Inaplicabilidad del artículo 33, N° 2, de la ley 18.838 que crea el consejo nacional de televisión

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2025

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 16.012-2024

[24 de julio de 2025]

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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 33, N° 2, DE LA LEY 18.838 QUE CREA EL CONSEJO NACIONAL DE TELEVISIÓN

CANAL 13 SPA EN EL PROCESO SOBRE RECLAMACIÓN DE ILEGALIDAD, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO BAJO EL ROL N° 702-2024 (CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO)

VISTOS:

Que, con fecha 5 de diciembre de 2024, Canal 13 SpA ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 33, N° 2, de la Ley 18.838 que crea el Consejo Nacional de Televisión; y 2515 del Código Civil, en el proceso sobre reclamación de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago bajo el Rol N° 702-2024 (Contencioso Administrativo).

Tramitación

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Por resolución de la Primera Sala de esta Magistratura de 12 de diciembre de 2024, a fojas 143, se acogió a tramitación el requerimiento y se ordenó la suspensión del procedimiento.

Posteriormente, con fecha 8 de enero de 2025, a fojas 617, la misma Sala declaró admisible el libelo únicamente en lo relativo a la impugnación al artículo 33 N° 2 de la Ley que crea el Consejo Nacional de Televisión, e inadmisible respecto del artículo 2515 del Código Civil.

Precepto legal cuya aplicación se impugna

Ley N° 18.838

“Artículo 33.- Las infracciones a las normas de la presente ley y a las que el Consejo dicte en uso de las facultades que se le conceden, serán sancionadas, según la gravedad de la infracción, con: […]

2.- Multa no inferior a 20 ni superior a 200 unidades tributarias mensuales, en caso de tratarse de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión regionales, locales o locales de carácter comunitario. Para el caso de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión de carácter nacional, las multas podrán ascender hasta un máximo de 1.000 unidades tributarias mensuales. En caso de reincidencia en una misma infracción, se podrá duplicar el máximo de la multa.

[…]”.

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

La actora refiere que el 14 de octubre de 2024, mediante Ord. N° 1101 fue sancionada por el Consejo Nacional de Televisión con una multa de 80 UTM “… por la exhibición, en horario de protección de niños y niñas menores de 18 años, a través del programa ‘Teletrece Tarde’ el día 30 de abril de 2023, de contenidos audiovisuales con características sensacionalistas y violentas que podrían incidir negativamente en el bienestar y la estabilidad emocional de los menores de edad presentes al momento de su exhibición, lo cual puede afectar la formación espiritual e intelectual de la niñez y la juventud”, lo que constituye a juicio del Consejo una transgresión a los artículos 1°, letras e) y g), y 7° de las Normas Generales sobre Contenidos de las Emisiones de Televisión.

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Indica la requirente que presentó un recurso de apelación, el cual se tramita ante la Corte de Apelaciones de Santiago, bajo el Rol N° 702-2024 (Contencioso Administrativo), el que se encuentra pendiente de resolución.

Como conflicto constitucional, la actora, en lo pertinente, plantea que la norma cuestionada infringe las garantías consagradas en el artículo 19 N° 2, 3 y 26 de la Carta Fundamental.

Sostiene en primer lugar que el precepto transgrede el principio de proporcionalidad por cuanto su densidad normativa es débil, al no contemplar criterios objetivos, reproducibles y verificables que determinen no sólo un mínimo y un máximo del monto de la multa a ser aplicada, sino los elementos indispensables necesarios que respeten el estándar constitucional de proporcionalidad.

Argumenta además que las sanciones están establecidas en un simple reglamento del Consejo Nacional de Televisión (en adelante “Consejo” o “CNTV”), lo que a su juicio confirma la laxitud del precepto legal en examen.

En este punto expone que el CNTV dictó las “Normas Generales para la determinación de la cuantía de las multas que debe aplicar el Consejo Nacional de Televisión”, mediante Resolución Exenta Nº 591 de 3 de noviembre de 2020, publicada en el Diario Oficial de fecha 10 de noviembre de 2020, las cuales, tan sólo 8 meses después, fueron dejadas sin efecto y fueron remplazadas por las normas de “Adecuación de normas generales para la aplicación de la sanción de multa”, Resolución Exenta N° 610, publicada en el Diario Oficial de 8 de julio de 2021, la cual cambia radicalmente, en su parecer, los criterios para determinar la gravedad y cuantía de la multa.

Sostiene que en ambos actos meramente reglamentarios o administrativos el CNTV intenta fijar diversos criterios objetivos para cuantificar la gravedad de las infracciones y sus multas.

Sin embargo, enfatiza que la determinación de las penas y su gravedad, es materia de ley y no de reglamento, por lo que las referidas normas reglamentarias dictadas para intentar salvar el principio de proporcionalidad son inconstitucionales, y cita a esos efectos las STC Roles 10.387, 10.436 y 10.510.

Agrega que el Consejo al percatarse que no es posible establecer penas mediante un simple reglamento determinó impulsar una modificación legal del artículo 33 Nº 2 de la Ley 18.838, como consta en la Sesión Ordinaria del Consejo Nacional de Televisión de fecha 7 de junio de 2021, Punto 3, en que se propuso un informe titulado “ANÁLISIS SOBRE LA POSIBILIDAD DE PREPARAR UNA PROPUESTA DE MODIFICACIÓN LEGAL PARA APLICAR SANCIÓN DE MULTA”.

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Así, sostiene que el CNTV demuestra una preocupante vacilación e inseguridad en la determinación de criterios, lo que ratifica que la norma no cumple con el estándar constitucional de proporcionalidad.

Expone además que existen vacíos reglamentarios que demuestran la precariedad jurídica de la Resolución Exenta 610, y afirma que esta vía meramente reglamentaria jamás podrá suplir la tipificación legal respecto de la gravedad y proporcionalidad de las penas, tarea que por mandato constitucional corresponde a la ley.

Seguidamente, la actora expone que el Consejo consideró el carácter nacional de la Concesionaria Canal 13, pero expresa que esa circunstancia no es un criterio legal para la determinación de la cuantía de la multa, sino que constituye únicamente el límite superior de todo el rango legal.

Finalmente la actora sostiene que los criterios que utiliza el CNTV para determinar la gravedad de la infracción y el monto de la multa no son legales sino que obedecen a su mero arbitrio o capricho, y que la multa que se le ha impuesto en el caso concreto no es el fruto de la aplicación de estándares objetivos, uniformes, razonables y no discriminatorios, sino que de la mera discrecionalidad del organismo.

En la oportunidad procesal correspondiente, conferidos los traslados de fondo a las demás partes de la gestión pendiente y a los órganos constitucionales interesados, con fecha 28 de enero de 2025, a fojas 628, formuló observaciones el Consejo Nacional de Televisión, abogando por el rechazo del requerimiento.

Explica el Consejo que sus facultades sancionatorias encuentran su fundamento último en la protección del derecho constitucional a la información, particularmente en su dimensión cualitativa relacionada con la protección de audiencias vulnerables.

Señala que este vínculo entre la potestad sancionatoria y la tutela de derechos fundamentales refuerza la legitimidad constitucional del sistema, configurando las sanciones no como meras restricciones administrativas, sino como instrumentos necesarios para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a recibir información de calidad, especialmente por parte de niños, niñas y adolescentes durante el horario de protección.

Indica que la Carta Fundamental a través del artículo 19 N° 12, como ha señalado este Tribunal en STC 14.976-23 "reconoce la especial relevancia del medio televisivo en la formación de la opinión pública y el desarrollo cultural de la sociedad".

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Afirma que la estructura normativa del artículo impugnado en autos, complementada por la Resolución Exenta N° 610 de 2021 del Consejo Nacional de Televisión, establece un sistema gradual y proporcionado de sanciones, que incorpora criterios objetivos y verificables para la determinación de las mismas.

Agrega que esta complementación satisface plenamente los estándares constitucionales de reserva legal en materia sancionatoria. Puntualiza que esta regulación administrativa no constituye una delegación indebida de la potestad sancionatoria, sino una especificación técnica legítima de los criterios establecidos en la ley.

Alega también que la construcción normativa del sistema sancionatorio del CNTV satisface plenamente el principio de predictibilidad administrativa, elemento cardinal del derecho administrativo moderno que ha sido especialmente desarrollado por la jurisprudencia constitucional.

En cuanto al fondo, sostiene la requerida que la aplicación del principio de proporcionalidad en el contexto de las potestades sancionatorias del CNTV, requiere un análisis exhaustivo que integre los tres subprincipios fundamentales de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Así, expone que en el caso específico de la norma impugnada, la idoneidad de la medida se manifiesta en su capacidad efectiva para proteger los bienes jurídicos tutelados, particularmente el correcto funcionamiento de los servicios de televisión y la protección de la audiencia infantil y juvenil.

Luego, expone que el criterio de necesidad se satisface mediante la implementación de un sistema gradual de sanciones que permite adaptar la respuesta administrativa a la gravedad de la infracción, contemplando circunstancias modificatorias que permiten una individualización adecuada de la sanción.

En cuanto a la proporcionalidad en sentido estricto señala que se evidencia en la existencia de una relación razonable entre la intensidad de la intervención administrativa y la importancia de los objetivos regulatorios perseguidos.

El Consejo argumenta que el delicado equilibrio entre la potestad sancionadora y las garantías constitucionales se manifiesta en un sistema que, si bien le otorga facultades significativas, la sujeta a criterios objetivos y controlables jurisdiccionalmente. La existencia de un sistema gradual de sanciones, junto con la posibilidad de considerar circunstancias modificatorias, permite una individualización de la sanción que responde tanto a las exigencias del principio de proporcionalidad como a la necesidad de eficacia en la protección de los bienes jurídicos tutelados.

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Finaliza el Consejo señalando que la aplicación del principio de deferencia técnica, reconocido consistentemente por la jurisprudencia constitucional en materias regulatorias complejas, resulta especialmente pertinente en el ámbito de las comunicaciones audiovisuales. En ese sentido, expone que el CNTV, como órgano constitucionalmente autónomo, con expertise técnico en la materia, se encuentra especialmente capacitado para evaluar la gravedad de las infracciones y determinar las sanciones correspondientes dentro del marco legal establecido, y que esta deferencia técnica no implica arbitrariedad, sino el reconocimiento de la complejidad inherente a la regulación audiovisual y la necesidad de contar con criterios técnicos especializados para su evaluación.

Con 3 de febrero de 2025, a fojas 1080, fueron traídos los autos en relación.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 17 de junio de 2025 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos de los abogados Jorge Gómez Edwards, por la parte requirente y nombre reservado, por el Consejo Nacional de Televisión, y se adoptó acuerdo, conforme fue certificado por la relatora de la causa.

Y CONSIDERANDO:

PRIMERO. Que corresponde a este Tribunal pronunciarse respecto del requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 33 N° 2 de la Ley N° 18.838 formulado por Canal 13 Spa, para que tal declaración incida en el proceso sobre reclamación de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago bajo el Rol N° 702-2024 (Contencioso Administrativo).

SEGUNDO. Que este Tribunal se ha pronunciado en numerosas oportunidades reafirmando la constitucionalidad del precepto que se impugna, sin que en este caso se hayan hecho valer argumentaciones o antecedentes diversos a los que ya han sido considerados en sentencias previas. De este modo, y sin perjuicio de lo que se dirá respecto de la argumentación específica de la requirente, cabe reafirmar que el precepto impugnado contiene parámetros para determinar la sanción administrativa, correspondiendo al juez del fondo dilucidar si la sanción específica impuesta resulta conforme a derecho.

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TERCERO. Que previo a entrar a desestimar las alegaciones específicas de la requirente, y tal como señaló este Tribunal en STC 15.093, conviene destacar que los medios de comunicación cumplen una función social de la mayor relevancia. De acuerdo con la doctrina asentada de este Tribunal, “ La libertad de opinión e información se compone de un elemento individual y un elemento colectivo, ambos reconocidos por la jurisprudencia de esta Magistratura (STC Rol N°s 226-95, 557-10 y 2541-13). El primero de ellos, dice relación con el derecho a hablar o escribir y utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento a fin de hacerlo llegar al mayor número de destinatarios. El componente colectivo o social, se refiere al derecho a tratar de comunicar a otras personas los puntos de vista personales, implicando también el derecho de todos de conocer opiniones, relatos y noticias (STC 1849 c. 22°). Todo lo cual sirve para comprender que la libertad de opinión e información no sólo se restringe a una manifestación personal de ideas, opiniones e informaciones, sino que contribuye al pluralismo y fortalecimiento del sistema democrático.” (STC 14.860, c. 5°).

CUARTO. Que el artículo 19 N°12 de la Constitución permite al Estado, universidades y demás personas o entidades que la ley determine establecer, operar y mantener estaciones de televisión, junto con proscribir el monopolio estatal sobre los medios de comunicación social y consagrar un órgano autónomo encargado de velar correcto funcionamiento de este medio de comunicación, denominado Consejo Nacional de Televisión (CNTV). En particular corresponde al CNTV resguardar que exista un respeto permanente por los bienes jurídicos descritos en el artículo 1° de la Ley N°18.838, entre los que se encuentran: la democracia, la paz, el pluralismo, el desarrollo regional, el medio ambiente, la familia, la formación espiritual e intelectual de la niñez y la juventud, los pueblos originarios, la dignidad humana y su expresión en la igualdad de derechos y trato entre hombres y mujeres, así como el de todos los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. Lo cual constituye “un límite a posteriori al ejercicio de la libertad de expresión, dado por el necesario respeto a otros derechos fundamentales” (STC 13.405, c. 3° y Rol N°14.976, c 7°).

QUINTO. Que, en el marco de la discusión legislativa de la Ley N°18.838, “Se acordó reproducir el verbo “velar” que emplea la Carta Fundamental, cuyo alcance quedó explicitado por la Comisión de Estudios de la Constitución Política (Actas Oficiales de la Sesión N°238, de 21 de julio de 1976), en el sentido de que es un concepto que lleva implícita la posibilidad de aplicar ciertas medidas sancionadoras o disciplinarias en caso de que no se cumplan los requerimientos que haga el organismo encargado de orientar, supervigilar y

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fiscalizar el correcto funcionamiento del medio de comunicación que regula el proyecto, pero sin atentar contra el principio de la libertad de expresión.

En suma, “velar”, si bien tiene un sentido activo, como es ejercer potestades fiscalizadoras, también supone cuidar solícitamente una cosa, mediante una actividad positiva y creadora con miras al cumplimiento de ciertos objetivos. […]

La expresión “correcto funcionamiento” reviste importancia desde una doble perspectiva: primero, en cuanto permite fijar el marco de las atribuciones normativas que se confieren al Consejo; y segundo, porque en uso de tales atribuciones -y en concordancia con el sentido y alcance que se ha dado al verbo velar- puede llegar a aplicar ciertas medidas sancionadoras a los concesionarios por haber infringido esas disposiciones” (BCN, Informe de la Cuarta Comisión Legislativa, 17 de julio de 1989, Historia de la Ley N°18.838, p. 140 y 141).

SEXTO. Que conforme al artículo 12 de la Ley N°18.838, el Consejo Nacional de Televisión está dotado de facultades para supervigilar, regular, fiscalizar y sancionar el contenido de las emisiones que los concesionarios de televisión, quedando los aspectos de índole técnica bajo la competencia de la Subsecretaría de Telecomunicaciones. En particular, el Consejo puede “aplicar, a los concesionarios de radiodifusión televisiva y de servicios limitados de televisión, las sanciones que correspondan, en conformidad a las normas de esta ley”, de acuerdo con el tenor literal de la letra i) del artículo aludido.

SÉPTIMO. Que, reiterada la relevancia y necesidad de la potestad sancionatoria del CNTV, corresponde hacerse cargo de los cuestionamientos de la requirente que apuntan, precisamente, a atacar su constitucionalidad. Cabe observar que una carga importante al formular un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad consiste en explicar de qué modo la aplicación del precepto que se impugna produce un resultado contrario a la Constitución. Es decir, se requiere que exista una debida concatenación entre la disposición cuestionada y una o más disposiciones de la Carta Fundamental.

Esta carga, en la especie, fue defectuosamente cumplida, pues a fs. 5 y 6 se transcriben tres preceptos constitucionales, y a continuación la requirente se limita a sostener que el artículo cuestionado contraviene el principio de proporcionalidad y de legalidad (reserva de ley).

OCTAVO. Que, en lo tocante a la reserva de ley, la requirente alega que la “la determinación de las penas, y su gravedad, es materia de ley (Principio de Legalidad) y no de reglamento” (fs. 11). Pues bien, sea que se concuerde o no con la identificación de sanción administrativa con penas, lo relevante aquí es que el requerimiento no denuncia como infringida norma alguna que se refiera a cuestiones de reserva legal, salvo el inc. 6° del artículo 19 N° 3 de la Constitución en cuanto establece que “Corresponderá al legislador establecer

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siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos ”. Y sucede que esta norma sólo se refiere a los procedimientos e investigaciones, y con independencia de que se entienda que su alcance se extienda al ámbito administrativo, sucede que la determinación de las sanciones -o penas como le llama la requirente- en nada tiene que ver con la reserva legal en materia de investigación y de procedimiento.

NOVENO. Que, en realidad, para poder entrar al debate que nos trae la requirente, se debió denunciar como infringido el inciso octavo del artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental en cuanto dispone que “Ningún delito se castigará con otra pena que la que señale una ley promulgada con anterioridad a su perpetración”, y acto seguido se debió justificar por qué entiende que las infracciones administrativas son “delitos” y las sanciones administrativas son “penas”, o bien, por qué esta garantía es extensible a las sanciones administrativas. Toda esta argumentación, o el requerimiento la da por supuesta, o pretende que sea asumida implícitamente por este Tribunal, cuestiones improcedentes.

DÉCIMO. Que, si se asumiera que aquella es la tesis de la requirente, existe todavía un obstáculo para pronunciarse sobre el fondo de las alegaciones relativas a la reserva legal, y es que en realidad el reproche se dirige a cuestionar el ejercicio de la potestad reglamentaria del CNTV para establecer criterios de gradación de las sanciones que ya están determinadas en la ley. Esto no envuelve un cuestionamiento al precepto impugnado, sino al reglamento mismo, lo que escapa de aquello que se puede resolver en un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de un precepto legal.

DECIMOPRIMERO. Que todo el argumento relativo a que las sanciones no pueden establecerse en un reglamento no se relaciona en lo absoluto con el precepto que se impugna, porque este no puede ser más claro al señalar las sanciones a imponer: amonestación; multa; suspensión de transmisiones;

caducidad de la concesión. En términos simples: es la ley la que establece las sanciones, por lo que el argumento relativo a la infracción a la reserva legal no puede ser oído.

DECIMOSEGUNDO.Que, así, llegamos al genuino reproche de la requirente, que es la supuesta falta de densidad normativa del precepto legal en el establecimiento de las sanciones o la falta de criterios de gradación, lo que no es vinculado por la requirente con precepto constitucional alguno, sino con el principio de proporcionalidad.

DECIMOTERCERO. Que, ahora bien, de la lectura completa del artículo 33 de la Ley N° 18.838 se aprecia que no es efectivo que el precepto carezca de densidad normativa. Así, la norma es clara al (i) señalar las sanciones que puede

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imponer la administración (amonestación, multa, suspensión de transmisiones y caducidad de la concesión), (ii) al precisar que estas serán determinadas “según la gravedad de la infracción”; (iii) al entregar otros criterios específicos, como el alcance del medio televisivo y la reincidencia; (iv) al limitar la caducidad de la concesión sólo a determinadas hipótesis taxativamente señaladas.

DECIMOCUARTO. Que, tal como ya ha dicho este Tribunal, el criterio de la “gravedad de la infracción” permite “orientar a la autoridad administrativa o judicial, según corresponda, en la fijación precisa del importe de la multa que ha de aplicarse al infractor, dentro de los márgenes permitidos” (STC 15.557, c. 20°).

Esto salvaguarda al administrado de un eventual ejercicio abusivo de la potestad sancionadora de la administración, máxime si se considera que, como todo acto administrativo, la resolución sancionatoria debe estar debidamente fundamentada, al tenor de lo dispuesto en el artículo 11 inc. 2° y 41 inc. 4° de la Ley N° 19.880. En este sentido, la proporcionalidad específica de la sanción, que es lo que en el fondo reclama la requirente, puede ser objeto de escrutinio judicial (34 de la Ley N° 18.838).

DECIMOQUINTO. Que, en definitiva, no son efectivos los reproches de constitucionalidad que se le atribuyen al precepto impugnado, y el conflicto que la requirente trae a colación es uno de mera legalidad, en relación con la falta de proporcionalidad específica de la multa que le fuere impuesta, materia sobre la cual no cabe emitir pronunciamiento, pues ello debe ser determinado por la judicatura de fondo.

DECIMOSEXTO. Que, por las precedente consideraciones, el requerimiento debe ser íntegramente desestimado, y así será declarado.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

III. QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE POR ESTIMARSE QUE TUVO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR.

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DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores M IGUEL nombre reservado y HÉCTOR MERY ROMERO, y señora MARCELA PEREDO ROJAS quienes estuvieron por acoger el requerimiento, por las siguientes razones:

I. COMPETENCIA CONSTITUCIONAL

A. LAS PARTICULARIDADES DEL CASO CONCRETO

1°. Que la requirente impugna la aplicación del artículo 33 Nº2 de la Ley N°18.838, el cual establece, en lo pertinente, que “Las infracciones a las normas de la presente ley y a las que el Consejo dicte en uso de las facultades que se le conceden, serán sancionadas, según la gravedad de la infracción, con:

(…)

2.- Multa no inferior a 20 ni superior a 200 unidades tributarias mensuales, en caso de tratarse de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión regionales, locales o locales de carácter comunitario. Para el caso de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión de carácter nacional, las multas podrán ascender hasta un máximo de 1.000 unidades tributarias mensuales. En caso de reincidencia en una misma infracción, se podrá duplicar el máximo de la multa”.

2°. Que la requirente es una empresa del rubro televisivo, a la cual el Consejo Nacional de Televisión impuso una multa de 80 UTM “por la exhibición, en horario de protección niños y niñas menores de 18 años, a través del programa ‘Teletrece Tarde’ el día 30 de abril de 2023, de contenidos audiovisuales con características sensacionalistas y violentas que podrían incidir negativamente en el bienestar y la estabilidad emocional de los menores de edad presentes al momento de su exhibición, lo cual puede afectar la formación espiritual e intelectual de la niñez y la juventud” (f. 2).

3°. Que, en contra de dicho acto administrativo, la requirente dedujo recurso de apelación judicial, el cual está actualmente pendiente de resolución y corresponde a la gestión pendiente invocada en autos, individualizada con el Rol Nº702-2024 del Libro Contencioso Administrativo de la Corte de Apelaciones de Santiago.

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B. DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD QUE ESTA MAGISTRATURA DEBE EJERCER

4°. Que la parte requirente ha solicitado a esta Magistratura que ejerza la competencia que el artículo 93 Nº6 e inciso undécimo de la Constitución le ha confiado. Por lo tanto, corresponde examinar la constitucionalidad, de forma circunstanciada, de la aplicación de los preceptos legales impugnados en la gestión pendiente invocada en autos, para determinar si ella es o no conforme a lo dispuesto por la Carta Fundamental.

Esto, pues tal como lo ha señalado la doctrina, la acción de inaplicabilidad supone “es un tipo de control de constitucionalidad jurisdiccional concreto, represivo y facultativo”, entendiéndose que es un “control concreto por estar ligado a los extremos fácticos del caso en que la aplicación del precepto legal resulte contraria a la Constitución” (nombre reservado (2010): Acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad: requerimiento de jueces entre legalidad y constitucionalidad. Revista de Derecho Público, vol. 72, p. 297).

Lo mismo ha sostenido, desde sus inicios, este Tribunal Constitucional en su jurisprudencia al explicar que la acción de inaplicabilidad, “dice relación con la conformidad o contrariedad -por razones de forma o fondo- con la Constitución Política de la República que la aplicación del precepto legal pueda tener en un caso concreto, lo que no supone un control abstracto (…) sino casuístico” (STC Rol Nº523, c. 4º).

C. DE LAS CUESTIONES SOBRE LAS QUE ESTA MAGISTRATURA NO SE PRONUNCIARÁ, POR ESCAPAR DEL OBJETO DE LA INAPLICABILIDAD

5°. Que, en virtud de los artículos 6° y 7° de la Constitución, este Tribunal Constitucional está llamado a ejercer sus atribuciones dentro del ámbito de las competencias que la Carta Fundamental y la ley le han confiado. Por lo tanto, al conocer la acción deducida en autos, los jueces constitucionales deben limitarse a resolver la cuestión de constitucionalidad presentada por la requirente, sin pronunciarse sobre cuestiones que escapan de su esfera de competencias.

6°. Que, en ese sentido, los Ministros que suscriben este voto no emitirán pronunciamiento sobre la efectividad de las infracciones que se le imputan a la parte requirente, ni tampoco calificará su entidad, puesto que aquello escapa de las competencias de este Tribunal Constitucional y del objeto de la acción de inaplicabilidad. En efecto, la comprobación de la veracidad de los supuestos fácticos infraccionales y la entidad de los mismos corresponde, en una primera etapa administrativa, al CNTV, y luego, a los tribunales de justicia que conozcan

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de las reclamaciones impuestas en contra del acto administrativo sancionador y/o la sanción impuesta.

Sobre este último punto, cabe destacar que este Tribunal constantemente ha aplicado en su jurisprudencia un criterio de deferencia en favor del juez del fondo respecto a las cuestiones fácticas del caso concreto sometido a su conocimiento, puesto que a esta Magistratura “le corresponde un control de normas, de ajuste de éstas con la Constitución, pero no de revisión de asuntos que implican pruebas y valorización de las mismas. Menos si este asunto es objeto de controversia en el juicio que constituye la gestión pendiente. Así lo ha resulto este Tribunal en variadas ocasiones” (STC Rol N°1.284, c. 3°).

En suma, estos jueces constitucionales únicamente examinarán y se pronunciarán sobre si la aplicación del precepto impugnado en la gestión pendiente, en este caso concreto, genera o no efectos contrarios a la Carta Fundamental, que agravien a la requirente.

II. EL TEST DE INAPLICABILIDAD

A. LA DENSIDAD NORMATIVA Y LA CONSTITUCIÓN

7°. Que, dado que la vida en sociedad exige un complejo resguardo de múltiples y diversos bienes jurídicos, en las últimas décadas, el legislador, basándose en el ius puniendi estatal, ha optado por entregar a la Administración del Estado facultades sancionadoras con la finalidad de “encontrar, en manos de la Administración del Estado una actuación que puede ser más oportuna y eficaz para disciplinar dichos comportamientos, reservando a la actuación de los Tribunales de Justicia la represión de hechos de mayor gravedad, respetado el carácter subsidiario y de última ratio que se reconoce al Derecho penal” (nombre reservado (2023): Curso de Derecho Administrativo. Valparaíso, Editorial Libromar, primera edición, p. 811). Por lo tanto, más allá de la conveniencia de esta técnica legislativa, es una realidad que hoy en día existen múltiples órganos de la Administración de Estado que cuentan con facultades de esta naturaleza.

Sin embargo, es importante precisar que el ejercicio de las potestades administrativas sancionadoras debe respetar las garantías que la Constitución establece en favor de los administrados. Por esto, el legislador, al dictar normas jurídicas que regulan el ejercicio de estas competencias, siempre debe actuar dentro de su margen de apreciación constitucional legítimo, lo cual exige, por un lado, que respete la flexibilidad normativa que la Carta Fundamental determina para cada materia y, por el otro, que los

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preceptos legales cuenten con la suficiente densidad normativa para resguardar las garantías fundamentales de los administrados.

Esto, pues, tal como lo ha reconocido la doctrina comparada, “el objetivo del Derecho Administrativo Sancionador no es la protección del autor de las infracciones sino el castigo de éstos con respeto de las garantías de los posibles infractores” (nombre reservado (2005): Derecho Administrativo Sancionador. Madrid, Editorial Tecnos, cuarta edición, p. 36).

8°. Que, la exigencia de la densidad normativa, conforme al principio de adecuación de la sanción a la infracción cometida y la limitación de la discrecionalidad administrativa, no es la única razón por la que se exige que la legislación cuente con criterios objetivos y suficientes para determinar la sanción específica que se deberá imponer para cada caso concreto; pues existen otros principios aplicables a la disciplina del derecho administrativo sancionador de los que se deriva la misma exigencia.

B. PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: LEGALIDAD Y PROPORCIONALIDAD

9°. Que la doctrina y esta Magistratura han señalado en múltiples oportunidades que los principios propios del derecho penal se aplican al derecho administrativo sancionador, puesto que “existe una identidad ontológica entre penas y sanciones administrativas como expresión del ius puniendi único del Estado”, razón por la cual ambas disciplinas están sujetas a un estatuto constitucional común que contempla ciertas garantías sustantivas y procedimentales mínimas en favor de los particulares (nombre reservado, Eduardo (2023): Curso de Derecho Administrativo. Valparaíso, Editorial Libromar, primera edición, pp. 819-820).

En este sentido, este Tribunal ha explicado, desde los inicios de su línea jurisprudencial, que “los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi estatal propio del Estado” (STC Rol Nº244, c. 9º).

Así, es importante mencionar que entre los principios que rigen al derecho administrativo sancionador y, especialmente, a las sanciones administrativas, destacan, principalmente, el principio de legalidad (del cual se desprende la exigencia de la reserva legal de las sanciones administrativas) y el principio de proporcionalidad.

10°. Que el principio de legalidad es uno de los principios constitucionales esenciales de nuestro Estado de derecho y, a la vez, constituye

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uno de los pilares fundamentales básicos del derecho público chileno. Este implica, primeramente, y aplicado a la disciplina del derecho administrativo, que los órganos estatales sólo pueden ejercer aquellas atribuciones que expresamente les han conferido la Carta Fundamental y las leyes, sin arrogarse otras competencias; dando un estricto cumplimiento a la exigencia constitucional de juridicidad.

Pero, además, respecto al ejercicio de las potestades punitivas sancionadoras, la doctrina nacional explica que “el principio de legalidad se encuentra reforzado, desde la perspectiva de los particulares, con otra garantía constitucional: la reserva legal”, el cual exige que las sanciones administrativas sean una materia de reserva legal absoluta, lo que significa que en su regulación debe, necesariamente, encontrarse en la ley, y no en una norma jurídica de inferior rango, como los reglamentos (nombre reservado, Eduardo (2023): Curso de Derecho Administrativo. Valparaíso, Editorial Libromar, primera edición, pp. 824-830).

11°. Que lo mismo se ha sostenido en el ámbito del derecho comparado, al explicar que el principio de legalidad, aplicado al área del derecho administrativo sancionador, contempla una doble garantía: una material y otra formal (nombre reservado (2005): Derecho Administrativo Sancionador.

Madrid, Editorial Tecnos, cuarta edición, pp. 216 y ss.).

Esto ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional de España en su jurisprudencia, al señalar que el principio de legalidad “comprende una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley en sentido formal” (sentencia del Tribunal Constitucional Español Rol Nº61/1990).

12°. Que, por lo tanto, de acuerdo al principio de legalidad, es constitucionalmente necesario que las sanciones administrativas se encuentren previamente establecidas en una norma de rango legal que cuente con la suficiente densidad normativa para que los particulares puedan predecir, con

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cierto grado de certeza, el grado de responsabilidad y cuál es la sanción que se les impondrá al cometer una infracción administrativa.

Por lo tanto, y de acuerdo a lo expuesto, tanto la doctrina como la jurisprudencia comparada son contestes en considerar que si el legislador, al establecer un estatuto administrativo sancionador, no contempla criterios objetivos y suficientes que permitan prever razonablemente la sanción administrativa aplicable a un caso concreto, claramente no estaría cumpliendo con las garantías constitucionales que se derivan de la aplicación del principio de legalidad al ámbito administrativo sancionador.

13°. Que, además, la doctrina ha señalado que los órganos administrativos, en el ejercicio de sus potestades sancionadores, deben procurar observar una estricta sujeción al principio de proporcionalidad de la sanción, en virtud de los numerales 2 y 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental. Dicho principio “pretende evitar recciones sancionatorias excesivas o desmesuradas de los órganos administrativos, en relación a la conducta, acción u omisión antijurídica que se pretende sancionar” y por lo tanto, supone que “siempre debe existir una razonable adecuación entre el desvalor o naturaleza del ilícito cometido y la sanción que se aplica al autor del mismo”

(nombre reservado (2014): “La obligatoria observancia del Principio de Proporcionalidad de la sanción en el derecho administrativo sancionador:

fundamentos, alcances y aplicaciones”. En nombre reservado y nombre reservado (coordinadores), Sanciones Administrativas. X Jornadas de Derecho Administrativo Asociación de Derecho Administrativo (ADA) (Santiago, Legal Publishing) pp. 149-165).

En este sentido, la doctrina ha explicado que, para que se dé un estricto cumplimiento a este principio en materia administrativa sancionadora, debe existir proporcionalidad en la actividad del legislador. Esto exige, por lo tanto, que los preceptos legales “prevean lo siguiente: la relación entre la conducta y la pena prevista, en vista al bien jurídico protegido; la existencia de márgenes o rangos para la aplicación de las penas; y la presencia de criterios objetivos que auxilien a los intérpretes en la determinación de la sanción definitiva ” (ENTEICHE ROSALES, Nicolás (2017): Las sanciones administrativas: el problema de la proporcionalidad. Valencia, Tirant Lo Blanch, p. 52).

14°. Que lo mismo se ha sostenido por la doctrina comparada respecto al principio de proporcionalidad de las sanciones, por cuanto se ha explicado que este “ha sido recogido también, como principio de estricta justicia, en el sentido que infracción y sanción se acomoden a determinados criterios objetivos, s in que ello deba significar el establecimiento de criterios aritméticos en la fijación

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de la pena administrativa sino como derecho de todo ciudadano a esperar que el ordenamiento punitivo esté regido por criterios de justa proporcionalidad, evitando que el legislador pueda graduar las penas de forma voluble y que la autoridad disponga de su discrecionalidad de forma arbitraria” (IVARS RUIZ, Joaquín (2000): Principio de proporcionalidad en el Derecho administrativo sancionador en materia de seguridad vial. Revista General de Derecho (España), Nº669).

Por lo tanto, es claro que una estricta sujeción al principio de proporcionalidad aplicable al derecho administrativo sancionador implica que las normas legales contemplen criterios objetivos y suficientes, que permitan comprobar la relación y proporción entre la conducta infractora y sanción que se impone en virtud de ella.

COMPATIBILIDAD O CONFORMIDAD DEL PRECEPTO IMPUGNADO CON LA CONSTITUCIÓN

15°. Que, en el derecho comparado, los órganos llamados a ejercer el control de constitucionalidad de la ley tienden a graduar la intensidad del mismo, la cual se define por el grado de adecuación que se exige al precepto legal impugnado (u otra norma infra-constitucional controlada) para con la Constitución. En esta línea, el Consejo Constitucional francés ha acuñado la expresión “rapport de constitutionalité” para referirse a la intensidad del control ejercido, el cual puede variar desde la estricta conformidad de la norma u acto controlado con la Carta Fundamental hasta la mera compatibilidad entre la primera y la segunda; lo cual nos lleva a distinguir entre el “rapport de conformité” y “rapport de compatibilité”.

16°. Así, dependiendo de las particularidades del caso sometido a su conocimiento, el juez constitucional puede determinar qué escrutinio de revisión judicial aplicar, ya sea el “rapport de conformité” o el “rapport de compatibilité”. El primero de ellos será aplicado a aquellos casos en que la intensidad del control exige que exista una estricta conformidad del precepto legal controlado con la Constitución, criterio que suele ser utilizado en aquellos casos cuyo conflicto jurídico versa sobre materias reglamentadas previamente en la Carta Fundamental y que el legislador solamente se limita a desarrollar.

Por otro lado, el “rapport de compatibilité” supone un control de constitucionalidad menos intenso, puesto que, en estos casos, el legislador tiene un mayor margen de apreciación válido para decidir, ya que no se encuentra fuertemente limitado por la regulación constitucional; sino que su actuar “únicamente se encontrará condicionada por la necesidad de respetar un principio constitucional enunciado en términos genéricos, y cuya plasmación

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concreta en el plano de la realidad puede llevarse a cabo de muy distintas maneras” (nombre reservado (1990): El Consejo Constitucional Francés. La jurisdicción constitucional en la quinta República (Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, p. 197). Por esto, en estos casos simplemente se exige la existencia de una compatibilidad entre el acto controlado y la Carta Fundamental, sin que se requiriera una conformidad estricta entre ambos.

17°. Que, como explicaremos en el próximo apartado, al analizar cómo la aplicación del precepto impugnado en la gestión pendiente de autos vulnera derechos fundamentales de la requirente, independientemente de la intensidad del control de constitucionalidad ejercido, no es posible concluir que los efectos que produce la norma que se pretende inaplicar sean compatibles (ni menos aún conformes) con la Constitución, por lo que el requerimiento deducido a fojas 1 debe ser acogido, como se explicará a continuación.

C. nombre reservado: N°2 Y N°3 DEL ARTÍCULO 19 DE LA CONSTITUCIÓN

18°. Que, teniendo presente lo señalado previamente, corresponde revisar la forma en que la aplicación del precepto impugnado en la gestión pendiente de autos vulnera la Constitución. En este sentido, debe considerarse que la requirente sostiene que el artículo 33 Nº2 de la Ley Nº18.838, en su caso concreto, vulnera los numerales 2 y 3 del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental.

Esto, pues, a su juicio, la norma que pretende inaplicar no respeta los principios de legalidad y proporcionalidad aplicables al derecho administrativo sancionador, pues considera que el artículo 33 Nº2 de dicha ley es vago, al no contener criterios objetivos de graduación de las sanciones aplicables a los infractores, que limiten el ejercicio de las potestades punitivas del CNTV y su discrecionalidad. Para comprobar la efectividad de este argumento, revisaremos la regulación constitucional aplicable a este caso concreto.

19°. Que, como ya se explicó, esta Magistratura -recogiendo lo sostenido previamente por la doctrina especializada y la jurisprudencia de los superiores de justicia- ha señalado en múltiples oportunidades que los principios constitucionales ordenadores del derecho penal se aplican también, con matices, a la disciplina del derecho administrativo sancionador, puesto que “aun cuando las sanciones administrativas y las penas difieren en algunos aspectos, ambas pertenecen a una misma actividad sancionadora del Estado -el llamado ius puniendi- y están, con matices, sujetas al estatuto constitucional establecido en el numeral 3º del artículo 19” (STC Rol Nº480, c. 5º).

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Dentro de dichos principios, destacan los de legalidad y proporcionalidad. El primero de ellos se encuentra expresamente consagrado en el artículo 19 Nº3, inciso penúltimo, al señalar que “Ningún delito se castigará con otra pena que la que señale una ley promulgada con anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley favorezca al afectado” (asimilando los delitos a las infracciones administrativas, y las penas, a sus sanciones); mientras que el segundo deriva del derecho a la igualdad ante la ley y la proscripción de la discriminación arbitraria, y de la garantía del debido proceso, ambos reconocidos por nuestra Carta Fundamental en los numerales 2 y 3 del artículo 19, respectivamente.

De estas disposiciones constitucionales se desprende claramente la exigencia fundamental de que las normas administrativas sancionadoras cuenten con una densidad normativa suficiente, a través de la consagración de criterios objetivos y suficientes que permitan a la autoridad determinar, en cada caso concreto, una sanción legal y proporcionada a la infracción cometida.

Por lo tanto, se debe analizar si el precepto impugnado cumple, o no, con este requisito.

20°. Que de la lectura del artículo 33 Nº2 de la Ley Nº18.838 consta que la norma permite que el CNTV imponga una multa a quienes cometan infracciones tipificadas en dicha ley, contemplando tan sólo tres estándares para la determinación del quantum de la misma: i) la gravedad de la infracción; ii) el alcance territorial de la cobertura del infractor, pues la cuantía máxima aplicable varía dependiendo de si este es un concesionario o permisionario de servicios locales y regionales, o si se tiene un alcance territorial nacional (pudiendo imponerse una multa no superior a 200 UTM en el primer caso, y no mayor a 1.000 UTM en el segundo; y en ningún caso inferior a 20 UTM); y iii) la reincidencia respecto a una misma infracción, pues, si esta se acredita, se puede duplicar el máximo de la multa.

Así, si bien la ley establece claramente los mínimos y máximos que puede alcanzar la cuantía de la multa (permitiéndose la duplicación del límite superior en caso de reincidencia), el legislador solamente ha contemplado un criterio que permita auxiliar a la autoridad al momento de determinar la cuantía de la multa aplicable específicamente a un caso concreto: la gravedad. Este criterio, en el caso concreto, es completamente insuficiente, pues, si bien en abstracto, la gravedad es sin duda relevante al momento de determinar el importe de una sanción administrativa, por sí sola resulta ser un concepto indeterminado que no aporta reales directrices a la Administración -y luego, a los tribunales de justicia que pueden revisar la aplicación de la

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sanción- para determinar el quantum de la misma de forma acorde a las garantías que la Constitución establece.

Esto ya ha sido explicado previamente por esta Magistratura, pues en otras oportunidades, y respecto a otros preceptos legales, se ha señalado que “(…) en la disposición reprochada el legislador prescribe que la sanción debe imponerse según la “gravedad” de la infracción, criterio que como se ha explicado en las consideraciones 10ª y 11ª resulta vacío e insuficiente.

Como se ha dicho más arriba, y aquí se reitera, aquel no garantiza realmente que el operador encargado de aplicar la misma, vaya a ajustar o calibrar la sanción según la gravedad de la infracción.

Lo anterior, pues en las condiciones y el contexto en que el precepto se inserta, tal cuestión queda entregada enteramente a la apreciación discrecional de este último, no solo porque el legislador no calificó si una infracción era leve, grave o gravísima -lo que por sí mismo transforma en vacuo el criterio antedicho- sino que además porque omitió establecer otros factores o criterios obligatorios a considerar para desarrollar tal tarea” (STC Rol N°7.554, c. 15º. En el mismo sentido, STC Rol Nº8.018, c. 19º).

Por lo tanto, es evidente que el precepto impugnado no contiene criterios objetivos y suficientes que permitan limitar de forma efectiva la discrecionalidad administrativa al momento de imponer una sanción, lo cual da cuenta de la falta de densidad normativa de la norma que se pretende inaplicar y su contrariedad a los principios de legalidad y proporcionalidad. En base a lo anterior, para estos Ministros es ineludible concluir que el precepto impugnado no es ni conforme ni compatible con los derechos fundamentales establecidos en los numerales 2 y 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental, que reconocen principios y exigencias, estableciendo claramente la flexibilidad normativa dentro de la cual el legislador debe actuar al momento de crear normas administrativas sancionadoras; pues el precepto impugnado no permite a los infractores prever, con cierta certeza, la reacción punitiva que la Administración tendrá si comenten una infracción concreta.

21°. Que el hecho de que el precepto impugnado adolece de una falta de criterios objetivos y suficientes para determinar la cuantía de la multa a imponerse en cada caso concreto es aún más evidente si se compara la legislación aplicable al caso de autos con otras normas sectoriales que consagran potestades punitivas en favor de la Administración del Estado. Sólo a modo ejemplar, en el ordenamiento jurídico chileno, las normas administrativas sancionadoras modernas tienden a clasificar de las infracciones en gravísimas, graves y leves atendiendo a criterios objetivos,

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como la reiteración, la importancia o entidad del daño causado, el beneficio económico que se obtuvo por la infracción, la intencionalidad en la comisión de la infracción, la capacidad económica del infractor y el grado de participación en la conducta infraccional, entre muchas otras; criterios que deben considerarse al momento de determinar la sanción específica que se impondrá para cada caso concreto.

Así, comparándose los criterios objetivos que contiene la institucionalidad administrativa sancionadora en otras materias con la contemplada en el artículo 33 Nº2 de la Ley Nº18.838, queda en evidencia la insuficiencia y falta de densidad normativa de la norma impugnada en autos, pues ella no permite que los particulares puedan ni prever la reacción punitiva de la Administración previo a la comisión de la infracción, ni comprobar la proporcionalidad y adecuación de la misma en atención a la reprochabilidad y naturaleza del ilícito cometido.

22°. Que, así, existe una evidente vulneración al principio de proporcionalidad que rige a las sanciones administrativas, lo cual es conteste con lo sostenido en el derecho comparado. En este sentido, el Tribunal Supremo de España ha señalado que un Decreto vulnera la Constitución española, por cuanto “se limita a realizar una enumeración de las sanciones a imponer, así como a enumerar las sanciones que tipifica, catalogando a estas en muy graves y graves, pero sin establecer la correspondencia necesaria entre aquellas y estas, ni graduar las sanciones, limitándose el precepto a indicar para las multas que su cuantía se ajustará a la cifra de su infracción o a la importancia del cargo que ostente el inculpado… Lo que supone conceder a la Administración unos márgenes de discrecionalidad que rebasan los límites constitucionales que derivan del artículo 25.1” (extracto de una Sentencia del Tribunal Supremo de España de 17 de marzo de 1983 (Ar. 9856; Cáncer), citada en nombre reservado, Alejandro (2005): Derecho Administrativo Sancionador. Madrid, Editorial Tecnos, cuarta edición, p. 349).

Lo mismo ha señalado esta Magistratura en su jurisprudencia, al explicar que “como lo hemos manifestado en los casos análogos anteriores ya mencionados, el precepto impugnado resulta en su aplicación contrario a los numerales 2° y 3° del artículo 19 de la Constitución, pues no contiene parámetros objetivos, claros y dotados de suficiente densidad normativa que garanticen realmente que el Consejo Nacional de Televisión pueda ajustar o calibrar la multa concreta y, luego, especialmente, que el Juez del Fondo examine -conforme a dichos parámetros- la sujeción de la respectiva decisión sancionatoria a la legalidad vigente, puesto que la elaboración y definición de esos criterios queda, entonces, entregada a la sola apreciación discrecional de la misma autoridad

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administrativa que la impone y de los Tribunales Superiores que realizan el control judicial en el respectivo reclamo deducido por el concesionario o permisionario, sin que las argumentaciones sostenidas en estos autos, como en los precedentes, puedan conducir a desestimar la acción intentada” (voto disidente, STC Rol Nº13.405, c. 8º).

D. nombre reservado: ARTÍCULO 19 N°12 DE LA CONSTITUCIÓN

23°. Que, en estrados, las partes fueron consultadas sobre si la aplicación del precepto impugnado en la gestión pendiente, además, generaba efectos contrarios al artículo 19 N°12 de la Carta Fundamental; en cuanto reconoce el derecho a emitir opinión y a informar sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio.

Esto, pues, como se expone en el requerimiento, la sanción impuesta por el Consejo Nacional de Televisión dice relación con la emisión televisiva de un reportaje en un noticiero, en el cual se daba cuenta de la comisión de un crimen en Antofagasta, mostrándose imágenes del suceso (posteriormente a haberse advertido que las imágenes podían herir sensibilidades).

24°. Que, en este sentido, debe tenerse presente que la libertad de informar se relaciona con la exigencia de la libertad de prensa para la verdadera protección de los regímenes democráticos, cuestión que es especialmente relevante en el caso concreto, al haberse producido el supuesto hecho infraccional por la emisión de una noticia en un programa televisivo de tipo noticiario e informativo. Dicha libertad ha sido desarrollada legislativamente a través de la Ley Nº19.733 -sobre libertades de opinión e información y ejercicio del periodismo-, cuyo artículo 1º, inciso final señala que “se reconoce a las personas el derecho a ser informadas sobre los hechos de interés general”.

25°. Que, atendida la importancia de esta libertad, es que la dotrina ha señalado que se vincula directamente al principio democrático conforme al artículo 4° de la Carta Fundamental, por tanto, el resguardo de otros derechos fundamentales de las personas. En este sentido, se ha explicado que “La propia democracia, como sistema político y como ideal, al sustentarse en las decisiones mayoritarias libremente tomadas, y en el respeto a la autonomía y dignidad humana, requiere que se ponga a disposición de los actores sociales un máximo de información, puntos de vista y análisis posibles, ya que, sin ellos, su ejercicio se vuelve imposible o se deteriora significativamente. Por tanto, la calidad y profundidad de la democracia dependerá, en buena medida, del espacio que se reconozca a la libertad de información, y, más concretamente, a la capacidad de entregar a la opinión pública información veraz y suficiente

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en tiempo y forma” (nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, nombre reservado (2022): La libertad de información como derecho autónomo y diferenciado: fundamentos y consecuencias (un análisis de alcance universal realizado desde la experiencia española). Revista Ius et Praxis, vol. XXVII, Nº3, p. 135).

Aquello da cuenta que la aplicación del precepto impugnado, en cuanto permite sancionar a un canal de televisión por emitir información e imágenes relacionada a una noticia de interés público, genera efectos vulneratorios en contra de la libertad de informar, constitucionalmente reconocida por la Constitución en su artículo 19 Nº12, que permite el derecho a emitir opinión e incluso el ejercicio de los derechos políticos.

III. CONCLUSIONES

26°. Que, por todo lo expuesto precedentemente, para estos Ministros es ineludible concluir que, en el caso concreto, la aplicación del precepto impugnado no es ni conforme ni compatible con lo dispuesto en los numerales 2 y 3 del artículo 19 la Constitución, por cuanto el artículo 33 Nº2 de la Ley Nº18.838 no tiene la suficiente densidad normativa para ser considerado acorde a la flexibilidad normativa establecida por la Carta Fundamental. Esto, por cuanto el precepto impugnado carece de criterios legales, objetivos y suficientes que limiten la discrecionalidad administrativa al momento de determinar la cuantía de la multa a imponerse en cada caso concreto, de forma acorde a los principios de legalidad y proporcionalidad que rigen al derecho administrativo sancionador. Lo anterior, no permite que los particulares puedan prever la reacción punitiva de la Administración, ni menos aun comprobar su adecuación a la naturaleza de la infracción cometida una vez que ya se ha impuesto la sanción.

Además, la aplicación del precepto impugnado, en cuanto permite sancionar a un canal de televisión por emitir información e imágenes relacionada a una noticia de interés público, genera efectos vulneratorios en contra de la libertad de informar, constitucionalmente reconocida por la Constitución en su artículo 19 Nº12. Por esto, a juicio de estos Ministros disidentes, el requerimiento deducido a fojas 1 debe ser acogido.

PREVENCIÓN

La Ministra señora CATALINA LAGOS TSCHORNE previene que, sin perjuicio de concurrir a la decisión adoptada por el Tribunal para rechazar el requerimiento de autos, considera que la alegación de verse infringido el artículo 19 número 3 del texto constitucional debe ser rechazada por no

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incidir la aplicación del precepto impugnado en el ámbito normativo de las garantías constitucionales invocadas, en el sentido que a continuación se explica:

1° Que, la parte requirente alega la infracción de las garantías establecidas en el artículo 19 número 3 del texto constitucional. En particular, respecto de (i)

el inciso primero, que consagra la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos; y (ii) el inciso sexto, que establece que el legislador establecerá siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos.

Tales disposiciones, a juicio de la requirente, junto a otras garantías constitucionales, configurarían el principio de proporcionalidad, que operaría como límite “del ejercicio del ius puniendi estatal” (f. 4). Por otro lado, denuncia la afectación del principio de legalidad, afirmando que “la determinación de las penas, y su gravedad, es materia de ley (Principio de Legalidad) y no de reglamento” (f. 11), agregándose posteriormente que “el vicio de legalidad y constitucionalidad radica en que esta vía meramente reglamentaria jamás podrá suplir la tipificación legal de la gravedad y proporcionalidad de las penas, tarea que por mandato constitucional corresponde a la ley y no a un mero reglamento”

(f. 14), de cual se infiere un reproche a una supuesta vulneración al principio de tipicidad.

2° Que, el voto de mayoría concluye que “el conflicto que la requirente trae a colación es uno de mera legalidad, en relación con la falta de proporcionalidad específica de la multa que le fuere impuesta, materia sobre la cual no cabe emitir pronunciamiento, pues ello debe ser determinado por la judicatura de fondo” (c.

15°), para lo cual – respecto del artículo 19 número 3 inciso sexto, cuya denuncia se alega – sostiene que “nada tiene que con la reserva legal en materia de investigación y de procedimiento” (c. 8°). Sin embargo, con posterioridad, afirma que, para poder entrar al debate que expone la requirente, “se debió denunciar como infringido el inciso octavo del artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental (…)

y acto seguido se debió justificar por qué entiende que las infracciones administrativas son “delitos” y las sanciones administrativas son “penas”, o bien, por qué esta garantía es extensible a las sanciones administrativas. Toda esta argumentación, o el requerimiento la da por supuesta, o pretende que sea asumida implícitamente por este Tribunal, cuestiones improcedentes” (c. 9°).

Como se explicará en lo que sigue, esta Ministra no comparte la premisa que subyace a dicha argumentación, en la medida que, si bien no se señala expresamente, de todas formas habilita la posibilidad argumental de hacer extensiva a las sanciones administrativas una protección normativa que, en virtud del texto constitucional, sólo se reconoce para el ámbito penal.

24 0001124 UNO MIL CIENTO VEINTICUATRO

3° Que, en el ejercicio de sus atribuciones de control normativo, este Tribunal es llamado a analizar la constitucionalidad de un precepto -o de la aplicación de un precepto, tratándose de la atribución consagrada en el artículo 93 número 6 de la Carta Fundamental- utilizando el texto constitucional como parámetro de control. En este sentido, el análisis de constitucionalidad debe fundarse en el mencionado texto, en tanto las fronteras de lo que pueda considerarse una interpretación razonable de la Constitución a la hora de realizar el control, vienen dadas por las fórmulas que la misma contiene.

En esta línea, es fundamental constatar que los términos ‘delito’ y ‘pena’ – utilizados indistintamente por la requirente (fs. 11, 12, 14, 20 y 21) – a que hace referencia el inciso del artículo 19 número 3, citado por el voto de mayoría, dificultan una paráfrasis como aquella planteada por la parte requirente, en la medida que refieren al ámbito del Derecho Penal, y, en este sentido, deslindan el contenido de los estándares de legalidad y tipicidad a los ilícitos y sanciones de naturaleza penal. Por el contrario, en el caso de autos nos encontramos frente a una infracción sancionada con una multa impuesta por el Consejo Nacional de Televisión, que se enmarca en el ámbito del derecho administrativo sancionador.

4° Que, la razón que tradicionalmente se esgrime para justificar la extensión del ámbito normativo de tales garantías hacia el derecho administrativo sancionador es la existencia de un único ius puniendi, que abarcaría tanto las sanciones impuestas en el ámbito penal, como aquellas impuestas en el ámbito administrativo. Así también lo plantea la requirente en su escrito al aludir a la noción de “ius puniendi estatal” (fs. 4, 18 y 21) para sustentar su pretensión.

Sin embargo, si bien el recurso al ius puniendi en los términos descritos puede resultar pertinente para efectos de hacer visible la unidad del monopolio de la fuerza que corresponde al Estado en tanto centro de imputación jurídica, no permite fundar un deber o necesidad de que sus diversas manifestaciones se sometan a las mismas reglas.

En efecto, la concepción unitaria del ius puniendi se construye desde una categoría metajurídica que supone una identidad ontológica entre delitos e infracciones administrativas. Sin embargo, aun si se reconociera la existencia de dicha identidad, de ello no se sigue que necesariamente deban someterse a un mismo tratamiento jurídico (véase NIETO, Alejandro. 2005. Derecho administrativo sancionador. Madrid, 4a edición, Tecnos.). Dicho de otro modo, “nada obsta para que el Derecho frente a dos realidades ontológicamente iguales, opte por normativas jurídicas distintas.” (nombre reservado (2008):

“Derecho Administrativo Sancionador: “¿Ser O No Ser? He Ahí El Dilema””. En nombre reservado (Coord.): Derecho Administrativo, 120 Años de Cátedra.

Editorial Jurídica de Chile, Santiago, p. 124).

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Por cierto, sus respectivas regulaciones jurídico-positivas obedecen a objetivos y lógicas distintas, ya sea por el órgano aplicador de la sanción, la gravedad de ésta, el valor ético-social de la conducta reprochada, entre otras. En este sentido, “el Derecho Administrativo, a diferencia del Derecho Penal, no es principalmente garantismo individual frente al poder estatal de dar órdenes e imponerlas por la fuerza, sino también –y al mismo tiempo– garantismo social para la idónea satisfacción de sensibles intereses públicos comprometidos que mediante la actividad administrativa se busca salvaguardar (sea éste la oportuna protección del medio ambiente o el uso sustentable de los recursos naturales;

garantizar cobertura y calidad en la prestación de servicios públicos esenciales; o bien resguardar condiciones consideradas básicas de seguridad en el empleo, de higiene de los alimentos o calidad de los medicamentos)” (nombre reservado, Rodrigo (2016): “Acerca del régimen supletorio de prescripción aplicable a las infracciones y sanciones administrativas”. Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso N° 47, p. 292). De ello se sigue que, aun cuando las sanciones penales y administrativas se conciban como manifestaciones de un mismo poder estatal, desde un punto de vista normativo pueden existir diferencias. Como señala nombre reservado, “la potestad punitiva del Estado encuentra en el Derecho penal su máxima expresión, sometiéndose su aplicación a una serie de garantías, muchas de las cuales se encuentran atenuadas o derechamente no existen en el ámbito de la Administración del Estado.” (nombre reservado (2012): “El Derecho administrativo sancionador y su relación con el Derecho penal”. Revista de Derecho, Valdivia, Volumen 25, Nº 2, p. 132).

5° Que, en virtud de sus fallos, esta Magistratura ha desarrollado una doctrina según la cual las garantías penales que consagra en artículo 19 número 3 del texto constitucional se aplican de manera matizada al derecho administrativo sancionador. En este sentido, se plantea que “aún cuando las sanciones administrativas y las penas difieran en algunos aspectos, ambas forman parte de una misma actividad sancionadora del Estado y han de estar, en consecuencia, ‘con matices’, sujetas al mismo estatuto constitucional que las limita en defensa de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos”

(STC Rol N° 479-06, c. 8°; en el mismo sentido, véanse -a vía ejemplar-: STC Roles N° 1.518-09, 2.946-15, 5.018-18, 6.250-19, 8.942-20).

6° Que, esta Ministra considera que, aunque tal doctrina jurisprudencial intenta hacerse cargo de la ineludible diferencia entre los ámbitos jurídicos penal y administrativo, los mismos argumentos que hacen implausible la conclusión de que la Constitución requiere la aplicación de las garantías penales a las infracciones y sanciones administrativas, hacen implausible la matización de la misma conclusión.

Ello es así porque en su virtud se viene a agregar una distinción a una interpretación jurídica que ya resultaba difícil de afirmar en el texto

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constitucional que nos rige. De este modo, si afirmar la aplicación de las garantías penales en sede administrativa importa una operación de extensión analógica del ámbito normativo de tales garantías -por considerar que la pertenencia a un único ius puniendi permite aplicarlas a un objeto de regulación distinto al que determinan las fórmulas constitucionales que las consagran-;

agregar que tal aplicación debe ser matizada importa una modificación del contenido mismo de dichas garantías, lo que además de no tener ningún asidero en el texto de la Constitución, queda entregado por completo a la casuística judicial, sin que existan criterios objetivos para realizarlo, con el consecuente efecto de imprevisibilidad de cara al derecho administrativo (nombre reservado (2017). “Garantías penales y sanciones administrativas”.

Política Criminal Vol. 12, N° 24, p.627).

7° Que, en este sentido, la discusión sobre si las similitudes entre las sanciones penales y administrativas justifican la aplicación en sede administrativa de garantías que desde el punto de vista de la Constitución se deslindan como aplicables sólo a las primeras -sea que se estime que éstas deben regir íntegramente o matizadas- corresponde a una discusión sobre la conveniencia de hacerlo, y no sobre el imperativo constitucional de hacerlo.

Por consiguiente, no compete a esta Magistratura sino al Congreso Nacional -sea por la vía de la reforma legal o constitucional- decidir si procede la aplicación en sede administrativa de las referidas garantías. A este respecto, la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos – cuya aplicación es supletoria en los procedimientos administrativos especiales, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 1 – contempla una serie de principios y garantías en favor del administrado que permiten asegurar el debido resguardo de sus derechos, tales como el principio de contradictoriedad (artículo 10), el principio de imparcialidad (artículo 11), el principio de impugnabilidad (artículo 15), el derecho a la información (artículo 17, letra a), el derecho a formular alegaciones y aportar pruebas (artículo 17, letra g), el deber de fundamentación de las resoluciones por parte de la Administración (artículo 11), entre otros. Este último cobra especial relevancia en la formulación de cargos de un procedimiento sancionatorio, por cuanto limita la competencia de la autoridad respecto de los hechos que pueden ser objeto de persecución, así como las formas y circunstancias que determinan la eventual responsabilidad de las personas inculpadas (nombre reservado (2013): “Los principios y reglas comunes al procedimiento administrativo sancionador”. En nombre reservado y nombre reservado, Sanciones administrativas. X Jornadas de Derecho administrativo Asociación de Derecho Administrativo (ADA), Thomson Reuters, Santiago, pp. 199 y 200).

8° Que, a mayor abundamiento, específicamente en cuanto al estándar de legalidad, lo cierto es que rige respecto de la potestad sancionatoria la Administración no en su configuración como garantía penal, sino como

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principio constitucional de general aplicación respecto de todos los órganos del Estado (artículos 6 y 7 de la Constitución) y como principio legal que rige la actuación de la Administración en particular (artículo 2 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado). Además, en aquellos casos en que la potestad sancionatoria se ejerza pudiendo afectar alguno de los derechos consagrados por la Constitución, corresponderá observar los estándares específicos de legalidad que el documento constitucional haya establecido para tales efectos.

En el mismo sentido, y respecto de la exigencia de “tipificación legal”

esbozada por la requirente, debe descartarse tanto su premisa argumental como las consecuencias que se derivan de la misma, en tanto “[e]l derecho sancionatorio administrativo opera en términos generales al margen de lo que en derecho penal se conoce como tipicidad o determinación de los ilícitos” (VAN WEEZEL DE LA CRUZ, Alex (2017): “Sobre la necesidad de un cambio de paradigma en el derecho sancionatorio administrativo”. Política Criminal Vol. 12, N° 24, p.

1012). Ello, toda vez que “las atribuciones sancionatorias en sede administrativa cubren un ámbito incomparablemente más amplio que el fragmentario y excepcional campo de los ilícitos penales. En efecto, si no hace falta precisar en una ley el presupuesto básico de aplicación de la sanción administrativa –la conducta que se sanciona–, entonces el ámbito de su potencial de aplicación se extiende a toda la regulación sectorial. Esto no implica necesariamente que la sanción sea siempre procedente o que pueda imponerse sin resguardos o garantías de ninguna clase. Pero ciertamente dentro de esos resguardos no se encuentra algo parecido a lo que en el derecho constitucional penal se conoce como principio de tipicidad” (Ibid., p. 1013).

En definitiva, y conteste con el razonamiento desarrollado en los considerandos anteriores, una de las consecuencias de la autonomía disciplinar del derecho administrativo respecto del derecho penal, afirmada en la reciente jurisprudencia de esta Magistratura Constitucional (Roles STC N° 13.045-22, 14.839-23, 14.875-23, 15.577-24) es la distinta comprensión de los alcances del principio de legalidad de las penas respecto de las sanciones administrativas, tanto en sus fundamentos constitucionales, así como también respecto de sus consecuencias operativas, una de las cuales refiere a la suficiencia de la descripción legal de las mismas, y el margen para el consecuente desarrollo reglamentario. Ello, debido a que “en el plano de la tipicidad los parámetros de garantía deberían permanecer diferenciados entre una y otra rama”, considerándose que el “legislador penal debe procurar identificar las conductas prohibidas (tipicidad) con la medida estricta de las rules, mientras que el en el administrativo-sancionatorio el uso de standards para análogos propósitos debe considerarse adecuado o suficiente” (nombre reservado (2014):

“Tipicidad y legalidad en el derecho administrativo-sancionatorio”. Revista de Derecho (Valdivia), Vol. 27, N° 2, p. 149 y 151). El razonamiento antes esbozado

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lleva a concluir que “[l]a legalidad debería bastar en este campo, manifestada en un marco legal administrativo-sancionatorio” (Ibid., p. 160).

9° Que, finalmente, la prevención del Ministro Correa Sutil en la sentencia Rol N° 479-06, citada en el considerando 5° precedente, resulta ilustrativa para estos efectos, en tanto el Ministro explica que, si bien resulta aplicable el principio de legalidad respecto de la actividad sancionadora de la Administración, no resulta “ni pertinente ni necesario” recurrir al artículo 19 número 3 de la Constitución para fundarlo.

Más aún, el Ministro Correa desarrolla dos argumentos que refuerzan la tesis sustentada en esta prevención. Por un lado, plantea que el artículo 19 número 3 de la Constitución consagra ciertos derechos cuyo ámbito normativo no se acota expresamente al ámbito penal, como sucede con el derecho de defensa jurídica o el derecho a un proceso justo y racional -en ambos casos: se trata de garantías que rigen respecto de todo proceso jurisdiccional, sin que pueda limitarse su protección únicamente a los juicios penales-. Sin embargo, cuando no se trata de garantías “expresadas en términos generales” –es decir, cuando el documento constitucional acota la protección incorporando términos que aluden expresamente al ámbito penal– su extensión a otros ámbitos resulta (contrario sensu) cuestionable. De esta forma, la necesidad de acotar al ámbito penal las garantías de legalidad y tipicidad consagradas en el numeral tercero del artículo 19 de la Carta Fundamental puede sustentarse no sólo en el tenor de tales disposiciones, sino en una lectura sistemática de las garantías señaladas en dicho numeral.

Por otro lado, acertadamente plantea que “la doctrina nacional que propugna esta asimilación [del principio de legalidad del derecho penal al derecho administrativo sancionador] ha seguido de cerca la jurisprudencia y a los autores españoles. Para jueces constitucionales no es un hecho menor anotar que en el caso español, a diferencia del chileno existe un precepto en la Carta Fundamental que sujeta a toda sanción y no sólo a las penas al principio de legalidad (artículo 21.1 del texto constitucional español). La asimilación en ese país resulta entonces obligada por el texto constitucional que la legitima” (c. 11°)

10° Que, en virtud de lo expuesto, esta Ministra considera que el contenido de la protección de las garantías invocadas consagradas en el numeral 3 del artículo 19 de la Constitución no puede extenderse razonablemente al ámbito del derecho administrativo sancionador, lo que torna improcedente la alegación planteada a este respecto en el requerimiento de autos.

Redactó la sentencia la Ministra señora NANCY YÁÑEZ FUENZALIDA, la disidencia la Ministra señora MARCELA PEREDO ROJAS, y la prevención la Ministra señora CATALINA LAGOS TSCHORNE.

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Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 16.012-24-INA

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Daniela Beatriz Marzi Muñoz Fecha: 24/07/2025

Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida nombre reservado

Fecha: 24/07/2025 Fecha: 24/07/2025

Raúl Eduardo Mera Muñoz Catalina Adriana Lagos Tschorne Fecha: 24/07/2025 Fecha: 24/07/2025

nombre reservado Marcela Inés Peredo Rojas Fecha: 24/07/2025 Fecha: 24/07/2025

Alejandra Precht Rorris Fecha: 24/07/2025

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta, Ministra señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz, y por sus Ministros señora Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Raúl Eduardo Mera Muñoz, señora Catalina Adriana Lagos Tschorne, señor Héctor Mery Romero, señora Marcela Inés Peredo Rojas, señora Alejandra Precht Rorris y señor Mario René Gómez Montoya.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

María Angélica Barriga Meza Fecha: 25/07/2025

07D4B62E-DB74-4ACD-B42A-C01911F7337E Este documento incorpora una firma electrónica avanzada. Su validez puede ser consultada en www.tribunalconstitucional.cl con el código de verificación indicado bajo el código de barras.