Inaplicabilidad del artículo 28 inciso, segundo, de la Ley N°20.285, sobre acceso a la información pública

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2025

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 16.500-25 INA

[11 de diciembre de 2025]

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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 28 INCISO, SEGUNDO, DE LA LEY N°20.285, SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

SERVICIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA (SERCOTEC)

EN EL PROCESO ROL N° 705-2024, SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO.

VISTOS:

Que, con fecha 26 de mayo de 2025 SERCOTEC acciona de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, sobre acceso a la información pública, para que ello incida en el proceso Rol N° 705-2024, sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

Precepto legal cuya aplicación se impugna

El texto del precepto impugnado dispone, en su parte destacada:

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“Ley 20.285 sobre transparencia de la función pública y de acceso a la información de la Administración del Estado

Artículo 28.- En contra de la resolución del Consejo que deniegue el acceso a la información, procederá el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante.

Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.

[…]”

Síntesis de la gestión pendiente y conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal Constitucional.

Como antecedentes de la gestión pendiente, explica que con fecha 4 de enero de 2024, nombre reservado, a través del Portal Transparencia, solicitó que se le informe en una planilla excel todas las empresas preseleccionadas para la convocatoria Crece Zonas no rezagadas Región de O'Higgins 2023, requiriendo que la planilla contenga claramente todos los parámetros de evaluación que se utilizaron para el test de preselección y los puntajes finales para cada una de las empresas preseleccionadas detallando sus respuestas. Asimismo, solicitó que se adjunte Test de Evaluación con respuestas correctas.

Refiere que con fecha 25 de enero de 2024, por medio de correo electrónico, anexando Carta N°15, de 2024, la Gerencia General, respondió que “ como institución sólo podemos entregar la nómina de postulantes que hayan resultado beneficiarios. La omisión de entrega de información de los postulantes que no resultaron beneficiarios se justifica en el hecho de que no han recibido beneficio alguno, ni existe a su respecto presupuesto público involucrado que justifique su publicidad, considerando que no existe razón de exponer a la comunidad la postulación a un concurso público, en el evento de que ésta no sea exitosa”. Asimismo, indicó que “el test de preselección consiste en un número acotado de preguntas, cuyas respuestas tienen más o menos ponderación dependiendo de su cercanía con el ideal de respuesta, de forma tal que no hay solamente una alternativa que sume puntaje, aunque sí existe una mayor puntuación a las respuestas más acertadas o ajustadas a lo pretendido”.

Luego, hizo presente que el “test no evalúa el proyecto propuesto por el o la postulante, sino las capacidades de los emprendedores y emprendedoras, y se aplica en instrumentos de alta demanda, lo que hace necesaria la utilización de mecanismos de preselección de postulantes, cuyo número está determinado por el presupuesto disponible”.

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Finalmente, afirmó que “no es posible otorgar la aclaración de criterios por los cuales fue evaluada cada respuesta ni indicar el puntaje de cada pregunta de cada uno de los postulantes, ya que de aquello resultaría develar las alternativas mejor evaluadas y, consecuencialmente, inutilizar un proceso de selección en el cual se hacen públicos los filtros de admisibilidad …”.

Frente a dicha respuesta, el interesado, con fecha 2 de febrero de 2024 dedujo amparo a su derecho de acceso a información ante el Consejo para la Transparencia.

Evacuado el traslado respectivo, mediante Oficio E23424, de 10 de octubre de 2024, del Director General del Consejo para la Transparencia, se informó a SERCOTEC que se acogía parcialmente el amparo, ordenando que se entregue la información que precisa en el oficio, debiendo tarjar, en forma previa, todos los datos personales de contexto contenidos en los documentos solicitados, y anonimizar el nombre de los postulantes preseleccionados que no fueron beneficiados con asignación de fondos, en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la Decisión de Amparo Rol C 1288-24 del Consejo para la Transparencia quede ejecutoriada.

Refiere que con fecha 25 de octubre de 2024 dedujo reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago en contra de la resolución del Consejo que acogió parcialmente el amparo. Y, con fecha 4 de febrero de 2025, éste presentó su informe, solicitando el rechazo del reclamo interpuesto, entre otras consideraciones, por estar basado en la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285, en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo, del artículo 28, de la misma Ley.

Como conflicto constitucional, alega que la aplicación del artículo impugnado infringe el principio de igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos y los elementos del debido proceso. Lo anterior por cuanto realiza una diferencia arbitraria ante la posibilidad de recurrir, de reclamar y de ejercer las acciones legales que se estimen pertinentes, que poseen los particulares y los órganos de la Administración del Estado.

Afirma a fojas 11 que la infracción al precepto impugnado se produce de dos formas: en primer lugar, la norma hace una clara distinción entre los posibles sujetos activos del reclamo y, en segundo lugar, establece una diferencia entre las causales de reserva o secreto de fondo que se pueden esgrimir para su interposición, todo carente de fundamento alguno.

Lo anterior genera una asimetría manifiestamente arbitraria e ilógica entre el derecho a reclamar que posee el solicitante de información y el derecho que posee el órgano de la Administración el Estado obligado a entregar la información, como asimismo, se produce una diferencia respecto de las causales por las cuales se puede reclamar.

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Agrega que la limitación que establece el mencionado artículo 28, inciso segundo cuestionado, no parece coherente ni consistente con la garantía al debido proceso, por cuanto, si bien la Ley N° 20.285 permite interponer amparo por denegación de acceso a la información pública cuando los órganos de la Administración del Estado han invocado la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley 20.285, como así también cuando se invocan el resto de las causales señaladas en dicho cuerpo legal, la norma impugnada sólo limita o excluye la interposición del reclamo de ilegalidad respecto de la causal señalada, cuando el reclamo es interpuesto por el órgano administrativo -no ocurriendo lo mismo si lo interpone el solicitante de la información-. En este sentido, señala el requirente que la norma no refiere ninguna razón que justifique lo anterior, esto es, por qué la Corte de Apelaciones sí puede revisar lo que el Consejo para la Transparencia decida en esta materia cuando el reclamo es interpuesto por el requirente de información o el tercero interesado, más no cuando lo interpone el órgano afectado.

Asimismo, añade a fojas 12 que la norma impugnada parte de la base que si el Consejo revocó la decisión de la Administración -SERCOTEC- que había denegado el acceso a una determinada información, esa decisión es correcta y no admite equívocos, toda vez que la margina de toda impugnación judicial, lo que claramente es cuestionable.

Por último, enfatiza que la “limitación llama poderosamente la atención, ya que quien debe ser llamado en primera instancia para pronunciarse sobre si determinadas materias, al ser de público conocimiento, afectaran o no sus funciones, es el mismo órgano requerido. Evidentemente, nadie más puede conocer de forma más directa y concreta cuáles son los antecedentes que deben quedar a su amparo o resguardo. En este sentido resulta absolutamente cuestionable que sea el Consejo para la Transparencia el único órgano que pueda pronunciarse sobre si la reserva alegada por el organismo público, respecto de la causal que invoca, es o no procedente. Se hace presente que el Consejo para la Transparencia decide en única instancia y que su decisión no puede ser recurrida, pero sólo cuando se ha invocado esta causal y el que va a reclamar es el Órgano Público” (fojas 13 y 14).

En apoyo de sus argumentos, el requirente cita una serie de fallos del Tribunal Constitucional en que se ha declarado la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la norma objetada, entre otras sentencias, Roles Nos.

12.458-2021, 11.561-2021 y 11.150-2021.

Tramitación y observaciones al requerimiento

Por resolución de fecha 12 de junio de 2025 a fojas 100 la Primera Sala de esta Magistratura admitió a trámite el libelo de inaplicabilidad, ordenando

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además la suspensión del procedimiento; y por resolución de la misma Sala, fue declarado admisible con fecha 2 de julio del presente año a fojas 1278.

Conferidos los traslados de fondo a los órganos constitucionales interesados y a las demás partes en la gestión invocada, formuló observaciones el Consejo para la Transparencia a fojas 1288, solicitando el rechazo del requerimiento en todas sus partes, atendido a los siguientes argumentos:

En primer lugar, afirma que la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos no asegura siempre y en todos los procedimientos legales, el derecho al recurso de un modo amplio o ilimitado por cuanto corresponde al legislador establecerlo de conformidad con el mandato constitucional del inciso sexto del artículo 19 N° 3° de la Constitución.

En consecuencia, los órganos de la Administración no siempre deben tener exactamente los mismos derechos procesales que los particulares dentro de determinado proceso judicial, ya que, por antonomasia, dichos derechos serán diferentes a los de los privados, considerando la distinta posición que ocupan las partes en el proceso y de la asimetría de poderes reglados, competencias y facultades de las que están dotados los órganos del Estado versus los derechos y deberes de los particulares.

En segundo lugar, señala que la restricción establecida en el inciso segundo del artículo 28 de la Ley indicada para los órganos de la Administración del Estado, es necesaria para el adecuado funcionamiento del derecho de acceso a la información pública y la vigencia efectiva del principio de transparencia de la función pública.

Hace presente que, efectivamente “existe una tensión evidente entre lo privado y lo público, entre los ciudadanos y los órganos de la Administración del Estado, respecto a cierta información que el primero solicita en virtud de su derecho fundamental, garantizado o reconocido implícitamente por el artículo 19 numeral 12 de la Constitución Política, y el segundo la detenta y se opone a tal entrega por causales de reserva o secreto que la ley le franquea”, concluyendo, al efecto, que “la Constitución Política y la propia Ley para la Transparencia, asientan la idea categórica que todas las disposiciones jurídicas deben entenderse en el sentido que el secreto o reserva es una excepción y por ello deben interpretarse de manera restringida, facilitando siempre el ejercicio del derecho de acceso a la información pública” (fojas 1291).

Al mismo tiempo, afirma el Consejo que la disposición en comento busca limitar la utilización de parte de los órganos de la Administración del Estado de una causal de secreto o reserva de resoluciones y antecedentes, que impide el acceso a la información por parte de los ciudadanos, la cual se basa única y exclusivamente en el criterio discrecional del sujeto pasivo instado a exhibir

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cierta información, a diferencia de las demás causales del mismo artículo 21 de la referida Ley, que no dependen de la mera subjetividad del órgano requerido de información

Señala que la restricción que impone la ley de revisar la decisión del Consejo únicamente sobre la base de dicha causal de reserva busca evitar el notorio peligro que conlleva el uso indiscriminado de tal causal por los órganos de la Administración del Estado, pues dicha causal no tiene límites para su invocación, más que el propio criterio de parte del órgano requerido, pudiendo con ello generar una transgresión al derecho fundamental de acceso a la información.

Si se observa el contenido de la causal ella depende de la mera voluntad del sujeto pasivo -órgano requerido- y el sistema jurídico es reticente a aceptar tal situación, de modo que la limitación a reclamar de ilegalidad consagrada en el inciso segundo, del artículo 28, de la mencionada Ley queda razonablemente explicada ante aquella situación.

Lo anterior, justifica que la norma discrimine lícitamente, de manera fundada en un criterio objetivo y razonable, entre los órganos de la Administración del Estado y los particulares para recurrir de ilegalidad ante Corte de Apelaciones respectiva basado en la causal del artículo 21 N° 1, pues el particular no fue quien estimó que la entrega de información afectaba el cumplimiento de las funciones, por lo que en caso de que el Consejo acoja la causal de secreto o reserva invocada, la persona tendrá derecho para que sea la Corte de Apelaciones respectiva quien decida si es procedente la invocación de tal causal. En cambio, si quien invocó la causal de afectación del cumplimiento de sus funciones fue el propio órgano, el legislador se decanta porque sea sólo el Consejo quien resuelva la procedencia o no de tal causal de secreto o reserva, por los peligros que su uso indiscriminado podría provocar, sumado a la suspensión –en ocasiones maliciosa- que se produciría de entrega de la información a aquel individuo.

La imposibilidad de reclamar de ilegalidad para SERCOTEC, en el caso de autos, por aplicación de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 28, de la Ley de Transparencia, se encuentra totalmente justificada y ajustada a derecho.

En tercer lugar, el legislador cuenta con discrecionalidad para establecer procedimientos en única o en doble instancia o para limitar el ejercicio de determinados recursos, de acuerdo a la naturaleza del conflicto que pretenda regular, sin que ello importe una transgresión al artículo 19 N° 3° de la Constitución.

En efecto, sostiene que “las causales de procedencia de este reclamo y los legitimados activos para deducirlo son definidos estrictamente por el legislador, por lo que si la ley, hace improcedente este recurso para una específica causal de

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reserva cuando pretenda ser invocada por un órgano de la Administración del Estado, ello es una decisión que cabe al legislador, y que no puede pretenderse que sea enmendada por esta Magistratura vía requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, como lo pretende Sercotec, pues de acogerse el requerimiento se estaría permitiendo, para el caso concreto, conformado por la gestión judicial pendiente Rol N° 705-2024 de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, que se modifique el sistema recursivo establecido mediante un recurso de derecho estricto, posibilitando el reclamo de ilegalidad en virtud de la causal del N° 1 del Art. 21 de la LT, en circunstancias que el legislador, en ejercicio de sus prerrogativas constitucionales (inciso 2° N° 3 Art. 19 –“derecho a defensa jurídica en la forma que señale la ley”- e inciso 6° N° 3 Art. 19- “Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos) legítimamente lo limitó específicamente para el caso de dicha causal de reserva” (fojas 1303 y 1304).

A fojas 1310, en decreto de fecha 28 de julio de 2025 fueron traídos los autos en relación.

Vista de la causa y acuerdo

En audiencia de Pleno del día 08 de octubre de 2025 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos de los abogados Pablo Núñez Zúñiga, por la parte requirente y nombre reservado, por el Consejo para la Transparencia, adoptándose acuerdo con igual fecha, conforme certificación de la señora relatora.

Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, se ha requerido la inaplicabilidad del artículo 28° inciso segundo de la Ley N° 20.285, en virtud del cual la requirente no puede reclamar ante la Corte de Apelaciones de la decisión del Consejo para la Transparencia que ha otorgado acceso parcial a la información solicitada, porque fundó la negativa inicial en que la publicidad, comunicación o conocimiento afectaría el debido cumplimiento de sus funciones, conforme al artículo 21 N° 1 de dicha ley;

SEGUNDO: Que, en consecuencia, la cuestión que se ha sometido a nuestra resolución consiste en dirimir si resulta o no contrario al artículo 8° inciso segundo de la Constitución que la ley disponga que una decisión de un órgano administrativo, como es el Consejo para la Transparencia, no sea susceptible de ser sometida al conocimiento de los Tribunales, no obstante que se trata de un asunto de indudable relevancia jurídica, como es resolver si determinada información se encuentra o no cubierta por una causal de reserva que persigue cautelar el normal funcionamiento de un órgano público y, por

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ende, no puede ser accedida, comunicada, puesta a disposición o entregada a quien la ha solicitado;

TERCERO: Que, la exclusión dispuesta por el legislador, en la norma impugnada, no aparece coherente con el artículo 8° inciso segundo de la Carta Fundamental, desde luego, porque este precepto constitucional no formula -ni se avizora- distinción alguna entre las cuatro causales de secreto o reserva que contempla para justificar que una sola de ellas quede exenta de control judicial, en circunstancias que las otras tres la admiten;

CUARTO: Que, más todavía, si la causal respecto de la que se impide el control judicial, al haber sido incorporada en el referido artículo 8° inciso segundo, da cuenta de la decisión del Constituyente de proteger el normal funcionamiento de los órganos públicos (c. 50° y 51°, Rol N° 10.161), habida consideración que -cabe reiterarlo- todas las causales de reserva o secreto establecidas en la Constitución tienen igual grado de relevancia, ya que no existe en su texto ni en su espíritu ninguna jerarquía u otros elementos que permitan considerar unas como de mayor valor que otras;

QUINTO: Que, cabe preguntarse, entonces, cuál sería la justificación, desde luego constitucionalmente legítima, que permitiría sostener que una regla como la contenida en el artículo 28 inciso segundo de la Ley N° 20.285 se ajusta a la Carta Fundamental, pues, conforme a su artículo 76 inciso primero el conocimiento y juzgamiento de las causas civiles -así como también de las criminales- corresponde exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley, como sucede con la Corte de Apelaciones en la gestión pendiente;

SEXTO: Que, adicionalmente, el reclamo de ilegalidad, en este caso, constituye una acción de naturaleza objetiva, pues su finalidad no es la protección de un derecho subjetivo, de parte o de intereses particulares, sino que persigue cautelar el adecuado funcionamiento de un órgano de la Administración del Estado, lo que, por cierto, se condice, evidentemente, con la protección del interés general que supone aquel funcionamiento, lo que importa a la colectividad y no solo a una parte interesada, sirviendo, así, la finalidad de cautelar el respeto a la ley y su correcta aplicación como fundamento del reclamo de ilegalidad que justifica someter la controversia -entre dos entes administrativos- al tribunal competente.

En este sentido, por cierto que se aplican a la requirente las reglas contenidas en el artículo 19 N° 3° inciso sexto de la Constitución, como ha señalado el profesor nombre reservado, no sobre la base de considerarlas como derechos en stricto sensu, sino como reglas de derecho objetivo (“Titularidad y Sujetos Pasivos de los Derechos Fundamentales”, Revista de Derecho Público, Santiago, Universidad de Chile, 2015, p. 205), pues las garantías procesales propias de todo procedimiento racional y justo, en cuanto exigencia sustantiva

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de los órganos que ejercen jurisdicción, deben ser respetadas con independencia de la calidad que detentan las partes en el procedimiento, las que, además, afirman la vigencia efectiva de los principios de supremacía constitucional y de juridicidad como bases elementales e insustituibles del Estado de Derecho, tal como lo consagran expresamente los artículos 6° y 7° de la Constitución, en las Bases de la Institucionalidad;

SÉPTIMO: Que, desde esta perspectiva, el principio de impugnabilidad de las decisiones administrativas constituye una regla constitucional que debe ser respetada por el Legislador, pues resulta de la “aplicación de los principios de tutela judicial efectiva y control judicial de la Administración reconocido en diversas normas de nuestra Constitución (artículos 19 N° 3°, 38 inciso segundo y 76 de la Constitución Política). La tutela judicial desde un punto de vista objetivo se traduce en la existencia de un poder jurisdiccional llamado a ejercer el control de los actos de los órganos que integran la Administración del Estado. En efecto, si el actuar de los órganos administrativos siempre debe estar juridificado (principio de legalidad), dicho actuar también puede ser judicializado” (nombre reservado: “Los Principios que rigen la Potestad Sancionadora de la Administración en el Derecho Chileno”, Revista de Derecho, N° 42, Valparaíso, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, 2014, pp. 399-439), por lo que se “ reconoce que tanto la Administración del Estado como los particulares puedan impetrar la revisión de los actos administrativos” (nombre reservado: Derecho Administrativo General, Santiago, Thomson Reuters, 2011, p. 21).

Máxime, si con ello se busca cautelar el estricto cumplimiento de los principios que rigen la actuación de los órganos de la Administración del Estado, garantizando su normal funcionamiento y permitiendo que se corrijan los posibles errores y arbitrariedades en que puedan incurrir al invocar dicha causal de reserva, teniendo presente que aquel normal funcionamiento es indispensable para dar cabal eficacia al principio de servicialidad que impone el artículo 1° inciso cuarto de la carta Fundamental;

OCTAVO: Que, no puede olvidarse que el órgano de la Administración del Estado que ha negado acceso a la información, invocando la causal de afectación de ese normal funcionamiento, es el único que puede y debe velar -ante la solicitud de acceso- por dicho bien jurídico de rango constitucional, lo que es objetado por el Consejo para la Transparencia que tiene, entonces, un interés encontrado con el de aquel órgano.

En esta controversia jurídica, la negativa del órgano administrativo puede ser revisada, primero, ante el Consejo para la Transparencia, y, si éste concuerda con la decisión denegatoria, ante la Corte de Apelaciones. Pero al revés, vale decir, cuando la decisión del Consejo se contrapone a la del órgano

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administrativo, entonces, no puede ser sometido a Tribunales, quedando sin revisión la decisión del Consejo;

NOVENO: Que, por lo que se ha venido razonando, resulta imprescindible que las decisiones del Consejo para la Transparencia puedan ser objeto de control judicial. Más todavía, considerando el grado de autonomía que detenta y la concentración de potestades que posee, indispensables también para su normal funcionamiento, ya que ello permite salvaguardar los principios constitucionales de legalidad y control judicial sobre la Administración Pública y establecer mecanismos de revisión que prevengan posibles errores, abusos o decisiones arbitrarias a fin de equilibrar esa autonomía institucional con, a su vez, el normal funcionamiento del órgano al que se ha solicitado la información;

DÉCIMO: Que, por último, se esgrime que el fundamento del artículo 28 inciso segundo se encontraría en la razonabilidad de “(…) limitar la utilización de parte de los órganos de la Administración del Estado de una causal de secreto o reserva de resoluciones y antecedentes, que impide el acceso a la información por parte de los ciudadanos, la cual se basa única y exclusivamente en el criterio discrecional del sujeto pasivo instado a exhibir cierta información, a diferencia de las demás causales del mismo artículo 21 (numerales 2 a 5) de la LT, que no dependen de la mera subjetividad del órgano requerido de información” (fs.

1.293).

Esta justificación, además, encontraría sustento en los antecedentes de la Ley N° 20.285, en cuanto la restricción recursiva que aquí se impugna habría tenido por finalidad evitar que se repitiera la práctica adoptada por la Administración del Estado con antelación a dicha ley en orden a autocalificar secretos o reservas, invirtiendo el principio de publicidad;

DECIMOPRIMERO: Que, desde luego, la decisión denegatoria adoptada por el órgano requerido de información, evidentemente discrecional en su ejercicio, se encuentra sometida a una doble revisión. Primero, en sede administrativa, ante el Consejo para la Transparencia y, luego, como tiene que ser de acuerdo con la Constitución, ante la Corte de Apelaciones respectiva. Se cautela, así, el adecuado ejercicio de aquella decisión discrecional.

En cambio, si el Consejo sostiene una posición diversa de la del órgano que ha denegado la información, esa controversia jurídica relevante queda restringida al ámbito administrativo, sin posibilidad que, conforme al artículo 76 de la Constitución, pueda ser sometida a control judicial, precisamente, a raíz de la aplicación del artículo 28 inciso segundo aquí impugnado;

DECIMOSEGUNDO: Que, más allá de provocar un desequilibrio procesal, el precepto legal impide el control judicial de una decisión administrativa -contrapuesta con otra-, lo que no aparece justificado sobre la base, simplemente, de lo que fue una práctica reprochada en el pasado,

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conforme a una preceptiva legal (el artículo 11 de la Ley N° 18.575 antes de la reforma introducida por la Ley N° 20.285) del todo distinta a la que hoy rige en la materia;

DECIMOTERCERO: Que, en efecto, mientras aquella normativa autorizaba a la Administración para declarar secreto o reserva mediante disposiciones reglamentarias -además de contemplar también la causal consistente en que la publicidad impidiera o entorpeciera el debido cumplimiento de las funciones-, la disposición actual derogó aquella atribución reglamentaria, pero mantuvo la denegación por afectar el normal funcionamiento, como no podía sino hacerlo, dado que la impone la Constitución.

Asimismo, en aquella preceptiva anterior, no se había creado todavía el Consejo para la Transparencia ni se contemplaba un contencioso ante la Corte de Apelaciones, sino solo ante el Juez de Letras;

DECIMOCUARTO: Que, en consecuencia, la atribución cuestionada, antes de la Ley N° 20.285, fue derogada por este cuerpo legal y, en cambio, la que aquí se objeta, subsistió bajo la nueva legislación, obviamente porque se encuentra prevista en el artículo 8° inciso segundo de la Constitución, en tanto busca cautelar el normal funcionamiento de la Administración, y la controversia que trabe el Consejo acerca de su procedencia, justificación o prueba es un asunto litigioso cuya resolución compete exclusivamente al tribunal establecido por la ley, por lo que acogemos la inaplicabilidad del artículo 28 inciso segundo de la Ley N° 20.285 que impide ese control judicial.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1) QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1, DECLARÁNDOSE LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO, DE LA LEY N°20.285, DE TRANSPARENCIA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y DE ACCESO A LA INFORMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, EN EL PROCESO ROL N° 705-2024, SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO. OFICIÉSE

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2) QUE SE DEJA SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA. OFÍCIESE AL EFECTO.

DISIDENCIA

Las Ministras señoras DANIELA MARZI MUÑOZ, NANCY YÁÑEZ FUENZALIDA y MARCELA PEREDO ROJAS, estuvieron por rechazar el requerimiento atendido a las siguientes consideraciones:

1°. Que, en cuanto a la impugnación del artículo 28 inciso segundo de la Ley N°20.285, el requirente sostiene que no existe una vía judicial abierta al Órgano de la Administración para cuestionar la decisión del Consejo para la Transparencia cuando se invoca la causal del número 1 del artículo 21 de la referida ley, razón por la cual, se vulnerarían los derechos a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, a la defensa jurídica, juez natural y debido proceso legal, consagrados en el artículo 19 N° 3° (incisos primero a séptimo) de la Carta Fundamental. Asimismo, sostiene que se infringe el artículo 8 inciso de la Constitución, al subvalorarse una causal de reserva de la información, que no permite apertura un reclamo específico, a diferencia que lo que ocurre con las demás.

2°. Que cabe desechar desde ya la infracción al artículo 8 inciso segundo de la Constitución. El precepto establece cuatro causales de secreto o reserva, pero nada dice respecto a un supuesto imperativo constitucional de articular un contencioso-administrativo especial para cuestionar ante Tribunales las decisiones adoptadas por el órgano competente respecto a la publicidad de la información. La necesidad de establecer acciones para reclamar ante los Tribunales de las resoluciones desfavorables a los intereses de las personas se deriva de otros preceptos constitucionales, tal y como analizaremos a continuación, pero no del artículo 8, que omite pronunciarse a este respecto.

3°. Que siendo la resolución del Consejo para la Transparencia un acto administrativo, no una resolución judicial; y el reclamo ante la Corte de Apelaciones una acción judicial, no un recurso procesal, es inconducente referirse al “derecho al recurso”, sino que es procedente razonar de acuerdo a la garantía de protección judicial de los derechos. Sobre este punto, y más allá de las discusiones terminológicas (derecho a la acción, de acceso a la justicia o tribunales, tutela judicial efectiva, etc.) no hay dudas de la existencia de un derecho fundamental a la protección judicial de derechos, pues el artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental se refiere a “La igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos”, y en el ámbito de la actuación administrativa, el artículo 38 inciso segundo de la Carta Fundamental es claro al establecer que “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que

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determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño”.

4°. Que, sin embargo, lo alegado por el requirente es algo distinto.

Sostiene que está impedido de impetrar un reclamo de ilegalidad específico ante la Corte de Apelaciones de Santiago cuando invoque una particular causal de reserva de la información, como es la contemplada en el N° 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, y que consecuencialmente ello sería atentatorio contra la tutela judicial efectiva. Planteado el asunto en estos términos, cuesta ver cuál es la cuestión constitucional, porque del hecho de que exista un derecho a la protección judicial, no se deriva el derecho a una acción contencioso- administrativa específica, con causales amplias de impugnación, y que deba ser necesariamente conocida por un Tribunal de alzada como es una Corte de Apelaciones.

De la lectura de los preceptos constitucionales transcritos aparece con claridad que es competencia del legislador regular el sistema de acciones contencioso-administrativas, lo que comprende, entre otras, el Tribunal competente, las causales del reclamo, los titulares de la acción y las reglas de procedimiento. Estas reglas no son decididas por el afectado -tampoco por el Tribunal Constitucional- pues el artículo 76 supedita el deber de inexcusabilidad de los Tribunales a la reclamación de su intervención en forma legal y en negocios de su competencia, y entonces no hay un derecho a un pronunciamiento de fondo si es que el reclamo no se ajusta a las reglas de procesabilidad de la acción previamente definidas por el legislador

5°. Que el dilema planteado por el requirente no es de orden constitucional, sino que se mueve en el plano de las opciones legislativas del diseño de la justicia administrativa, en particular, con el establecimiento de Tribunales contencioso-administrativos con competencias específicas y con causales de reclamo que delimitan las acciones que allí pueden ejercerse. A propósito de la alegaciones planteadas por el requirente, surgen al menos tres cuestiones que evidencian que el presente requerimiento se mueve en el ámbito propio del legislador: (i) el Tribunal especial no tiene competencia específica para un asunto que, por su conexión con la materia, sería esperable que la tuviera; (ii) el administrado desea plantear un reclamo por causales distintas a las expresamente contempladas por el legislador para el ejercicio de la acción especial; (iii) el acto es impugnado por quien no es titular de la acción que activa la jurisdicción especial, sino que por el ente público requerido de información.

6°. Que cualquiera sea la opinión que se tenga en relación con el mérito, conveniencia u oportunidad de ampliar las causales del reclamo especial de que se trata, lo cierto es que ello no configura un problema de constitucionalidad, sino de opciones de política legislativa. En efecto, estas opciones podrán

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parecernos más o menos adecuadas, pero ello no habilita a esta Magistratura a intervenir, considerando que la inaplicabilidad es un mecanismo inidóneo para ampliar las causales que habilitan el ejercicio de la acción en un proceso contencioso-administrativo especial atendido su carácter supresivo.

7°. Que, como es sabido, la finalidad de la Ley de Acceso a la Información Pública, N°20.285 de 2008, es permitir la fiscalización y control del poder público con el objeto de garantizar el principio de publicidad de la información en poder del Estado y el derecho de acceso a la información pública de parte de los administrados, consagrados en el artículo 8 constitucional y en los artículos 5 inciso segundo y 10 inciso segundo de la citada Ley. En efecto, fue promulgada con posterioridad a la condena de la Corte Interamericana en el caso nombre reservado versus Chile, relacionado con la negativa a dar información sobre el proyecto de deforestación “Río Cóndor” y de la empresa forestal Trillium, titular del proyecto, por parte de la administración -puntualmente el Comité de Inversiones Extranjeras- a los ciudadanos solicitantes. Con posterioridad, la Corte consideró que la entonces norma en tramitación era un paso adelante en la política legislativa para el cumplimiento de los fines que busca el acceso a la información pública. En su capítulo de reparaciones señaló que “La Corte también estima importante recordar al Estado que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Convención (…) tiene la obligación de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades (…) La Corte valora los importantes avances normativos que Chile ha emprendido en materia de acceso a información bajo el control del Estado, que se encuentra en trámite un proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafos 161 y 162). La controversia, que llevó a Chile por tercera vez al Sistema Interamericano por asuntos vinculados a la libertad de expresión, demostró que uno de los ámbitos más naturales de esta libertad es el acceder a información que se encuentra relacionada a la actividad estatal, y que es en ese campo que se despliega gran parte de la potencia fiscalizadora y de control del poder público que esta política busca satisfacer: “La existencia de expresión e información libre es objetivamente valiosa para una sociedad y por lo mismo se ha configurado una ‘posición preferente’ respecto de otros derechos fundamentales. Esta posición preferente es ratificación que la libertad de información no es sólo un valor en sí mismo, sino que es fundamental para el ejercicio de otros derechos. ‘Protege […] la búsqueda de la verdad, que exige el flujo libre y contraste de ideas, y la necesidad de comunicarse con sus semejantes que tiene el ser humano para desarrollar su personalidad’. Asimismo, la información es el presupuesto para la activación de mecanismos de participación, de mecanismos de fiscalización de la autoridad y el presupuesto de exigibilidad de otros derechos fundamentales” (nombre reservado y nombre reservado, Derecho de

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acceso a la información en Chile: nueva regulación e implicancias para el sector de la defensa nacional, Estudios Constitucionales, V. 7 N°1, Santiago 2009).

8°. Que la lógica del diseño legislativo responde a hacer efectivo el derecho de acceso a la información bajo el control del Estado y, en tal sentido, la garantía de protección judicial que se denuncia como vulnerada exigirá un escrutinio mayor si tales alegaciones son planteadas por un ciudadano ante la negativa de acceso a la información que se pretende pública por el órgano encargado de proveerla. En este caso se da la situación inversa, pues es un Órgano del Estado quien pretende tutela judicial para impugnar la decisión de entregar información pública, que obra en su poder, emanada del órgano competente. En efecto, el artículo 28 N° 2 inciso segundo de la Ley N°20.285, niega la posibilidad de reclamar de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones, cuando la causal sea la que arguyó el requirente, esto es que “Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21”.

9°. Que no pasa inadvertido que valerse de la única causal que no permite reclamar de ilegalidad es una decisión del sujeto requerido de información. Si se estimaba que la entrega de dicha información podía afectar derechos de terceros, debió haber esgrimido la causal del numeral 2° del artículo 21, a efectos de dotar de la debida fundamentación al acto administrativo impugnado por el requirente de información y, consecuencialmente, contando con las instancias judiciales que ahora echa de menos. Por otra parte, si la publicidad de esta información puede frustrar los objetivos institucionales, lo que corresponde es que tal cuestión sea establecida por una ley de quórum calificado, como lo exige el artículo 8 inciso 2° de la Constitución, sin que corresponda que los Órganos de la Administración del Estado resuelvan tal cuestión a través de una interpretación extensiva de las causales de reserva de la Ley 20.285, aún si la omisión legislativa pudiere ser manifiesta y carente de justificación.

10°. Que debe recordarse que el reclamo de ilegalidad del artículo 28 de la Ley 20.285, no es de revisión plena. En efecto, habilita a controlar aquello que se discutió ante el Consejo para la Transparencia, salvo en el caso ya referido de la causal del artículo 21 N° 1 del mismo cuerpo legal, toda vez que los argumentos que se esgrimen para denegar la información son de orden burocrático y de discrecionalidad del órgano público. La cuestión, entonces, se restringe a determinar si es inconstitucional que el legislador haya restringido la discusión ante la Corte de Apelaciones por la específica causal invocada.

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11°. Que la ley franquee un control judicial o un recurso no es en abstracto calificable como constitucional o no, ya que no existe una regla genérica aplicable a todo tipo de materias y procedimientos, sino que debe evaluarse sistémicamente y atendiendo a las especificidades de la institución jurídica analizada y a los valores constitucionales que se busque expresar con ella. Así lo ha consignado esta magistratura, al concluir que “… la exigencia constitucional del derecho al recurso como componente del debido proceso, depende de múltiples circunstancias sistémicas y de contexto procesal, o incluso concretas, y no configura un requisito de validez del juicio per se” (STC Rol N° 2723-14-INA, c. 11). Asimismo, esta Magistratura ha afirmado que “el diseño legislativo del sistema recursivo es una “opción de política legislativa”. Esto obedece a que el legislador es libre de establecer un sistema de recursos, en cuanto a su estructura, forma y especificación que le parezcan pertinentes a la naturaleza y fines de la controversia para la protección de los derechos e intereses comprometidos de los justiciables” (STC Rol N°12569-21-INA, c. 12). Así las cosas, el mero hecho de negar la procedencia de una acción no implica de por sí una vulneración al debido proceso.

12°. Que la circunstancia de que la causal que se invoca no sea objeto de control judicial, no exime al órgano administrativo, en este caso del Consejo de la Transparencia, de la obligación legal que impone el deber de motivación de las decisiones administrativas, de conformidad con los artículos 11, 16 y 41, incisos cuarto y sexto, de la Ley 19.880. Así lo ha dispuesto la Contraloría General de la República, precisando los alcances de la normativa citada señalando “[…] que los actos administrativos terminales deberán ser fundados, debiendo por tanto la autoridad que los dicta expresar los razonamientos y antecedentes conforme a los cuales ha adoptado su decisión” (Dictamen 52.317/2013). En este contexto, la discusión respecto al debido proceso requiere tener en consideración la aplicación supletoria de la Ley 19.880 que consagra las bases del procedimiento administrativo y que instaura mecanismos de reclamación de los vicios de que pueda adolecer un procedimiento administrativo de lo que deriva su invalidación, de modo que como ha sido dirimido por el órgano contralor “[…] ante un acto administrativo que adolece de un vicio que afecta un requisito esencial del mismo -como es la motivación-, de conformidad con lo previsto en el artículo 6° de la Constitución y los artículos 13 y 53 de la Ley 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen a los Actos de los órganos de la Administración del Estado, procede que la autoridad que lo emitió disponga de su invalidación” (Dictamen N° 56.391/2008).

13°. Que, en consecuencia, se hace necesario para determinar si se trata de un diseño legislativo inconstitucional analizar en el caso concreto los elementos que componen la norma y que configuran en su integridad el diseño institucional que se cuestiona en sede constitucional. Esto implica revisar: el

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sujeto a quien se le niega el acceso al control judicial; la causal; y, la aplicación del Procedimiento Administrativo como procedimiento supletorio de invalidación. Como ya se dijo, en materia de acceso a la información pública, no es lo mismo analizar la garantía de protección judicial desde el punto de vista del ciudadano que desde el punto de vista de un Órgano del Estado. En efecto, al hablar del sujeto al que se le niega el acceso a la jurisdicción debemos aludir necesariamente a la titularidad de los derechos fundamentales, la que ha sido explicada por la doctrina desde la idea de que es posible establecer diferencias siempre que cuenten con una justificación. Es decir, la igualdad no se cumple con un trato idéntico y estandarizado: “La titularidad es un dispositivo jurídico de protección de los bienes fundamentales de los sujetos. Por ello, el ordenamiento jurídico efectúa una decisión de atribución, bajo la forma de derechos, a ciertos sujetos. En general, la atribución de titularidad de derechos se efectúa bajo el mandato de igualdad, de manera tal que las normas que confieran derechos fundamentales lo hagan sin exclusiones o diferenciaciones injustificadas. El fundamento de igualdad se establece a partir del mismo artículo 1º, inciso 1º, que dispone que las personas «nacen libres e iguales en dignidad y derechos», así como de la regla del artículo 19, que establece que la Constitución «asegura a todas las personas» los derechos que ese precepto enumera. Este pilar de igualdad también se establece claramente en el caso de tratados internacionales ratificados y vigentes en Chile, como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2.1) o en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art.

1.1)” (nombre reservado, “Titularidad de los derechos fundamentales”, Manual sobre derechos fundamentales. Teoría General, LOM, Santiago, p. 121).

14°. Que, al referirnos a la titularidad de derechos fundamentales de las personas jurídicas de Derecho Público, como lo es el requirente, nos encontramos ante un problema jurídico ampliamente debatido, con posturas que van desde la negación ─considerándolas solo posibles sujetos pasivos de derechos─ a otras interpretaciones más amplias: “Los autores, más allá de una declaración genérica a favor de la interpretación amplísima de la regla de titularidad del artículo 19, no detallan la fórmula de extensión del reconocimiento de otros derechos a las personas jurídicas. Sólo parte de la literatura se refiere a este asunto. Así, Cea estima que hay ciertos derechos que «por su naturaleza»

corresponden únicamente a las personas naturales, como el derecho a la vida o la libertad ambulatoria, mientras que otros derechos «únicamente incumben a personas jurídicas», como la autonomía de las organizaciones sindicales o derecho de instituciones religiosas a erigir y conservar templos. Núñez sostiene que las personas jurídicas de derecho privado se entienden comprendidas bajo la regla de titularidad de derechos, especialmente de orden patrimonial, contando con legitimidad activa para accionar de protección, en las hipótesis que regula el artículo 20. Este autor se manifiesta crítico de la extensión de la titularidad a las

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personas jurídicas de derecho público y afirma que el Estado es sujeto pasivo y no titular de derechos” (nombre reservado, “Titularidad de los derechos fundamentales”, Manual sobre derechos fundamentales. Teoría General, LOM, Santiago, pp. 134 y 135). En fallos anteriores el Tribunal Constitucional, citando la doctrina nacional, ha relevado “que la titularidad de derechos fundamentales por personas jurídicas sólo es posible en tanto exista una posibilidad de otorgarla y una justificación particular” (STC 2381-12-INA, c. 23). De modo que es una prerrogativa excepcional que requiere de una justificación que “la hace admisible cuando la naturaleza del derecho o interés tutelado lo justifique” (STC 2381-12-INA, c. 21).

15°. Que no nos encontramos ante una colisión de derechos fundamentales entre la administración y el solicitante: la administración tiene una causa legal de exclusión con base constitucional, mientras que el solicitante es titular del derecho a la información, que constituye un derecho fundamental implícito en la garantía establecida en el artículo 19 N° 12 de la CPE y los tratados internacionales en materia de derechos humanos, todos los cuales “establecen un derecho positivo a buscar y recibir información” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 76).

En efecto, a la luz de lo dispuesto en el artículo 5 inciso 2 de la Carta Fundamental, cabe tener en consideración la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en relación al alcance del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, donde pronunciándose respecto a las obligaciones del Estado de Chile ha establecido que “el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión comprende ´no sólo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole ´”(caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 76). En consecuencia, la cuestión se traduce en la determinación de si es inconstitucional que una de las causales de exclusión de entrega de información bajo control del Estado no acceda a control judicial inmediato a favor de la administración, en otras palabras, si esa norma produce efectos que puedan ser calificados de inconstitucionales en el caso particular.

16°. Que, el artículo 13.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos “permite que se realicen restricciones necesarias para asegurar “el respeto a los derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 90).

Debiendo, “las restricciones que se impongan […] ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 91). “La restricción debe ser proporcional al interés

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que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 92). Finalmente, la Corte IDH “observa que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 93. En el mismo sentido, Caso nombre reservado. Sentencia de 22 de noviembre de 2005, párrafo 85).

17°. Que, en cuanto a la causal, se debe tener presente que no es relevante para el análisis constitucional el hecho -que consta en el expediente y que se enuncia en el mismo requerimiento- de que se obtuvo una resolución fundada por parte del Consejo para la Transparencia, pero sí es importante exponer que el Consejo para la Transparencia es el órgano creado por ley para garantizar el acceso a la información, de acuerdo a una regulación que le encarga velar por el cumplimiento de distintos objetivos constitucionales destinados a garantizar el ejercicio del derecho subjetivo de las personas a buscar y recibir información y ponderar los límites tolerables en un Estado democrático. No es un contradictor de, en este caso, el órgano público, lo que se evidencia de la literalidad de las atribuciones del mismo Consejo para la Transparencia. En efecto, conforme al artículo 33 letra j), el Consejo tiene la función y atribución de “velar por la debida reserva de los datos e informaciones que conforme a la Constitución y a la ley tengan carácter secreto o reservado”. Lo anterior demuestra la exigencia que la misma ley le impone al órgano decisor de ser ecuánime e imparcial, considerando la tutela y maximización de todos los intereses constitucionalmente protegidos. Es así como nos encontramos ante un control ejercido por un órgano especializado como lo es el Consejo para la Transparencia, que busca salvaguardar la publicidad de la información como principio general y su reserva en los casos que corresponda, interés constitucionalmente protegido y erigido como base de la institucionalidad por el artículo 8 de nuestra Carta Fundamental.

18°. Que, por lo demás, a diferencia de lo que ocurre con el contencioso administrativo a que pudiera darse lugar cuando se invocan causales distintas del N°1 del artículo 21 de la Ley N°20.285, determinar si la publicidad de la información afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido es una cuestión de mérito que podría resultar ajena a un control jurisdiccional. En ese sentido se ha dicho por esta magistratura que “si la divulgación de una antecedente afecta o no el cumplimiento de las funciones de una entidad administrativa […] difícilmente es un conflicto de relevancia jurídica

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susceptible de dirimir por los tribunales del Poder Judicial” (STC 2997, voto por rechazar, c.4°).

En ese mismo voto se señaló que al no hacer justiciable la causal del N°1 del artículo 21 de la Ley N°20.285, “lógicamente el legislador buscó evitar que se repitiera la experiencia tenida con la Ley N°18.575, sobre bases generales de la Administración del Estado (tras la modificación hecha por la Ley N°19.653, de 1999), en que se permitió a sus autoridades auto calificar -masiva e indiscriminadamente- como secretos o reservados todos aquellos antecedentes cuya difusión ‘impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido’ (artículo 13, inciso 11°), de forma tal que la publicidad pasó a ser la excepción en vez de la regla general, distorsionándose así la vigencia efectiva de un principio legal básico” (ibid., c. 4°).

En esta línea, consta en la historia de la ley que existieron opiniones que manifestaron que tal causal “es, normalmente, la razón por la cual la Administración no entrega la información solicitada” (Historia de la Ley N°20.285, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 122) y que “se trataba de un criterio que había demostrado ser constitutivo de reales barreras al acceso a la información pública en muchos países” (ibid., p. 124). Esta fue la posición de organizaciones que fueron oídas en el debate parlamentario: “respecto de las causales de secreto o reserva, estimaron que la publicidad debe ser capaz de ocasionar un daño presente, probable y específico a alguno de los derechos, intereses y valores mencionados en el artículo 21, razón por la que creían que al denegar la información, la autoridad deberá justificar la causal que invoque.

En lo que se refiere a la causal del número 1, es decir, la afectación grave de las funciones del órgano, la estimaban una causal genérica y muy abierta, que sería conveniente precisar, desglosando los diversos intereses que podrían resultar afectados. Así, en el caso de la aplicación de una ley, la reserva podría fundarse en la afectación grave de las funciones de prevención, control, vigilancia, investigación y persecución de crímenes o delitos […]” (ibid., p. 129).

19°. Que, como puede apreciarse del debate legislativo, al abordarse la causal del numeral 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, sólo se instó por corregir su falta de densidad normativa. En cuanto al reclamo ante la Corte de Apelaciones, este fue abordado desde el punto de vista del peticionario ante la negativa a la entrega de la información, en cambio, tratándose de los órganos de la Administración del Estado, se consideró inicialmente la posibilidad de reclamar únicamente en los casos en que la denegación se hubiere fundado en las causales de los números 3, 4 y 5 del artículo 21. Sin embargo, “[l]os representantes del Ejecutivo argumentaron que también debería admitirse la posibilidad de apelar por la causal que se refiere a la afectación de los derechos de las personas, contenida en el número 2, opinión que la Comisión acogió” (Historia

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de la Ley N°20.285, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 150). Vale decir, no se consideró en el debate legislativo la posibilidad de discutir en sede judicial la causal del N° 1, por el contrario, el debate partió de la base de que podrían reclamarse por la vía judicial sólo alguna de las causales (3, 4 y 5) y posteriormente la del número 2.

20°. Que este diseño legislativo es razonable, ya que la Constitución no asegura que toda decisión de la Administración deba ser controlable por la judicatura a través de un reclamo especial, ello sin perjuicio de la aplicación supletoria de la Ley 19.880 en la eventualidad de una falta de motivación del acto administrativo terminal a efectos de viciar la legalidad de este. En este caso, el que el legislador excluya una causa legal para impugnar en sede judicial la decisión del ente administrativo que debe velar por la publicidad y transparencia de los actos públicos (Consejo para la Transparencia), dadas las características del sujeto requerido de información y la razón que se esgrime para denegar lo solicitado, ello impide que se llegue a una convicción tal que permita declarar la inconstitucionalidad del precepto que se impugna en esta acción de inaplicabilidad, esto es, una contradicción directa con la Constitución, más aún si implicaría hacerlo en abstracto, ya que el requirente no exhibe ninguna particularidad del caso concreto que refuerce la idea de inconstitucionalidad.

21°. Que, finalmente, conviene resaltar que tanto el artículo 19 N° 3 como 38 inciso segundo de la Constitución contemplan la garantía de protección judicial para la tutela de “derechos”. Del mismo modo, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención…”. Más allá del debate acerca de la titularidad de derechos fundamentales, a la que nos hemos referido, en este caso el requirente no ha invocado ningún derecho, propio o ajeno, que pudiera ser afectado y que requiera de la tutela judicial que reclama, sino sólo ha hecho referencia a su rol institucional.

En otros términos, el requirente no busca acceder a los tribunales para la protección de derechos, sino sólo para cuestionar la legalidad de un acto administrativo que podría interferir con el cumplimiento de sus propias funciones. Tal pretensión se aleja del contenido de la garantía de protección judicial, al punto tal que la controversia bien puede ser resuelta en otra sede, como el órgano contralor, el que, de acuerdo con el artículo 98 de la Constitución, ejerce el control de la legalidad de los actos de la Administración.

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22°. Que lo dicho en el considerando precedente permite descartar cualquier vulneración a la garantía de igualdad ante la ley respecto del requirente. Dicho órgano no puede pretender encontrarse en idéntica posición que un administrado, menos cuando se trata del derecho de acceso a la información, puesto que tal derecho -y aquí si cabe hablar de titularidad sin vacilaciones- le pertenece a los ciudadanos y no al Estado, este último y sus órganos, en cambio, están obligados a respetarlo y garantizarlo (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 128).

Entonces, cualquier persona que estime lesionado su derecho a acceder a la información pública puede acudir a los tribunales que le señale la ley (art. 19 N° 3 y 38 inciso 2° de la Constitución). La situación inversa no es posible, pues no hay un “derecho” del Estado y de sus órganos a negarse a entregar información, sino sólo un deber de reserva cuando concurra una causal establecida en una Ley de quórum calificado, en los casos que la Constitución lo autoriza, razón por la cual no se divisa qué “derecho” busca proteger la administración mediante la interposición de un reclamo jurisdiccional que se funda en la invocación de la causal de reserva del numeral 1° del artículo 21 de la Ley 20.285.

23°. Que la circunstancia de que se contemple un reclamo jurisdiccional para el administrado y no para la administración se justifica en el hecho de que es el primero el que invoca un derecho que debe ser respetado y garantizado por el segundo. La administración, en cambio, por mucho que alegue ser titular del “derecho” a la “igual protección en el ejercicio de sus derechos”, no ha demostrado, ni siquiera invocado, un derecho sustantivo propio cuya justiciabilidad se imponga constitucionalmente.

24°. Que, por lo razonado previamente, el requerimiento debió ser rechazado

PREVENCION

La Ministra señora MARCELA PEREDO ROJAS previene que concurre al rechazo del requerimiento por las siguientes consideraciones:

1°. Que esta Ministra considera que, para resolver un requerimiento de inaplicabilidad, los jueces constitucionales deben tener presente las disposiciones de la Carta Fundamental que regulan la materia relacionada al precepto legal impugnado en autos, pues ellas otorgan el marco jurídico constitucional aplicable para el caso concreto sometido al conocimiento de esta Magistratura. Así, se debe realizar una subsunción de la normativa que el requirente pretende inaplicar en la regulación fundamental de la materia, para determinar la conformidad o disconformidad de la primera respecto de la segunda.

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2°. Para realizar dicho examen, primero se debe tener presente que el precepto impugnado en autos corresponde al inciso segundo del artículo 28 de la Ley N°20.285, sobre acceso a la información pública; el cual establece que “los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21”.

3°. Por lo tanto, de la mera lectura de la norma que el requirente busca inaplicar, es evidente que ella se relaciona con las disposiciones constitucionales que regulan el acceso a la información y el mandato constitucional de publicidad que rige a todos los órganos de la Administración del Estado. Así, para resolver esta cuestión de inaplicabilidad, se debe tener presente la regulación constitucional sobre esta materia; esto es, el mandato constitucional que rige este principio y es norma básica del Estado constitucional y democrático de derecho.

4°. Que existen múltiples disposiciones de la Carta Fundamental que se relacionan con el derecho de acceso a la información pública y los deberes de transparencia y publicidad que rigen a los órganos de la Administración del Estado. Primero, debemos mencionar que el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución establece que “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”.

Dicha disposición fue agregada a nuestra Carta Fundamental a través de la reforma constitucional del 2005, y consagra los deberes de publicidad y transparencia, pues establece que la regla general en el ordenamiento jurídico chileno es la publicidad de los actos y las resoluciones de los órganos del Estado, y de sus fundamentos y procedimientos. La excepción, por lo tanto, es que alguno de los elementos mencionados esté sujeto a secreto o reserva, la cual debe ser consagrada formalmente por una ley de quórum calificado y sólo puede operar de forma restrictiva, en base a alguna de las causales constitucionales señaladas taxativamente en el artículo 8°, inciso segundo, de la Carta Fundamental.

5°. En base a esta disposición constitucional, surgen al menos dos mecanismos para acceder a la información pública: la transparencia activa, en virtud de la cual es obligación de los órganos del Estado mantener disponible permanentemente, en formato electrónico, la información pública relevante; y la transparencia pasiva, la cual se concreta a través de la Ley N°20.285, al permitir que los particulares soliciten el acceso a información pública en posesión de los órganos del Estado, con la obligación de entrega, salvo en los casos excepcionales prescritos por la Constitución y las leyes de datos sensibles

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u otros derivados del derecho a la vida privada, derecho asegurado a todas las personas en el artículo 19 N°4 de la Constitución.

Así, es indudable que del artículo 8° inciso 2° de la Carta Fundamental consagra el derecho al acceso de la información pública, al consagrar un mandato de publicidad, pues dicho imperativo, en la práctica, no podría realizarse efectivamente si los particulares no tuvieran la posibilidad real de solicitar al Estado el acceso a la información que les interese.

6°. Que, no obstante, lo señalado previamente, el derecho de acceso a la información pública no solamente tiene su sustento normativo en el artículo 8° inciso segundo de la Constitución, sino que también se vincula esencialmente con otras disposiciones fundamentales, ya que el principio de transparencia es una garantía democrática para la protección del derecho al acceso de la información pública.

Ello porque “Chile es una república democrática” y, para que exista una verdadera democracia, es esencial que exista la posibilidad real y efectiva de acceder “a la información que, en un sentido amplio, se encuentra en poder de los órganos estatales”, ya que dicho acceso, de acuerdo a la doctrina, “conduce a un mayor y más efectivo control del poder, da contenido al disminuido concepto de “ciudadanía” y permite el más pleno ejercicio de una serie de derechos de las personas frente al Estado” (DÍAZ DE nombre reservado, nombre reservado (2008): El derecho de acceso a la información pública: su reconocimiento por el Tribunal Constitucional. Sentencias destacadas 2007, Libertad y Desarrollo, primera edición, p. 62).

7°. Lo anterior ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Magistratura, al sostener que el propósito del mandato de publicidad contenido en la Constitución “es garantizar un régimen republicano democrático; además, que se garantice el control del poder, obligando a las autoridades a responder a la sociedad de sus actos y dar cuenta de ellos; también, promover la responsabilidad de los funcionarios sobre la gestión pública; y, finalmente, fomentar una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad” (STC Rol N°2.153, c.15°).

8°. En efecto, la protección del ejercicio del derecho al acceso a la información pública es indispensable para que exista una democracia; pues es sumamente eficiente como una forma de controlar el poder del Estado, al ser un mecanismo a través del cual los ciudadanos modernos podemos ejercer accountability. Esto, debido a que es “un hecho que impone la realidad, que la naturaleza humana tiende a ser más prudente y recatada si sabe que sus actos serán conocidos. En general, esto puede ser positivo” (STC Rol N°2.153, c.19°) (sin perjuicio de que la publicidad de la información pública, a su vez, podría limitar la franqueza en las deliberaciones y/u otras instancias dentro de los órganos del Estado).

9°. Que el mandato de publicidad constitucional y el derecho al acceso a la información pública, además, se relacionan con el artículo 19 N°12 de la Carta

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Fundamental, el cual, en lo pertinente, asegura a todas las personas “La libertad de emitir opinión y la de informar, sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio, sin perjuicio de responder de los delitos y abusos que se cometan en el ejercicio de estas libertades, en conformidad a la ley, la que deberá ser de quórum calificado”.

En efecto, tal como lo ha explicado esta Magistratura en su jurisprudencia, el artículo 19 N°12 se relaciona íntimamente con el mandato de publicidad de la información pública y el derecho de acceso a ella, pues “el derecho a acceder a las informaciones que obran en poder de los órganos del Estado forma parte de la libertad de expresión que, entre nosotros, se encuentra consagrada en el artículo 19 Nº 12 de la Carta Fundamental”

(STC Rol N°634); ya que “la libertad de informar incluye el derecho a recibir información” (STC Rol N°226).

10°. La Constitución consagra un mandato, imperativo y amplio, de publicidad respecto a la información pública; y que, además, ella garantiza el derecho que tienen los particulares a acceder a ella, el cual se concretiza y desarrolla legalmente a través de la Ley N°20.285.

En efecto, tanto dicha ley como la reforma constitucional del año 2005, que incorporó el actual inciso segundo del artículo 8° a la Constitución, se dictaron “observando una saludable tendencia constitucional y legislativa en orden a incorporar expresamente a los respectivos ordenamientos jurídicos los principios de transparencia y publicidad y garantizar, en concordancia con los mismos, el derecho de acceso a la información pública” (p.29). Así, ambas vinieron a cumplir un rol esencial en nuestro ordenamiento jurídico, puesto que, previa a su entrada en vigencia “a pesar de que la doctrina publicista abogaba por la transparencia y publicidad, en la práctica la regla general venía dada por el secretismo” (nombre reservado, nombre reservado (2019): El derecho de acceso a la información pública en el sistema jurídico chileno. Explicación de la Ley N°20.285 y análisis jurisprudencial. Santiago, RIL Editores, primera edición).

11°. No obstante todo lo señalado, es pertinente aclarar que el hecho de que la Carta Fundamental consagre un mandato amplio de publicidad no significa que toda información pública deba o pueda ser conocida por los particulares. En efecto, el derecho al acceso a la información pública no es absoluto, pues la misma Constitución ha considerado lícito y ha permitido que cierta información sea reservada o secreta cuando su publicidad afectare: el debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional; pues estas son las cuatro causales taxativas de secreto o reserva que contempla la Carta Fundamental en el artículo 8° inciso segundo.

Así, la posibilidad de que cierta información pública esté sujeta a secreto o reserva, en abstracto, no es reprochable, tal como lo ha señalado esta Magistratura al sostener que “el carácter reservado o secreto de un asunto no es algo en sí mismo perverso, reprochable o susceptible de sospecha” (STC Rol

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N°2.153, c. 20); pues es la misma Constitución la que permite esta situación. Sin embargo, no debe olvidarse que, en materia de información pública, la regla general es su publicidad y la excepción su secreto o reserva.

12°. En este sentido, la parte requirente corresponde a un órgano del Estado, al cual un particular le ha solicitado el acceso a cierta información;

solicitud que fue rechazada por el primero invocando la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285. Dicho artículo, en lo pertinente, establece que podrá denegarse total o parcialmente el acceso a la información “Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido”.

El solicitante impugnó la decisión que le denegó el acceso a la información ante el Consejo para la Transparencia, el cual resolvió que el órgano del Estado requerido debía entregar la información solicitada.

Así, la decisión del Consejo para la Transparencia es desfavorable y contraria a lo decidido previamente por la parte requirente, ella reclamó de ilegalidad la decisión del Consejo ante la Corte de Apelaciones respectiva, juicio el cual corresponde a la gestión pendiente invocada en el requerimiento. Sin embargo, la parte requirente teme que su reclamo de ilegalidad sea rechazado en virtud del artículo 28 inciso segundo de la Ley N°20.285 (el precepto impugnado en autos), pues esta última norma establece que los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que el órgano hubiere denegado en virtud de la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21 N°1 de la misma ley.

13°. Así, el aparente conflicto de constitucionalidad planteado por la parte requirente estaría fundando en que, el precepto impugnado en autos, la privaría de la posibilidad de reclamar de ilegalidad la decisión del Consejo para la Transparencia que ordena entregar la información, solamente porque el órgano del Estado requirente en autos habría fundado su decisión de negar el acceso a la misma en que su publicidad afectaría el debido cumplimiento de sus funciones.

14°. Que para resolver este requerimiento de inaplicabilidad es indispensable tener en cuenta que, en la práctica, cuando un órgano del Estado recibe una solicitud de acceso a la información planteada por un particular, es el mismo órgano quien libremente decide cuándo denegar la información solicitada y en base a qué causal de secreto o reserva; claramente en conocimiento de que, si decide fundar su decisión en la supuesta afectación del debido cumplimiento de sus funciones, no tendrá la posibilidad de reclamar de ilegalidad la resolución del Consejo para la Transparencia que ordene la entrega de la información.

15°. Así, la parte requirente ha podido fundar su decisión de denegar la información en cualquiera de las otras causales de secreto o reserva que contempla el ordenamiento jurídico y, a pesar de ello, ha decido motivar su actuar

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en la causal contenida en el artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285. En efecto, el órgano de la Administración podría haber invocado la afectación de los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional, sin que se hubiese limitado su posibilidad de reclamar de ilegalidad el pronunciamiento emitido por el Consejo para la Transparencia ante la Corte de Apelaciones respectiva. Por lo tanto, es ineludible concluir que ha sido la misma parte requirente quien libremente ha optado por invocar, dentro de su competencia, conforme a los artículos 6° y 7° de la Constitución, la causal de reserva que impide el ejercicio del reclamo de ilegalidad.

16°. Que, de todo lo expuesto, es ineludible concluir que el precepto impugnado es razonable, puesto que, a través de la limitación del reclamo de ilegalidad, dicha norma busca proteger el mandato de publicidad respecto a la información pública y el ejercicio de derecho al acceso a la misma, lo cual se desprende claramente de la historia fidedigna de la Ley N°20.285.

En efecto, en dicha historia de ley, se mencionó que la causal de secreto o reserva fundada en que la publicidad de la información afectaría el cumplimiento de las funciones del órgano requerido era normalmente la razón por la cual la Administración tendía a no entregar la información solicitada por particulares, y que “se trataba de un criterio que había demostrado ser constitutivo de reales barreras al acceso a la información pública en muchos países” (Historia de la Ley N°20.285, sobre acceso a la información pública.

Informe de la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, fechado al 8 de mayo de 2007).

17°. Es por esto que la limitación impuesta por el precepto impugnado es razonable y adecuada, pues, tal como lo han sostenido ciertos Ministros de esta Magistratura “al no hacer justiciable esta última causal (del art. 21 N°1 de la Ley N°20.285), lógicamente el legislador buscó evitar que se repitiera la experiencia tenida con la Ley N°18.575, sobre bases generales de la Administración de Estado (tras la modificación hecha por la Ley N°19.653, de 1999). En que se permitió a sus autoridades auto calificar -masiva e indiscriminadamente- como secretos o reservados todos aquellos antecedentes cuya difusión “impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido” (artículo 13, inciso 11°), de forma tal que la publicidad pasó a ser la excepción en vez de la regla general, distorsionándose así la vigencia efectiva de un principio legal básico”

(Disidencia, STC Rol N°2.997, c.4).

18°. Que por todo lo expuesto previamente, esta Ministra se ha formado la convicción de que la aplicación del precepto impugnado en la gestión pendiente, en este caso concreto, no genera efectos contrarios a la Constitución, pues su aplicación resulta acorde al mandato de publicidad de la información pública contenido en la Carta Fundamental y a la protección del ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Por lo tanto, el requerimiento deducido a fojas 1 debe ser desestimado.

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Redactó la sentencia el Ministro señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y la disidencia la Ministra, señora NANCY YÁÑEZ FUENZALIDA. La prevención fue redactada por la Ministra señora MARCELA PEREDO ROJAS.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 16.500-25 INA.

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Daniela Beatriz Marzi Muñoz Fecha: 12/12/2025

Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida nombre reservado

Fecha: 11/12/2025 Fecha: 11/12/2025

nombre reservado

Fecha: 11/12/2025

Marcela Inés Peredo Rojas Alejandra Precht Rorris Fecha: 11/12/2025 Fecha: 11/12/2025

Mario René Gómez Montoya Fecha: 12/12/2025

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta, Ministra señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz, y por sus Ministros señora Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Raúl Eduardo Mera Muñoz, señor Héctor Mery Romero, señora Marcela Inés Peredo Rojas, señora Alejandra Precht Rorris y señor Mario René Gómez Montoya.

Autoriza el Secretario abogado (i) del Tribunal Constitucional, señor Sebastián López Magnasco.

nombre reservado

Fecha: 12/12/2025

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