Constitucionalidad Auto Acordados (Art. 93 N° 2)

1 Santiago, tres de septiembre de dos mil trece.

VISTOS:

Con fecha 5 de junio de 2012, el abogado ALFREDO MATELUNA ARESTIZÁBAL, en representación judicial de nombre reservado, ha requerido a esta Magistratura Constitucional la declaración de inconstitucionalidad del numeral decimoquinto del Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, de fecha 27 de junio de 1992, en la gestión pendiente de que conoce actualmente la Excma. Corte Suprema, consistente en el recurso de apelación interpuesto por el requirente en contra de la resolución de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso que, en virtud de la norma impugnada, le aplicó la medida de suspensión de funciones por el lapso de un mes, con goce de medio sueldo, en el marco del recurso de protección Rol C.S. N° 3866-2012.

La norma cuya inconstitucionalidad se impugna establece:

“ 15. Si la persona, el funcionario o el representante o Jefe del Órgano del Estado, ya tenga éste la calidad de titular, interino, suplente o subrogante, o cualquiera otra, no evacuare los informes o no diere cumplimiento a las diligencias, resoluciones y sentencias dentro de los plazos que la Corte de Apelaciones o la Corte Suprema ordenaren, conforme a lo establecido en este Auto Acordado, podrán éstas imponer al renuente, oyéndolo o en su rebeldía alguna o algunas de las siguientes medidas:

a) amonestación privada;

b) censura por escrito;

c) multa a beneficio fiscal que no sea inferior a una unidad tributaria mensual ni exceda de cinco unidades tributarias mensuales; y d) suspensión de funciones hasta por cuatro meses, tiempo durante el cual el funcionario gozará de medio sueldo. Todo ello además de la responsabilidad penal en que pudieran incurrir dichas personas.”.

2 En cuanto a la gestión pendiente en que incide el presente requerimiento, de lo expuesto por el requirente y de los antecedentes acompañados a este proceso se desprende que la Corporación Universidad de Aconcagua recurrió de protección en contra de la I. Municipalidad de La Calera, representada por su Alcalde –requirente de autos- a objeto de que cesara en las actuaciones arbitrarias e ilegales consistentes en las amenazas de demolición del inmueble de propiedad de la Municipalidad, que fue entregado por ésta en comodato a la Corporación por 10 años a partir del 6 de febrero de 2007(fecha de celebración del referido contrato).

Por sentencia de fecha 8 de abril del año 2011, la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso acogió el mencionado recurso, ordenando a la recurrida “abstenerse de amenazar y concretar la demolición del inmueble, hasta que las dificultades de orden jurídico que puedan existir entre las partes, derivadas del contrato de comodato se resuelvan en el procedimiento administrativo y/o judicial correspondiente.”.

A su vez, posteriormente, por sentencia de fecha 3 de abril del año 2012, la referida Corte de Apelaciones acogió la solicitud de la recurrente de protección y, en virtud de lo dispuesto en la norma impugnada en el presente requerimiento, aplicó al requirente, Alcalde de la I.

Municipalidad de La Calera, señor nombre reservado

nombre reservado, la medida de suspensión de funciones por el lapso de un mes, con goce de medio sueldo, por estimar grave, ilegal y arbitrario el incumplimiento de la sentencia definitiva antes citada, al haber dictado un decreto alcaldicio ordenando la demolición del inmueble en cuestión, medida que se concretó efectivamente, disponiendo además poner lo resuelto en conocimiento de la Contraloría General de la República, del Tribunal Electoral Regional de Valparaíso y, estimando la 3

existencia de antecedentes de un posible delito, del Ministerio Público, para los fines pertinentes.

En contra de esta última resolución, la parte requirente de autos dedujo recurso de apelación, que constituye la gestión invocada, el que se encuentra actualmente pendiente ante la Excma. Corte Suprema.

En cuanto al vicio de inconstitucionalidad alegado, forma en que se produce la infracción y afectación del ejercicio de derechos fundamentales, el requirente sostiene que la norma impugnada infringe el principio de legalidad, contemplado en los incisos octavo y noveno del artículo 19 N° 3° de la Constitución Política de la República, que garantiza que nadie puede ser condenado sin que la conducta que se sanciona esté expresamente descrita y señalada en la ley como delito, infracción que, señala, se produce en la especie, al haberse aplicado al Alcalde una pena que no está establecida en la ley, sino que en un Auto Acordado, que no es ley.

Agrega que la Excma. Corte Suprema, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política de la República, “tiene la superintendencia directiva, correccional y económica de todos los Tribunales de la Nación”, a excepción del Tribunal Constitucional, el Tribunal Calificador de Elecciones y los Tribunales Electorales Regionales.

Expone que los Alcaldes no están sujetos a la superintendencia de la Corte Suprema y no pueden estar afectos a dos jurisdicciones disciplinarias, ya que les son aplicables las normas de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que, en su artículo 40, dispone que están sujetos a las normas relativas a deberes y derechos, responsabilidad administrativa y a las normas sobre probidad administrativa de la Ley N° 18.575 y, en cuanto al cese de sus funciones, sostiene que el inciso cuarto del artículo 60 de la referida ley orgánica establece que aquél debe producirse por impedimento grave, contravención grave a 4

normas de probidad administrativa o notable abandono de sus deberes, lo que, además, debe ser declarado por el Tribunal Electoral Regional de Valparaíso.

Por resolución de fecha 27 de junio de 2012, escrita a fojas 58 y siguientes, la Primera Sala de esta Magistratura admitió a tramitación el requerimiento y decretó la suspensión del procedimiento en que incide; posteriormente, por resolución de fecha 24 de julio del mismo año, escrita a fojas 67 y siguientes, lo declaró admisible.

Pasados los autos al Pleno, el Tribunal, por resolución de fecha 26 de julio de 2012, escrita a fojas 73 y siguientes, ordenó practicar las comunicaciones del caso a la Excma. Corte Suprema y a la Corporación Universidad de Aconcagua, en su calidad de parte en la causa sub lite, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley Orgánica Constitucional de esta Magistratura, para que en el plazo de diez días hicieran llegar sus observaciones y los antecedentes que estimaran pertinentes, trámite que sólo fue evacuado por la Excma. Corte Suprema.

A fojas 84, el Presidente del Consejo de Defensa del Estado, en representación de la Excma. Corte Suprema, solicitó el rechazo del presente requerimiento, por estimar que no concurre en la especie una real cuestión de constitucionalidad o infracción a la Carta Fundamental.

Como antecedente precisa que desde el inicio del debate respectivo en la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, se encargaba a la Corte Suprema regular el procedimiento de tramitación del recurso de protección y fue el propio Constituyente el que, en el artículo 2°, inciso final, del Acta Constitucional N° 3, publicada en el Diario Oficial de 13 de septiembre de 1976, le otorgó a la Corte Suprema la facultad de dictar un auto acordado para regular la tramitación del recurso de protección, en virtud de lo cual procedió a dictar el Auto Acordado de 29 de marzo de 5

1977, que en su artículo 12 estableció una norma en términos similares a la impugnada en el presente requerimiento, con el objeto de dar eficacia a las determinaciones que acuerden las Cortes.

Indica que tanto las modificaciones como los nuevos Autos Acordados (el de 1992 y sus modificaciones de 1998 y 2007) tienen el carácter de texto refundido en cuanto a esta norma, pues no la alteraron, no quedando, por consiguiente, sujeta a los cuestionamientos generales que se han efectuado a los autos acordados por la doctrina.

En cuanto a la legitimidad del Auto Acordado en cuestión, señala que tanto la Constitución Política de la República de 1980 como sus modificaciones posteriores dispusieron distintos principios expresos y tácitos tanto para la transición a la democracia, como para dar estabilidad al sistema jurídico, entre los que se cuentan el artículo quinto transitorio de la Constitución, destinado a dar reconocimiento formal a la legislación extraordinaria dictada durante el Gobierno Militar, con lo que se eliminó cualquier pretensión de entender derogadas todas las normas dictadas desde el 11 de septiembre de 1973 al 10 de marzo de 1990, entre las cuales se encuentra el Auto Acordado sobre tramitación del recurso de protección.

Añade que este Auto Acordado se dictó en función de una competencia específica y excepcional, que no obedece a la atribución general de la Corte Suprema de dictar Autos Acordados, derivada de la función conservadora y económica que posee en virtud de la Constitución Política de la República y del Código Orgánico de Tribunales, regulación específica que debe asimilarse materialmente a una ley.

Agrega que al objetar la constitucionalidad del numeral 15 del Auto Acordado en análisis, indirectamente el recurrente está cuestionando la facultad de la Corte Suprema para regular –mediante auto acordado- la tramitación del 6

recurso de protección, cuestión que tanto la doctrina como la jurisprudencia de este Tribunal han zanjado en el sentido de sostener la legitimidad del Auto Acordado sobre tramitación del recurso de protección, ante la ausencia de una ley que regule el asunto. Cita doctrina y sentencias de este Tribunal en el sentido indicado.

En cuanto a la vulneración del principio de legalidad, indica que la doctrina ha sostenido que una de las principales características del Estado constitucional de Derecho es el primado del principio de reserva de la Constitución por sobre el principio de reserva legal, lo que implica que es la Constitución la fuente primaria y fundamental del ordenamiento jurídico, no siendo necesario recurrir exclusivamente al legislador para regular las garantías constitucionales de naturaleza jurisdiccional. En este punto, el Constituyente ha reconocido al Poder Judicial la potestad reglamentaria necesaria para garantizar un justo y racional procedimiento, sin tener que depender de la voluntad del legislador, evitando o previniendo eventuales inconstitucionalidades por omisión legislativa, con la consiguiente ausencia de garantías respecto de los derechos fundamentales.

Puntualiza que la voluntad del Constituyente es clara al respecto y dirige un mandato amplio al tribunal competente al disponer que éste “adoptará de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al afectado”, mandato que importa una clara reserva constitucional al Poder Judicial para que regule y determine las medidas que juzgue necesarias, sin necesidad de la reserva de ley, lo que implica una garantía normativa superior, puesto que es el propio Constituyente el que la regula. En tal sentido, las medidas establecidas en la norma impugnada se ordenan para su aplicación respecto de la gravedad en el incumplimiento por parte del recurrido, permitiendo que el juzgador haga su 7

ponderación de los hechos y las aplique de acuerdo al principio de proporcionalidad.

Agrega que el hecho de que las medidas estén establecidas de antemano, constituye en sí una garantía propia de un justo y racional procedimiento, limitando la posibilidad de un actuar arbitrario del juzgador y permitiendo al recurrido y parte vencida tener pleno conocimiento previo de las consecuencias, no sólo de su actuar ilegal o arbitrario, sino que, además, de su intento de perseverar en el mismo o burlar la declaración judicial.

Tales medidas, indica, no tienen otro sentido que el de dar eficacia al Derecho y lograr el pleno respeto de la Constitución y de los derechos fundamentales conforme lo dispone el artículo 6° de la Constitución, como un imperativo impuesto a toda persona y de manera relevante a las autoridades e integrantes de los órganos del Estado, que tienen como obligación someter su acción a la Carta Fundamental y a las normas dictadas conforme a ella, garantizando de esta manera el orden institucional de la República, es decir, sometiéndose al Estado de Derecho.

Sostiene que el cuestionamiento de constitucionalidad que puede hacerse de las medidas establecidas en el numeral 15 del Auto Acordado no tiene fundamento sólido y se desvirtúa en razón de la voluntad del Constituyente en orden a ampliar y fortalecer las potestades de imperio de los tribunales, según se desprende inequívocamente del texto expreso y taxativo del artículo 76 de la Constitución Política, al disponer que aquéllos, además de impartir órdenes directas a la fuerza pública, podrán “ejercer los medios de acción conducentes de que dispusieren” y uno de los medios de acción para hacer ejecutar lo resuelto es la posibilidad de aplicar esas medidas que el Auto Acordado ha dispuesto como un remedio procesal ágil, pronto y eficaz para salvaguardar el imperio del derecho y “asegurar la debida protección del afectado” en el legítimo ejercicio de sus derechos fundamentales amparados por esta acción, en los 8

términos del artículo 20 de la Constitución Política y en ejercicio de las facultades conservadoras de que gozan los tribunales de justicia, que tienen por fin velar por la observancia de los derechos fundamentales, facultades que, junto con las disciplinarias y económicas, se encuentran recogidas en el artículo 3° del Código Orgánico de Tribunales y son propias de su función jurisdiccional.

Por resolución de fecha 14 de agosto de 2012, escrita a fojas 112, se ordenó traer los autos en relación y con fecha 30 del mismo mes se llevó a efecto la vista de la causa, alegando, luego de escuchar la relación, el abogado Alfredo Mateluna Arestizábal por el requirente, el abogado Raúl Tavolari Oliveros por la Corporación Universidad Aconcagua y, en representación de la Excma. Corte Suprema, la abogada del Consejo de Defensa del Estado, María Eugenia Manaud Tapia, adoptándose el acuerdo con fecha 11 de diciembre de 2012.

CONSIDERANDO:

I. El conflicto de constitucionalidad sometido a esta Magistratura.

PRIMERO: Que el artículo 93, inciso primero, N° 2°, de la Constitución Política de la República dispone que es atribución del Tribunal Constitucional “resolver sobre las cuestiones de constitucionalidad de los autos acordados dictados por la Corte Suprema, las Cortes de Apelaciones y el Tribunal Calificador de Elecciones.” La misma norma constitucional expresa, en su inciso tercero, que, en este caso, “el Tribunal podrá conocer de la materia a requerimiento del Presidente de la República, de cualquiera de las Cámaras o de diez de sus miembros. Asimismo podrá requerir al Tribunal toda persona que sea parte en juicio o gestión pendiente ante un tribunal ordinario o especial, o desde la primera actuación del procedimiento penal, cuando sea afectada en el ejercicio de sus derechos fundamentales por lo dispuesto en el respectivo auto acordado.”;

SEGUNDO: Que, de conformidad con los preceptos citados, el abogado Alfredo Mateluna, en representación judicial del 9

Alcalde de la Municipalidad de La Calera, don nombre reservado, ha deducido requerimiento de inconstitucionalidad del numeral 15° del Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, de 27 de junio de 1992.

Para esos efectos, el requirente invoca su calidad de parte recurrida en el recurso de protección, Rol N° 3866-2012, del que conoce actualmente la Corte Suprema, en razón del recurso de apelación deducido contra la resolución dictada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, de 3 de abril de 2012. Dicha resolución acogió la solicitud de la recurrente, fundada en el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, en orden a aplicar al recurrido la medida de suspensión de funciones por el lapso de un mes, con goce de medio sueldo, debido al incumplimiento de lo ordenado por sentencia que acogió el recurso de protección con fecha 8 de abril de 2011.

El recurso de apelación –que constituye la gestión pendiente en estos autos- se encuentra suspendido por resolución de la Primera Sala de esta Magistratura, de fecha 27 de junio de 2012(fojas 60);

TERCERO: Que la parte requirente aduce que lo dispuesto en el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, que ha constituido el fundamento de la aplicación de la medida de suspensión de su cargo que lo afecta, impuesta por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, vulnera los derechos fundamentales que le asegura el artículo 19 N° 3°, incisos octavo y noveno, de la Constitución Política.

Lo anterior, en la medida que permitiría que se le aplique una pena que no está establecida por la ley, como tampoco lo está la conducta que ella sanciona. Por el contrario, ambas están reguladas en un auto acordado, vulnerándose, en consecuencia y en su concepto, el principio de reserva legal de los delitos y de las penas;

10 CUARTO: Que, habida consideración a lo expresado y conforme lo ha reiterado la jurisprudencia de este Tribunal, el pronunciamiento de constitucionalidad que habrá de expedirse en esta oportunidad dirá relación sólo con el precepto del Auto Acordado que se ha impugnado, sin que se afecte la validez de las restantes normas contenidas en ese mismo cuerpo normativo (STC Rol N° 1812(1816-1817)-10, considerando 3°);

II. Constitucionalidad del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales.

QUINTO: Que, previo a la decisión que habrá de adoptarse, resulta oportuno recordar que esta Magistratura ha sostenido, en sentencias previas, que la facultad que ejerció la Corte Suprema al dictar el Auto Acordado sobre el Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales tiene fundamento constitucional.

En primer término, porque fue una facultad expresamente conferida al máximo tribunal ordinario por el artículo 2, inciso segundo, del Acta Constitucional N° 3, de 1976. En virtud de ella se dictó el Auto Acordado de 1977 y, si bien dicha facultad no se mantuvo en el texto expreso de la Constitución, existe constancia, tanto en las Actas de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución como del Consejo de Estado, que se entendió que la Corte Suprema ya gozaba de la facultad de regular el recurso de protección mediante auto acordado.

En segundo lugar, porque este Tribunal ha tenido presente que la Corte Suprema ejerce la superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales de la Nación, exceptuando al Tribunal Constitucional, al Tribunal Calificador de Elecciones y a los tribunales electorales regionales, conforme lo prescribe el artículo 82, inciso primero, de la Carta Fundamental (STC Rol N° 1812 (1816-1817)-10). Esa atribución se remonta a la Constitución de 1823 y se ha mantenido inalterable en las Cartas posteriores. En este sentido, el profesor nombre reservado

11 Anabalón, entre otros, ha sostenido que “es doctrina uniforme del Derecho Procesal Nacional que los autos acordados se fundan en las facultades económicas de los tribunales, aserto que tiene apoyo en los textos y en la historia del establecimiento del artículo 3° del Código Orgánico de Tribunales (…) tales potestades se entregan en forma especial a la Corte Suprema en los arts. 82 de la Constitución Política y 96, N° 4, y 99, incs. 1° y 3°, del Código Orgánico de Tribunales.” (“Los Autos Acordados”, en Revista Gaceta Jurídica, año 2007, N° 327, septiembre, páginas 22 y 23).

Es en virtud de tales facultades económicas que los tribunales pueden decretar medidas –como es la dictación de autos acordados- tendientes a obtener una más pronta y mejor administración de justicia, propendiendo a un mejor servicio judicial. De hecho, el propio Auto Acordado de la Corte Suprema sobre el Recurso de Protección precisa que: “Por estas consideraciones y en ejercicio de las facultades económicas de que está investida esta Corte, en conformidad con lo preceptuado por el artículo 79 de la Constitución Política y artículo 96 N° 4 e inciso final, del Código Orgánico de Tribunales, se acuerda dictar, en reemplazo del Auto Acordado de marzo de 1977, el siguiente Auto Acordado para regular la tramitación y fallo del recurso de protección de garantías constitucionales a que se refiere el artículo 20 de la Carta Fundamental: (…).” (Énfasis agregado).

Por otra parte, este Tribunal ha afirmado que “la referida superintendencia se relaciona, naturalmente, con la independencia de los tribunales en el cumplimiento de los cometidos que la misma Constitución les ha asignado, principio que se encuentra recogido en el artículo 76 de la Carta Fundamental.” (STC Rol N° 1812 (1816-1817)-10, considerando 12°).

En tercer término, porque si la reforma constitucional de 2005 confirió a esta Magistratura la atribución de resolver las cuestiones de constitucionalidad de los autos acordados dictados por la Corte Suprema, las Cortes de Apelaciones y el Tribunal Calificador de Elecciones, es 12

debido a que ratificó esta potestad de que ya gozaba el máximo tribunal del Poder Judicial (STC Rol N° 1812 (1816-1817)-10, considerando 14°).

Finalmente, porque este Tribunal también ha sostenido, desde su sentencia Rol N°783, que en aspectos de funcionamiento en que el legislador no ha establecido normas o que expresamente la Constitución no le ha reservado a éste, el propio órgano judicial puede autorregularse, añadiendo que, naturalmente, estas regulaciones no pueden contradecir normas legales ni menos las de rango constitucional (STC Rol N° 1812 (1816-1817)-10, considerando 16°);

SEXTO: Que la doctrina asimismo ha entendido que “en caso alguno podría entenderse que dicho Auto Acordado (el que regula la Tramitación y Fallo del Recurso de Protección)

carece ahora de sustento normativo, pues, como vimos en el párrafo precedente, la Corte Suprema posee de suyo la potestad normativa para dictar autos acordados, tanto bajo la Constitución de 1925 como ahora con la de 1980.” (nombre reservado. “El Recurso de Protección, Orígenes, Doctrina y Jurisprudencia”, Santiago, 1982, p. 230).” (STC Rol N° 1812 (1816-1817)-10, considerando 15°);

SÉPTIMO: Que, de esta forma, cabe reiterar la jurisprudencia previa de esta Magistratura en el sentido de que el Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales no merece, en sí mismo, un reproche de constitucionalidad por su origen y naturaleza. Resta ahora examinar si tal conclusión puede hacerse extensiva a la concreta disposición impugnada en estos autos, esto es, su numeral 15°, confrontado con los derechos fundamentales que el requirente estima transgredidos a su respecto;

13 III. Fundamentos constitucionales específicos del numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo de las Garantías Constitucionales.

OCTAVO: Que el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales –transcrito en la parte expositiva de esta sentencia- permite al tribunal que conoce del recurso de protección –la Corte Suprema o las Cortes de Apelaciones- aplicar a la persona, funcionario, representante o jefe del órgano del Estado, independientemente de la calidad en que ejerza su función, una serie de medidas en caso de que no evacuare los informes o no diere cumplimiento a las diligencias, resoluciones y sentencias atingentes al recurso de que se trata y dentro de los plazos ordenados para ello.

Las medidas que el tribunal puede imponer al renuente son las siguientes: a) amonestación privada; b) censura por escrito;

c) multa a beneficio fiscal que no sea inferior a una unidad tributaria mensual ni exceda de cinco unidades tributarias mensuales; y d) suspensión de funciones hasta por cuatro meses con goce de medio sueldo. Todo lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudieran incurrir dichas personas;

NOVENO: Que, en la especie, el Alcalde de la Municipalidad de La Calera, requirente en estos autos, ha sido objeto de la última de las medidas señaladas, esto es, de suspensión de funciones, dispuesta por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, por el lapso de un mes con goce de medio sueldo.

Como se ha indicado en la parte expositiva, el fundamento de dicha medida, según se lee en la resolución de la Corte de Apelaciones de Valparaíso que la aplicó, recae en haberse considerado grave, ilegal y arbitrario el incumplimiento de la sentencia definitiva, de 8 de abril de 2011, “toda vez que se hizo caso omiso a lo en ella resuelto, dictándose un decreto alcaldicio para proceder a la demolición del inmueble y, luego, concretando tal actividad, 14

lo que repugna a la naturaleza protectora de derechos fundamentales, que tiene este procedimiento (de protección).”

(Fojas 16);

DÉCIMO: Que el examen sobre la constitucionalidad del numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección obliga a analizar si la facultad que él concede a las Cortes de Apelaciones y a la Corte Suprema, en el marco de un procedimiento de esta índole, tiene sustento en la Carta Fundamental a la luz de la finalidad de la norma;

DECIMOPRIMERO: Que, en el sentido indicado, debe afirmarse, desde ya, que el aludido precepto viene a representar la concreción de la facultad de imperio de que gozan todos los tribunales de justicia para asegurar el efectivo cumplimiento de las resoluciones que dictan. Dicha facultad se encuentra reconocida en el inciso tercero del artículo 76 de la Carta Fundamental en los siguientes términos:

“Para hacer ejecutar sus resoluciones, y practicar o hacer practicar los actos de instrucción que determine la ley, los tribunales ordinarios de justicia y los especiales que integran el Poder Judicial, podrán impartir órdenes directas a la fuerza pública o ejercer los medios de acción conducentes de que dispusieren. Los demás tribunales lo harán en la forma que la ley determine.”

A mayor abundamiento, el inciso cuarto de esa misma norma expresa que:

“La autoridad requerida deberá cumplir sin más trámite el mandato judicial y no podrá calificar su fundamento u oportunidad, ni la justicia o legalidad de la resolución que se trata de ejecutar.”;

15 DECIMOSEGUNDO: Que las disposiciones aludidas vinieron a elevar a rango constitucional la norma contenida, desde el año 1943, en el artículo 11 del Código Orgánico de Tribunales, en forma congruente con la definición de jurisdicción que se contiene en el inciso primero del artículo 76 de la Carta Fundamental, que, al entrar en vigencia, vino a agregar –seguidamente de las facultades de “conocer de las causas civiles y criminales” y de “resolverlas”- la expresión “hacer ejecutar lo juzgado.”

Tal como afirmó el profesor nombre reservado, en la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución Política:

“para los efectos de la historia de la disposición, (…) la frase “y de hacer ejecutar lo juzgado” constituye la novedad del texto propuesto, aun cuando no lo es en el ordenamiento jurídico chileno, pues está incluido en el Código Orgánico de Tribunales, y ahora se estima, por la razón histórica que la dura experiencia sufrida por el país aconsejaba, que este principio tan esencial que estaba como base general del ordenamiento jurídico nacional, pero que no figuraba en la Constitución, debía tener categoría constitucional por la trascendencia que tiene y por la experiencia vivida.”(Actas Oficiales de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución Política de la República, Sesión N° 252ª, de 21 de octubre de 1976).

Por su parte, el comisionado nombre reservado agregaba que “si lo que se quiere con esta variante que se introduce al tradicional artículo 80 de la Constitución es robustecer el imperio de los tribunales de justicia, aparecería extraño y debilitador de ese propósito no elevar a rango constitucional la consecuencia de esta facultad que se les dará de requerir el auxilio de la fuerza pública de quienes corresponda, desde el momento en que el artículo 11 del Código Orgánico de Tribunales prevé la exigencia de que la autoridad lo cumpla; de manera que es partidario de que ello quede en un inciso 3° que imponga expresamente el cumplimiento de la orden.” (Ibídem).

16 Sin embargo, uno de los comisionados no estuvo de acuerdo con la consagración constitucional de la facultad de imperio de los tribunales que ya contenía el Código Orgánico de Tribunales por estimarla “redundante” e “innecesaria”, “visto lo señalado en el inciso segundo, que otorga a los tribunales la facultad de “ordenar directamente a la Policía o exigir de otras autoridades el auxilio de la fuerza pública, o disponer los medios de acción que estimaren conducentes.” Y es que, en concepto del autor de esta afirmación –nombre reservado-, “si ordenan o disponen, a los demás funcionarios no les cabe sino acatar y no procede, por lo mismo, repetir lo que es una consecuencia lógica.”

(Ibídem).

En consecuencia, aún quien se manifestó detractor de elevar a rango constitucional la facultad de imperio de los tribunales de justicia, sostuvo que era impensable no acatar una resolución de los tribunales de justicia;

DECIMOTERCERO: Que, sin perjuicio de reconocer que el numeral 15° del Auto Acordado sobre el Recurso de Protección tiene un fundamento inequívoco en la facultad de imperio de que gozan todos los tribunales de justicia para asegurar el cumplimiento de las órdenes que imparten y de las resoluciones que dictan, es preciso agregar que dicha disposición se funda en otro argumento constitucional estrechamente relacionado con el procedimiento de que se trata.

En efecto, el numeral 15° mencionado contiene una atribución de los tribunales en el marco del recurso de protección concebido como una acción cautelar respecto de quienes, como consecuencia de un acto u omisión, arbitrario o ilegal, sufren amenaza, perturbación o privación en el legítimo ejercicio de los derechos fundamentales expresamente contemplados en el artículo 20 de la Constitución Política.

Esa misma norma constitucional permite desprender la 17

finalidad que persigue esta acción: restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado.

Bajo este marco, el recurso de protección de las garantías constitucionales forma parte del sistema de justicia constitucional imperante en nuestro país y tiene una dimensión objetiva –restablecer el imperio del derecho- y otra subjetiva –asegurar la debida protección del afectado-.

Ello resulta congruente con la doble naturaleza que hoy se les reconoce a los derechos fundamentales en cuanto, por un lado, constituyen la columna vertebral del ordenamiento jurídico positivo (dimensión objetiva), a la vez que traducen la clásica concepción del derecho subjetivo, según la cual su titular queda habilitado para desplegar las facultades inherentes al derecho de que se trata (dimensión subjetiva);

DECIMOCUARTO: Que, de esta forma, la facultad que confiere el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales no sólo traduce la facultad de imperio propia de todo tribunal, sino que, además, resulta determinante para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la garantía constitucional más trascendente que existe dentro del ordenamiento jurídico chileno, toda vez que de su ejercicio depende la efectiva protección de aquellos derechos que la Constitución reconoce y asegura a toda persona conforme al artículo 20 de la Carta Fundamental. Se evita, de esta forma, que el amparo se torne ilusorio tanto en perjuicio del afectado como de todo el ordenamiento jurídico cuyo imperio se verá irremediablemente quebrantado.

Como señala el profesor nombre reservado, “no basta que se acoja el recurso, es decir que se declare plenamente procedente en Derecho; es necesario que el tribunal adopte – y sólo así se dará protección al agraviado- todas “las providencias necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado”, pues a ello tiende esta verdadera acción de amparo en que 18

consiste el RP: tutelar objetivamente el Derecho, para que no sea infringido, sea por la autoridad, sea por los particulares, y tutelar subjetivamente al afectado, es decir ampararlo en sus derechos constitucionalmente asegurados cuando son afectados por una acción u omisión arbitraria o ilegal de un tercero, quienquiera sea éste.” (“El Recurso de Protección. Orígenes, Doctrina y Jurisprudencia.” Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1982, pp. 237-238);

DECIMOQUINTO: Que, debidamente precisados los fundamentos constitucionales en que se asila el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, corresponde ocuparse, seguidamente, de la afectación a los derechos fundamentales del actor, denunciada en el requerimiento de autos;

IV. Infracción al principio de la reserva legal en materia de delitos y de penas.

DECIMOSEXTO: Que, como se ha señalado previamente, el requirente sostiene en su libelo que al Alcalde de la I.

Municipalidad de La Calera, don nombre reservado

nombre reservado, “se le está aplicando una pena que no está señalada en la ley y por una conducta que tampoco está establecida en una norma legal” (fojas 2 vuelta del requerimiento), lo que configuraría, en su concepto, una infracción a los derechos asegurados en los incisos séptimo y octavo del artículo 19 N° 3° de la Constitución Política, debiendo entenderse la referencia a los considerandos octavo y noveno;

DECIMOSÉPTIMO: Que las aludidas normas constitucionales señalan:

“Ningún delito se castigará con otra pena que la que señale una ley promulgada con anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley favorezca al afectado.”

19 “Ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté expresamente descrita en ella.”;

DECIMOCTAVO: Que los referidos preceptos consagran los principios de legalidad, de tipicidad, de irretroactividad de la ley penal, pro reo y de prohibición de las leyes penales en blanco, siendo atingentes a este examen los dos primeros.

Al respecto, este Tribunal ha precisado que “los principios de legalidad y de tipicidad no se identifican, sino que el segundo tiene un contenido propio como medio de realización del primero. La legalidad se cumple con la previsión de los delitos e infracciones y de las sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considera reprochable, garantizándose así el principio constitucional de seguridad jurídica y haciendo realidad, junto a la exigencia de una ley previa, la de una ley cierta.” (STC roles N°s 244, considerando 10° y 480, considerando 5°).

Asimismo ha indicado que “el principio de legalidad se traduce en un límite formal al establecer que sólo la ley puede sancionar las conductas prohibidas y en un límite material al exigir que la ley describa expresamente aquella conducta humana que prohíbe y sanciona.” (STC roles N°s 1443, considerando 23°, y 1432, considerandos 26° y 28°).

Finalmente, ha puntualizado que el principio de tipicidad “exige que la conducta a la que se ha atribuido una sanción se encuentre sustantivamente descrita en una norma de rango legal, de manera que los sujetos imperados por ella tengan una suficiente noticia previa acerca de la conducta que les resultará exigible.” (STC rol 479, considerando 25°.);

DECIMONOVENO: Que, a la luz de tales parámetros, es preciso pronunciarse sobre las alegaciones hechas valer por el requirente.

20 En lo que se refiere a la primera parte de su impugnación, esto es, que el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales estaría posibilitando que se condenara a su representado por una conducta que no se encuentra descrita en una norma de rango legal sino que en un auto acordado, es necesario insistir en lo que se indicó en el Capítulo Tercero de esta sentencia, esto es que la norma reprochada en estos autos simplemente representa la concreción de la facultad de imperio de los tribunales de justicia a que alude el inciso tercero del artículo 76 de la Carta Fundamental, en el sentido de que los tribunales de justicia están facultados, directamente por la Constitución, “para ejercer los medios de acción conducentes de que dispusieren” con el objeto de hacer ejecutar sus resoluciones.

Al mismo tiempo –y como también se explicó- el artículo 20 de la Constitución Política faculta a las Cortes de Apelaciones –que conocen de un recurso de protección- para adoptar de inmediato las providencias que juzguen necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, en orden a la efectividad de esta acción cautelar;

VIGÉSIMO: Que de lo anterior se colige que aunque la ley no haya regulado la forma de hacer ejecutar las resoluciones judiciales, los tribunales de justicia en general y, en particular, aquellos que conocen del recurso de protección de las garantías constitucionales, están facultados, en forma amplia, para asegurar el cumplimiento de las mismas valiéndose, para estos efectos, de “los medios de acción conducentes de que dispusieren.” (Artículo 76, inciso tercero, de la Constitución).

En algunos casos, es la ley la que indica directamente la forma de asegurar el cumplimiento de las resoluciones judiciales precisando los medios de que puede valerse el 21

tribunal. Así ocurre, por ejemplo, en el juicio ejecutivo referido a obligaciones de hacer, pues cuando se haya pedido apremio contra el deudor, el tribunal podrá imponerle arresto hasta por quince días o multa proporcional, y repetir estas medidas para obtener el cumplimiento de la obligación (artículo 543 del Código de Procedimiento Civil). A su vez, en aquellos procedimientos destinados a adoptar medidas de protección a favor de los niños, niñas y adolescentes y en caso de que los padres, personas responsables o cualquier otra persona impidan la ejecución de la medida acordada, el organismo responsable de su ejecución o seguimiento comunicará al tribunal la situación para que éste adopte las medidas que estime conducentes, entre las cuales pueden ordenarse los apremios pertinentes para efectos del cumplimiento forzado(artículo 77 de la Ley N° 19.968, que crea los Tribunales de Familia). Asimismo, y en el caso de los juicios de arrendamiento, si ratificado el desahucio llega el día señalado para la restitución sin que el arrendatario haya desalojado el inmueble arrendado, el tribunal está facultado para lanzarlo de ella a su costa (artículo 595 del Código de Procedimiento Civil y 13 de la Ley N° 18.101, que fija normas especiales sobre arrendamiento de predios urbanos).

Sin embargo, pueden existir casos en que la ley no haya regulado el cumplimiento forzado de una resolución judicial y no por ello el tribunal de que se trata dejará de estar facultado para adoptar los medios de acción conducentes de que dispusiere –incluido el uso de la fuerza pública– para asegurar la ejecución de lo juzgado, respetando, por cierto, los límites que derivan de la misma Carta Fundamental, como la prohibición de aplicar apremios ilegítimos a que se refiere al artículo 19, N° 1°, inciso final, de la misma.

La aludida conclusión se funda en la fuerza normativa directa de la Carta Fundamental, según la cual los preceptos de la Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de los órganos del Estado como a toda persona, 22

institución o grupo, tal y como se lee en el artículo 6°, inciso segundo, de la Constitución Política.

Expresado en otros términos, supeditar la ejecución de las resoluciones judiciales a una ley que regule pormenorizadamente cada una de las posibles hipótesis de incumplimiento, significaría dejar subordinada la potestad de imperio de los tribunales al mayor o menor despliegue del legislador en la regulación complementaria pertinente, lo que, ciertamente, afectaría la independencia de los tribunales y, en definitiva, el imperio del Estado de Derecho;

VIGESIMOPRIMERO: Que, de esta forma, la alegación del requirente en cuanto al primer reproche de inconstitucionalidad planteado, debe ser refutada. Primero, porque la habilitación del tribunal de protección para adoptar medidas que aseguren el cumplimiento de lo juzgado proviene directamente del artículo 76, inciso tercero, de la Constitución Política y porque ella tiene un especial sustento en su artículo 20, que confiere al ente jurisdiccional la facultad de adoptar “las providencias que juzgue necesarias” para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado.

A mayor abundamiento debe señalarse que, para evitar cualquier asomo de arbitrariedad del juzgador, en orden a que los objetivos que persigue el cumplimiento forzado de la sentencia no se obtengan de cualquier forma, la propia Corte Suprema ha dictado el Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, cuyo sustento constitucional ya se ha explicado en esta sentencia. El numeral 15° de ese Auto Acordado contiene las medidas precisas que puede adoptar el tribunal de protección para asegurar el cumplimiento de sus sentencias, entre las cuales se incluye la medida de suspensión de funciones, hasta por cuatro meses, con goce de medio sueldo, que ha afectado al requirente de autos;

23 VIGESIMOSEGUNDO: Que, sin perjuicio de lo señalado, es necesario hacerse cargo de la alegación formulada por el requirente, en estrados, en el sentido de que las facultades conservadoras y, con mayor razón, las disciplinarias que la Constitución Política otorga a la Corte Suprema sólo se ejercen respecto de los funcionarios judiciales y no podrían extenderse a autoridades diferentes, menos a aquellas que han sido electas por la ciudadanía, como son los Alcaldes.

En este sentido, es claro que la medida de suspensión de funciones que ha afectado al Alcalde requirente no constituye una expresión de la superintendencia correccional o disciplinaria de la Corte Suprema que, en efecto, sólo se ejerce respecto de “todos los tribunales de la Nación”, según se desprende del texto expreso del artículo 82 de la Carta Fundamental, cuyo inciso segundo reafirma esta aseveración al indicar que: “Los tribunales superiores de justicia, en uso de sus facultades disciplinarias, sólo podrán invalidar resoluciones jurisdiccionales en los casos y forma que establezca la ley orgánica constitucional respectiva.” Así, mal podría ejercerse tal potestad respecto de quien no forma parte de los tribunales de la Nación, como ocurre con el Alcalde requirente.

Por otra parte, y en lo que respecta a las facultades conservadoras de los tribunales, mencionadas en el artículo 3° del Código Orgánico de Tribunales y llamadas a velar por la observancia de la Constitución y las leyes, así como a tutelar el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales, éstas dicen relación con todos aquellos que se encuentran sometidos a su juzgamiento. En consecuencia, no sólo pueden aplicarse respecto de los funcionarios judiciales sino que de toda persona a quien se hayan vulnerado sus derechos fundamentales, contribuyendo, así, al quebrantamiento del orden jurídico. Bajo esta perspectiva, las finalidades que persigue el recurso de protección de las garantías constitucionales expresan el ejercicio de tales facultades en 24

cuanto apuntan a restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado.

De esta forma, no puede sostenerse que el Alcalde de la I. Municipalidad de La Calera haya sido objeto del ejercicio de las facultades disciplinarias de la Corte Suprema sino que, en lo que se refiere a las facultades conservadoras de los tribunales, ellas son, precisamente, las que se despliegan cuando las Cortes de Apelaciones y la Corte Suprema conocen y fallan los recursos de protección como el que, en este caso, dedujo la Corporación Universidad de Aconcagua contra la I. Municipalidad de La Calera, representada por su Alcalde. En dicho recurso ésta fue, en definitiva, condenada a “abstenerse de amenazar y concretar la demolición del inmueble, hasta que las dificultades de orden jurídico que puedan existir entre las partes derivadas del contrato de comodato se resuelvan en el procedimiento administrativo y/o judicial correspondiente.” (Fojas 22);

VIGESIMOTERCERO: Que, una vez aclarado que el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales no infringe el principio de legalidad respecto de la conducta que ha motivado la aplicación de la sanción que afecta al requirente, corresponde hacerse cargo de la segunda infracción denunciada, en el sentido de que el aludido precepto impugnado contravendría el principio de legalidad en cuanto a las penas. Lo anterior, por cuanto el Alcalde de la I. Municipalidad de La Calera habría sido sancionado por aplicación de una norma que no tiene rango legal sino que se encuentra contemplada en un auto acordado;

VIGESIMOCUARTO: Que sobre el particular es necesario puntualizar que la medida de suspensión de funciones hasta por cuatro meses con goce de medio sueldo, contemplada en la letra d) del numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, decretada por la Corte de Apelaciones de 25

Valparaíso respecto del señor Alcalde de la I. Municipalidad de La Calera, se asimila no a una pena como éste sostiene sino que a una medida de apremio de las diversas que contempla el ordenamiento jurídico para asegurar la ejecución de lo juzgado y que, por ende, no resulta inconstitucional;

VIGESIMOQUINTO: Que, en este sentido, explicando el sentido de la prohibición contenida en el inciso final del artículo 19 N° 1° de la Constitución Política, esta Magistratura ha sostenido que “apremio, según su sentido natural y obvio, es el “mandamiento de autoridad judicial para compeler el pago de alguna cantidad o al cumplimiento de otro acto obligatorio.” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 22ª. Ed., 2001, p. 187). E ilegítimo, por su parte, es carente de legitimidad, esto es, injusto y atentatorio de los derechos fundamentales.” (STC Rol N° 1518, considerando 11°).

Asimismo, ha señalado que el artículo 19 N° 1° de la Carta Fundamental prohíbe la aplicación de todo apremio ilegítimo, no de apremios considerados legítimos dentro de nuestro sistema legal, como lo constituye el caso del cumplimiento de resoluciones judiciales que determinan obligaciones tributarias.(STC Rol N° 1006, considerando 32°);

VIGESIMOSEXTO: Que, en torno a la definición de apremio que se ha recordado, podría argumentarse que ella no resulta aplicable en la especie, pues si la suspensión de funciones que afecta al Alcalde de la I. Municipalidad de La Calera tuviera tal carácter, se habría impuesto como forma de asegurar que se cumpliera lo ordenado por la sentencia de protección expedida por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, esto es, que la recurrida se abstuviera de demoler el inmueble que era objeto de la disputa. De esta forma, el apremio, como ocurre en la práctica, habría cesado una vez que el recurrido se hubiera allanado efectivamente a cumplir lo ordenado por el tribunal de protección.

26 Sin embargo, existe constancia en autos de que ocurrió todo lo contrario: el inmueble sobre el que giraba la disputa fue demolido en virtud de un decreto dictado por el Alcalde de la I. Municipalidad de La Calera, tal y como da cuenta la resolución de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, de 3 de abril de 2012, y que se encuentra recurrida de apelación ante la Excma. Corte Suprema (fojas 15 y ss.);

VIGESIMOSÉPTIMO: Que, de esta forma, parece difícil apreciar el carácter de apremio de la medida de suspensión de funciones que afecta al Alcalde de la I. Municipalidad de La Calera, al menos, a partir de la definición literal de ese concepto.

No obstante, el carácter de los apremios que se contienen en el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales mantiene ese carácter mientras no se brinde efectivo amparo al derecho amenazado, perturbado o privado que ha motivado la interposición de dicho recurso.

Así, en el caso concreto, el apremio no podía estar dirigido solamente a evitar la demolición del inmueble sino que, eventualmente, debía considerar la adecuada reparación del daño causado por la demolición, pues, en este último evento, se configura la hipótesis más grave de incumplimiento de la sentencia de protección en perjuicio del recurrente.

Afirmar lo contrario importaría sostener que basta con la destrucción del objeto materia de la disputa para bloquear el fin cautelar del recurso de protección, dejando al recurrente en la más absoluta indefensión;

VIGESIMOCTAVO: Que, en consecuencia, el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales constituye un apremio legítimo destinado a asegurar el cumplimiento de las resoluciones que expidan los tribunales que conocen del aludido recurso y que no vulnera la prohibición contenida en el artículo 19 N° 1° de la Ley Suprema. Por la misma razón, 27

no reviste el carácter de una pena a la que quepa exigir el cumplimiento del principio de legalidad previsto en el inciso octavo del artículo 19 N° 3° de la misma, lo que debe llevar a rechazar también la segunda impugnación planteada por el requirente;

V. Consideración final.

VIGESIMONOVENO: Que, finalmente, este Tribunal se impone el imperativo de efectuar una consideración adicional vinculada al preciso conflicto de constitucionalidad planteado en esta oportunidad.

Esta consideración tiene que ver con el efecto que produce el ejercicio de la atribución conferida al Tribunal Constitucional por el artículo 93, inciso primero, N° 2°, de la Constitución Política. Dicho efecto se encuentra regulado en el inciso tercero del artículo 94 de la misma Carta, que señala: “[e]l precepto declarado inconstitucional en conformidad a lo dispuesto en los numerales 2, 4 ó 7 del artículo 93, se entenderá derogado desde la publicación en el Diario Oficial de la sentencia que acoja el reclamo, la que no producirá efecto retroactivo.”;

TRIGÉSIMO: Que si esta Magistratura hubiese acogido la pretensión del requirente declarando inconstitucional el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, éste habría quedado derogado en los términos previstos en el artículo 94 constitucional, impidiendo que los tribunales que conocen de la aludida acción cautelar pudiesen asegurar el cumplimiento de las diligencias, resoluciones y sentencias que expidan.

En la especie, se desconoció lo ordenado por una sentencia de protección, “lo que repugna con la naturaleza protectora de derechos fundamentales” que tiene el recurso que se ha examinado, en palabras de la Corte de Apelaciones de Valparaíso (fojas 16);

28 TRIGESIMOPRIMERO: Que, al decidir de la forma como lo ha hecho, este Tribunal ha tenido presente, entonces, que debe evitarse una declaración de inconstitucionalidad cuando el efecto que ésta va a producir generará resultados aún más inconstitucionales que aquellos que se tratan de evitar en un caso concreto como el que se ha tenido a la vista. Y, ciertamente, resultaría más inconstitucional una declaración tendiente a anular la finalidad cautelar que rodea al recurso de protección de las garantías constitucionales, favoreciendo que la parte que pierde pueda, con una actitud de desacato o de renuencia, dejar en suspenso o, aun peor, sin efecto el amparo brindado por el tribunal de protección;

TRIGESIMOSEGUNDO: Que, finalmente, no se condena en costas al requirente, por estimar el Tribunal que ha tenido motivo plausible para litigar.

Y VISTO lo prescrito en los artículos 6°, 19, N°s 1°, inciso final, 3°, incisos octavo y noveno, 76 y 82 de la Constitución Política, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el D.F.L. N° 5, de 2010, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia,

SE RESUELVE:

QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INCONSTITUCIONALIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1.

DÉJASE SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA A FOJAS 60, OFICIÁNDOSE, AL EFECTO, A LA EXCMA.

CORTE SUPREMA.

Se previene que el Ministro señor Hernán Vodanovic Schnake concurre al fallo, pero comparte sólo los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto, vigésimo noveno, trigésimo, trigésimo primero y trigésimo segundo.

29 Acordada con el voto en contra de los Ministros señores

Carlos Carmona Santander, José Antonio Viera-Gallo Quesney y

Gonzalo García Pino, quienes estuvieron por acoger el

presente requerimiento, por las siguientes razones:

I. LA IMPUGNACION

1. Que una autoridad electa por sufragio popular –el

Alcalde de la Municipalidad de La Calera-, fue objeto de la

medida de suspensión de funciones por el lapso de un mes, con

goce de medio sueldo, impuesta por la Corte de Apelaciones de

Valparaíso, por no haber cumplido lo dispuesto en una

sentencia que acogió un recurso de protección. Contra esa

medida, dicha autoridad apeló ante la Corte Suprema, lo que

constituye la gestión pendiente de estos autos.

Lo que se impugna en el presente requerimiento, es la

facultad contenida en el auto acordado, que regula el recurso

de protección, de disponer la suspensión de funciones hasta

por cuatro meses si el afectado no da cumplimiento a las

sentencias dispuestas por la Corte dentro de plazo.

La Corte de Apelaciones consideró que el señalado

alcalde no cumplió la orden de abstenerse de concretar la

demolición de un inmueble, al haber dictado un decreto

alcaldicio para proceder a la demolición del inmueble en

cuestión, concretando tal actividad;

2. Que el cuestionamiento constitucional que se

formula respecto de la facultad contenida en dicho auto

acordado, consiste en que se establece una pena no consagrada

en la ley, afectando el principio de legalidad. Asimismo, se

vulnera el marco jurídico que regula a los alcaldes. Éste 30

establece mecanismos especiales para afectar el ejercicio del

cargo de alcalde;

3. Que la mayoría rechaza el recurso, sosteniendo la

plena legitimidad de la facultad de suspensión contenida en

el auto acordado, sobre la base de tres argumentos. En primer

lugar, dicha facultad se enmarca dentro de la facultad de

imperio de los tribunales. En segundo lugar, la Constitución

permite que la Corte de Apelaciones que conozca algún recurso

de protección restablezca el imperio del derecho y asegure la

debida protección del afectado. Finalmente, el cumplimiento

de las resoluciones judiciales se funda en que no puede

quedar sujeto a que la ley regule pormenorizadamente posibles

hipótesis. Ello significaría, sostienen, subordinar el

imperio de las resoluciones judiciales a un mayor o menor

despliegue del legislador;

II. PRECISIONES INICIALES

4. Que antes de exponer nuestra disidencia, queremos

formular algunas precisiones iniciales.

En primer lugar, esta Magistratura ha definido que la

facultad que tiene para controlar autos acordados no es un

control concreto, sino que abstracto, pues de acogerse el

requerimiento, la norma se entiende derogada. Por lo mismo,

no afecta sólo a quienes interpusieron la acción de

inconstitucionalidad (STC 1557/2011).

Lo anterior es relevante, porque aquí no estamos

juzgando si el alcalde desconoció o no la orden de la Corte

de no demoler un edificio. Lo que estamos juzgando es si se

ajusta a la Constitución la norma que permite que una Corte de Apelaciones, en base a un auto acordado, sin que haya ley 31

que la habilite, pueda disponer la suspensión de una

autoridad electa por el pueblo;

5. Que la segunda precisión consiste en que, de

conformidad al artículo 59 de la Ley Orgánica de esta

Magistratura, una vez emitido un pronunciamiento de

constitucionalidad de un auto acordado, no se puede admitir a

tramitación ningún requerimiento para resolver sobre

cuestiones de constitucionalidad del mismo. En otras

palabras, rechazado el presente requerimiento, ya no se podrá

plantear en el futuro un cuestionamiento sobre la facultad de

suspensión, fundada en el mismo vicio de la presente causa;

6. Que, en tercer lugar, no está en cuestionamiento en

el presente requerimiento la legitimidad que tiene la Corte Suprema para regular el recurso de protección mediante un

auto acordado. Eso ya fue despejado por esta Magistratura en

varias sentencias anteriores (STC 1557/2011, 1812/2011,

1816/2011, 1817/2011);

7. Que, finalmente, no se cuestionan en el presente

requerimiento todas las medidas de apremios que contiene el

auto acordado de la Corte Suprema que regula el recurso de

protección. Sólo se cuestiona la medida de suspensión de

funciones. En tal sentido, no está en juego la facultad de

imperio de los tribunales. Más todavía si los Códigos

Procesales entregan medidas de apremio, y que la Corte de Apelaciones, en el recurso de protección, según lo dispone el

artículo 20 de la Constitución, puede adoptar las

providencias que juzgue necesarias para restablecer el

imperio del derecho y asegurar la debida protección del

afectado;

32 III. CRITERIOS INTERPRETATIVOS

8. Que para comprender adecuadamente nuestro

razonamiento, es necesario explicitar los criterios

interpretativos que lo guiarán.

En tal sentido, en primer lugar, los tribunales no están

exentos de la necesidad de que sus potestades sean pre-

diseñadas por la ley. El principio de legalidad está

consagrado en el artículo 7° de la Constitución y es

aplicable a todos los órganos del Estado. Más todavía si la

Constitución, tratándose del Poder Judicial, establece, en su

artículo 77, que le corresponde a una ley orgánica

constitucional determinar las “atribuciones de los tribunales

que fueren necesarios para la pronta y cumplida

administración de justicia en todo el territorio de la

República”.

De esta forma, la Constitución ratifica plenamente en

dicho precepto, el principio de legalidad. La única

particularidad es que mientras las potestades de los

servicios públicos es materia de ley simple (artículo 65,

inciso cuarto, N° 2), las atribuciones de los tribunales es

materia de ley orgánica;

9. Que, en segundo lugar, las facultades de imperio de

los tribunales requieren ley. Desde luego, porque se enmarcan

dentro del procedimiento racional y justo (artículo 19 N° 3).

Dicho proceso implica que las potestades de imperio de los

tribunales no se ejercen automáticamente, sino que deben

hacerse conforme a un procedimiento “legalmente tramitado”

(artículo 19 N° 3). Enseguida, porque de acuerdo a lo

establecido en el artículo 76 de la Constitución, “para hacer

ejecutar sus resoluciones, y practicar o hacer practicar los 33

actos de instrucción que determine la ley, los tribunales

ordinarios de justicia y los especiales que integren el Poder

Judicial, podrán impartir órdenes directas a la fuerza

pública o ejercer los medios de acción conducentes de que

dispusieren”. Es la ley, por tanto, la que debe definir estos

mecanismos;

A continuación, porque las medidas de apremio

establecidas de modo común para todos los procedimientos,

están establecidas en una ley. En efecto, el Código de

Procedimiento Civil, en los artículos 231 y siguientes regula

la ejecución de las resoluciones. Entre las medidas señaladas

por dichas disposiciones, se encuentra la multa y el arresto,

no la suspensión.

Asimismo, en los casos en que esta Magistratura ha

validado apremios, como el arresto, lo ha hecho sobre la base

de que existe texto legal expreso (STC 576/2007; 1006/2009;

1971/2011; 2102/2012);

10. Que, en tercer lugar, esta Magistratura ha señalado

que los autos acordados no pueden abordar materias propias de

ley, ni contradecir normas legales. Se trata de normas

puramente reglamentarias, destinadas a regular aspectos no

esenciales de determinados ámbitos (STC 783/2007; 1557/2011).

El punto se torna relevante, porque la suspensión de

funciones que está regulada en nuestro ordenamiento, con

distintas finalidades, está contenida en normas legales. Así,

está regulada como sanción administrativa en la Ley N° 18.883

(artículo 120 y 122 A). También en la Ley Orgánica de

Municipalidades, como efecto de la sentencia de primera

instancia dictada por el Tribunal Electoral Regional, que

declara ha lugar a la remoción de un alcalde por falta a la 34

probidad o por notable abandono de deberes (artículo 70 C).

Recordemos que la Constitución regula la suspensión a

propósito de la acusación constitucional. Dicha suspensión se

produce aprobada que sea la acusación en la Cámara de

Diputados (artículo 52, inciso final).

Al estar regulada en normas legales la suspensión, se ha

considerado que ésta es una materia propia de ley, no de una

reglamentación infralegal;

11. Que, finalmente, el alcalde es la máxima autoridad

de la municipalidad. En tal calidad, le corresponde su

dirección y administración(artículo 56, Ley Orgánica

Constitucional de Municipalidades). Asimismo, el alcalde

tiene la representación judicial y extrajudicial de la

Municipalidad (artículo 63 letra a).

El alcalde es electo por sufragio universal (artículo

57). Al ser una autoridad electa, cualquier medida que afecte

su ejercicio, debe interpretarse a la luz de lo dispuesto en

el artículo 5° de la Constitución. Este dispone que la

soberanía reside en la Nación y que su ejercicio lo ejerce le

pueblo, a través de elecciones periódicas.

Por lo mismo, cualquier medida que afecte el ejercicio

de ese mandato popular, requiere una habilitación expresa del

legislador;

IV. LA FACULTAD CUESTIONADA ES INCONSTITUCIONAL.

12. Que, establecido todo lo anterior, estamos en

condiciones de sostener que la facultad de suspender de

funciones que dispone el auto acordado que regula el recurso

de protección, es inconstitucional, por las siguientes

razones;

35 13. Que, en primer lugar, consideramos que es

inconstitucional, porque pugna principios rectores de la

Constitución, como es el principio de legalidad y la reserva

de ley.

Suspender a una autoridad es un asunto propio del

legislador. Por una parte, porque implica entregar una

atribución a un órgano del Estado(artículo 7°) y porque las

atribuciones de los tribunales son materia de ley orgánica

constitucional(artículo 77). Por la otra, porque la

suspensión en nuestro ordenamiento está contenida en normas

legales(por ejemplo, Ley N° 18.883, 18.884, Ley Orgánica

Constitucional de Municipalidades).

Como aquí la atribución de suspensión la entrega un auto

acordado, se violan dichos principios;

14. Que, en segundo lugar, el precepto impugnado es

inconstitucional, porque no tiene sustento en la

Constitución. Desde luego, porque una cosa es que la Corte Suprema pueda dictar autos acordados. Pero otra distinta es

que los autos acordados aborden materias propias de ley. Eso

le está prohibido. Enseguida, porque la facultad de imperio

de los tribunales exige intervención del legislador(artículo

76, inciso tercero);

15. Que la facultad que entrega la Constitución a las

Cortes de Apelaciones en el recurso de protección para que

adopte “de inmediato las providencias que juzgue necesarias

para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida

protección del afectado” (artículo 20), no es cobertura

suficiente, porque los autos acordados abordan medidas

generales y abstractas (STC 1009/2008; 1557/2011; 1812/2001;

1816/2011; 1817/2011). En cambio, las medidas a que se 36

refiere el artículo 20 son aquéllas que pueda adoptar la

Corte para el caso concreto. Aquí lo que se discute es una

medida puesta en una norma, no en una providencia judicial;

16. Que, asimismo, el hecho que la medida de suspensión

venga contenida desde el primer auto acordado que reguló el

recurso de protección, en 1977, tampoco es suficiente

cobertura. La Constitución no estableció normas de transición

en la materia. Sí lo hizo tratándose de la relación entre ley

y el reglamento dictado por el Presidente de la República en

base al dominio máximo legal (disposición Quinta

transitoria). Por lo mismo, al no existir dicha disposición,

se aplica plenamente el marco de atribución de potestades y

de materias de ley que la propia Constitución diseña para los

autos acordados. Dicho de otra forma, los autos acordados no

están exentos de respetar la reserva legal y de entregar

potestades que no sean de complemento de las definidas por el

legislador;

17. Que, en tercer lugar, la norma impugnada tampoco

puede sustentarse en una reserva legal especial para

facilitar el cumplimiento de las resoluciones judiciales.

La Constitución, efectivamente reconoce distintos tipos

de reserva legal: la reserva de ley común y la reserva de las

leyes orgánicas constitucionales y de quórum calificado; la

reserva absoluta y relativa; la reserva formal y material,

etc.

Pero no hay una reserva especial para facilitar el

cumplimiento de las resoluciones judiciales, porque la

regulación de las atribuciones de los tribunales la sometió a

reserva de ley orgánica (artículo 77). Además, esta reserva

de ley tiene la particularidad que no puede ser modificada 37

sino oyendo previamente a la Corte Suprema (artículo 77

inciso segundo).

Y si enfocamos el asunto desde la perspectiva del

procedimiento, tampoco hay reglas especiales. El

procedimiento judicial es materia de ley por mandato del

artículo 19 N° 3 y 63 N° 3, de la Constitución;

18. Que, adicionalmente, los mandatos de ejecución de lo

juzgado se practican por los tribunales ordinarios y

especiales que integran el Poder Judicial a objeto “de

ejercer los medios de acción conducentes de que dispusieren”

(artículo 76 inciso tercero de la Constitución). Por tanto,

deben existir previamente estructurados por el legislador y

no es parte de su competencia ordenar ex novo actos de

instrucción o compulsión que carezcan de apoyatura

legislativa;

19. Que, finalmente, la facultad de suspensión,

analizada en abstracto, se puede ejercer respecto de

cualquier autoridad. En este caso, es respecto de un alcalde.

Sin embargo, como la norma no establece restricciones, se

podría ejercer incluso respecto del Presidente de la

República.

Tal poder no puede ser establecido por una norma que no

tenga legitimidad democrática. Es decir, que no esté

contenida en una ley.

Asegurar el cumplimiento de las resoluciones judiciales

es parte esencial del Estado de Derecho. Pero eso debe

hacerse conforme al ordenamiento jurídico, respetando los

principios que lo estructuran. Y, desde luego, no 38

interfiriendo con la soberanía popular, en el caso de

autoridades electas;

20. Que por todas estas razones, estos disidentes son

partidarios de acoger el presente requerimiento, declarando

la inconstitucionalidad del precepto impugnado.

Redactó la sentencia la Ministra señora Marisol Peña Torres, la prevención, su autor, y la disidencia, el Ministro señor Carlos Carmona Santander.

Notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 2243-12-CAA.

Sra. nombre reservado

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

39 Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, señora Marisol Peña Torres y por los Ministros señores Raúl Bertelsen Repetto, Marcelo Venegas Palacios, Hernán Vodanovic Schnake, Francisco Fernández Fredes, Carlos Carmona Santander, José Antonio Viera-Gallo Quesney, Iván Aróstica Maldonado y Gonzalo García Pino.

CERTIFICO: Que los Ministros señores Marcelo Venegas Palacios y José Antonio Viera-Gallo no firman, no obstante haber concurrido al acuerdo, por haber cesado en sus cargos y el Ministro señor Iván Aróstica Maldonado no firma, no obstante haber concurrido al acuerdo, por encontrarse enfermo.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora Marta de la Fuente Olguín.