfecciona el subsistema Chile-solidario”; y “Proyecto de ley que crea el sistema de seguridades y oportunidades”. Por un acuerdo político, el Senado despachó el proyecto a la Cámara, a tercer trámite, con la denominación “Establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer”. Dicha denominación fue ratificada por la Cámara de Diputados, en tercer trámite.

De ahí que con ese nombre fue despachado el proyecto de ley al Presidente de la República, por oficio Nº 10164 de fecha 10 de mayo del año en curso, para su promulgación;

14. Que, entonces, el nombre del proyecto de ley generó discusión durante su tramitación en el H. Congreso Nacional. Por eso se presentaron indicaciones, que buscaban asignarle un nombre determinado. Después de distintas proposiciones, se logró un acuerdo en el Senado, que fue ratificado por la Cámara de Diputados y confirmado por el Ministro de Desarrollo Social, afirmando que la nueva designación interpretaba fielmente el contenido del proyecto, y así se despachó al Ejecutivo, el cual no ejerció su facultad de veto sino que se avino a lo convenido en el H. Congreso Nacional.

Quienes no eran partidarios de denominarlo “Ingreso Ético Familiar”, dieron distintas razones. Así, se señaló que podía dar lugar a equívocos, pues genera expectativas

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que van más allá de lo que ofrece el proyecto. También se indicó que esa expresión aludía a la propuesta de la Iglesia Católica de que los trabajadores tuvieran un piso de remuneración. Se consideró que el proyecto no hablaba de ingreso mínimo ni de remuneración justa.

Sin embargo, tal discusión se zanjó, pues el Congreso optó por denominarlo de una manera determinada;

15. Que, no obstante lo anterior, el Presidente de la República, al promulgar el proyecto de ley, le asignó la denominación que llevaba el Mensaje original y que había sido sustituida por otra durante la discusión parlamentaria con anuencia de los representantes del Ejecutivo;

16. Que en otros casos semejantes, el Presidente de la República ha respetado la denominación que le dio el Congreso a la ley. Así sucede, por ejemplo, con la Ley N° 19.733, sobre libertades de opinión e información y ejercicio del periodismo.

17. Que, además, al dictarse uno de los reglamentos de la Ley N° 20.525 (D.S. N° 3, Ministerio de Desarrollo Social, D.O. 18.06.2012) se identifica a la ley no como quiso el Congreso que se conociera, sino como la individualizó el decreto supremo promulgatorio, esto es, con la expresión “Crea El Ingreso Ético Familiar”;

18. Que el nombre de la ley aprobado por el Congreso no puede ser un acto testimonial, sin efecto jurídico vinculante, toda vez que forma parte de la voluntad legislativa. El nombre es parte del proyecto de ley. En el caso sub lite esa voluntad se logró después de una intensa discusión, alcanzando un acuerdo, al que concurrió el Ministro encargado de tramitar el proyecto;

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19. Que al haberse incorporado en el decreto promulgatorio una denominación distinta, se ha afectado la naturaleza de la promulgación. La promulgación tiene por objeto dar certeza jurídica de que una ley terminó su tramitación, consignando su texto oficial. La seguridad jurídica exige que una ley no tenga dos nombres: uno asignado por el Congreso y otro determinado por el Presidente de la República en el decreto de promulgación. Ésta tiene por objeto constatar o certificar, mas no innovar, en el texto de un proyecto de ley aprobado y despachado por el Congreso, alterando la buena fe con que deben actuar siempre los órganos del Estado;

20. Que al haber denominado de otra forma, distinta a la aprobada por el Congreso Nacional el proyecto de ley en cuestión, se ha incurrido en la causal de promulgar “un texto diverso” del que constitucionalmente corresponde. Por lo mismo, a juicio de estos disidentes, cabe acoger el requerimiento y ordenar la rectificación del decreto promulgatorio impugnado.

Redactó la sentencia el Ministro señor Domingo Hernández Emparanza; la prevención y la disidencia, sus respectivos autores.

Notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 2253-12-RPL

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

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Sra. nombre reservado

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

Se certifica que el Ministro señor Hernán Vodanovic Schnake concurrió al acuerdo y fallo, pero no firma por encontrarse con permiso.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Raúl Bertelsen Repetto, y por sus Ministros señores Marcelo Venegas Palacios, Hernán Vodanovic Schnake, señora Marisol Peña Torres y señores Carlos Carmona Santander, Iván Aróstica

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nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado y Domingo Hernández Emparanza.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora Marta de la Fuente Olguín.

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