Inaplicabilidad del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública

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2025

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 15.898-2024

[9 de julio de 2025]

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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO, DE LA LEY N° 20.285, SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

SUPERINTENDENCIA DE EDUCACIÓN

EN EL PROCESO SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO BAJO EL ROL N° 261-2024 (CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO)

VISTOS:

Que, con fecha 4 de noviembre de 2024, la Superintendencia de Educación ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 28, inciso segundo de la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública, en el proceso sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago bajo el Rol N° 261- 2024 (Contencioso Administrativo).

Precepto legal cuya aplicación se impugna

El texto del precepto legal impugnado, en su parte destacada, señala:

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Ley N° 20.285

“Artículo 28.- En contra de la resolución del Consejo que deniegue el acceso a la información, procederá el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante.

Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.

[…]”.

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Relata la actora que el 7 de septiembre de 2023 la Superintendencia de Educación recibió una solicitud de acceso a información pública (N°AJ011T0009607) por parte de nombre reservado, en que pedía: “La Resolución Exenta N°0737, del 30 de diciembre del 2022, de la Superintendencia de Educación, que aprueba el plan anual de fiscalización del año 2023, estableció una serie de programas de fiscalización, respecto de los cuales, la Corporación Educacional El Bosque RUT RUT reservadoha sido seleccionada, a la fecha, para la aplicación de los siguientes: a. Proceso de Formación y Convivencia: Colegio Nueva Era Siglo XXI de Puente Alto, RBD: 26381-8. b. Proceso de Admisión: Liceo Camilo Henríquez, RBD: 5666-9 y Colegio Nueva Era Siglo XXI de La Florida, RBD:

25153-4. c. Proceso de Gestión de Personal: Colegio Nueva Era Siglo XXI de Quillota, RBD: 14673-0, Colegio Nueva Era Siglo XXI de La Florida, RBD: 25153-4 Colegio Nueva Era Siglo XXI de Curauma, RBD: 14783- 4, Colegio Nueva Era Siglo XXI de Puente Alto, RBD: 26381-8, Colegio Brothers School, RBD: 11789-7, Colegio The Forest, RBD: 20290-8 y Liceo Camilo Henríquez, RBD: 5666- 9. d. Movimientos Financieros, recursos 2018-2019: Colegio Nueva Era Siglo XXI de Quillota, RBD:

14673-0, Colegio Nueva Era Siglo XXI de La Florida, RBD: 25153-4 Colegio Nueva Era Siglo XXI de Curauma, RBD: 14783-4, Colegio Nueva Era Siglo XXI de Puente Alto, RBD: 26381-8, Colegio Brothers School, RBD: 11789-7, Colegio The Forest, RBD: 20290-8 y Liceo Camilo Henríquez, RBD: 5666-9. f. Remuneraciones del personal, recursos 2020: Liceo Camilo Henríquez, RBD: 5666-9. g. Subvención Escolar Preferencial, recursos 2021: Colegio Brothers School, RBD: 11789-7 y Colegio The Forest, RBD: 20290-8. Respecto de lo señalado, se consulta lo siguiente: 1. ¿Cuáles son los criterios que considera la Superintendencia de Educación para seleccionar a los sostenedores a los que se les aplicará cada uno de los programas de fiscalización señalados anteriormente? 2. ¿Qué criterios de selección fueron los que específicamente se usaron para elegir a la Corporación Educacional El Bosque para ser fiscalizada respecto de cada uno de los

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programas señalados anteriormente? 3. ¿Cuántos sostenedores a nivel nacional, distintos a la Corporación Educacional El Bosque, han sido seleccionados para ser fiscalizados en virtud de cada uno de los programas señalados anteriormente? 4.

¿Cuántos sostenedores en la Región de la Araucanía, distintos a la Corporación Educacional El Bosque, han sido seleccionados para ser fiscalizados en virtud de cada uno de los programas señalados anteriormente? 5. Indicar nombre de sostenedores de pregunta 3 y 4. 6. De las preguntas 3 y 4, cuántos sostenedores o establecimientos educacionales a su cargo, tienen Financiamiento Compartido. 7.

De las preguntas 3 y 4, cuántos adquirieron el inmueble donde funciona su establecimiento educacional o establecimientos educacionales, si tienen más de uno, con crédito garantizado por el Fondo de Garantía de Infraestructura Escolar del título segundo transitorio de la ley 20.845. 8. ¿Cuáles son los 10 sostenedores que más veces han sido seleccionados por la Superintendencia de Educación para aplicarles todos o algunos de los programas de fiscalización en el año 2023?”.

Expone que el 24 de octubre de 2023 la Superintendencia emitió la Resolución Exenta N°0472, denegando parcialmente la entrega de la información solicitada. Específicamente, se denegó el numeral 2 de la solicitud, referente a los criterios de selección para fiscalizar a la Corporación Educacional El Bosque, y parcialmente el numeral 5, que pedía el nombre de los sostenedores fiscalizados a nivel nacional y en la Región de La Araucanía.

La Superintendencia fundamentó esta denegación en la causal del artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia, argumentando que la difusión de dicha información afectaría el debido cumplimiento de sus funciones fiscalizadoras, al tratarse de instrumentos de auditoría internos que no se difunden hacia personas u organismos externos, en tanto constituyen la base de los procedimientos que contempla el Servicio respecto de los entes fiscalizados.

Posteriormente, indica que el 7 de noviembre de 2023 el solicitante de la información interpuso un amparo ante el Consejo para la Transparencia, que se tramitó bajo el Rol C12093-23, en contra de la decisión de la Superintendencia.

Señala que el 2 de abril de 2024 el Consejo para la Transparencia acogió el amparo y requirió a la Superintendencia la entrega de la información denegada en un plazo de 10 días hábiles, bajo apercibimiento de multas y suspensión del cargo.

Ante esta resolución, indica que dedujo un reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago, conforme al artículo 28 de la Ley N°20.285, el cual ingresó bajo el Rol N°261-2024 (Contencioso Administrativo), el que se encuentra pendiente de resolución.

En el marco de este reclamo, la Superintendencia argumenta que se acreditó la necesidad de mantener la reserva sobre los algoritmos y listados de fiscalización para evitar afectar su actividad inspectiva, que la información ya

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se pone a disposición de las entidades reguladas por otros medios, y que existe jurisprudencia administrativa del propio Consejo de Transparencia que ha amparado bases y criterios de fiscalización bajo la causal del artículo 21 N°1.

Agrega que el 27 de mayo de 2024, la Corte de Apelaciones de Santiago declaró admisible el reclamo de ilegalidad. Sin embargo, hace ver que el 10 de junio de 2024, el Consejo para la Transparencia, al evacuar su informe en el reclamo de ilegalidad, introdujo la discusión sobre la improcedencia del recurso, invocando el inciso segundo del artículo 28 de la Ley N°20.285 reclamado en autos.

Así, la Superintendencia de Educación sostiene que la aplicación de esta norma es decisiva en la gestión pendiente, ya que impediría a la Corte de Apelaciones revisar el fondo de la causal de reserva invocada.

Como conflicto constitucional la actora plantea en primer lugar que la norma impugnada afecta la igualdad ante la ley, consagrada en el artículo 19 N° 2 de la Constitución, pues la disposición legal crea una inequidad en la carga procesal al prohibir a los órganos de la Administración del Estado reclamar judicialmente una decisión adversa del Consejo para la Transparencia cuando la denegación original se funda en la causal del artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285.

Expone que esta prohibición no se aplica al requirente de información, quien sí puede recurrir judicialmente en caso de que el Consejo le deniegue el acceso. Para la requerida, esta situación coloca a los servicios públicos en una posición asimétrica y de desequilibrio, limitando su derecho a impugnación y dejando la decisión del Consejo como única instancia.

En particular, explica que la Ley de Transparencia establece un sistema de impugnación de las decisiones sobre el acceso de información que contempla dos mecanismos diversos, en etapas consecutivas.

Por un lado, existe el reclamo por vía administrativa ante el Consejo para la Transparencia, y por otra parte, se admite la reclamación de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones respecto de la decisión que adopte el Consejo, lo que inicia un proceso de naturaleza netamente jurisdiccional.

Bajo esta estructura legal, sostiene que la Ley N°20.285 establece la obligatoriedad de agotar la vía administrativa para recurrir ante los tribunales, siendo justamente el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones el mecanismo concebido para impugnar la decisión del Consejo que afina la discusión sobre el acceso de información en sede administrativa, de tal suerte que esta vía jurisdiccional sólo puede habilitarse en contra de dicha resolución.

Afirma que al ser esta la única forma en que se puede activar la revisión judicial, la norma impugnada genera un doble gravamen a la requirente en el

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caso concreto, obligándola a agotar la vía administrativa ante el Consejo para la Transparencia, para luego quedar restringida de reclamar ante la Corte de Apelaciones, sólo por el hecho de fundar la negativa en la entrega de información en el artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia.

Indica que en la práctica, el precepto impugnado implica que la decisión del referido Consejo se resuelve en única instancia sólo para los órganos de la Administración del Estado, sin que exista la posibilidad de acudir a un Tribunal de Justicia que resuelva el conflicto de relevancia jurídica que se produce.

En segundo lugar, en concordancia con lo señalado, se alega que la norma impugnada vulnera el derecho al justo y debido proceso, y con ello el artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental, específicamente en lo referido al ejercicio del derecho a la defensa jurídica en su vertiente del derecho al recurso.

La Superintendencia sostiene que al suprimir la facultad de los servicios públicos para reclamar judicialmente una resolución que le es adversa se restringe un elemento esencial del debido proceso, que es la posibilidad de interponer recursos para revisar decisiones. Se enfatiza que esto contradice el principio de igualdad de armas en el proceso, el cual exige un trato paritario entre las partes.

Finalmente, la Superintendencia argumenta que la limitación impuesta por la norma cuestionada no resulta razonable, ya que la causal del artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285, referida a la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano, es una causal de reserva legítimamente reconocida por el artículo 8, inciso segundo, de la Carta Política. Para la Superintendencia, no existe justificación para que esta causal de reserva, a diferencia de otras, impida el acceso a la revisión judicial de la decisión del Consejo para la Transparencia, presumiendo una infalibilidad de este último que no se condice con el ordenamiento constitucional.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a tramitación por resolución de la Segunda Sala de esta Magistratura, el 12 de noviembre de 2024 a fojas 82 y se ordenó la suspensión del procedimiento. Luego, el 4 de diciembre de 2024, a fojas 326, la misma Sala lo declaró admisible.

Conferidos los traslados de fondo a todas las partes de la gestión pendiente y a los órganos constitucionales interesados, el 23 de diciembre de 2024, a fojas 343 formuló observaciones el Consejo para la Transparencia, abogando por el rechazo del requerimiento.

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La requerida argumenta que la disposición legal cuestionada no vulnera el derecho a un debido proceso legal ni la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, consagrados en el artículo 19 N° 3 de la Constitución Política.

Expone que la Carta Política prohíbe las distinciones arbitrarias, pero permite diferencias razonables entre personas o grupos que no se encuentran en las mismas circunstancias.

En este punto destaca una asimetría inherente entre el Estado y los particulares, dado que los órganos estatales operan bajo el principio de legalidad y sus potestades están definidas por la ley y la Constitución. En consecuencia, asevera que no se espera que los órganos de la Administración posean idénticos derechos procesales que los particulares.

Añade que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha corroborado que la igualdad ante la ley no exige derechos procesales idénticos en un juicio y que las diferencias de trato no son inconstitucionales si poseen un fundamento razonable.

La requerida explica que la restricción impuesta por el inciso segundo del artículo 28 de la Ley de Transparencia es esencial para asegurar el correcto funcionamiento del derecho de acceso a la información pública y la efectividad del principio de transparencia. En ese sentido, razona que la causal de reserva del artículo 21 N° 1 otorga a los órganos de la Administración la facultad de denegar el acceso a la información basándose en un criterio discrecional, lo que difiere de otras causales que se fundamentan en factores objetivos.

Argumenta que esta discrecionalidad del órgano requerido implica un riesgo de uso indiscriminado, lo cual podría vulnerar el derecho fundamental de acceso a la información, por lo que el precepto en examen busca prevenir este riesgo, prohibiendo que el órgano administrativo impugne una resolución del Consejo que ordene la entrega de información, si la denegación original se basó en la causal del artículo 21 N° 1.

Estima que esta limitación tiene como objetivo desincentivar el uso de una causal de secreto directamente vinculada al sujeto pasivo de la obligación, evitando su empleo indiscriminado y que la obligación de acceso a la información se convierta en meramente potestativa.

Plantea la requerida que la Superintendencia de Educación, en el caso en cuestión, denegó información utilizando la causal del artículo 21 N° 1 con justificaciones hipotéticas y subjetivas, sin lograr demostrar una afectación real, lo que ejemplifica el tipo de uso indiscriminado que la ley busca restringir.

Por ello, destaca que el legislador, al establecer esta limitación, buscó evitar la experiencia pasada donde la auto calificación de antecedentes como

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secretos por parte de las autoridades transformó la publicidad en una excepción. Asimismo, indica que la restricción tuvo como objetivo restablecer el equilibrio entre el solicitante de información y el órgano requerido, corrigiendo la asimetría de poder del órgano administrativo para determinar la procedencia de la causal de reserva.

Se arguye además que el legislador posee discrecionalidad para establecer procedimientos y limitar el ejercicio de recursos.

En este sentido, expone que el derecho al recurso no es absoluto, y el legislador puede establecer excepciones, como la de la disposición legal cuestionada, de acuerdo con la naturaleza del conflicto.

Plantea que el reclamo de ilegalidad del artículo 28 es una acción de derecho estricto, lo que implica que sus causales de procedencia y legitimados activos son definidos rigurosamente por el legislador. Por lo tanto, señala que si la ley lo declara improcedente para una causal específica invocada por un órgano administrativo, esta es una decisión que le corresponde al legislador.

La requerida afirma que aceptar el requerimiento implicaría modificar el sistema recursivo establecido, "creando" un derecho a reclamar que el legislador no contempló, y que la mera discrepancia sobre el diseño legislativo en materia de recursos no es suficiente para justificar la inaplicabilidad.

Expone que el legislador ha limitado numerosos casos de recursos en otras materias sin que se considere inconstitucional. La restricción a la posibilidad de reclamar de ilegalidad por parte de los órganos administrativos se justifica como una autolimitación impuesta por el propio Estado para proteger a las personas y elevar los estándares de transparencia. Por ende, la limitación es razonable y proporcional, persiguiendo un fin constitucionalmente legítimo: resguardar el principio de publicidad y el adecuado funcionamiento del derecho de acceso a la información pública.

Concluye la requerida señalando que la Superintendencia de Educación no se ve privada de su derecho a la acción o defensa, ya que puede recurrir a otros mecanismos o reclamar de ilegalidad por otras causales de reserva que resulten procedentes.

Con fecha 6 de enero de 2025, a fojas 362, fueron traídos los autos en relación.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 4 de junio de 2025 se verificó la vista de la causa, oy éndose la relación pública y los alegatos de los abogados Daniel Ramírez

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Aguilar, por la parte requirente y nombre reservado, por el Consejo para la Transparencia y se adoptó acuerdo, conforme fue certificado por la relatora de la causa.

Y CONSIDERANDO:

I. Antecedentes y conflicto constitucional

PRIMERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93, incisos primero, N°6, y decimoprimero de la Constitución, esta Magistratura está llamada a determinar si la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública (en adelante Ley de Transparencia), en el proceso Rol N°261-2024, sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago, resulta contraria a las garantías consagradas en el artículo 19, numeral 2° y 3° de la Constitución.

El precepto legal impugnado dispone:

Artículo 28.- (…) Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.”. (…)

A su vez, el artículo 21 número 1 del mismo cuerpo normativo señala:

Artículo 21.- Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes:

1. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente:

a) Si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales.

b) Tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas.

c) Tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. [...]”

SEGUNDO: En el marco de la gestión judicial pendiente se pretende impugnar la decisión de Amparo Rol C12093-23 del Consejo para la Transparencia que acogió la reclamación deducida por nombre reservado, (Solicitud N°AJ011T0009607), en contra de la Superintendencia de Educación, y

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ordenó la entrega de los criterios para seleccionar a los sostenedores a los que se les aplicará cada uno de los programas de fiscalización definidos en la Resolución Exenta N°737 de 2022, y específicamente los utilizados para elegir a la Corporación Educacional El Bosque, además de los nombres de los sostenedores que han sido fiscalizados a nivel nacional, y en la Región de la Araucanía.

Dicha información fue previamente denegada por la Superintendencia de Educación, a través de la Resolución Exenta N°472, del 24 de octubre de 2023, invocando lo dispuesto en el artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia, por estimarse que la información requerida se encuentra comprendida dentro de instrumentos de auditoría interna, cuyo resguardo resulta indispensable para preservar la eficacia del rol fiscalizador de dicho órgano y evitar su indebida divulgación a terceros. La información denegada comprendió solo dos de los ocho puntos solicitados por la requirente, en tanto la Superintendencia dio acceso a todos los otros antecedentes.

TERCERO: El conflicto constitucional planteado dice relación con que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, impediría que la Superintendencia de Educación interponga reclamo de ilegalidad en contra de la resolución del Consejo para la Transparencia. Todo lo cual podría configurar una afectación al derecho a la igualdad ante la ley y a la igual protección que ésta debe otorgar al ejercicio de los derechos, al suprimir la facultad de la Administración de ejercer su derecho a impugnar una resolución que le es adversa, ubicándola en un lugar de desequilibrio respecto del propio requirente de información en el mismo proceso (A fs. 13).

II. Principio de transparencia y acceso a la información pública

CUARTO: La Constitución Política en su artículo 8°, inciso segundo, dispone: “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.”

La incorporación en el texto constitucional de los principios de transparencia y publicidad de los actos públicos, fue resultado de la Reforma Constitucional de 2005, impulsada por mociones parlamentarias que revelaron “un apreciable grado de coincidencia en importantes materias, como la inclusión dentro de las bases de la institucionalidad de los principios de probidad y transparencia de las actuaciones públicas” (Primer Informe de

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Comisión de Constitución, Historia del Artículo 1° Numeral 3 de la Ley N°20.050, p. 11).

Al consagrarse como principio básico del Estado de Derecho y base de la institucionalidad de nuestro país, “estos preceptos no son meramente declarativos, sino que constituyen disposiciones expresas que obligan a gobernantes y gobernados tanto en sí mismas, como también, en cuanto normas rectoras y vitales que coadyuvan a desentrañar el verdadero sentido y espíritu del resto de las disposiciones de la Constitución” (STC Rol N°46, c.21. En el mismo sentido, STC Rol N°280, c. 12).

QUINTO: La jurisprudencia de esta Magistratura ha señalado que el propósito del principio de transparencia y acceso a la información pública “es garantizar un régimen republicano democrático; además, que se garantice el control del poder, obligando a las autoridades a responder a la sociedad por sus actos y dar cuenta de ellos; también, promover la responsabilidad de los funcionarios sobre la gestión pública; y, finalmente, fomentar una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad (STC 634/2007, 1732/2011, 1800/011, 1990/2012)” (STC Rol N°2246-12, c. 22°).

En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que “el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso” (nombre reservado nombre reservado y otros Vs. Chile, párr. 86).

SEXTO: En el marco de la democracia constitucional contemporánea, la transparencia es una condición necesaria. Siguiendo esta lógica, y de acuerdo con el artículo 4°, inciso segundo, y artículo 5°, inciso primero, de la Ley N°20.285, el principio de transparencia de la función pública consiste “en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley”.

SÉPTIMO: A nivel legal, el derecho de acceso a la información pública es definido por el artículo 10 de la Ley N°20.285 como el derecho de toda persona a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece esta ley, el que comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas,

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expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales. Además, reconoce los siguientes principios de:

relevancia; libertad de información; apertura o transparencia; máxima divulgación; divisibilidad; facilitación; no discriminación; oportunidad; control;

responsabilidad y; gratuidad, entre otros (Artículo 11, Ley N°20.285). Todo ello sujetos al marco constitucional y a las excepciones constitucionales y legales en la materia. De lo anterior, se desprende que, el principio de publicidad y transparencia no es de carácter absoluto.

OCTAVO: El artículo 8° de la Constitución permite establecer excepciones a su respecto. Para que estas excepciones sean válidas, la Carta Fundamental establece dos requisitos: primero, deben ser reguladas mediante una ley de quorum calificado; y segundo, deben fundarse en las causales que la misma Constitución enumera: cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de los órganos; los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional (STC Rol N°1990-12, c. 23°).

De forma tal que las causales de reserva o secreto en materia de acceso a la información de los actos de los órganos del Estado son de derecho estricto y, además, su regulación se encuentra sujeta a una reserva legal de quórum calificado. De este modo, “el Poder Constituyente exige el desempeño de la función legislativa con un grado mayor de rigurosidad en la amplitud de la temática regulada, minuciosidad de la normativa que dicta, profundidad o grado de elaboración en los textos prescriptivos que aprueba” (STC Rol N°370- 03, c. 18).

La Corte IDH, en el caso nombre reservado y otros Vs. Chile, reconoció que el derecho de acceso a la información bajo el control del Estado admite restricciones (párr. 88), las cuales deben cumplir con los siguientes parámetros convencionales. En primer lugar, las restricciones deben estar previamente fijadas por ley, dictadas por “razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas” (párr. 89). En segundo término, la restricción establecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana (párr. 90). Y, por último, las restricciones deben ser necesarias en una sociedad democrática, por lo que deben estar orientadas a la satisfacción de un interés público imperativo (párr. 91).

De este modo, el carácter reservado o secreto de un asunto no es algo en sí mismo perverso, reprochable o susceptible de sospecha, tampoco es sinónimo de ausencia de control, pues existen otras formas de fiscalización que posibilitan una supervisión del actuar de los órganos de Administración del Estado y brindan a los ciudadanos la posibilidad de realizar una crítica fundada a las decisiones de la autoridad, como son el procedimiento administrativo, los

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recursos administrativos, el ejercicio de las potestades de la Contraloría General de la República, el debate en el Congreso Nacional, etc. (STC Roles N°s 2246-2012 y 2153-11).

III. Afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano

NOVENO: La causal relativa a la afectación del debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración del Estado tiene consagración en el artículo 8° de la Constitución; y está compuesta de varios elementos. “En primer lugar, utiliza la expresión “afectare”. Con ello se apunta a que la publicidad impacte negativamente en las tareas del servicio, perjudicando o menoscabando su accionar. La fórmula constitucional no emplea las expresiones amenaza, privación o perturbación. Las comprende, pero es mucho más que eso. En segundo lugar, la Constitución utiliza las expresiones “debido cumplimiento”. Con la primera de ellas resalta el que la publicidad afecte las tareas propias del servicio definidas por el legislador. También apunta a resaltar que el precepto no da cabida a un actuar ilícito del órgano respectivo.

Debido es, entonces, equivalente a competencia. Es decir, conjunto de atribuciones o potestades que en una materia específica y en un territorio determinado, el legislador entrega a cargo del órgano correspondiente. En la expresión “cumplimiento”, se resalta que lo que se entorpece con la publicidad es el desarrollo, lo que lleva a efecto, el órgano correspondiente. Es decir, aquello que debe satisfacer por mandato del legislador. Finalmente, la Constitución emplea la expresión “funciones”. Es decir, lo que se debe afectar son los propósitos o finalidades que el legislador le encarga atender al respectivo órgano.” (STC Rol N°9223-20, c. 9°. En el mismo sentido, Roles N°s 2997-16 y 2919-17).

Este marco general requiere ser examinado a la luz de las características propias de cada función pública, atendiendo a su naturaleza, objeto y dinámicas operativas.

DÉCIMO: En este caso concreto, el objetivo de la Superintendencia de Educación, conforme al artículo 48 de la Ley N°29.529, es “fiscalizar, de conformidad a la ley, que los sostenedores de establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que dicte la Superintendencia, en adelante “la normativa educacional”. Asimismo, fiscalizará la legalidad del uso de los recursos por los sostenedores de los establecimientos subvencionados y que reciban aporte estatal y, respecto de los sostenedores de los establecimientos particulares pagados, fiscalizará la referida legalidad sólo en caso de denuncia. Además, proporcionará información, en el ámbito de su competencia, a las comunidades

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educativas y otros usuarios e interesados, y atenderá las denuncias y reclamos de éstos, aplicando las sanciones que en cada caso corresponda”.

Cabe recordar que, tal como se señaló en la disidencia Rol N°14.830-23, el rol fiscalizador de la Administración del Estado es una función administrativa de intervención que tiene por objetivo comprobar, verificar e inspeccionar el ejercicio de derechos y obligaciones de parte de un particular en una determinada actividad de interés público, con la finalidad de determinar su adecuación al ordenamiento jurídico (García, A. (2006) La potestad inspectora de las Administraciones Públicas, nombre reservado, Madrid, p. 29). Así, la fiscalización tiene una finalidad preventiva e informativa, es decir, por un lado, disuade a los entes fiscalizados, moldeando su comportamiento, y, por otro, recopila información que sirvan de sustento a una decisión posterior o que contribuyan a aumentar la base de datos sobre una determinada materia en la configuración de una política pública específica. (Rivero, R. (2000) El Estado vigilante, Madrid, Tecnos, p. 82 y 85).

Tal dimensión se expresa, en este caso en particular, en la resolución exenta N°737 de la Superintendencia de Educación, que "Aprueba Plan Anual de Fiscalización año 2023", la cual contiene las actividades de fiscalización dirigidas a los sostenedores de establecimientos educacionales de enseñanza parvularia, básica y media reconocidos oficialmente por el Estado, establecimientos de educación parvularia con autorización de funcionamiento y establecimientos de educación parvularia que se encuentran en período de adecuación, de acuerdo a la Ley N°20.832.

La especificidad del encargo fiscalizador en el ámbito educacional adquiere un carácter particularmente relevante, lo que exige ponderar con rigor los efectos que una divulgación podría tener sobre el equilibrio entre transparencia y eficacia institucional. De esta manera, el principio de transparencia debe ser ponderado con aquellos otros valores constitucionales que también gozan de protección, lo que impone un examen riguroso respecto de los eventuales efectos que la divulgación de la información solicitada podría generar sobre la eficacia funcional del órgano fiscalizador y, por consiguiente, sobre la adecuada satisfacción del interés público que orienta su actuación.

DÉCIMO PRIMERO: En el marco del procedimiento de solicitud de acceso a la información pública, la Ley N°20.285 prevé que el reclamo de ilegalidad, ante la Corte de Apelaciones en contra de las decisiones del Consejo para la Transparencia, puede ser interpuesto, en el caso de los particulares, tanto por el solicitante de información denegada como por el tercero que se hubiese opuesto a la revelación de información. En cambio, en el caso de los órganos de la administración, solamente pueden presentar el reclamo de ilegalidad cuando el Consejo rechace la invocación de las causales contenidas en

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el artículo 21 N°3 y N°4, relativas al interés nacional o la seguridad de la Nación;

o en el numeral 5°, referido a reserva dispuesta por ley de quórum calificado, pero no en el cao del artículo 21 N°1.

El artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285 al prohibir a los órganos de la Administración del Estado reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, fundado en la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido (art. 21 N°1), establece dos excepciones a la regla general del reclamo de ilegalidad. “En primer lugar, mientras todo afectado puede reclamar ante la Corte de Apelaciones, el órgano de la Administración no puede hacerlo si el Servicio negó la información requerida porque su publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano respectivo y, no obstante ello, el Consejo la otorga. Luego, en cuanto a la segunda excepción, esta dice relación con la legitimación. Así, mientras todos los órganos pueden reclamar por la decisión del Consejo cuando lo que se invoque es otra causal distinta a la del artículo 21, N°1, de la Ley N°20.285, no pueden hacerlo si la causal consiste en que la publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano (STC Rol N°10.161, c. 50°).

“La exclusión antedicha, a juicio de este Tribunal, no parece coherente ni consistente. Lo anterior, pues la causal para fundar dicha exclusión, esto es, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración, tiene – según se ha visto - rango constitucional.

Allí hay, entonces, un interés que la Constitución considera digno de protección al momento de consagrarlo como un límite a la transparencia. El precepto impugnado, de contrario, revela una sospecha de mal uso de dicha causal, que resuelve el Consejo, sin ulterior revisión. En este sentido, mientras las decisiones del órgano de la Administración son revisadas por el Consejo y/o los tribunales, la norma impugnada inhibe la revisión judicial de una decisión del Consejo que revoca la negativa de la Administración a entregar la información y accede a ella.” (STC Rol N°10.161, c.51°).

A este respecto, cabe recordar que todas las causales de reserva o secreto establecidas en la Constitución Política tienen igual grado de relevancia, pues no existe al nivel de texto, ninguna jerarquía o elementos para poder determinar que algunas de ellas fueran consideradas de más importantes por el constituyente. De forma tal que la prohibición legal de recurrir judicialmente ante una decisión del Consejo para la Transparencia que ordena la entrega de información, cuando la causal invocada por el órgano es precisamente una de rango constitucional, como lo es la afectación del debido cumplimiento de sus funciones, resulta, en este caso concreto, incongruente con el diseño constitucional del derecho de acceso a la información establecida en el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución y por tanto vulnera la Carta Fundamental.

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IV. Impugnabilidad de las decisiones del Consejo para la Transparencia

DÉCIMO SEGUNDO: El Consejo para la Transparencia es una corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, el cual tiene por objeto promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado y garantizar el derecho de acceso a la información, conforme a los artículos 31 y 32 de la Ley N°20.285.

Siguiendo al profesor Rajevic, la naturaleza jurídica del Consejo para la Transparencia, puede ser descrita como “sui generis” y se enmarca dentro de las “entidades autónomas a que se refiere el art. 65, inc. 4° N°2 y N°3, de la Constitución, y que en tal calidad integra la Administración Pública como uno de los órganos creados para el cumplimiento de la función administrativa. [...] Si acudimos a las clasificaciones de Pantoja B. sería un órgano ‘acentralizado’”.

(Rajevic, E. (2010) “El Consejo para la Transparencia como “administración independiente”, en Letelier, R y Rajevic, E. (coord.), Transparencia en la administración pública, Santiago de Chile, Legal Publishing Chile, 233 y 235). A este respecto, cabe recordar que esta Magistratura calificó la norma que creó el Consejo para la Transparencia (artículo 31, Proyecto de Ley sobre acceso a la información pública, Boletín 3773-06) como propia de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado a que se refiere el artículo 38, inciso primero, de la Constitución (STC Rol N°1051-08, c.

20°).

Desde esa perspectiva, el Consejo para la Transparencia presenta rasgos similares a las llamadas “Administraciones Independientes”, “Agencias Independientes” o “Autoridades Independientes”, cuya referencia principal en el Derecho Comparado se encuentra en Estados Unidos y que “tiene un antecedente añejo en el Reino Unido a través de otros organismos similares como son los quangos (acrónimo anglosajón que reproduce los términos quasiautónomus non gubernamental organizations, es decir, organizaciones no gubernamentales casi autónomas) que son instituciones muy similares a las que nos estamos refiriendo y constituyen una manifestación de descentralización de lo administrativo, de descentralización funcional, de participación de los intereses o de lo social y que se colocan, también, en un nivel intermedio en lo que es un ámbito de dirección política y de responsabilidad política” (Rallo Lombarte, A. (2009) “Las Administraciones Independientes: una aproximación constitucional” en Pauner, C. y Tomás, B. (coord.) Las Administraciones independientes, Tirant lo Blanch, Valencia, p. 12).

En palabras del profesor Vergara, “[e]ste fenómeno de las AAI dice relación con la necesidad de contar con órganos administrativos autónomos o

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independientes, en sectores clave de la organización o institucionalidad administrativa económica, cuya característica esencial sea, por una parte, la especialización y racionalidad técnica de sus decisiones y, por otra, su autonomía respecto de los gobiernos de turno. […] la característica esencial de las AAI es la autonomía respecto del Gobierno, esto es, del Presidente de la República (dedicado a labores de política estricta) en la ordenación, regulación y toma de decisiones y destinos en materias que la sociedad entiende relevantes, en especial cuando es necesario tomar decisiones de alta racionalidad técnica (Vergara, A. (2017) Autoridades administrativas independientes (agencias):

mito y realidad de un modelo conveniente para Chile, Revista de Derecho Administrativo Económico, N°25, p. 47 y 48).

La Ley entregó al Consejo para la Transparencia distinto tipo de potestades. A saber, potestades normativas, por ejemplo, dictar instrucciones generales para el cumplimiento de la legislación sobre transparencia y acceso a la información por parte de los órganos de la Administración del Estado, y requerir a éstos para que ajusten sus procedimientos y sistemas de atención de público a dicha legislación; potestades administrativas, tales como, promover la transparencia de la función pública, la publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado, y el derecho de acceso a la información, por cualquier medio de publicación; y potestades jurisdiccionales, específicamente, resolver, fundadamente, los reclamos por denegación de acceso a la información que le sean formulados de conformidad a esta ley (artículo 33, letra d, c, y b, respectivamente de la Ley de Acceso a la Información Pública).

DÉCIMO TERCERO: Las particulares características del Consejo para la Transparencia en relación con el procedimiento de solicitud de acceso a la información pública tienen efectos en relación con la impugnabilidad de los actos del órgano, puesto que cómo parte de la administración sus actuaciones deben ser impugnables.

El principio de impugnabilidad de las decisiones administrativas, constituye un principio constitucional recogido por el derecho administrativo, el cual “consagra la revisión o control de las decisiones administrativas, por vías jurisdiccionales o administrativas, con el objeto de dar estricto cumplimiento del principio de legalidad o de juridicidad y como consecuencia de la tutela efectiva de las garantías constitucionales y la separación de poderes del Estado, asegurando la generación de frenos y contrapesos entre las diversas autoridades públicas” (Osorio, C. (2017) Manual de Procedimiento Administrativo Sancionador. Parte General, Thomson Reuters, p. 228).

Este principio se encuentra recogido, en primer lugar, en el artículo 38, inciso segundo, de la Constitución, el cual dispone: “Cualquier persona que sea

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lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño.”. Así también en los artículos 3° y 10° de la Ley N°18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, y los artículos 4° y 15° de la Ley N°19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. Este último artículo al desarrollar el principio en comento indica: “Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales.

Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión.

La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo podrá dictar por sí misma el acto de reemplazo”.

La impugnabilidad resulta de la “aplicación de los principios de tutela judicial efectiva y control judicial de la Administración reconocido en diversas normas de nuestra Constitución (artículos 19 Nº3, 38 inciso 2º y 73 CPol.). La tutela judicial desde un punto de vista objetivo se traduce en la existencia de un poder jurisdiccional llamado a ejercer el control de los actos de los órganos que integran la Administración del Estado. En efecto, si el actuar de los órganos administrativos siempre debe estar juridificado (principio de legalidad), dicho actuar también puede ser judicializado.” (Cordero, E. (2014) “Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración en el derecho chileno”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, n. 42, p.

399-439). Razón por la cual el Derecho Administrativo “reconoce que tanto la Administración del Estado como los particulares puedan impetrar la revisión de los actos administrativos” (Bermúdez, J. (2011) Derecho Administrativo General, Thomson Reuters, p. 21), pues, junto con garantizar el estricto cumplimiento de los principios que rigen la actuación de los órganos de la Administración del Estado permite corregir los posibles errores y arbitrariedades en el ejercicio de las funciones públicas. Particularmente, el control jurisdiccional de las decisiones administrativas actúa como un contrapeso de estas, exigiendo el cumplimiento de los requisitos de validez establecidos por la Constitución y las normas jurídicas aplicables.

DÉCIMO CUARTO: La Ley N°20.285 prevé dos formas de impugnar la decisión de denegación de acceso a la información solicitada, a través del amparo del derecho de acceso a la información pública ante el Consejo para la

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Transparencia y el reclamo de ilegalidad de la decisión del Consejo para la Transparencia ante la Corte de Apelaciones respectiva.

El sistema descrito establece la obligatoriedad de agotar la vía administrativa para recurrir ante los tribunales. Lo anterior, pues el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones – de naturaleza jurisdiccional - no está concebido para impugnar directamente la decisión del órgano administrativo que no respondió a tiempo la solicitud, o que denegó la información, sino para reclamar de la decisión del Consejo para la Transparencia. Siendo así, la vía jurisdiccional se abre únicamente en contra de la decisión del Consejo.

El agotamiento de la vía administrativa que supone el sistema recursivo contenido en la Ley N°20.285 está diseñado en términos tales que no existe una vía judicial abierta para que el órgano de la Administración pueda cuestionar la decisión del Consejo para la Transparencia. En términos prácticos, de la aplicación del inciso segundo del artículo 28 de la Ley de Transparencia se conduce a que la decisión del referido Consejo se resuelva en “única instancia”, sin que exista la posibilidad de acudir a un tercero independiente e imparcial, equidistante respecto de las partes en disputa, es decir, un Tribunal de Justicia, que resuelva el conflicto de relevancia jurídica que se produce por las posiciones encontradas entre el órgano que alegó la causal del artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285 y el Consejo para la Transparencia que descarta su concurrencia y confiere el acceso solicitado (STC Rol N°10.161, c. 47°).

DÉCIMO QUINTO: En este caso concreto, en el marco del reclamo de ilegalidad, el interés legítimo de la Superintendencia de Educación es resguardar el correcto funcionamiento de la labor fiscalizadora del órgano. Su pretensión no tiene carácter subjetivo, por el contrario, su propósito es velar por la causal constitucional de secreto o reserva de información, en tanto bien jurídico de rango constitucional. En cambio, “el Consejo para la Transparencia tiene por misión "promover la transparencia" y "garantizar el derecho de acceso a la información" (artículo 32 de la Ley N°20.285).

En este escenario resulta necesario que las decisiones del Consejo para la Transparencia deben ser objeto de impugnación, en vista del grado de autonomía que detenta y la concentración de potestades normativas, administrativas y jurisdiccionales que posee, ya que ello permite salvaguardar los principios constitucionales de legalidad y control judicial sobre la Administración Pública y establecer mecanismos de revisión que prevengan posibles errores, abusos o decisiones arbitrarias a fin de equilibrar su independencia institucional con la correcta protección del derecho al acceso a la información pública y el respeto por las normas y derechos fundamentales consagrados en el artículo 19 N°3 de la Constitución.

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V. Naturaleza objetiva del reclamo de ilegalidad

DÉCIMO SEXTO: El reclamo de ilegalidad constituye un recurso de naturaleza objetiva, pues su finalidad no es la protección de un derecho subjetivo. Particularmente, en relación a la hipótesis relativa a la impugnación de las decisiones del Consejo por los órganos de la administración, su objetivo es cautelar el respeto a la ley y correcta aplicación del derecho, por un lado, de la decisión del órgano que denegó la solicitud de acceso a la información; y por el otro, de la decisión del Consejo para la Transparencia que acogió total o parcialmente su entrega.

Bajo la misma lógica, la Corte de Apelaciones de Santiago, en fallo unánime de la causa Rol N°119-2021, sostuvo que “ el reclamo de ilegalidad regulado en el artículo 28 de la Ley de Transparencia es un recurso de derecho estricto, ajeno en todo aspecto, a un recurso de apelación que genera una segunda etapa procesal, como se dijo es un arbitrio de derecho estricto que tiene únicamente como objeto examinar la legalidad de la decisión del Consejo de acuerdo al mérito del procedimiento administrativo y en este procedimiento”.

En tal sentido, las reglas contenidas en el artículo 19 N°3 de la Constitución, en particular aquella contenida en el inciso sexto, exigibles en este caso concreto, “no operarían como derechos en stricto sensu sino como reglas de derecho objetivo” (Núñez, M. (2015) Titularidad y sujetos pasivos de los derechos fundamentales, Revista De Derecho Público, p. 205), pues las garantías procesales propias del debido proceso, en cuanto, exigencia sustantiva de los órganos que ejercen la jurisdicción, deben ser respetadas con independencia de la calidad que detentan las partes en el procedimiento, las que, además, afirman la vigencia efectiva de los principios de supremacía constitucional y de juridicidad como bases elementales e insustituibles del Estado de Derecho, tal como lo consagran expresamente los artículos 1°, 4°, 5°, 6° y 7° de la Constitución.

Así también, el Tribunal Constitucional Español, ha señalado que la tutela judicial efectiva “corresponde a todas las partes del proceso, sean de derecho público o privado, dado que a todas ellas les garantiza, por igual, el derecho de acceder al proceso judicial e instancias subsiguientes, previo cumplimiento de los requisitos y presupuestos establecidos en las leyes, siempre que éstos no representen obstáculos excesivos o irrazonables y no se apliquen por el juzgador de manera formalista o desproporcionada que sea incompatible con el principio de interpretación más favorable a la efectividad del derecho fundamental, pues en tales supuestos, tanto la ley como la decisión judicial, serán vulneradores del mismo.” (Tribunal Constitucional Español, sentencia 99/1989, BOE núm. 158, fundamento jurídico 3°).

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DÉCIMO SÉPTIMO: En el escenario planteado, la norma impugnada se revela abusiva desde la perspectiva del órgano de la Administración. Lo anterior, toda vez que para aquel una decisión adversa adoptada en la vía administrativa abierta a instancias del solicitante de la información, resulta inimpugnable, siendo entonces los argumentos que el órgano Administrativo planteó, no sólo frente al solicitante, sino que también frente al Consejo para la Transparencia, ponderadas de modo definitivo y exclusivamente por un ente administrativo. La vía administrativa que se abre ante el Consejo deviene, en aquel caso, en excesivamente gravosa para el órgano de la administración, no así para el solicitante de información, pues aquel, en caso de no conformarse con lo resuelto por el Consejo para la Transparencia puede – pese a haber discutido en sede administrativa la procedencia de la entrega de la información que finalmente se le deniegue – acudir a la tutela de un órgano jurisdiccional, para discutir nuevamente respecto de la entrega de la información solicitada..

DÉCIMO OCTAVO: Lo grave del diseño descrito es que, mientras las decisiones de un ente administrativo, en este caso las de la Superintendencia de Educación, son revisables - administrativa o jurisdiccionalmente –, ello no acontece con la que adopta el Consejo, el cual, como ya vimos, también es un órgano administrativo. El precepto impugnado, en definitiva, parte de la base de que si el Consejo revocó la decisión de la Administración - que había denegado el acceso a una determinada información - esa decisión es correcta y no admite equívocos, toda vez que la margina de toda impugnación judicial.

Ello es irreconciliable con el texto constitucional. En primer término, con el artículo 19 N°3 inciso tercero, relativo al debido proceso, al restringir la legitimación activa para impugnar decisiones del Consejo para la Transparencia; y con el artículo 8° puesto que, la norma bajo nuestro conocimiento excede el límite constitucional trazado, al crear una diferenciación en las causales de reserva allí donde el texto constitucional no lo contempla.

DÉCIMONOVENO: Las anteriores consideraciones, permiten a este Tribunal concluir que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, al restringir la legitimación activa para impugnar decisiones del Consejo para la Transparencia, vulnera lo previsto en el artículo, 8° y 19 N°3, de la Constitución.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N°6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N°17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

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SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A LO PRINCIPAL DE FOJAS 1, DECLARÁNDOSE LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO DE LA LEY N° 20.285, SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, EN EL PROCESO SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO BAJO EL ROL N° 261-2024 (CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO). OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señoras DANIELA MARZI MUÑOZ (Presidenta), NANCY YÁÑEZ FUENZALIDA, señor RAÚL MERA MUÑOZ y señora MARCELA PEREDO ROJAS quienes estuvieron por rechazar el requerimiento, por las siguientes razones:

1°. Que, como basamento de la impugnación del artículo 28 inciso segundo de la Ley N°20.285, la requirente sostiene que no existe una vía judicial abierta al Órgano de la Administración para cuestionar la decisión del Consejo para la Transparencia cuando se invoca la causal del número 1 del artículo 21 de la referida ley, razón por la cual, se vulnerarían los derechos a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, a la defensa jurídica y al debido proceso legal, consagrados en el artículo 19 N° 3° (incisos primero, segundo y sexto) de la Carta Fundamental. Asimismo, sostiene que se infringe el artículo 8 de la Constitución, al subvalorarse una causal de reserva de la información, que no permite apertura un reclamo específico, a diferencia que lo que ocurre con las demás.

2°. Que cabe desechar desde ya la infracción al artículo 8 de la Constitución. El precepto establece cuatro causales de secreto o reserva, pero nada dice respecto a un supuesto imperativo constitucional de articular un contencioso-administrativo especial para cuestionar ante Tribunales las decisiones adoptadas por el órgano competente respecto a la publicidad de la información. La necesidad de establecer acciones para reclamar ante los Tribunales de las resoluciones desfavorables a los intereses de las personas se deriva de otros preceptos constitucionales, tal y como analizaremos a continuación, pero no del artículo 8, que omite pronunciarse a este respecto.

3°. Que siendo la resolución del Consejo para la Transparencia un acto administrativo, no una resolución judicial; y el reclamo ante la Corte de

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Apelaciones una acción judicial, no un recurso procesal, es inconducente referirse al “derecho al recurso”, sino que es procedente razonar de acuerdo a la garantía de protección judicial de los derechos. Sobre este punto, y más allá de las discusiones terminológicas (derecho a la acción, de acceso a la justicia o tribunales, tutela judicial efectiva, etc.) no hay dudas de la existencia de un derecho fundamental a la protección judicial de derechos, pues el artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental se refiere a “La igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos”, y en el ámbito de la actuación administrativa, el artículo 38 inciso segundo de la Carta Fundamental es claro al establecer que “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño”.

4°. Que, sin embargo, lo alegado por el requirente es algo distinto.

Sostiene que está impedido de impetrar un reclamo de ilegalidad específico ante la Corte de Apelaciones de Santiago cuando invoque una particular causal de reserva de la información, como es la contemplada en el N° 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, y que consecuencialmente ello sería atentatorio contra la tutela judicial efectiva. Planteado el asunto en estos términos, cuesta ver cuál es la cuestión constitucional, porque del hecho de que exista un derecho a la protección judicial, no se deriva el derecho a una acción contencioso- administrativa específica, con causales amplias de impugnación, y que deba ser necesariamente conocida por un Tribunal de alzada como es una Corte de Apelaciones.

De la lectura de los preceptos constitucionales transcritos aparece con claridad que es competencia del legislador regular el sistema de acciones contencioso-administrativas, lo que comprende, entre otras, el Tribunal competente, las causales del reclamo, los titulares de la acción y las reglas de procedimiento. Estas reglas no son decididas por el afectado -tampoco por el Tribunal Constitucional- pues el artículo 76 supedita el deber de inexcusabilidad de los Tribunales a la reclamación de su intervención en forma legal y en negocios de su competencia, y entonces no hay un derecho a un pronunciamiento de fondo si es que el reclamo no se ajusta a las reglas de procesabilidad de la acción previamente definidas por el legislador

5°. Que el dilema planteado por el requirente no es de orden constitucional, sino que se mueve en el plano de las opciones legislativas del diseño de la justicia administrativa, en particular, con el establecimiento de Tribunales contencioso-administrativos con competencias específicas y con causales de reclamo que delimitan las acciones que allí pueden ejercerse. A propósito de la alegaciones planteadas por la requirente, surgen al menos tres cuestiones que evidencian que el presente requerimiento se mueve en el ámbito

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propio del legislador: (i) el Tribunal especial no tiene competencia específica para un asunto que, por su conexión con la materia, sería esperable que la tuviera; (ii) el administrado desea plantear un reclamo por causales distintas a las expresamente contempladas por el legislador para el ejercicio de la acción especial; (iii) el acto es impugnado por quien no es titular de la acción que activa la jurisdicción especial, sino que por el ente público requerido de información.

6°. Que cualquiera sea la opinión que se tenga en relación con el mérito, conveniencia u oportunidad de ampliar las causales del reclamo especial de que se trata, lo cierto es que ello no configura un problema de constitucionalidad, sino de opciones de política legislativa. En efecto, estas opciones podrán parecernos más o menos adecuadas, pero ello no habilita a esta Magistratura a intervenir, considerando que la inaplicabilidad es un mecanismo inidóneo para ampliar las causales que habilitan el ejercicio de la acción en un proceso contencioso-administrativo especial atendido su carácter supresivo.

7°. Que, como es sabido, la finalidad de la Ley de Acceso a la Información Pública, N°20.285 de 2008, es permitir la fiscalización y control del poder público con el objeto de garantizar el principio de publicidad de la información en poder del Estado y el derecho de acceso a la información pública de parte de los administrados, consagrados en el artículo 8 constitucional y en los artículos 5 inciso segundo y 10 inciso segundo de la citada Ley. En efecto, fue promulgada con posterioridad a la condena de la Corte Interamericana en el caso nombre reservado versus Chile, relacionado con la negativa a dar información sobre el proyecto de deforestación “Río Cóndor” y de la empresa forestal Trillium, titular del proyecto, por parte de la administración −puntualmente el Comité de Inversiones Extranjeras− a los ciudadanos solicitantes. Con posterioridad, la Corte consideró que la entonces norma en tramitación era un paso adelante en la política legislativa para el cumplimiento de los fines que busca el acceso a la información pública. En su capítulo de reparaciones señaló que “La Corte también estima importante recordar al Estado que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Convención (…) tiene la obligación de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades (…) La Corte valora los importantes avances normativos que Chile ha emprendido en materia de acceso a información bajo el control del Estado, que se encuentra en trámite un proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafos 161 y 162). La controversia, que llevó a Chile por tercera vez al Sistema Interamericano por asuntos vinculados a la libertad de expresión, demostró que uno de los ámbitos más naturales de esta libertad es el acceder a información que se encuentra relacionada a la actividad estatal, y que es en ese campo que se despliega gran parte de la potencia

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fiscalizadora y de control del poder público que esta política busca satisfacer:

“La existencia de expresión e información libre es objetivamente valiosa para una sociedad y por lo mismo se ha configurado una ‘posición preferente’ respecto de otros derechos fundamentales. Esta posición preferente es ratificación que la libertad de información no es sólo un valor en sí mismo, sino que es fundamental para el ejercicio de otros derechos. ‘Protege […] la búsqueda de la verdad, que exige el flujo libre y contraste de ideas, y la necesidad de comunicarse con sus semejantes que tiene el ser humano para desarrollar su personalidad’. Asimismo, la información es el presupuesto para la activación de mecanismos de participación, de mecanismos de fiscalización de la autoridad y el presupuesto de exigibilidad de otros derechos fundamentales” (nombre reservado y Contreras, Pablo, Derecho de acceso a la información en Chile: nueva regulación e implicancias para el sector de la defensa nacional, Estudios Constitucionales, V.

7 N°1, Santiago 2009).

8°. Que la lógica del diseño legislativo responde a hacer efectivo el derecho de acceso a la información bajo el control del Estado y, en tal sentido, la garantía de protección judicial que se denuncia como vulnerada exigirá un escrutinio mayor si tales alegaciones son planteadas por un ciudadano ante la negativa de acceso a la información que se pretende pública por el órgano encargado de proveerla. En este caso se da la situación inversa, pues es un Órgano del Estado quien pretende tutela judicial para impugnar la decisión de entregar información pública, que obra en su poder, emanada del órgano competente. En efecto, el artículo 28 N° 2 inciso segundo de la Ley N°20.285, niega la posibilidad de reclamar de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones, cuando la causal sea la que arguyó la requirente, esto es que “Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21”.

9°. Que no pasa inadvertido que valerse de la única causal que no permite reclamar de ilegalidad es una decisión del sujeto requerido de información. Si se estimaba que la entrega de dicha información podía afectar derechos de terceros, debió haber esgrimido la causal del numeral 2° del artículo 21, a efectos de dotar de la debida fundamentación al acto administrativo impugnado por el requirente de información y, consecuencialmente, contando con las instancias judiciales que ahora echa de menos. Por otra parte, si la publicidad de esta información puede frustrar los objetivos institucionales, lo que corresponde es que tal cuestión sea establecida por una ley de quórum calificado, como lo exige el artículo 8 inc. 2° de la Constitución, sin que corresponda que los Órganos de la Administración del Estado resuelva tal cuestión a través de una interpretación extensiva de las

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causales de reserva de la Ley 20.285, aún si la omisión legislativa pudiere ser manifiesta y carente de justificación.

10°. Que debe recordarse que el reclamo de ilegalidad del artículo 28 de la Ley 20.285, no es de revisión plena. En efecto, habilita a controlar aquello que se discutió ante el Consejo para la Transparencia, salvo en el caso ya referido de la causal del artículo 21 N° 1 del mismo cuerpo legal, toda vez que los argumentos que se esgrimen para denegar la información son de orden burocrático y de discrecionalidad del órgano público. La cuestión, entonces, se restringe a determinar si es inconstitucional que el legislador haya restringido la discusión ante la Corte de Apelaciones por la específica causal invocada.

11°. Que la ley franquee un control judicial o un recurso no es en abstracto calificable como constitucional o no, ya que no existe una regla genérica aplicable a todo tipo de materias y procedimientos, sino que debe evaluarse sistémicamente y atendiendo a las especificidades de la institución jurídica analizada y a los valores constitucionales que se busque expresar con ella. Así lo ha consignado esta magistratura, al concluir que “… la exigencia constitucional del derecho al recurso como componente del debido proceso, depende de múltiples circunstancias sistémicas y de contexto procesal, o incluso concretas, y no configura un requisito de validez del juicio per se” (STC Rol N° 2723-14-INA, c. 11). Asimismo, esta Magistratura ha afirmado que “el diseño legislativo del sistema recursivo es una “opción de política legislativa”. Esto obedece a que el legislador es libre de establecer un sistema de recursos, en cuanto a su estructura, forma y especificación que le parezcan pertinentes a la naturaleza y fines de la controversia para la protección de los derechos e intereses comprometidos de los justiciables” (STC Rol N°12569-21-INA, c. 12). Así las cosas, el mero hecho de negar la procedencia de una acción no implica de por sí una vulneración al debido proceso.

12°. Que la circunstancia de que la causal que se invoca no sea objeto de control judicial, no exime al órgano administrativo, en este caso del Consejo de la Transparencia, de la obligación legal que impone el deber de motivación de las decisiones administrativas, de conformidad con los artículos 11, 16 y 41, incisos cuarto y sexto, de la Ley 19.880. Así lo ha dispuesto la Contraloría General de la República, precisando los alcances de la normativa citada señalando “[…] que los actos administrativos terminales deberán ser fundados, debiendo por tanto la autoridad que los dicta expresar los razonamientos y antecedentes conforme a los cuales ha adoptado su decisión” (Dictamen 52.317/2013). En este contexto, la discusión respecto al debido proceso requiere tener en consideración la aplicación supletoria de la Ley 19.880 que consagra las bases del procedimiento administrativo y que instaura mecanismos de reclamación de los vicios de que pueda adolecer un procedimiento administrativo de lo que deriva su invalidación, de modo que como ha sido

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dirimido por el órgano contralor “[…] ante un acto administrativo que adolece de un vicio que afecta un requisito esencial del mismo -como es la motivación-, de conformidad con lo previsto en el artículo 6° de la Constitución y los artículos 13 y 53 de la Ley 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen a los Actos de los órganos de la Administración del Estado, procede que la autoridad que lo emitió disponga de su invalidación” (Dictamen N° 56.391/2008).

13°. Que, en consecuencia, se hace necesario para determinar si se trata de un diseño legislativo inconstitucional analizar en el caso concreto los elementos que componen la norma y que configuran en su integridad el diseño institucional que se cuestiona en sede constitucional. Esto implica revisar: el sujeto a quien se le niega el acceso al control judicial; la causal; y, la aplicación del Procedimiento Administrativo como procedimiento supletorio de invalidación. Como ya se dijo, en materia de acceso a la información pública, no es lo mismo analizar la garantía de protección judicial desde el punto de vista del ciudadano que desde el punto de vista de un Órgano del Estado. En efecto, al hablar del sujeto al que se le niega el acceso a la jurisdicción debemos aludir necesariamente a la titularidad de los derechos fundamentales, la que ha sido explicada por la doctrina desde la idea de que es posible establecer diferencias siempre que cuenten con una justificación. Es decir, la igualdad no se cumple con un trato idéntico y estandarizado: “La titularidad es un dispositivo jurídico de protección de los bienes fundamentales de los sujetos. Por ello, el ordenamiento jurídico efectúa una decisión de atribución, bajo la forma de derechos, a ciertos sujetos. En general, la atribución de titularidad de derechos se efectúa bajo el mandato de igualdad, de manera tal que las normas que confieran derechos fundamentales lo hagan sin exclusiones o diferenciaciones injustificadas. El fundamento de igualdad se establece a partir del mismo artículo 1º, inciso 1º, que dispone que las personas «nacen libres e iguales en dignidad y derechos», así como de la regla del artículo 19, que establece que la Constitución «asegura a todas las personas» los derechos que ese precepto enumera. Este pilar de igualdad también se establece claramente en el caso de tratados internacionales ratificados y vigentes en Chile, como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2.1) o en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art.

1.1)” (nombre reservado, “Titularidad de los derechos fundamentales”, Manual sobre derechos fundamentales. Teoría General, LOM, Santiago, p. 121).

14°. Que, al referirnos a la titularidad de derechos fundamentales de las personas jurídicas de Derecho Público, como lo es el requirente, nos encontramos ante un problema jurídico ampliamente debatido, con posturas que van desde la negación ─considerándolas solo posibles sujetos pasivos de derechos─ a otras interpretaciones más amplias: “Los autores, más allá de una declaración genérica a favor de la interpretación amplísima de la regla de titularidad del artículo 19, no detallan la fórmula de extensión del reconocimiento

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de otros derechos a las personas jurídicas. Sólo parte de la literatura se refiere a este asunto. Así, Cea estima que hay ciertos derechos que «por su naturaleza»

corresponden únicamente a las personas naturales, como el derecho a la vida o la libertad ambulatoria, mientras que otros derechos «únicamente incumben a personas jurídicas», como la autonomía de las organizaciones sindicales o derecho de instituciones religiosas a erigir y conservar templos. Núñez sostiene que las personas jurídicas de derecho privado se entienden comprendidas bajo la regla de titularidad de derechos, especialmente de orden patrimonial, contando con legitimidad activa para accionar de protección, en las hipótesis que regula el artículo 20. Este autor se manifiesta crítico de la extensión de la titularidad a las personas jurídicas de derecho público y afirma que el Estado es sujeto pasivo y no titular de derechos” (nombre reservado, “Titularidad de los derechos fundamentales”, Manual sobre derechos fundamentales. Teoría General, LOM, Santiago, pp. 134 y 135). En fallos anteriores el Tribunal Constitucional, citando la doctrina nacional, ha relevado “que la titularidad de derechos fundamentales por personas jurídicas sólo es posible en tanto exista una posibilidad de otorgarla y una justificación particular” (STC 2381-12-INA, c. 23). De modo que es una prerrogativa excepcional que requiere de una justificación que “la hace admisible cuando la naturaleza del derecho o interés tutelado lo justifique” (STC 2381-12-INA, c. 21).

15°. Que no nos encontramos ante una colisión de derechos fundamentales entre la administración y el solicitante: la administración tiene una causa legal de exclusión con base constitucional, mientras que el solicitante es titular del derecho a la información, que constituye un derecho fundamental implícito en la garantía establecida en el artículo 19 N° 12 de la CPE y los tratados internacionales en materia de derechos humanos, todos los cuales “establecen un derecho positivo a buscar y recibir información” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 76).

En efecto, a la luz de lo dispuesto en el artículo 5 inciso 2 de la Carta Fundamental, cabe tener en consideración la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en relación al alcance del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, donde pronunciándose respecto a las obligaciones del Estado de Chile ha establecido que “el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión comprende ´no sólo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole ´”(caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 76). En consecuencia, la cuestión se traduce en la determinación de si es inconstitucional que una de las causales de exclusión de entrega de información bajo control del Estado no acceda a control judicial inmediato a

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favor de la administración, en otras palabras, si esa norma produce efectos que puedan ser calificados de inconstitucionales en el caso particular.

16°. Que, el artículo 13.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos “permite que se realicen restricciones necesarias para asegurar “el respeto a los derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 90).

Debiendo, “las restricciones que se impongan […] ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 91). “La restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 92). Finalmente, la Corte IDH “observa que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones” (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 93. En el mismo sentido, nombre reservado nombre reservado nombre reservado. Sentencia de 22 de noviembre de 2005, párrafo 85).

17°. Que, en cuanto a la causal, se debe tener presente que no es relevante para el análisis constitucional el hecho ─que consta en el expediente y que se enuncia en el mismo requerimiento─ de que se obtuvo una resolución fundada por parte del Consejo para la Transparencia, pero sí es importante exponer que el Consejo para la Transparencia es el órgano creado por ley para garantizar el acceso a la información, de acuerdo a una regulación que le encarga velar por el cumplimiento de distintos objetivos constitucionales destinados a garantizar el ejercicio del derecho subjetivo de las personas a buscar y recibir información y ponderar los límites tolerables en un Estado democrático. No es un contradictor de, en este caso, el órgano público, lo que se evidencia de la literalidad de las atribuciones del mismo Consejo para la Transparencia. En efecto, conforme al artículo 33 letra j), el Consejo tiene la función y atribución de “velar por la debida reserva de los datos e informaciones que conforme a la Constitución y a la ley tengan carácter secreto o reservado”. Lo anterior demuestra la exigencia que la misma ley le impone al órgano decisor de ser ecuánime e imparcial, considerando la tutela y maximización de todos los intereses constitucionalmente protegidos. Es así como nos encontramos ante un control ejercido por un órgano especializado como lo es el Consejo para la Transparencia, que busca salvaguardar la publicidad de la información como principio general y su reserva en los casos que corresponda, interés

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constitucionalmente protegido y erigido como base de la institucionalidad por el artículo 8 de nuestra Carta Fundamental.

18°. Que, por lo demás, a diferencia de lo que ocurre con el contencioso administrativo a que pudiera darse lugar cuando se invocan causales distintas del N°1 del artículo 21 de la Ley N°20.285, determinar si la publicidad de la información afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido es una cuestión de mérito que podría resultar ajena a un control jurisdiccional. En ese sentido se ha dicho por esta magistratura que “si la divulgación de una antecedente afecta o no el cumplimiento de las funciones de una entidad administrativa […] difícilmente es un conflicto de relevancia jurídica susceptible de dirimir por los tribunales del Poder Judicial” (STC 2997, voto por rechazar, c.4°).

En ese mismo voto se señaló que al no hacer justiciable la causal del N°1 del artículo 21 de la Ley N°20.285, “lógicamente el legislador buscó evitar que se repitiera la experiencia tenida con la Ley N°18.575, sobre bases generales de la Administración del Estado (tras la modificación hecha por la Ley N°19.653, de 1999), en que se permitió a sus autoridades auto calificar -masiva e indiscriminadamente- como secretos o reservados todos aquellos antecedentes cuya difusión ‘impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido’ (artículo 13, inciso 11°), de forma tal que la publicidad pasó a ser la excepción en vez de la regla general, distorsionándose así la vigencia efectiva de un principio legal básico” (ibid., c. 4°).

En esta línea, consta en la historia de la ley que existieron opiniones que manifestaron que tal causal “es, normalmente, la razón por la cual la Administración no entrega la información solicitada” (Historia de la Ley N°20.285, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 122) y que “se trataba de un criterio que había demostrado ser constitutivo de reales barreras al acceso a la información pública en muchos países” (ibid., p. 124). Esta fue la posición de organizaciones que fueron oídas en el debate parlamentario: “respecto de las causales de secreto o reserva, estimaron que la publicidad debe ser capaz de ocasionar un daño presente, probable y específico a alguno de los derechos, intereses y valores mencionados en el artículo 21, razón por la que creían que al denegar la información, la autoridad deberá justificar la causal que invoque.

En lo que se refiere a la causal del número 1, es decir, la afectación grave de las funciones del órgano, la estimaban una causal genérica y muy abierta, que sería conveniente precisar, desglosando los diversos intereses que podrían resultar afectados. Así, en el caso de la aplicación de una ley, la reserva podría fundarse en la afectación grave de las funciones de prevención, control, vigilancia, investigación y persecución de crímenes o delitos […]” (ibid., p. 129).

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19°. Que, como puede apreciarse del debate legislativo, al abordarse la causal del numeral 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, sólo se instó por corregir su falta de densidad normativa. En cuanto al reclamo ante la Corte de Apelaciones, este fue abordado desde el punto de vista del peticionario ante la negativa a la entrega de la información, en cambio, tratándose de los órganos de la Administración del Estado, se consideró inicialmente la posibilidad de reclamar únicamente en los casos en que la denegación se hubiere fundado en las causales de los números 3, 4 y 5 del artículo 21. Sin embargo, “[l]os representantes del Ejecutivo argumentaron que también debería admitirse la posibilidad de apelar por la causal que se refiere a la afectación de los derechos de las personas, contenida en el número 2, opinión que la Comisión acogió” (Historia de la Ley N°20.285, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 150). Vale decir, no se consideró en el debate legislativo la posibilidad de discutir en sede judicial la causal del N° 1, por el contrario, el debate partió de la base de que podrían reclamarse por la vía judicial sólo alguna de las causales (3, 4 y 5) y posteriormente la del número 2.

20°. Que este diseño legislativo es razonable, ya que la Constitución no asegura que toda decisión de la Administración deba ser controlable por la judicatura a través de un reclamo especial, ello sin perjuicio de la aplicación supletoria de la Ley 19.880 en la eventualidad de una falta de motivación del acto administrativo terminal a efectos de viciar la legalidad de este. En este caso, el que el legislador excluya una causa legal para impugnar en sede judicial la decisión del ente administrativo que debe velar por la publicidad y transparencia de los actos públicos (Consejo para la Transparencia), dadas las características del sujeto requerido de información y la razón que se esgrime para denegar lo solicitado, ello impide que se llegue a una convicción tal que permita declarar la inconstitucionalidad del precepto que se impugna en esta acción de inaplicabilidad, esto es, una contradicción directa con la Constitución, más aún si implicaría hacerlo en abstracto, ya que el requirente no exhibe ninguna particularidad del caso concreto que refuerce la idea de inconstitucionalidad.

21°. Que, finalmente, conviene resaltar que tanto el artículo 19 N° 3 como 38 inciso segundo de la Constitución contemplan la garantía de protección judicial para la tutela de “derechos”. Del mismo modo, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención…”. Más allá del debate acerca de la titularidad de derechos fundamentales, a la que nos hemos referido, en este caso la requirente no ha invocado ningún derecho, propio o ajeno, que pudiera ser afectado y que

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requiera de la tutela judicial que reclama, sino sólo ha hecho referencia a su rol institucional.

En otros términos, la requirente no busca acceder a los tribunales para la protección de derechos, sino sólo para cuestionar la legalidad de un acto administrativo que podría interferir con el cumplimiento de sus propias funciones. Tal pretensión se aleja del contenido de la garantía de protección judicial, al punto tal que la controversia bien puede ser resuelta en otra sede, como el órgano contralor, el que, de acuerdo con el artículo 98 de la Constitución, ejerce el control de la legalidad de los actos de la Administración.

22°. Que lo dicho en el considerando precedente permite descartar cualquier vulneración a la garantía de igualdad ante la ley respecto de la requirente. Dicho órgano no puede pretender encontrarse en idéntica posición que un administrado, menos cuando se trata del derecho de acceso a la información, puesto que tal derecho -y aquí si cabe hablar de titularidad sin vacilaciones- le pertenece a los ciudadanos y no al Estado, este último y sus órganos, en cambio, están obligados a respetarlo y garantizarlo (caso nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 128).

Entonces, cualquier persona que estime lesionado su derecho a acceder a la información pública puede acudir a los tribunales que le señale la ley (art. 19 N° 3 y 38 inc. 2° de la Constitución). La situación inversa no es posible, pues no hay un “derecho” del Estado y de sus órganos a negarse a entregar información, sino sólo un deber de reserva cuando concurra una causal establecida en una Ley de quórum calificado, en los casos que la Constitución lo autoriza, razón por la cual no se divisa qué “derecho” busca proteger la administración mediante la interposición de un reclamo jurisdiccional que se funda en la invocación de la causal de reserva del numeral 1° del artículo 21 de la Ley 20.285.

23°. Que la circunstancia de que se contemple un reclamo jurisdiccional para el administrado y no para la administración se justifica en el hecho de que es el primero el que invoca un derecho que debe ser respetado y garantizado por el segundo. La administración, en cambio, por mucho que alegue ser titular del “derecho” a la “igual protección en el ejercicio de sus derechos”, no ha demostrado, ni siquiera invocado, un derecho sustantivo propio cuya justiciabilidad se imponga constitucionalmente.

24°. Que, por lo razonado previamente, el requerimiento debió ser rechazado.

PREVENCIONES

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El Ministro señor RAÚL MERA MUÑOZ previene que concurre al rechazo del requerimiento, únicamente por el siguiente fundamento: Que el requirente es un órgano del Estado Administración, no autónomo, dependiente directamente del Poder Ejecutivo colegislador. Cierto es que se acepta, al menos por parte de la doctrina y la jurisprudencia, que el Estado pueda reclamar para sí, en ocasiones, determinados derechos fundamentales, pero eso supone que, si hablamos del Poder Ejecutivo, los exija de otros órganos públicos que actúen de manera autónoma respecto del requirente; así por ejemplo, podrá exigir al Estado-juez que respete sus garantías de debido proceso, cuando la Administración obre como litigante, pero no puede admitirse, en parecer de este ministro, que el Poder Ejecutivo, actuando a través de cualquiera de sus Servicios dependientes, requiera la inaplicabilidad de una ley, en cuyo trámite de generación tiene un rol constitucionalmente establecido, conforme lo prescrito por los artículos 65 a 75 de la Carta Fundamental. En suma, el Ejecutivo (incluyendo todas sus dependencias directas y no autónomas) no puede constituirse a la vez en titular y en sujeto obligado, respecto de derechos fundamentales, ni pretender que se vea afectado en sus garantías (ni siquiera en un caso concreto) por normas promulgadas por él mismo.

La Ministra señora MARCELA PEREDO ROJAS previene que concurre al rechazo del requerimiento, únicamente por las siguientes consideraciones :

1°. Que esta Ministra considera que, para resolver un requerimiento de inaplicabilidad, los jueces constitucionales deben tener presente las disposiciones de la Carta Fundamental que regulan la materia relacionada al precepto impugnado en autos, pues ellas otorgan el marco jurídico constitucional aplicable para el caso concreto sometido al conocimiento de esta Magistratura. Así, se debe realizar una subsunción de la normativa que el requirente pretende inaplicar en la regulación fundamental de la materia, para determinar la conformidad o disconformidad de la primera respecto de la segunda.

Para realizar dicho examen, primero se debe tener presente que el precepto impugnado en autos corresponde al el inciso segundo del artículo 28 de la Ley N°20.285, sobre acceso a la información pública; el cual establece que “ los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21”.

Por lo tanto, de la mera lectura de la norma que el requirente busca inaplicar, es evidente que ella se relaciona con las disposiciones

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constitucionales que regulan el acceso a la información y el mandato constitucional de publicidad que rige a todos los órganos de la Administración del Estado. Así, para resolver esta cuestión de inaplicabilidad, se debe tener presente la regulación constitucional sobre esta materia; esto es, el mandato constitucional que rige este principio y es norma básica del Estado constitucional y democrático de derecho.

2°. Que existen múltiples disposiciones de la Carta Fundamental que se relacionan con el derecho de acceso a la información pública y los deberes de transparencia y publicidad que rigen a los órganos de la Administración del Estado. Primero, debemos mencionar que el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución establece que “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”.

Dicha disposición fue agregada a nuestra Carta Fundamental a través de la reforma constitucional del 2005, y consagra los deberes de publicidad y transparencia, pues establece que la regla general en el ordenamiento jurídico chileno es la publicidad de los actos y las resoluciones de los órganos del Estado, y de sus fundamentos y procedimientos. La excepción, por lo tanto, es que alguno de los elementos mencionados esté sujeto a secreto o reserva, la cual debe ser consagrada formalmente por una ley de quórum calificado y sólo puede operar de forma restrictiva, en base a alguna de las causales constitucionales señaladas taxativamente en el artículo 8°, inciso segundo, de la Carta Fundamental.

En este sentido, la doctrina ha señalado que la transparencia corresponde a “la visibilidad de aquellas conductas, rasgo que pugna con la opacidad el ocultamiento y la manipulación de datos o informaciones que dejan a los ciudadanos ignorantes o, como mínimo, insuficientemente enterados de las decisiones públicas, sea o no que los afecten de modo directo y concreto o individual”; por su parte, la doctrina ha señalado que la publicidad debe ser entendida como “la difusión abierta al público de los actos referidos” y que “constituye la regla general y así se declara en el artículo 8° inciso 2°, con cualidad imperativa” (nombre reservado, nombre reservado (2015): Derecho constitucional chileno. Tomo I. Santiago, Ediciones UC, tercera edición actualizada, p. 323).

En base a esta disposición constitucional, se generan al menos dos mecanismos para acceder a la información pública: la transparencia activa, en virtud de la cual es obligación de los órganos del Estado mantener disponible permanentemente, en formato electrónico, la información pública relevante; y la transparencia pasiva, la cual se concreta a través de la Ley N°20.285, al permitir que los particulares soliciten el acceso a información pública en

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posesión de los órganos del Estado, con la obligación de entrega, salvo en los casos excepcionales prescritos por la Constitución y las leyes de datos sensibles u otros derivados del derecho a la vida privada, derecho asegurado a todas las personas en el artículo 19 N°4 de la Constitución.

Así, es indudable que del artículo 8° inciso 2° de la Carta Fundamental consagra el derecho al acceso de la información pública, al consagrar un mandato de publicidad, pues dicho imperativo, en la práctica, no podría realizarse efectivamente si los particulares no tuvieran la posibilidad real de solicitar al Estado el acceso a la información que les interese.

3°. Que, no obstante lo señalado previamente, el derecho de acceso a la información pública no solamente tiene su sustento normativo en el artículo 8° inciso segundo de la Constitución, sino que también se vincula esencialmente con otras disposiciones fundamentales, ya que el principio de transparencia es una garantía democrática para la protección del derecho al acceso de la información pública.

En esta línea, es claro que el derecho al acceso a la información y el mandato de publicidad se relacionan con el artículo 4° de la Carta Fundamental, el cual establece que “Chile es una república democrática”. Esto debido a que, para que exista una verdadera democracia, es esencial que exista la posibilidad real y efectiva de acceder “a la información que, en un sentido amplio, se encuentra en poder de los órganos estatales”, ya que dicho acceso, de acuerdo a la doctrina, “conduce a un mayor y más efectivo control del poder, da contenido al disminuido concepto de “ciudadanía” y permite el más pleno ejercicio de una serie de derechos de las personas frente al Estado” (DÍAZ DE nombre reservado, nombre reservado (2008): El derecho de acceso a la información pública:

su reconocimiento por el Tribunal Constitucional. Sentencias destacadas 2007, Libertad y Desarrollo, primera edición, p. 62).

Lo anterior ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Magistratura, al sostener que el propósito del mandato de publicidad contenido en la Constitución “es garantizar un régimen republicano democrático; además, que se garantice el control del poder, obligando a las autoridades a responder a la sociedad de sus actos y dar cuenta de ellos; también, promover la responsabilidad de los funcionarios sobre la gestión pública; y, finalmente, fomentar una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad” (STC Rol N°2.153, c.15°).

En efecto, la protección del ejercicio del derecho al acceso a la información pública es indispensable para que exista una democracia; pues es sumamente eficiente como una forma de controlar el poder del Estado, al ser un mecanismo a través del cual los ciudadanos modernos podemos ejercer accountability. Esto, debido a que es “un hecho que impone la realidad, que la naturaleza humana tiende a ser más prudente y recatada si sabe que sus actos serán conocidos. En general, esto puede ser positivo” (STC Rol N°2.153, c.19°) (sin

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perjuicio de que la publicidad de la información pública, a su vez, podría limitar la franqueza en las deliberaciones y/u otras instancias dentro de los órganos del Estado).

4°. Que el mandato de publicidad constitucional y el derecho al acceso a la información pública, además, se relacionan con el artículo 19 N°12 de la Carta Fundamental, el cual, en lo pertinente, asegura a todas las personas “La libertad de emitir opinión y la de informar, sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio, sin perjuicio de responder de los delitos y abusos que se cometan en el ejercicio de estas libertades, en conformidad a la ley, la que deberá ser de quórum calificado”.

En efecto, tal como lo ha explicado esta Magistratura en su jurisprudencia, el artículo 19 N°12 se relaciona íntimamente con el mandato de publicidad de la información pública y el derecho de acceso a ella, pues “el derecho a acceder a las informaciones que obran en poder de los órganos del Estado forma parte de la libertad de expresión que, entre nosotros, se encuentra consagrada en el artículo 19 Nº 12 de la Carta Fundamental”

(STC Rol N°634); ya que “la libertad de informar incluye el derecho a recibir información” (STC Rol N°226).

5°. Que, de todo lo expuesto hasta este punto, podemos concluir que la Constitución consagra un mandato, imperativo y amplio, de publicidad respecto a la información pública; y que, además, ella garantiza el derecho que tienen los particulares a acceder a ella, el cual se concretiza y desarrolla legalmente a través de la Ley N°20.285.

En efecto, tanto dicha ley como la reforma constitucional del año 2005, que incorporó el actual inciso segundo del artículo 8° a la Constitución, se dictaron “observando una saludable tendencia constitucional y legislativa en orden a incorporar expresamente a los respectivos ordenamientos jurídicos los principios de transparencia y publicidad y garantizar, en concordancia con los mismos, el derecho de acceso a la información pública” (p.29). Así, ambas vinieron a cumplir un rol esencial en nuestro ordenamiento jurídico, puesto que, previa a su entrada en vigencia “a pesar de que la doctrina publicista abogaba por la transparencia y publicidad, en la práctica la regla general venía dada por el secretismo” (nombre reservado, nombre reservado (2019): El derecho de acceso a la información pública e el sistema jurídico chileno. Explicación de la Ley N°20.285 y análisis jurisprudencial. Santiago, RIL Editores, primera edición).

No obstante todo lo señalado, es pertinente aclarar que el hecho de que la Carta Fundamental consagre un mandato amplio de publicidad no significa que toda información pública deba o pueda ser conocida por los particulares. En efecto, el derecho al acceso a la información pública no es absoluto, pues es la misma Constitución ha considerado lícito y ha permitido que cierta información sea reservada o secreta cuando su publicidad afectare: el debido cumplimiento

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de las funciones de los órganos del Estado, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o e interés nacional; pues estas son las cuatro causales taxativas de secreto o reserva que contempla la Carta Fundamental en el artículo 8° inciso segundo.

Así, la posibilidad de que cierta información pública esté sujeta a secreto o reserva, en abstracto, no es reprochable, tal como lo ha señalado esta Magistratura al sostener que “el carácter reservado o secreto de un asunto no es algo en sí mismo perverso, reprochable o susceptible de sospecha” (STC Rol N°2.153, c. 20); pues es la misma Constitución la que permite esta situación. Sin embargo, no debe olvidarse que, en materia de información pública, la regla general es su publicidad y la excepción su secreto o reserva.

6°. Que, habiendo revisado brevemente las generalidades del mandato constitucional de publicidad de la información pública y el derecho de los particulares de acceder a ella, es atingente considerar las particularidades del caso concreto sometido a la decisión de esta Magistratura.

En este sentido, debe tenerse en cuenta que la parte requirente corresponde a un órgano del Estado, al cual un particular le ha solicito el acceso a cierta información; solicitud de la cual fue rechazada por el primero invocando la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285. Dicho artículo, en lo pertinente, establece que podrá denegarse total o parcialmente el acceso a la información “Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido”.

El solicitante impugnó la decisión que le denegó el acceso a la información ante el Consejo para la Transparencia, el cual resolvió que el órgano del Estado requerido debía entregar la información solicitada.

Como la decisión del Consejo para la Transparencia es desfavorable y contraria a lo decidido previamente por la parte requirente, ella reclamó de ilegalidad la decisión del Consejo ante la Corte de Apelaciones respectiva, juicio el cual corresponde a la gestión pendiente invocada en el requerimiento. Sin embargo, la parte requirente teme que su reclamo de ilegalidad sea rechazado en virtud del artículo 28 inciso segundo de la Ley N°20.285 (el precepto impugnado en autos), pues esta última norma establece que los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar de la resolución de Consejo que otorgue el acceso a la información que el órgano hubiere denegado en virtud de la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21 N°1 de la misma ley.

Así, el aparente conflicto de constitucionalidad planteado por la parte requirente estaría fundando en que, el precepto impugnado en autos, la privaría de la posibilidad de reclamar de ilegalidad la decisión del Consejo para la Transparencia que ordena entregar la información, solamente porque el órgano del Estado requirente en autos habría fundado su decisión de negar el

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acceso a la misma en que su publicidad afectaría el debido cumplimiento de sus funciones.

7°. Que para resolver este requerimiento de inaplicabilidad es indispensable tener en cuenta que, en la práctica, cuando un órgano del Estado recibe una solicitud de acceso a la información planteada por un particular, es el mismo órgano quien libremente decide cuándo denegar la información solicitada y en base a qué causal de secreto o reserva; claramente en conocimiento de que, si decide fundar su decisión en la supuesta afectación del debido cumplimiento de sus funciones, no tendrá la posibilidad de reclamar la de ilegalidad la resolución del Consejo para la Transparencia que ordene la entrega de la información.

Así, la parte requirente ha podido fundar su decisión de denegar la información en cualquiera de las otras causales de secreto o reserva que contempla el ordenamiento jurídico y, a pesar de ello, ha decido motivar su actuar en la causal contenida en el artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285. En efecto, el órgano de la Administración podría haber invocado la afectación de los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional, sin que se hubiese limitado su posibilidad de reclamar de ilegalidad el pronunciamiento emitido por el Consejo para la Transparencia ante la Corte de Apelaciones respectiva. Por lo tanto, es ineludible concluir que ha sido la misma parte requirente quien libremente ha optado por invocar, dentro de su competencia, conforme a los artículos 6° y 7° de la Constitución, la causal de reserva que impide el ejercicio del reclamo de ilegalidad.

8°. Que, de todo lo expuesto, es ineludible concluir que el precepto impugnado es razonable, puesto que, a través de la limitación del reclamo de ilegalidad, dicha norma busca proteger el mandato de publicidad respecto a la información pública y el ejercicio de derecho al acceso a la misma, lo cual se desprende claramente de la historia fidedigna de la Ley N°20.285.

En efecto, en dicha historia de ley, se mencionó que la causal de secreto o reserva fundada en que la publicidad de la información afectaría el cumplimiento de las funciones del órgano requerido era normalmente la razón por la cual la Administración tendía a no entregar la información solicitada por particulares, y que “se trataba de un criterio que había demostrado ser constitutivo de reales barreras al acceso a la información pública en muchos países” (Historia de la Ley N°20.285, sobre acceso a la información pública.

Informe de la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, fechado al 8 de mayo de 2007).

Es por esto que la limitación impuesta por el precepto impugnado es razonable y adecuada, pues, tal como lo han sostenido ciertos Ministros de esta Magistratura “al no hacer justiciable esta última causal (del art. 21 N°1 de la Ley N°20.285), lógicamente el legislador buscó evitar que se repitiera la experiencia

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tenida con la Ley N°18.575, sobre bases generales de la Administración de Estado (tras la modificación hecha por la Ley N°19.653, de 1999). En que se permitió a sus autoridades auto calificar -masiva e indiscriminadamente- como secretos o reservados todos aquellos antecedentes cuya difusión “impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido” (artículo 13, inciso 11°), de forma tal que la publicidad pasó a ser la excepción en vez de la regla general, distorsionándose así la vigencia efectiva de un principio legal básico”

(Disidencia, STC Rol N°2.997, c.4).

9°. Que por todo lo expuesto previamente, esta Ministra se ha formado la convicción de que la aplicación del precepto impugnado en la gestión pendiente, en este caso concreto, no genera efectos contrarios a la Constitución, pues su aplicación resulta acorde al mandato de publicidad de la información pública contenido en la Carta Fundamental y a la protección del ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Por lo tanto, el requerimiento deducido a fojas 1 debe ser desestimado.

Redactó la sentencia la Ministra señora ALEJANDRA PRECHT RORRIS, la disidencia la Ministra señora NANCY YÁÑEZ FUENZALIDA, y las prevenciones sus autores.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 15.898-24-INA

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Daniela Beatriz Marzi Muñoz Fecha: 10/07/2025

María Pía Silva Gallinato Fecha: 10/07/2025

nombre reservado Raúl Eduardo Mera Muñoz Fecha: 10/07/2025 Fecha: 10/07/2025

nombre reservado Marcela Inés Peredo Rojas Fecha: 10/07/2025 Fecha: 10/07/2025

Mario René Gómez Montoya Fecha: 10/07/2025

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta, Ministra señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz, y por sus Ministros señora Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida, señora María Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Raúl Eduardo Mera Muñoz, señor Héctor Mery Romero, señora Marcela Inés Peredo Rojas, señora Alejandra Precht Rorris y señor Mario René Gómez Montoya.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

María Angélica Barriga Meza Fecha: 11/07/2025

AAF16571-8E43-4EDD-B18F-7330F43BECD3 Este documento incorpora una firma electrónica avanzada. Su validez puede ser consultada en www.tribunalconstitucional.cl con el código de verificación indicado bajo el código de barras.