Acción pública de inconstitucionalidad respecto de la frase "a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta", contenida en el artículo 5° de la Ley N° 18.900, que pone término a la existencia de la caja central de ahorros y préstamos y a la autorización de existencia de la asociación nacional de ahorro y préstamo

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2025

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

____________ Sentencia

Rol N° 15.793-24 INC [3 de julio de 2025]

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ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LA FRASE "A CONTAR DE LA FECHA DE PUBLICACIÓN DEL DECRETO APROBATORIO DE LA CUENTA", CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 5° DE LA LEY N° 18.900, QUE PONE TÉRMINO A LA EXISTENCIA DE LA CAJA CENTRAL DE AHORROS Y PRÉSTAMOS Y A LA AUTORIZACIÓN DE EXISTENCIA DE LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE AHORRO Y PRÉSTAMO

nombre reservado Y nombre reservado nombre reservado

VISTOS:

Introducción

A fojas 1, por presentación de 26 de septiembre de 2024, Josefina Escobar Martínez y Gerardo Ramírez González, conforme a lo dispuesto en el numeral 7° del inciso primero del artículo 93 de la Constitución Política de la República y en los artículos 93 y siguientes del párrafo 7 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, deducen acción pública de inconstitucionalidad respecto de la frase "a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta", contenida en el artículo 5° de la Ley N° 18.900, que pone término a la existencia de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y a la autorización de existencia de la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, solicitando a esta Magistratura Constitucional se ordene la derogación de dicha preceptiva legal a contar de la fecha de publicación en el Diario Oficial de la sentencia que declare la inconstitucionalidad impetrada.

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Preceptiva legal cuya inconstitucionalidad se requiere (en negrita)

La preceptiva legal cuestionada dispone:

“Artículo 5°- Para todos los efectos legales, a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta, serán de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21, del decreto ley N° 1.263, de 1975.”

Antecedentes y conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal Constitucional

Aducen los requirentes que la frase reprochada vulnera los artículos 1°, inciso cuarto, y 19 N° 3 y N° 24 de la Constitución Política de la República y hacen presente que este Tribunal Constitucional ya ha declarado previamente la inaplicabilidad de la misma preceptiva a casos particulares, invocando al efecto las STC roles N°s 14.538, 14.077, 13.912, 13.908, 13.541, 9.308, 2.793 y 944, mismas ocho sentencias que se acompañan en el primer otrosí del requerimiento.

Explican los requirentes el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP), y la función de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo (AAP), creadas el año 1960, mediante el DFL N° 205, del Ministerio de Hacienda, cuya finalidad primordial era la de recibir depósitos en cuentas individuales de ahorro y darlos en préstamos hipotecarios para la construcción, adquisición, ampliación o terminación de viviendas económicas, al tiempo que existía un mercado financiero secundario en que los créditos se paquetizaban y comercializaban en forma de Valores Hipotecarios Reajustables. Sin embargo, señalan que a mediados de la década del ’70 el sistema ya no presentaba la misma solidez de sus años previos, lo que sumado a la difícil situación económica que vivía el país, generó falta de liquidez en las Asociaciones de Ahorro y Préstamo AAP existentes, las que se funcionaron y reunieron en la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamos (ANAP).

Añaden que Mediante Decreto Ley N° 3840, de 1980, se reconoció legalmente a la ANAP como la sucesora de las antiguas asociaciones fusionadas, pero ya para esos años el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP) casi no funcionaba, al suspenderse el otorgamiento de préstamos para la vivienda, y agregan que en esa época se determinó incentivar que las entidades bancarias ingresaran al mercado hipotecario, cuestión que llevó al gobierno de la época a limitar cada vez más el accionar del SINAP, y finalmente, a la promulgación de la referida Ley N° 18.900, publicada en el Diario Oficial de 16 de enero de 1990, por la que se puso término a la existencia de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y de la autorización de existencia de la Asociación Nacional de 0000343 3 TRESCIENTOS CUARENTA Y TRES

Ahorro y Préstamo. Esta ley en definitiva puso fin al Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP).

Así, se dispuso que la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamos (ANAP)

debía terminarse por el solo ministerio de la ley, y quedando todos sus derechos, obligaciones y patrimonio radicados en la Caja Central de Ahorro y Préstamos (CCAP), en calidad de sucesora. Al mismo tiempo, la CCAP subsistiría con el solo propósito de liquidarse y, respecto de todos los deudores y acreedores del SINAP la solución legislativa fue que los pasivos y activos que resultaren de la liquidación pasarían a ser responsabilidad del Fisco, a contar del momento en que se aprobare la cuenta por S.E. el Presidente de la República. Así se dispuso en el texto original de los artículos 4 y 5 de la Ley N° 18.900.

Así, el artículo 4° consigna que los bienes, de cualquier naturaleza, no enajenados o liquidados por la Caja en liquidación, se entenderán transferidos por el solo ministerio de la ley (…) al dominio del Fisco a contar desde la fecha de publicación del decreto que se menciona en el artículo anterior. Y el artículo 5 preceptúa que “Para todos los efectos legales, a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta, serán de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21, del decreto ley N° 1.263, de 1975”. Siendo la frase "a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta" contenida en este artículo 5 precisamente aquella cuya declaración de inconstitucionalidad solicitan mediante acción pública la señora nombre reservado y el señor nombre reservado

nombre reservado.

Hacen presente en la historia legislativa que con posterioridad a la Ley N° 18.900, se dictó la ley modificatoria N° 19.299, que dispuso el traspaso al Fisco de todos los activos (bienes raíces y créditos hipotecarios) del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP), por el solo ministerio de la ley, dejando solo sujeto a la aprobación presidencial de la cuenta el traspaso de las obligaciones.

Añaden referencias a fallos de tribunales superiores de justicia, dictámenes de la Contraloría General de la República, actuaciones de diferentes gobiernos y de las Cámaras del Congreso Nacional que habrían instado al Poder Ejecutivo a cumplir con el pago de las deudas a los ahorrantes. Sin embargo, los requirentes sostienen que la misma Contraloría (Dictamen CGR N° 25.982, de 2018) ha verificado la máxima pasividad e indolencia de las autoridades ministeriales de Hacienda a lo largo de las últimas décadas, al constatar que tras 28 años, existe una imposibilidad material de realizar y aprobar la cuenta en comento, señalando la Contraloría que la vía para la obtención de resarcimiento es la jurisdiccional, lo que se confirma justamente con las sentencias de inaplicabilidad ya adoptadas por este Excmo. Tribunal Constitucional (fojas 8).

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Así, los requirentes concluyen que frente a los recientes reconocimientos a la imposibilidad material de dar satisfacción al deber de aprobar la cuenta del SINAP, es que podemos afirmar que el Estado se ha adueñado ilegítimamente de los dineros de miles de personas y familias, quienes se han visto forzados a entablar distintas acciones judiciales para poder recuperar sus dineros (fojas 9). Ello, a su vez, indican los actores justifica que esta Magistratura derogue con efectos erga omnes a fin de -al menos- hacer más expeditos y menos costosos los juicios ante el Fisco de Chile (fojas 10).

En dicho contexto, y como vicios de inconstitucionalidad de la aludida frase "a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta", los requirentes afirman que se verifica la vulneración de los artículos 1°, inciso cuarto, y 19 N° 3 y N° 24 de la Constitución Política de la República, como así ya lo declaró esta Magistratura previamente en sede de inaplicabilidad para un caso concreto en la STC Rol N° 14.077, de 13 de marzo de 2024, consignando en su c° 2°: “Que esta Magistratura ha conocido de requerimientos de inaplicabilidad análogos y los ha acogido en todas las oportunidades por estimar que la aplicación del precepto cuestionado produce un efecto contrario a la Carta Fundamental (STC 944, STC 2793, STC 9308, STC 13541, STC 13908, STC 13912). Es así que en su STC 13912, este Tribunal concluyó que “las expresiones ‘a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta’, contenidas en el artículo 5° de la Ley N°18.900, que condicionan la obligación del Fisco de pagar las obligaciones de la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamos a la dictación de un decreto aprobatorio de la cuenta, de la manera como se han entendido y aplicado, en este caso concreto, producen un efecto contrario a lo dispuesto en los artículos 1° inciso cuarto y 19, numerales 3 y 24 de la Carta Fundamental, lo que así se declarará en consecuencia” (STC 13912 c. 21°)”.

La misma STC Rol N° 14.077, agrega en su c° 2° que “La condición impuesta por el artículo 5° impugnado, es una “condición” suspensiva y meramente potestativa del acreedor (Fisco de Chile), que hace ilusoria el cumplimiento de la obligación y, consecuentemente, la propiedad del depositante sobre sus depósitos”, y que “el Estado en calidad de garante de los depósitos efectuados por particulares en el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo no puede escudarse en la naturaleza meramente potestativa de sus obligaciones para incumplirlas sin afectar dos conceptos básicos de la convivencia constitucional, cuales son el respeto efectivo a los derechos de las personas y la circunstancia de que las normas legales se expiden para la concreción veraz y efectiva del bien común;”.

En fin, la misma sentencia aludida refiere que “La falta de un decreto aprobatorio de la cuenta presentada por la Caja centra de Ahorros y Préstamos tuvo por único objeto determinar los recursos con cargo a los cuales el Fisco de Chile en su calidad de sucesor legal de ésta se haría cargo de sus respectivas obligaciones, sean los propios de la Caja o nuevos recursos fiscales, [agregando que] la omisión de dicho acto administrativo es inoponible a los acreedores; (STC Rol N° 14.077, c° 2°).

Los requirentes postulan que la preceptiva legal cuya declaración de inconstitucionalidad de pide, infringe el artículo 19 N° 24 constitucional, que 0000345 5 TRESCIENTOS CUARENTA Y CINCO

garantiza el derecho de propiedad sobre los ahorros e inversiones no restituidas a los ahorrantes de la Caja. En ese sentido, este Tribunal Constitucional ha conceptualizado la confiscación como el apoderamiento de los bienes de una persona que se traspasan desde el dominio privado al del Estado, sin ley que justifique la actuación ni proceso en que se ventilen los derechos del afectado. Y añaden que ese es justamente el resultado que produce la aplicación de la frase denunciada en el artículo 5° de la Ley N° 18.900, pues al dejar sujeto el traspaso de las deudas del SINAP a la aprobación de la cuenta por parte del Presidente de la República, en la práctica, lo que configura es una obligación meramente potestativa del Estado respecto a la devolución los dineros y activos, que son de propiedad de los particulares y que el Estado debe restituir. Así, si el Estado no aprueba la cuenta, mantiene en su poder estos bienes, alejados de sus legítimos titulares (fojas 11).

Añaden los requirentes la vulneración del artículo 19 N° 3 constitucional, al afectarse la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, e impedirse el acceso a la tutela judicial efectiva y el acceso a la justicia para obtener la devolución de los dineros ahorrados o invertidos.

Se consigna en este sentido que el legislador está obligado a permitir que toda parte o persona interesada en un proceso cuente con medios apropiados de defensa que le permitan oportuna y eficazmente presentar sus pretensiones, de modo que, si aquéllas tienen fundamento, permitan el reconocimiento efectivo de sus derechos, el restablecimiento de los mismos o la satisfacción que, según el caso, proceda.

Afirman que se genera un evidente atropello al N° 3 del artículo 19 de la Carta Política, toda vez que se genera un impedimento absoluto para el ejercicio de la igual protección de los derechos, materializada en la completa imposibilidad de solicitar la tutela judicial efectiva, pues se ha roto la posibilidad de satisfacer los intereses subjetivos de los ahorristas e inversionistas del SINAP mediante la acción de la jurisdicción, dado que la frase impugnada de inconstitucional condiciona la responsabilidad del Fisco de restituir los bienes a la publicación de un decreto. Así, la ley que hizo desaparecer al sujeto obligado original a restituir lo depositado -sustituyéndolo por el Fisco- ha condicionado la existencia de la obligación de restituir del nuevo obligado a una condición suspensiva meramente potestativa del deudor, que no se ha cumplido, lo que impide a los acreedores la posibilidad de cobrar judicialmente al Fisco (fojas 15).

En tercer término, los requirentes dan por amagado el principio de servicialidad del Estado, que se contiene en el artículo 1°, inciso cuarto, de la Carta Fundamental. Señalan en esta parte que, como bien reconoce este mismo Excmo. Tribunal Constitucional (en alusión a la STC Rol N° 2793, c° 19°), este es el más sólido de los principios que permite elucidar problemas como el que nos convoca, pues debemos tener siempre en consideración que el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, hecha la salvedad de que tal función no puede lógicamente alcanzarse sino con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece.

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Así, afirman que la Ley N° 18.900 ha encomendado una función al Estado (o al Fisco), en orden a hacerse cargo de las deudas no solucionadas del SINAP para con sus inversionistas y depositantes, tarea que no ha podido (o querido)

cumplir, escudándose en el precepto cuya inconstitucionalidad se solicita declarar con efectos erga omnes (fojas 18).

Concluyen los requirentes haciendo presente que su libelo cumple el requisito de referir sentencias de inaplicabilidad previas recaídas en el mismo precepto legal, y asimismo su acción pública de inconstitucionalidad vertida en estos autos, se funda en los mismos vicios que motivaron las declaraciones previas de inaplicabilidad, contenidas en las ocho sentencias que acompaña al primer otrosí, por todo lo cual solicitan a esta Magistratura en definitiva, acoja su acción, declarando inconstitucional la frase “a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta,” contenida en el artículo 5° de la Ley N° 18.900, y ordene su derogación a contar de la fecha de publicación de la sentencia en el Diario Oficial.

Tramitación y observaciones al requerimiento

El requerimiento fue acogido a tramitación y declarado admisible por resoluciones del Pleno del Tribunal que rolan a fojas 257 y 270.

Conforme ordena el artículo 98 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal Constitucional, a fojas 270 se ordenó poner el requerimiento en conocimiento de S.E. el Presidente de la República, el H.

Senado y la H. Cámara de Diputadas y Diputados, para que en su calidad de órganos constitucionales interesados, formularen las observaciones y acompañaren los antecedentes que estimaren pertinentes, dentro del plazo de veinte días.

Por presentación de 7 de mayo de 2025, a fojas 282 se hizo parte el Consejo de Defensa del Estado (CDE), por el Fisco de Chile, a lo que el Pleno el Tribunal no se dio lugar en la forma solicitada (fojas 300); precisando posteriormente el Consejo en presentación de fojas 315 que comparece asumiendo la representación de S.E. el Presidente de la República, y a fojas 321 que comparece por el Fisco de Chile-Presidencia de la República.

Por resolución de 3 de junio de 2025, antes de la vista de la causa, se resolvió tener como parte en autos al Consejo de Defensa del Estado, en la última calidad invocada, esto es: en representación de S.E. el Presidente de la República, señor Gabriel Boric Font.

En su presentación de fojas 282, el CDE insta porque este Tribunal rechace en definitiva la acción interpuesta en todas sus partes, consignando en primer lugar que la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter excepcional, tal como reconoce la doctrina, fundamentalmente por los efectos derogatorios a que se refiere el artículo 94 de la Constitución Política, siendo su declaración facultativa para este Tribunal Constitucional que, además, debe ser 0000347 7 TRESCIENTOS CUARENTA Y SIETE

en extremo prudente y cauteloso en la decisión de este tipo de acción constitucional.

Señala el Consejo de Defensa del Estado que en este sentido este Tribunal Constitucional también ha precisado que la derogación por inconstitucionalidad es de ultima ratio. Es decir, resulta procedente sólo cuando se hayan agotado todas las interpretaciones alternativas posibles que sean conciliables del precepto legal con la Constitución, en atención al vacío normativo que produce la desaparición de la norma (STC roles N°s 558, 681, 1173, 1710).

Así, sostiene el CDE que la sola circunstancia de constatar la preexistencia de sentencias que hayan declarado la inaplicabilidad previa no es suficiente para activar la función del Tribunal Constitucional como legislador negativo. Destaca en este sentido la diferencia entre el control concreto, propio de la inaplicabilidad, y el abstracto con efectos erga omnes, consignando el CDE que en el caso de la acción de inconstitucionalidad de autos, el hecho que se haya declarado inaplicable por inconstitucional un precepto legal determinado no significa que ese precepto legal es inexorablemente inconstitucional, más aún cuando sólo se pide respecto de la parte que señala: “a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta”.

Agrega el CDE que no corresponde transformar en conflictos de constitucionalidad los vacíos o las contradicciones de las normas legales, si éstos pueden ser solucionados con una debida interpretación o integración.

Por otra parte, el Consejo de Defensa del Estado, en representación de S.E. el Presidente de la República, postula que la frase impugnada del artículo 5° de la Ley N° 18.900 no resultará decisiva en la resolución de juicios presentes o futuros, recordando la labor meramente expulsiva de la declaración de inconstitucionalidad que supone que no se crea una norma nueva ni se modifica una ya existente. Así, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 18.900, la eventual declaración de inconstitucionalidad de la frase solicitada del artículo 5º del mismo cuerpo normativo no tendría efectos, pues no modificaría la situación obligacional del Estado en estos casos y, por ende, tampoco incidiría en las resultas de los juicios presentes y futuros que se tramiten ante los tribunales sobre esta misma materia.

Ello es así por cuanto, indica el CDE a fojas 286, para que el Fisco se haga cargo con sus propios recursos de las obligaciones de la Caja y Asociación, la norma en que se inserta el precepto legal impugnado no exige sólo la condición de aprobarse la cuenta a que alude la frase que los requirentes solicitan se declare inconstitucional sino que, además, requiere que se trate de obligaciones que no hayan alcanzado a quedar cubiertas con el producido de las liquidaciones, lo que presupone ineludiblemente que ellas se hayan practicado, según indica el texto del artículo 5° de la ley 18.900, norma esta última respecto de la cual no se ha solicitado la declaración de inconstitucionalidad.

Expresa el CDE que el artículo impugnado hace de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas 0000348 8 TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO

por el producido de las liquidaciones, pero ello exige individualizar dichas obligaciones. Por su parte, las referidas liquidaciones, contempladas en los artículos 2°, 4° y 5° de la misma ley, debían considerar “(…) un inventario de todos los derechos, obligaciones y patrimonio de ésta y de la Asociación”. En otras palabras, afirma el representante del Presidente de la República, que la parte no atacada de la norma que se impugna, y las demás citadas de la Ley N° 18.900 que no fueron materia del requerimiento de inconstitucionalidad, disponen que el Fisco no adquiere obligaciones que hubiere podido mantener la Caja, ni el actor es titular de un crédito correlativo, sin previas liquidaciones, inventario y rendición de la cuenta por parte de la Caja (fojas 286).

A fojas 287 concluye el Consejo que “aún si se hiciera lugar a la inconstitucionalidad de la frase solicitada por el requirente, el resultado al fallar futuras acciones en los tribunales civiles debería ser exactamente la misma: el rechazo de la demanda interpuesta debido a la indeterminación de lo que se adeudaría”.

Agrega el Consejo de Defensa del Estado que la declaración de inconstitucionalidad en abstracto de la oración impugnada no permite la restitución de los dineros depositados en la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, lo que la torna inútil. En este sentido afirma que, de acogerse el requerimiento de inconstitucionalidad, la Tesorería igualmente no podrá cumplir con la supuesta obligación de restituir el dinero al titular del respectivo depósito, ya que no hay ley que autorice el pago o restitución del depósito de que se dice titular (fojas 288). Así, se afirma que “el artículo 5º de la Ley N° 18.900 no podrá ser la fuente legal invocada por Tesorería para autorizar el pago, ya que este precepto establece que la obligación del Fisco es sólo subsidiaria y explícitamente limitada a las obligaciones que no alcanzaren a ser cubiertas por el producido de las liquidaciones. Además, los fondos con el que Fisco debe pagar deben quedar consultados en la respectiva ley de presupuestos de la Nación, cuestión que tampoco ha ocurrido” (fojas 288). Concluye así el CDE que “se trata de una cuestión de mera legalidad y no de afectación de garantías constitucionales que puedan ser objeto de revisión por la vía de la acción de inconstitucionalidad” (fojas 288).

En otro orden de consideraciones consigna el CDE que la frase impugnada no viola el principio de Servicialidad del Estado, toda vez que la alegación de los requirentes en orden a que se invierte la relación de servicialidad, poniendo a los requirentes y sus ahorros al servicio del Estado, es errada, pues el principio de servicialidad del Estado no es un sacrificio del interés público frente al interés privado y no es una rendición de intereses de la sociedad frente a cualquier interés de un particular (fojas 289). Y agrega que existen razones de interés público que justifican el mecanismo que se diseñó en la Ley 18.900 para que el Estado asumiera las obligaciones no pagadas por el SINAP. Por una parte, no asumir más deudas que las que estrictamente corresponda, por eso la rendición de cuentas. Por la otra, la asunción de deudas implica contar con el financiamiento necesario para ellas (fojas 289).

Estima asimismo el CDE que no se aprecia infracción al derecho de propiedad de los titulares de ahorros o inversiones en el Sistema Nacional de 0000349 9 TRESCIENTOS CUARENTA Y NUEVE

Ahorro y Préstamo (SINAP), ya que los ahorros de los requirentes en las Asociaciones de Ahorro y Préstamo fueron efectuados en dichos entes privados sin que el Estado tuviera obligación alguna, salvo la de una garantía limitada, la que se extinguió en diciembre de 1985, en virtud de la Ley 18.482. Así y en virtud del precepto legal impugnado, el Fisco sólo asumió la obligación de satisfacer las acreencias en forma subsidiaria y sujeta a una condición, la que no colisiona con el texto de la Carta Fundamental y que a la fecha no se ha verificado.

Añade en esta parte el CDE que “el Estado es obligado a asumir una deuda privada el año 1990, pero sujeto a que haya una rendición de cuenta, que exige que se individualicen las obligaciones vía inventario, y a que se destinen recursos presupuestarios complementarios a la liquidación, y a la existencia de bienes no enajenados, para responder a esas obligaciones.” (fojas 290), y se concluye que “mientras el Fisco no sepa qué obligaciones asume, las que se determinan con la rendición de cuenta aprobada, no puede responder por ellas” (fojas 290). Agrega además el CDE que “para tener la total certeza que al ahorrante no se le logró restituir completamente el monto de su depósito, es necesario esperar la aprobación de la cuenta final de la liquidación de la Asociación. En tanto ello no ocurra, la existencia de la obligación del Fisco de pagar tal suma de dinero y su monto es incierta” (fojas 290).

Agrega el CDE que “el artículo 5° de la Ley 18.900 no ha podido afectar el derecho de dominio sobre los dineros depositados en las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, porque no se refiere a la obligación que tenían tales Asociaciones de restituir tales dineros, sino que impone al Fisco de Chile la obligación de pagar a los ahorrantes la diferencia que no ha podido ser cubierta con la liquidación final de la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo. Por lo mismo, no existe una vulneración del derecho de propiedad sobre depósitos de dinero dado que el titular de la obligación de restitución de tales dineros era la Asociación de Ahorro y Préstamo” (fojas 290 y 291).

Estima así el CDE que aquí no hay un real problema de propiedad, sino una cuestión de definir en qué condiciones el nuevo deudor, el Fisco, asume obligaciones ajenas (fojas 291).

Por último, el Consejo de Defensa del Estado estima que la frase impugnada por los requirentes no es contraria a la garantía de la igual protección de los derechos y a la tutela judicial efectiva, toda vez que la tutela judicial efectiva no configura una garantía de resultado en algún sentido determinado, sino que únicamente se refiere al aseguramiento del acceso de las personas a los órganos jurisdiccionales de manera expedita, lo que evidentemente no se obstaculiza de forma alguna por la frase cuya inconstitucionalidad se pretende.

Vista de la causa y acuerdo

Con fecha 20 de mayo de 2025, a fojas 308, fueron traídos los autos en relación.

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En audiencia de Pleno del día 3 de junio de 2025, se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos certificados por el señor nombre reservado. Con la misma fecha se adoptó el acuerdo, quedando la causa en estado de sentencia.

Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, traídos los autos en relación y luego de verificarse la vista de la presente causa, se procedió a votar el acuerdo respectivo, obteniéndose el siguiente resultado:

Las y los Ministros señora DANIELA MARZI MUÑOZ (Presidenta), señora NANCY YÁÑEZ FUENZALIDA, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, señor RAÚL MERA MUÑOZ, señor HÉCTOR MERY ROMERO y señora MARCELA PEREDO ROJAS estuvieron por acoger el requerimiento.

Por su parte, las y los Ministros señora CATALINA LAGOS TSCHORNE, señora ALEJANDRA PRECHT RORRIS y señor MARIO GÓMEZ MONTOYA estuvieron por rechazar el requerimiento.

SEGUNDO: Que, conforme a lo anotado en el motivo precedente, se constata que no se ha alcanzado la mayoría de cuatro quintos de los integrantes en ejercicio exigida por el artículo 93, inciso primero, N° 7 de la Constitución Política de la República, para declarar la inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable previamente en conformidad al N° 6 del mismo artículo 93 constitucional, motivo por el cual el requerimiento deducido a fojas 1 de autos deberá necesariamente ser rechazado.

Los fundamentos de los respectivos votos por acoger y rechazar son los que se consignan a continuación.

I. VOTO POR ACOGER EL REQUERIMIENTO

Las y los Ministros señora DANIELA MARZI MUÑOZ (Presidenta), señora NANCY YÁÑEZ FUENZALIDA, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, señor RAÚL MERA MUÑOZ, señor HÉCTOR MERY ROMERO y señora MARCELA PEREDO ROJAS estuvieron por acoger el requerimiento, en base a las razones que a continuación consignan:

I. ANTECEDENTES DEL REQUERIMIENTO DE INCONSTITUCIONALIDAD 0000351 11 TRESCIENTOS CINCUENTA Y UNO

1°. En virtud de lo dispuesto en el numeral 7°del artículo 93 de la Constitución, este Tribunal está facultado para “resolver, por la mayoría de los cuatro quintos de sus integrantes en ejercicio, la inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable” a través de un procedimiento -regulado por la ley orgánica constitucional de esta Magistratura- que puede ser iniciado de oficio o, como acontece en la especie, mediante una acción pública (inciso 12° del mencionado artículo 93). En efecto, en estos autos nos encontramos ante un requerimiento promovido por Josefina Escobar Martínez y Gerardo Ramírez González, quienes solicitan que se declare inconstitucional la frase "a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta", contenida en el artículo 5° de la Ley N° 18.900, que pone término a la existencia de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y a la autorización de existencia de la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo.

2°. El precepto legal que contiene la frase cuya inconstitucionalidad se solicita declarar dispone en lo subrayado: “Para todos los efectos legales, a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta, serán de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21, del decreto ley N° 1.263, de 1975”.

3°. Conforme al artículo 110 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, la declaración de inconstitucionalidad debe fundarse únicamente en la infracción del o los preceptos constitucionales que fueron considerados transgredidos por la sentencia previa de inaplicabilidad que le sirve de sustento, lo cual constituye un requisito de procesabilidad indispensable para formular un requerimiento de inconstitucionalidad ante esta Magistratura.

4°. Cumpliendo con dicho requisito, los requirentes de inconstitucionalidad invocan las sentencias estimatorias de inaplicabilidad Roles N°s 14538, 14077, 13912, 13908, 13541, 9308, 2793 y 944, mediante las cuales este Tribunal declaró que la aplicación del precepto impugnado, en los casos concretos conocidos, resultaba contraria a la Constitución. En tales sentencias esta Magistratura ha ido desarrollando diversos argumentos y fundamentos para declarar la inaplicabilidad de la frase en cuestión. Así, y en síntesis, se ha sostenido que la omisión en la dictación y publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta final presentada al término de la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo implica una vulneración al derecho de propiedad, al impedir de forma absoluta a los depositantes a recuperar su dinero o cobrar su crédito;

también se ha estimado lesionado el principio de servicialidad del Estado, al frustrarse el cumplimiento efectivo de las obligaciones legales asumidas por el mismo en resguardo del interés general; y, finalmente, se ha expresado que el 0000352 12 TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS

precepto legal vulnera la tutela judicial efectiva en cuanto la disposición reprochada se erige como un obstáculo insalvable para compeler al Estado a cumplir con su deber en forma judicial.

II. SOBRE EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD.

5°. Este Tribunal Constitucional ha conocido en el fondo 15 procesos de inconstitucionalidad de preceptos legales. Ha rechazado en siete oportunidades los mismos (STC en causas Roles 558-06, 590-06, 1173-08, 1723-10, 2081-11, 2800- 15 y 4966-18) y ha declarado la inconstitucionalidad en ocho ocasiones. Las sentencias estimatorias de inconstitucionalidad son las correspondientes a los Roles Nos, 681-06, sobre el artículo 116 Código Tributario; 1254-08, sobre parte del artículo 595 del Código Orgánico de Tribunales; 1345-09, sobre el artículo 171 Código Sanitario; 1710-10, relativa al artículo 38 ter de la Ley de Isapres (18.933); 6597-19, que declaró la inconstitucionalidad de parte del artículo 126 del Código Sanitario; 12.305-21, relativa a la inconstitucionalidad del artículo 299, numeral 3° del Código de Justicia Militar; 12.345-21, en relación con los artículos 2°, del Decreto Ley N° 3.643, de 1981, y 4°, del Decreto Ley N° 2.067, de 1977; y, en fin, 12.415-21, respecto a los artículos 13 y 14 de la Ley N° 16.441, que crea el Departamento de Isla de Pascua, dictada esta última el 5 de abril de 202

6°. Al pronunciarnos sobre la presente acción cabe tener presente, en primer lugar, las diferencias que presenta la declaración de inconstitucionalidad con la de inaplicabilidad, las que se distinguen no solo por los quorum que se exigen para su aprobación y los efectos que producen, sino, asimismo, por el tipo de examen que se debe efectuar, sin perjuicio de que ambos tipos de controles están vinculados entre sí.

7°. Así el control de una acción de inaplicabilidad “exige examinar si la concreta aplicación de un precepto legal a un caso determinado -que constituye la gestión pendiente- es capaz de producir en él un resultado contrario a la Constitución, mismo que la sentencia debe evitar, declarando inaplicable la norma para ese solo caso. En cambio, el juicio que ha de emitirse en una acción de inconstitucionalidad exige, por los mismos efectos generales del fallo, un análisis abstracto, siendo procedente acoger la acción solo si se concluye que el texto legal, en cualquier circunstancia y cualquiera sea la interpretación que de él se haga, infringe la Carta Fundamental” (STC 1345, c. 2°). Por lo anterior, al ejercer esta Magistratura un control abstracto de constitucionalidad, no puede limitarse a reproducir los mismos razonamientos y análisis efectuados en el examen de los casos concretos (STC 1710, c. 33°), ya que, aunque la declaración de inaplicabilidad es una conditio sine qua non para proceder a un examen de inconstitucionalidad del mismo precepto legal, ello no implica necesariamente que la constitucionalidad debe plantearse de la misma manera.

0000353 13 TRESCIENTOS CINCUENTA Y TRES

8°. En consecuencia, como se señaló en la última sentencia sobre inconstitucionalidad de un precepto legal previamente declarado inaplicable, si “el ejercicio de la atribución conferida en el artículo 93 inciso primero N° 7° de la Constitución Política por parte de esta Magistratura nos conduce a un control abstracto acerca de la constitucionalidad de la preceptiva legal en cuestión, con alcance erga omnes y efecto derogatorio” (STC 12.415, c. 34°), debe acogerse la inconstitucionalidad si “la ilegitimidad constitucional del precepto legal emana de su propio enunciado, sin referencia a una situación singular” (STC 558, c. 5°).

9°. No obstante, aun cuando la decisión de inaplicabilidad previa del mismo precepto legal fija los vicios respecto de los cuales se examinará luego su inconstitucionalidad, es perfectamente posible que, como consecuencia del control abstracto, se concluya que se producen menos vicios de inconstitucionalidad que los invocados en las sentencias de inaplicabilidad. Así sucedió, por ejemplo, respecto de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley 18.933, por cuanto pese a que las sentencias previas de inaplicabilidad consideraban vulnerados no sólo los numerales 2, 8 y 18 del artículo 19 de la Carta Fundamental sino también su numeral 24, la sentencia Rol 1710 declaró la inconstitucionalidad sin invocar la afectación del referido numeral 24 del artículo 19, referente al derecho de propiedad. Ello no obsta, sin embargo, a que, como consecuencia también del examen abstracto, la sentencia de inconstitucionalidad pueda agregar nuevas transgresiones a la Carta Fundamental, como sucedió con la STC 6597, mientras que lo que no puede ocurrir es que ésta omita la confrontación entre al menos una de las reglas constitucionales invocadas como infringidas y la disposición legal previamente declarada inaplicable.

10°. Atendida, por lo tanto, la divergencia en el tipo de examen que debe realizar este Tribunal al ejercer una y otra atribución, aun cuando la declaración de inconstitucionalidad debe fundarse en la infracción de uno o todos los preceptos constitucionales que fueron considerados transgredidos por las sentencias de inaplicabilidad que le sirven de fundamento, lo característico de esta atribución radica entonces en determinar si los fundamentos invocados para inaplicar un precepto legal son de tal característica y gravedad que justifican extender dicha declaración a todos los supuestos, sin distinción alguna, produciendo efectos generales.

11°. En este examen abstracto además los siguientes criterios jurisprudenciales deben tenerse en consideración:

a.- La declaración de inconstitucionalidad es de última ratio, atendido que “implica no sólo la anulación o derogación de un acto emanado de un órgano legislativo -expresión éste irrecusable de la soberanía popular-, sino que conlleva un cierto grado de inseguridad jurídica ante el vacío normativo que se produce por la desaparición de la norma jurídica naturalmente destinada a regular inmediatamente las conductas, cuyo reemplazo es incierto” (STC 558, c. 18°), por 0000354 14 TRESCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO

lo que el primer criterio que ha de emplearse dice relación con que debe constatarse la inexistencia de una interpretación del precepto legal cuestionado adecuatoria o conforme a la Constitución, pues “el respeto hacia la labor que desarrolla el legislador obliga al Tribunal Constitucional, en su función de contralor de la constitucionalidad de la ley, a buscar, al menos, alguna interpretación del precepto cuestionado que permita armonizarlo con la Carta Fundamental” (STC 681, c. 8°). Por lo tanto, sólo en el evento de ello no ser posible, resultará necesario declarar la absoluta incompatibilidad de la norma con la Constitución, siendo, por lo tanto, necesaria la existencia de una contradicción abstracta, absoluta y palmaria con ella.

b.- Vinculado con lo anterior, un segundo criterio dice relación con la deferencia razonada hacia el legislador, por cuanto “el Tribunal Constitucional es el principal órgano encargado de velar porque la ley no vulnere los límites constitucionales, lo que significa, a la vez, la garantía de cierta autonomía del legislador, que comprende, básicamente, el conjunto de apreciaciones de conveniencia y oportunidad política que lo llevan a la adopción de una u otra fórmula normativa orgánica. Sólo cuando el Congreso excede su ámbito de atribuciones, infringiendo los márgenes contemplados en el texto, principios o valores esenciales de la Carta Fundamental, o violenta el proceso de formación de la ley, el Tribunal Constitucional puede intervenir para reparar los vicios de inconstitucionalidad en que éste haya incurrido” (STC 1254, c. 26°).

c.- Como la declaración de inconstitucionalidad constituye el último recurso para asegurar la supremacía constitucional, esta Magistratura, en tercer lugar, debe dar eficacia, asimismo, al principio “de la presunción de constitucionalidad de la ley generada por los órganos legitimados para ello dentro de un Estado democrático. Este principio, reiterado en la jurisprudencia de este Tribunal, constituye una expresión que concreta la separación de funciones del Estado y su asignación a los órganos competentes, que se encuentra expresamente establecida en el artículo 7º, inciso segundo, de la Carta Fundamental” (STC 681, c. 7°). De acuerdo con este criterio, quien sostiene que la ley es inconstitucional, tiene la carga de argumentar por qué se da una incompatibilidad insubsanable entre la norma legal y el sistema de reglas que el texto constitucional consagra.

d.- Un cuarto y último criterio se vincula con la ponderación de las consecuencias que produzca la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal. Ello cual conduce a este Tribunal, por una parte, a tener presente las consecuencias para el interés público y para la coherencia con el sistema de normas que podría tener la decisión de declarar la inconstitucionalidad de la ley y, por otra parte, a aquilatar que los efectos jurídicos de la derogación de la norma no sean más nocivos que su pervivencia, por cuanto “[s]i deviene una situación más perjudicial o negativa que la preexistente a su anulación, no resulta conveniente para el interés público y la plena vigencia del Estado de Derecho la derogación de la norma” (STC 558, c. 19°).

0000355 15 TRESCIENTOS CINCUENTA Y CINCO

III. ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LA LEY N° 18.900.

12°. Las sentencias que han declarado la inaplicabilidad de la norma impugnada en estos autos han explicado la evolución normativa del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP), desde su establecimiento hasta su extinción. En atención a la incidencia que dichos antecedentes poseen para el examen de constitucionalidad, a continuación se efectuará un sucinto análisis de la historia legislativa que precedió a la promulgación de la Ley N° 18.900.

13°. Al efecto cabe recordar, en primer lugar, que el SINAP se creó en el año 1960 mediante el DFL N° 205, del Ministerio de Hacienda, en virtud de las facultades que le otorgaba el artículo 211 de la Ley N° 13.305, que autorizó al Presidente de la República “para dictar disposiciones que permitan el establecimiento de organismos privados con personalidad jurídica, destinados a recibir ahorros y otorgar préstamos reajustables para viviendas populares, que dependerán de un organismo autónomo que podrá contar con la garantía y control del Estado”.

14°. De conformidad con lo anterior, el DFL N° 205 tenía como finalidad fomentar el ahorro y propender a la adquisición y edificación de viviendas (art.

1), estando compuesto el SINAP por las Asociaciones de Ahorro y Préstamo y por la Caja Central de Ahorro y Préstamo. Las asociaciones privadas de Ahorro y Préstamo tenían como objeto: a) recibir depósitos de ahorro en cuentas individuales, para lo cual se regulaba un contrato de depósito específico que permitía que sean retirados total o parcialmente previo aviso con 60 días de anticipación (art. 41) y b) darlos en préstamos para vivienda en la forma y con los requisitos que se establecían en el mismo cuerpo legal (art. 15). Para lo anterior, requerían de una autorización otorgada por la Caja Central, la cual, de conformidad con la parte final del artículo 211 de la Ley N° 13.305, constituía un organismo autónomo con personalidad jurídica a cargo de la aplicación del DFL en cuestión y de la supervigilancia de las asociaciones (art. 2). Según el Decreto Ley N° 1.027, de 1975, esa supervigilancia del Presidente de la República sobre la Caja Central de Ahorros y Préstamos debía darse a través del Ministerio de Hacienda, porque en su desempeño estaban involucrados los planes y las metas económicas y financieras del Gobierno (considerando 5°), lo que guarda armonía con los quehaceres que a dicha secretaría de Estado le asigna la ley orgánica de Ministerios.

15°. Como se explicó en la sentencia Rol N° 944, aquella "garantía y control del Estado" dispuesta en la delegación de la Ley N° 13.305 se materializó de varias formas en el DFL N° 205, cuyo texto definitivo fijaría posteriormente la Ley N° 16.807. A modo de ejemplo, luego de estatuir que la Caja Central tendría duración indefinida y se encargaría de supervisar la marcha regular de las Asociaciones (artículos 2° y 7°), el inciso tercero de su artículo 2 ordenó 0000356 16 TRESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS

perentoriamente que "[l]as operaciones de la Caja Central gozarán de la garantía del Estado".

Asimismo, la Caja Central estaba obligada a efectuar las liquidaciones de los bienes y el pago de las obligaciones en caso de que una Asociación se disolviera voluntariamente y proceder al reintegro de sus depósitos de ahorro, de suerte que si los bienes de la entidad eran insuficientes, la Caja Central debía pagar a los depositantes la indemnización que establecía el seguro regulado en el artículo 64 del mismo DFL N° 205 (art. 31); la Caja Central aseguraba los saldos efectivos de las cuentas de ahorro contra cualquier riesgo (artículo 64) y los préstamos habitacionales otorgados por las asociaciones; si una Asociación se encontraba imposibilitada de forma permanente a pagar los depósitos reclamados, la Caja Central debía clausurarla y proceder a pagar los dineros exigidos o traspasarlos a otra asociación (art. 67); en fin, si una Asociación se encontraba momentáneamente impedida de devolver los depósitos reclamados, debía comunicar esta circunstancia a la Caja Central, con el objeto de que ésta procediera a otorgarle a dicha entidad deudora los créditos necesarios para proceder a la devolución requerida por los ahorrantes (arts. 65 y 66).

17°. Pues bien, la Ley N° 18.900, de 16 de enero de 1990, puso término a la existencia de la Caja Central y a la autorización de existencia de la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, ordenando que la Caja Central asumiera los derechos, obligaciones y patrimonio de la Asociación, entendiéndose, subsistente como persona jurídica solamente para este efecto y el de liquidación de los respectivos patrimonios por el término de tres meses (art. 1). El Mensaje de la ley señaló que no se justificaba mantener el SINAP tanto por sus elevados costos como porque el sector privado había demostrado interés, dinamismo y un alto grado de eficiencia para cumplir este tipo de funciones, en un contexto de libre competencia. Por lo anterior, la ley en cuestión propuso la designación de una Comisión Liquidadora, que continuara con la dirección, administración y representación de la Caja Central y de la Asociación, hasta su total liquidación.

Conforme al artículo 3 del mismo cuerpo legal las funciones de la Caja en liquidación finalizarían dando cuenta de su cometido, hubiese o no finiquitado las liquidaciones que le encomienda la Ley N° 18.900, en las que incluirá la confección de un inventario de todos los derechos, obligaciones y patrimonio de ésta y de la Asociación. Dicha cuenta debía ser sometida a la consideración del Presidente de la República, por intermedio del Ministerio de Hacienda y, en caso de no ser aprobada, la Caja debía continuar funcionando para el solo efecto de subsanar totalmente las observaciones y reparos formulados a aquélla dentro del plazo que le fije el Presidente de la República. La aprobación de la cuenta será efectuada por el Presidente de la República a través de un decreto supremo expedido por el Ministro de Hacienda.

0000357 17 TRESCIENTOS CINCUENTA Y SIETE

Como contrapartida a la asunción que el Fisco hace de las deudas, el artículo 4° la Ley N° 18.900 indicó que el producto neto de la liquidación de la Caja y de la Asociación debía ser ingresado a rentas generales de la Nación, añadiendo que los bienes, de cualquier naturaleza, no enajenados o liquidados por la Caja en liquidación, se entenderían transferidos por el solo ministerio de la ley, exentos de todo derecho o impuesto, al dominio del Fisco a contar desde la fecha de publicación del decreto que se menciona en el artículo anterior. Así, la ley ordenó trasladar los activos y pasivos de la Caja al Fisco, lo que “no podía ser de otra forma, atendido el carácter unitario del Estado de Chile y el rol de garante de la Caja que había asumido en virtud del artículo 2 de la Ley N° 16.807” (STC 14.538, c. 15°).

18°. Sin perjuicio de que el artículo 4 supedita la transferencia de los bienes al Fisco al decreto aprobatorio, la Ley N° 19.229, de 16 de julio de 1993, ordenó que pasaran al dominio fiscal, de pleno derecho, los bienes raíces y la cartera de créditos hipotecarios que quedaron a la liquidación de la Caja Central y de la Asociación Nacional. La cuenta prescrita en el artículo 3° de la Ley 18.900, en consecuencia, sólo era necesaria para hacer efectiva la garantía estatal, pero fue obviada para que el Fisco se hiciera dueño de los bienes raíces y créditos de la SINAP, pues el legislador consideró que era “necesario que el Fisco asuma por de pronto algunos derechos y obligaciones pendientes de las entidades disueltas, sin esperar la total aprobación de la cuenta de las liquidaciones, en pro de la defensa de los intereses fiscales” (Mensaje Ley N° 19.229). Además, en los hechos, hasta el día de hoy, la responsabilidad del Fisco sigue sujeta a la condición de que se publique el decreto supremo aprobatorio de la referida cuenta según dispone el cuestionado artículo 5° de la ley 18.900.

19°. Ahora bien, teniendo en cuenta los antecedentes precedentemente expuestos, las sentencias estimatorias de inaplicabilidad de la frase reprochada del artículo 5° de la Ley N° 18.900, se fundaron en la siguiente doctrina:

a) La supresión del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo por medio de la Ley N° 18.900 no suspende la posición de garante que le corresponde al Estado de Chile, toda vez que esta posición por subrogación es una obligación que le asiste al Estado a través de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y del Fisco.

b) La condición impuesta por el artículo 5° impugnado, es una “condición” suspensiva y meramente potestativa del acreedor (Fisco de Chile), que hace ilusorio el cumplimiento de su obligación de restituir los dineros de propiedad de los ahorrantes y, consecuentemente, la posibilidad de que estos puedan perseguir judicialmente su cobro.

c) La falta de un decreto aprobatorio de la cuenta presentada por la Caja Central de Ahorros y Préstamos tuvo por único objeto 0000358 18 TRESCIENTOS CINCUENTA Y OCHO

determinar los recursos con cargo a los cuales el Fisco de Chile -en su calidad de sucesor legal de ésta- se haría cargo de sus respectivas obligaciones, sea con aquellos dineros propios de la Caja o nuevos recursos fiscales, siendo la omisión de dicho acto administrativo inoponible a los acreedores.

d) Si bien la Ley N° 18.900 hizo desaparecer el sujeto obligado a restituir lo depositado (Caja Central de Ahorros y Préstamos), lo sustituyó por el Fisco, condicionando la existencia de la obligación al cumplimiento de una condición suspensiva meramente potestativa del deudor que no se ha cumplido, la que, por su naturaleza, debe ejercerse a voluntad del depositante y no del depositario.

e) Finalmente, el Estado en calidad de garante de los depósitos efectuados por particulares en el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo no puede escudarse en la naturaleza meramente potestativa de sus obligaciones para incumplirlas sin afectar dos conceptos básicos de la convivencia constitucional, cuales son el respeto efectivo a los derechos de las personas y la circunstancia de que las normas legales se expiden para la concreción veraz y efectiva del bien común.

20°. Para la resolución del conflicto también es relevante tener presente que la gestión pendiente que dio origen a la STC Rol N° 2793 -que recayó sobre la segunda ocasión en que este Tribunal acogió un requerimiento de inaplicabilidad en contra del precepto ahora también cuestionado- fue un recurso de protección presentado por la requirente que luego fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Talca, porque estimó que la Tesorería actuó dentro de sus atribuciones legales al rechazar la solicitud de devolución de sus ahorros, sin que dicha Corte se hiciera cargo de la inaplicabilidad declarada por el Tribunal Constitucional (sentencia de 3 de diciembre de 2015). Sin embargo, el representante de la misma requirente de inaplicabilidad, encontrándose ella ya fallecida, interpuso un nuevo recurso de protección, esta vez deducido en contra del Ministerio de Hacienda y de la Presidencia de la República (rol 40221- 2017), el que fue declarado inadmisible por la Corte de Apelaciones de Santiago, pero, apelada dicha resolución ante la Corte Suprema, ésta se pronunció sobre el fondo (Rol 1402-2018), acogiendo el recurso sólo en cuanto se dirigía en contra del Ministro de Hacienda. Tal autoridad, para cumplir con la obligación que le impone el artículo 3 de la Ley 18.900, debía someter a la consideración del Presidente de la República la cuenta presentada por la Caja, para que éste pudiese pronunciarse a su respecto. La Corte Suprema consideró que, al no haberlo hecho, tal omisión vulneraba el derecho de la ahorrante a que se determine si tiene derecho o no a la devolución de los fondos adeudados (c. 9°).

Luego de que la Corte de Apelaciones decretara el cúmplase de esta última sentencia, se acompañó al proceso el Ord. N° 1149, de 12 de junio de 2019, 0000359 19 TRESCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE

emitido por el entonces Ministro de Hacienda nombre reservado nombre reservado y dirigido al Presidente nombre reservado, mediante el cual somete a su consideración la situación de la cuenta de las liquidaciones efectuadas por la CCAP. En tal documento explica que el Ministerio tuvo conocimiento de la liquidación de los activos y pasivos de la SINAP por parte de la CCAP, organismo que rindió cuenta al Ministro de Hacienda (s) de la época, Jorge Rodríguez Grossi, con fecha 28 de mayo de 1990; que por oficio Ordinario N° 2158/2109, de 27 de diciembre de 1991, éste rechazó la cuenta; que el entonces Presidente nombre reservado (a través de Oficio Pres. Rep (O) N° 92/1760, de 9 de abril de 1992) ordenó dar curso a los estudios necesarios para subsanar las observaciones y reparos detectados;

que a través de Oficio Ordinario N° 469/522, de 9 de abril de 1995, del Ministerio de Hacienda, se elevó al Presidente de la República de la época el ajuste de la referida cuenta rendida por el órgano liquidador de la Ex CCAP, informándose que persistían los reparos que impedían la dictación de un acto terminal fundado por parte del Jefe de Estado; y, en fin, que el 25 de mayo de 1998, mediante Oficio Ord. N° 496, la Tesorería General de la República comunicó al Ministerio de Hacienda su respuesta final, señalando que respecto de los pasivos de la CCAP -consistentes en pagarés reajustables, valores hipotecarios reajustables y ahorro libre- la insuficiencia e inconsistencia de la información proporcionada por los liquidadores de la CCAP, y pese a haberse realizado todas las pruebas de validación posibles, impide siquiera “proponer alternativas de solución, al no contar con antecedentes válidos de las cuentas de pasivos involucradas, esto es, una dimensión real de los pasivos a asumir por el Fisco, en cuanto a su magnitud y a la identificación de los correspondientes acreedores”.

Como consecuencia de todo lo anterior, el Ministro de Hacienda sr. nombre reservado

afirma finalmente que “cumple con informar a S.E. que existe, por cierto, una imposibilidad de verificar los supuestos legislativos contenidos en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.900, necesarios para la dictación del acto administrativo de aprobación de la cuenta de la CCAP y ANAP por parte del Presidente de la República, así como para que el Fisco asuma y de solución de continuidad a las obligaciones derivadas del SINAP”. En definitiva y pese que el recurrente pidió tener presente que no se había cumplido la sentencia de la Corte Suprema, la Corte de Apelaciones resolvió que “atendido lo informado por el Ministerio de Hacienda, no ha lugar, a lo solicitado, sin perjuicio de otros derechos”.

Asimismo, la sentencia de la Corte Suprema de 4 de marzo de 2022 (rol 3135-2021), que confirmó la de la Corte de Apelaciones de Santiago (rol 81.349- 2021), que acogió el recurso de protección deducido por nombre reservado

nombre reservado en contra del Ministerio de Hacienda, volvió a ordenar al Ministro de Hacienda practicar debidamente la rendición de cuentas para que la elevase al señor Presidente de la República en términos tales de que éste pudiese adoptar una decisión definitiva e, incluso, dispuso que la Contraloría General de la República abriera un sumario administrativo para investigar 0000360 20 TRESCIENTOS SESENTA

posibles responsabilidades de esa índole que pudieran surgir derivadas de la inexistencia de antecedentes para la rendición de cuenta, la rendición incompleta de la misma y la omisión del cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 3 de la Ley N° 18.900. Luego de que el Ministerio de Hacienda presentara un informe acerca de la imposibilidad de aprobar la cuenta en el que da a conocer las veces en que se había rendido en el pasado (Ordinario N° 528/2022, de 14 de abril de 2022), la Corte de Apelaciones de Santiago no lo aceptó por considerarlo insuficiente y ordenó que se diera estricto cumplimiento a la sentencia condenatoria. Es así como, el actual Ministro de Hacienda señor nombre reservado, mediante Ord. 964/2022, de 14 de junio de 2022, elevó al Presidente de la República la consideración de la cuenta quedada al término de la existencia de la CCAP y de la ex Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, la cual, siendo bastante más pormenorizada que la anteriormente efectuada por el anterior titular de dicha Cartera, concluye que “los valores presentados en los Estados de Liquidación por la Caja Central de Ahorros y Préstamos (CCAP) y la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo (ANAP) al 12 de abril de 1990, rendidos en sus cuentas de activo, pasivos y patrimonio, no representan la situación financiera de las entidades a dicha fecha, como asimismo, reafirmamos que la existencia de los saldos no consta”.

21°. Pues bien, de lo antes referido resulta entonces que, por una parte, los últimos dos Ministros de Hacienda sometieron en su momento la cuenta rendida y rechazada por ellos mismos al Presidente de la República correspondiente y, por otra parte, ambos han informado que existe una imposibilidad de verificar que se cumplan los supuestos necesarios para que el Jefe de Estado dicte el decreto que apruebe la cuenta de la CCAP que sometieron a su consideración. Por lo tanto, la vía administrativa para aprobar dicha cuenta se encuentra en el hecho agotada.

22°. En definitiva, pese a que esta Magistratura ha declarado la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del precepto legal reprochado, ante las solicitudes de devolución de los fondos que mantenían los ahorrantes en el SINAP debido a lo dispuesto en la Ley N° 18.900, que establece que el Fisco debe hacerse responsable de las deudas que quedaron impagas, el Fisco no ha enfrentado las deudas adquiridas tanto escudándose en la frase impugnada del artículo 5°, que dispone que se requiere de la dictación del Decreto Supremo aprobatorio de la cuenta para se paguen dichos dineros a los ahorristas como en que es imposible materialmente que tal decreto se dicte (porque no existen los antecedentes necesarios para hacerlo). La norma, por lo tanto, establece una condición meramente potestativa del deudor que conduce a obstaculizar el ejercicio de algunos de los derechos fundamentales de los depositantes del SINAP, como se analizará en seguida.

0000361 21 TRESCIENTOS SESENTA Y UNO

IV. INCONSTITUCIONALIDAD DEL PRECEPTO LEGAL CUESTIONADO

23°. Cabe aclarar, en primer lugar, que este control de constitucionalidad, al constituir un examen normativo de carácter abstracto, debe prescindir de las razones que ha tenido el Presidente la República para no aprobar la cuenta, recayendo el objeto de control exclusivamente en determinar si la frase que condiciona el pago de las obligaciones del SINAP al decreto supremo aprobatorio de la cuenta es o no contraria a la Constitución.

24°. Desde la dictación de la Ley N° 13.305, de 1959, el legislador definió un sistema de ahorro a través de organismos privados sujetos a una rigurosa regulación bajo la supervisión de un órgano descentralizado de la Administración del Estado el que, a su vez, contaba con la garantía y control del Estado. Como las circunstancias que motivaron su creación fueron variando en el tiempo, el poder legislativo le puso término a este sistema entregando coherentemente con la regulación del sistema, los activos y pasivos al Fisco. Sin embargo, como se estableció en sede de inaplicabilidad (STC Rol N° 944), fue la misma Ley 18.900, que pone término al SINAP, “la que hizo desaparecer al sujeto obligado a restituir lo depositado, sustituyéndolo por el Fisco, pero condicionando la existencia de la obligación de restituir del nuevo obligado a una condición suspensiva meramente potestativa del deudor, que no se ha cumplido” y que, como ya vimos, no se cumplirá. Ello condujo a privar al ahorrante “del sujeto deudor, a quien el legislador, por su decisión, hizo desaparecer, de un modo complejo, pero definitivo" (c. 12°). Como el Fisco ya extrajo los activos de la Caja y con ellos se preocupó de cubrir únicamente las deudas que el SINAP mantenía con él mismo, la norma impugnada constituye un obstáculo para que el Fisco se haga cargo de los pasivos que afectan a cientos de personas que habían invertido sus ahorros.

25°. De este modo la disposición impugnada de inconstitucionalidad, que sujeta el cumplimiento de las obligaciones de la Caja y de la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo de que se hizo cargo el Fisco “a contar de la fecha de la publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta”, vulnera el artículo 19 N° 3 de la Constitución porque impide el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva de quienes alegan ser titulares de depósitos en alguna de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo porque los acreedores no pueden dirigir sus acciones en contra del deudor Fisco.

26°. Atendida la "garantía y control del Estado” que estuvo siempre vigente en el SINAP no resulta extraño que el Fisco se haya hecho titular de los depósitos captados, además de los bienes raíces y los créditos hipotecarios de la Asociación Nacional y de la Caja Central, resultando natural que el artículo 5° de 0000362 22 TRESCIENTOS SESENTA Y DOS

la Ley N° 18.900 le haya ordenado asumir las obligaciones pendientes del sistema, ya porque no alcanzaron a pagarse durante la previa liquidación, ya porque no alcanzó a finiquitarse dicha liquidación.

27°. La supresión del SINAP por medio de la ley 18.900 en ningún caso suspendió la condición de garante que tiene el Estado de Chile, por cuanto está comprometida la fe pública en todo sistema de garantía de los depósitos.

28°. Sin embargo, lo que no puede ser admitido, por ser contrario a la Carta Fundamental, es que el legislador condicione a un acto propio y voluntario del deudor el pago de obligaciones que la ley misma ha extinguido y de cuyos bienes aquél se ha adueñado. En consecuencia, lo que produce efectos contrarios a la Carta Fundamental “es tan sólo que la norma sujete el traspaso de las obligaciones al Fisco a la condición de publicar un decreto supremo” (944, c. 17°)

toda vez que supedita la exigibilidad de la restitución “a una condición no pactada legal o convencionalmente al tiempo del contrato, y que depende únicamente del deudor, a saber, la dictación y publicación de un decreto supremo, y en la cual ninguna injerencia tiene el acreedor” (STC 14.077, c. 8°).

29°. Como ha recordado este Tribunal en STC 14.538, 15.058, 15.145, 15.423, 15.457,15.817, durante la tramitación de la Ley 18.900 se observó por la Secretaría de Legislación que la normativa propuesta podría derivar en la falta de eficacia de esta, señalando lo siguiente:

“[Se establece] el deber de la Comisión Liquidadora de poner término a sus funciones dentro del período de su mandato, haya o no finiquitado la liquidación, no señala efectos específicos o sanciones para el evento de incumplimiento o cumplimiento extemporáneo de esta obligación por parte de aquélla.

Tampoco se fija un plazo para la presentación de la cuenta que debe rendir la Comisión al Presidente de la República, expirado el término de su mandato.

Tales omisiones no tienen mayor relevancia, tratándose del eventual retardo en la presentación de la cuenta, en la medida en que el inciso segundo del artículo siguiente entiende transferidos por el solo ministerio de la ley los bienes que la Comisión no haya enajenado o liquidado, a contar desde la fecha de publicación del decreto que aprueba la cuenta.

Sin embargo, sería conveniente complementar el precepto en lo relativo a los efectos del incumplimiento absoluto en la presentación de la cuenta, que podría afectar la eficacia de la disposición” (Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la Ley 18.900, p. 18).

30°. En tal sentido, la norma hace que el cumplimiento de la obligación del deudor dependa de un hecho incierto cuya ocurrencia se encuentra indefinidamente supeditada a la sola voluntad del propio deudor Estado -y que, 0000363 23 TRESCIENTOS SESENTA Y TRES

por ello, afecta la fe pública- constituyendo una valla insalvable para el ejercicio del derecho de los afectados a acudir a un órgano jurisdiccional para que reconozca sus derechos, vulnerando por ello la tutela judicial efectiva. Ello más aún cuando, como se ha constatado, el mismo Estado, a través del Ministerio de Hacienda, ha manifestado que existe una imposibilidad material de verificar los supuestos legislativos contenidos en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.900, que resultan necesarios para dictar el decreto supremo aprobatorio de la cuenta de la Caja Central y de la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, así como para que el Fisco asuma las obligaciones derivadas del SINAP.

Como ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al referirse al derecho a la protección judicial contenido en el art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, "de este derecho derivan dos obligaciones concretas para el Estado. La primera, consagrar normativamente y asegurar la debida aplicación de recursos efectivos ante las autoridades competentes, que amparen a todas las personas bajo su jurisdicción contra actos que violen sus derechos fundamentales o que conlleven a la determinación de los derechos y obligaciones de estas. La segunda, garantizar los medios para ejecutar las respectivas decisiones y sentencias definitivas emitidas por tales autoridades competentes, de manera que se protejan efectivamente los derechos declarados o reconocidos" (Caso Profesores de Chañaral y otras Municipalidades vs. Chile, sentencia de 10 de noviembre de 2021, párr. 142), todo lo cual no se cumple por la norma que analizamos.

31°. El derecho a la tutela judicial efectiva, constitutivo de la igual protección en el ejercicio de los derechos, asegurado en el artículo 19, N° 3, de la Constitución establece “las garantías de un racional y justo procedimiento, que se traducen, conjuntamente con el derecho a la acción y la legalidad del juzgamiento, en el logro de la tutela judicial efectiva” (STC 1130, c. 6°). Se trata de un derecho que tiene una doble dimensión: por una parte adjetiva, respecto de los otros derechos e intereses y, por otra, sustantiva, pues es en sí mismo un derecho fundamental autónomo, que tiene por finalidad que las personas accedan al proceso como medio ordinario de resolución de los conflictos jurídicos, lo que resulta un presupuesto mínimo de todo Estado de Derecho (STC Rol N° 815. c.

10). Este acceso libre a la justicia debe ser sin trabas o cargas que lo dificulten ilegítimamente.

32°. Por lo expuesto, tal como se ha resuelto por esta Magistratura en sentencias de inaplicabilidad, la parte cuestionada del artículo 5° de la Ley N° 18.900 es contrario al artículo 19, N°3, de la Constitución, por cuanto “el Estado impone trabas al ejercicio de acciones judiciales y se niega asumir el pasivo de uno de sus órganos cuyas obligaciones había garantizado, y que disolvió, incorporando al patrimonio fiscal todos sus activos, acreencias y bienes disponiendo la sucesión legal de las obligaciones correspondiente” (14.077, c. 9° y STC 14.538, c.

0000364 24 TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO

20°), erigiéndose aquella condición “como un obstáculo para compelerlo judicialmente, lo que pugna con el derecho a la tutela judicial efectiva o garantía de protección judicial de los derechos (STC 14.077, c. 8° y 14.538, c. 19°).

33°. En tal sentido, resulta que la frase impugnada vulnera el referido derecho, en tanto priva a los órganos jurisdiccionales de la potestad de conocer y resolver las pretensiones dirigidas a obtener la restitución de los fondos depositados por los ahorristas en el marco del SINAP, constituyendo una gabela o condición que afecta el contenido esencial de la igual protección de los derechos, impidiendo entrar a dimensionar la naturaleza de los derechos, intereses o expectativas propietarias de los ahorrantes que existirían, una vez que las cuentas hubiesen sido aprobadas. Como al impedir a los afectados acceder a un juez natural que examine y eventualmente reconozca sus derechos, la norma contraviene la esencia del derecho al acceso a la justicia y por ello, al mismo tiempo, vulnera el derecho a la “seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece o que las limiten en los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia” (artículo 19 N° 26).

34°. Con la declaración de inconstitucionalidad de la frase impugnada del artículo 5 de la Ley N° 18.900 los depositarios del SINPA tendrán la posibilidad de probar ante el Poder Judicial la titularidad que tengan sobre los créditos, consistentes en los valores de ahorro reajustables y depósitos de ahorro que afirman poseer. Para ello deberán acreditar el monto preciso que les adeuda el Fisco y, según lo que puedan probar en el juicio respectivo, el tribunal dará o no lugar al cobro que corresponda. La sentencia de inconstitucionalidad tendría entonces el efecto de restaurar el Estado de Derecho para el efectivo goce de los derechos fundamentales que se han visto afectados.

35°. Por todos los motivos antes expresados, los ministros que suscriben este voto están por acoger el requerimiento de fojas 1.

PREVENCIÓN

La Ministra señora MARCELA PEREDO ROJAS concurre al voto por acoger en el requerimiento de inconstitucionalidad de autos con excepción del considerando 11 letra b) ya que si bien es cierto la declaración de inconstitucionalidad de la norma legal constituye un mecanismo de garantía constitucional de ultima ratio en el ordenamiento jurídico aquello se produce debido al margen de apreciación válido del legislador conforme a la Constitución. Se trata de un criterio de competencia y no de cortesía constitucional, no resulta de aquel una especie de deferencia irrestricta. Todo 0000365 25 TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO

ello conforme al principio de juridicidad prescrito en los artículos 6 y 7 de la Constitución que considera la regulación conforme al contenido supralegal o esencial de los derechos. Así, en el caso de autos, el artículo 5 de la ley 18.900 en definitiva en lo que dispone “a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta” condiciona el ejercicio legítimo de los derechos de los afectados por la norma lo cual deviene en una infracción a la Constitución en los términos planteados por el requirente de inconstitucionalidad en el caso de autos.

II. VOTO POR RECHAZAR EL REQUERIMIENTO

Las Ministras señora CATALINA LAGOS TSCHORNE, señora ALEJANDRA PRECHT RORRIS y el Ministro señor MARIO GÓMEZ MONTOYA, estuvieron por rechazar el requerimiento deducido, en todas sus partes, por las siguientes consideraciones:

I. PRESUPUESTOS PROCESALES

1°. De conformidad con el inciso primero, numeral 7° y el inciso duodécimo del artículo 93 de la Constitución, esta Magistratura ha sido requerida para resolver, por la mayoría de los cuatro quintos de sus integrantes en ejercicio, la acción pública de inconstitucionalidad de la frase “a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta” contenida en el artículo 5° de la Ley N°18.900, previamente declarada inaplicable en tenor de lo dispuesto en el numeral 6° de la misma disposición.

Los requisitos de admisibilidad y el procedimiento aplicable a la acción pública de inconstitucionalidad se encuentran regulados, por mandato constitucional, en el Título III, párrafo 7°, de la Ley Orgánica Constitucional N°17.997 que rige a esta Magistratura.

2°. De las normas señaladas se desprenden los presupuestos necesarios para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, a saber: i) la cuestión de inconstitucionalidad debe promoverse respecto de un precepto de rango legal; ii) el referido precepto debe haber sido declarado previamente inaplicable por sentencia de este Tribunal pronunciada en virtud del inciso primero, numeral 6°, e inciso undécimo del artículo 96 de la Constitución; iii) la o las personas naturales o jurídicas que ejerzan la acción deben fundar razonablemente la petición, indicando precisamente la sentencia de inaplicabilidad previa en que se sustenta y los argumentos constitucionales que 0000366 26 TRESCIENTOS SESENTA Y SEIS

le sirven de apoyo; iv) la cuestión de inconstitucionalidad promovida debe fundarse en los mismos vicios de inconstitucionalidad del que motivó la declaración de inaplicabilidad del precepto impugnado.

3°. En el requerimiento, los abogados señora Josefina Escobar Martínez y señor Gerardo Ramírez González han solicitado que se declare inconstitucional la frase “a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta” contenida en el artículo 5° de la Ley N°18.900, cuyo texto dispone:

“Para todos los efectos legales, a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta, serán de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21, del decreto ley N°1.263, de 1975.”

Los actores constitucionales fundan su requerimiento en lo resuelto previamente por este Tribunal en las sentencias dictadas en las causas roles N°s 14.538, 14.077, 13.912, 1.3908, 13.541, 9.308, 2.793 y 944, en las que el referido precepto ha sido declarado inaplicable. Los fundamentos de tales pronunciamientos se centran en la afectación al derecho de propiedad y a la tutela judicial efectiva, consagrados en los numerales 24 y 3 del artículo 19 de la Constitución, respectivamente. Asimismo, la vulneración al principio de servicialidad contemplado en artículo 1°, inciso cuarto, de la Carta Fundamental.

En relación con la afectación al derecho de propiedad, los actores constitucionales señalan que la frase “a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta” configura una condición suspensiva meramente potestativa que permite al Estado eludir, indefinidamente, su obligación de restituir los ahorros e inversiones de los ciudadanos que participaron en el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP).

Argumentan que, al condicionar el pago de estas acreencias a un acto administrativo que depende exclusivamente del Estado, se sustrae de hecho el dominio legítimo de los depositantes, impidiéndoles ejercer sus facultades de disposición y recuperación, y transformando la situación en una confiscación.

En cuanto a la afectación a la tutela judicial efectiva, los requirentes argumentan que la disposición legal impugnada impide el acceso a los tribunales para obtener la restitución de los ahorros e inversiones, ya que condiciona la existencia misma de la obligación del Fisco a un acto administrativo que no ha ocurrido y que nunca ocurrirá. Esta situación coloca a los ahorristas en un estado de indefensión, al no poder hacer exigible su derecho mediante acciones judiciales ordinarias. Indican que incluso cuando los ciudadanos logran demostrar sus créditos en juicios civiles, el Fisco alega la 0000367 27 TRESCIENTOS SESENTA Y SIETE

falta de aprobación de la cuenta para eludir su obligación de pago. En el mismo sentido, resaltan que esta imposibilidad de recurrir eficazmente a la jurisdicción viola el principio del debido proceso y el derecho a ser juzgado por un tribunal imparcial, impidiendo una resolución de fondo sobre sus derechos.

Finalmente, sostienen que el precepto impugnado invierte el principio constitucional de servicialidad, ya que subordina los derechos de los ciudadanos a la mera voluntad del Estado. Ello pues, a su parecer, en lugar de actuar en función del bien común y garantizar la restitución de los fondos, el Estado ha asumido una posición de poder discrecional que le permite incumplir, indefinidamente, su obligación, afectando, gravemente, la confianza pública y el respeto por los derechos fundamentales. Recalcan que, en este contexto, el Estado no solo ha incumplido el mandato legal de hacerse cargo de las obligaciones del SINAP, sino que lo ha hecho amparándose en una condición autoimpuesta y no ejecutada en más de treinta años, lo que contradice su rol constitucional de garante de los derechos y promotor del bien común.

De lo expuesto, se concluye que, en la especie, se han satisfecho todos los presupuestos procesales exigidos por el artículo 93, N°7, de la Constitución, para que esta Magistratura conozca y resuelva la acción de inconstitucionalidad.

II. ANTECEDENTES: EL SISTEMA NACIONAL DE AHORRO Y PRÉSTAMO

4°. El Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo se estableció por el D.F.L.

N°205, del año 1960, con el objeto de fomentar el ahorro y propender a la adquisición y edificación de viviendas económicas. Para ese efecto, se crearon dos instituciones. En primer lugar, las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, entidades de carácter privado sujetas a autorización (artículos 19, 20, 21). Sus funciones eran básicamente dos: i) recibir depósitos y darlos en préstamos para la adquisición, construcción, terminación o ampliación de viviendas económicas, incluidos en ellos el costo de los terrenos y la urbanización; ii)

invertir sus capitales en préstamos a los depositantes por un monto equivalente al 75% de la cantidad más baja que hayan mantenido en sus respectivas cuentas durante los últimos seis meses anteriores al préstamo (artículo 42). Estos depósitos se hacían en cuentas individuales (artículo 34), se reajustaban (artículo 36), algunos tenían derecho a dividendo (artículo 38), podían ser retirados con aviso previo (artículo 41) y estaban asegurados hasta un límite de 5.000 escudos, contra pérdida o riesgos de cualquier naturaleza (artículo 64). En segundo lugar, la Caja Central de Ahorros y Préstamos, organismo autónomo, con personalidad jurídica, encargado de la aplicación del D.F.L N°205 y la supervigilancia de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo. La Caja se encontraba bajo la vigilancia de la Superintendencia de Compañías de Seguros, Sociedades Anónimas y Bolsas de Comercio, sus relaciones con el Gobierno se ejercían por intermedio del Ministerio de Hacienda, sometida a la fiscalización 0000368 28 TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO

de la Contraloría General de la República; y, sus operaciones gozaron de garantía del Estado (artículo 2).

5°. El Sistema de Ahorro y Préstamo sufrió sucesivas modificaciones a lo largo del tiempo. En 1968, la Ley N°16.807, refundió el D.F.L N°205, cuyo artículo 32 permitió la disolución de las Asociaciones y el traspaso de sus bienes, préstamos, depósitos y obligaciones a otra Asociación de la misma región, lo que comenzó a ocurrir paulatinamente hasta que, en 1980, el D.L N°3.480 declaró que la “Asociación Nacional de Ahorro y Préstamos”, resultante de la fusión de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo "Casa Propia Libertador Bernardo O'Higgins y Ahorromet Integradas", "Diego Portales" y "Patagonia", era sucesora legal de dichas asociaciones (artículo 7°) y autorizó la reliquidación y repactación de las deudas hipotecarias con dicha entidad (artículo 1°, inc. final).

En 1985, el artículo 23 de la Ley N°18.482, con la sustitución del artículo 42 y la derogación del artículo 1°, inciso primero, de la Ley N°16.087, eliminó el objeto esencial de las Asociaciones que era invertir en préstamos hipotecarios;

y, conjuntamente se derogaron los artículos 64, 68 a 74, eliminándose las disposiciones que establecían la garantía del Estado sobre los depósitos de ahorro y los préstamos hipotecarios.

En 1987, se derogaron varias normas de la Ley N°16.807, relativas a la fiscalización y sanciones a las Asociaciones y la inspección completa de sus operaciones por funcionarios de la Caja Central, incluyendo la disolución, que pudiere adoptar en contra de las Asociaciones por incumplimiento de leyes, reglamentos o resoluciones administrativas pertinentes, o a las sanas prácticas de administración. Además, se derogó el artículo 41 que disponía: “Los depósitos podrán ser retirados total o parcialmente, previo aviso con 60 días de anticipación a lo menos”.

En 1990, mediante la Ley N°18.900, se dispuso lo siguiente: i) el término de la existencia legal de la Caja Central de Ahorro y Préstamos y de la autorización de existencia de la Asociación Nacional; ii) la obligación de liquidar la cuentas con terceros de la Caja y de la Asociación, pagar deudas y cobrar los créditos; iii) la Caja debía dar cuenta de su cometido, y dicha cuenta ser aprobada por el Presidente de la República mediante decreto supremo; iv) el producto neto de la liquidación de la Caja y de la Asociación ingresaría a rentas generales de la Nación; v) publicado el decreto aprobatorio de la cuenta, pasarían a ser de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación, que no quedaran cubiertas por el producido de las liquidaciones; debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nación, y ser incorporados al ejercicio presupuestario mediante un decreto que determine su ubicación dentro de la clasificación presupuestaria, de acuerdo al artículo 5° de la Ley N°18.900 en relación con el artículo 21, del Decreto Ley N°1.263, “Orgánico de Administración Financiera del Estado”.

0000369 29 TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE

Por último, el artículo 1° de la Ley N°19.229, estableció que, desde la fecha de su publicación, esto es, el 16 de julio de 1993, pasaron de pleno derecho, a dominio fiscal los bienes raíces y la cartera de créditos hipotecarios que no fueron enajenados o liquidados por la Caja Central de Ahorros y Préstamos. Así, en relación con la cartera hipotecaria que asume el Fisco, el Ministerio de Bienes Nacionales estaba facultado para convenir con los deudores transacciones, renegociaciones y reprogramaciones con la aprobación fundada del Ministro de Hacienda.

III. LA ESPECIAL NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

1. Relación con la acción de inaplicabilidad

6°. La Constitución distingue claramente entre la acción de inaplicabilidad y la acción de inconstitucionalidad de un precepto legal, reguladas en los numerales 6° y 7° del artículo 93, respectivamente. Si bien la inaplicabilidad constituye una condición necesaria para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, ello no implica que sea una condición suficiente, en tanto la sola existencia de sentencias estimatorias de inaplicabilidad no habilitan, por sí mismas, la declaración de inconstitucionalidad del precepto impugnado.

Este Tribunal ha sostenido de manera reiterada que “no existe una relación causal entre ambos juicios —de inaplicabilidad e inconstitucionalidad —, en términos que la inaplicación de un precepto provoque y convoque necesaria y obligatoriamente a una declaración de inconstitucionalidad.

Perfectamente una disposición declarada inaplicable puede ser constitucional en abstracto y resultar aplicable en otros casos. Sólo será inconstitucional si ninguna interpretación o posible hipótesis de aplicación de la disposición admite su sujeción a la Carta Fundamental” (STC Rol N°1.254-08, c. 28°).

Prueba de lo anterior, es que, de un total de 25 requerimientos ingresados a la fecha al Tribunal Constitucional, 14 de ellos, siendo conocidos en el fondo por el Pleno, se ha declarado la inconstitucionalidad en sólo siete oportunidades. A saber, el artículo 116 del Código Tributario (STC Rol N°681-07);

el artículo 171 del Código Sanitario (STC Rol N°1345-09); la expresión “gratuitamente” contenida en el artículo 595 del Código Orgánico de Tribunales (STC Rol N°1.254-08); el artículo 38 ter de la Ley N°18.933 (STC Rol N°1710-10);

parte final del inciso segundo del artículo 126 del Código Sanitario (STC Rol N°6.597-19) y el artículo 299, numeral 3° del Código de Justicia Militar (STC Rol 0000370 30 TRESCIENTOS SETENTA

N°12.305-21); y los artículos 4° del DL 2.607/1977 y 2° del DL N°3.643/1981 (STC Rol N°12.345-21).

2. Rol del juez constitucional al analizar un requerimiento de inconstitucionalidad

7° En la presente acción pública por inconstitucionalidad corresponde a esta Magistratura realizar un control abstracto y objetivo de los vicios invocados, para ello la jurisprudencia de este Tribunal ha delineado un camino claro, en cuanto “el juicio de inconstitucionalidad expresa una comparación abstracta de dos normas de distinto rango, para constatar su manifiesta incompatibilidad. La ilegitimidad constitucional del precepto legal emana de su propio enunciado, sin referencia a una situación singular” (STC Rol N°558-06, c.

5°).

La técnica descrita se relaciona, íntimamente, con el principio de “interpretación conforme”, en tanto, el vicio alegado debe ser patente, habiendo llegado el juez constitucional a la convicción que no es posible una interpretación acorde a la Constitución. El principio de “interpretación conforme”, se ha entendido por esta Magistratura como la acción de “buscar la interpretación de las normas que permita resolver, dentro de lo posible, su conformidad con la Constitución” (STC Rol N°1209-08, c. 11°. En el mismo sentido STC Rol N°257, c. 12°; STC Rol N°271, c. 7°; STC Rol N°293, c. 24°; STC Rol N°297, c. 13°; y STC Rol N°309, c. 3°).

Ahora bien, la primacía de la Constitución otorga a este Tribunal potestades derogatorias de normas, se trata de una herramienta necesaria para resguardar las bases que rigen nuestro ordenamiento jurídico y nuestra democracia. Sin embargo, no obsta a tener presente los efectos derogatorios y erga omnes que genera acoger una acción de inconstitucionalidad. Lo anterior, obliga al juez constitucional a actuar acorde al principio de “prudencia”, puesto que la “deferencia hacia el legislador” y hacia el poder ejecutivo (en este caso en materia financiera) ceden en favor de la Constitución.

Por último, el análisis de un asunto, como el que estamos llamados a resolver, debe considerar los efectos que la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma produce en el ordenamiento jurídico. Tal es la doctrina expresada en la STC Rol N°558-07, en la que se advierte que la finalidad de restablecer el orden constitucional mediante la expulsión de una norma no se cumple cuando dicha medida implica un perjuicio mayor para el sistema normativo.

III MOTIVOS DE RECHAZO DE LA ACCIÓN INTERPUESTA

1. Control abstracto y objetivo de constitucionalidad 0000371 31 TRESCIENTOS SETENTA Y UNO

8°. La doctrina ha señalado que la declaración de inconstitucionalidad “está prevista para examinar la norma cuestionada sin respecto a situación particular alguna, esto es, en su generalidad y abstracción, frente a la abstracción y generalidad de la Constitución (Ríos, Lautaro (2009) “Análisis crítico de la acción de inconstitucionalidad en el derecho chileno, con referencia al derecho comparado”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, año XV, p. 353). En este contexto, resulta útil recordar la distinción entre normas y enunciados normativos. Siguiendo a Guastini, “(i) denominaremos «disposición» a todo enunciado normativo contenido en una fuente del derecho;

(ii) llamaremos «norma» no al enunciado en sí, sino a su contenido de significado […] Por tanto, la disposición es el objeto de la interpretación, la norma su resultado” (Guastini, Ricardo (2020) Interpretar y argumentar, 1era edición, Valetta Ediciones, p. 78).

En el presente requerimiento, la disposición es el enunciado normativo contenido en la formulación textual del artículo 5° de la Ley N°18.900, esto es, “ Para todos los efectos legales, a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta, serán de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21, del decreto ley N°1.263, de 1975.” En cambio, a partir de dicho enunciado, el intérprete puede extraer una o más normas jurídicas, por ejemplo: “La responsabilidad fiscal por las obligaciones no cubiertas se hace exigible a partir de la publicación del decreto que aprueba la cuenta”.

En definitiva, esta Magistratura debe ejercer su competencia con estricto apego a la naturaleza abstracta y objetiva de este control de constitucionalidad posteriori, limitando su pronunciamiento a la confrontación normativa entre el precepto legal y la Constitución.

2. Interpretación Conforme

9°. La distinción realizada en el acápite anterior cobra especial relevancia en la presente acción de inconstitucionalidad y se relaciona con el criterio de “interpretación conforme” que debe emplear esta Magistratura, pues “en el control abstracto se examina si el enunciado, en todos sus posibles significados, está en contradicción con la Constitución. Por ello, el Tribunal Constitucional invalida un precepto legal –conforme al art. 93 Nº7 y 94– cuando las contradicciones “no admiten ninguna otra interpretación plausible que no conduzca necesariamente a la declaración de inconstitucionalidad” (STC R. 681- 06, c.26°).” (Diccionario Constitucional chileno, p. 210). En consecuencia, “el juicio que ha de emitirse en una acción de inconstitucionalidad exige, por los mismos efectos generales del fallo, un análisis abstracto, siendo procedente 0000372 32 TRESCIENTOS SETENTA Y DOS

acoger la acción solo si se concluye que el texto legal, en cualquier circunstancia y cualquiera sea la interpretación que de él se haga, infringe la Carta Fundamental.” (STC 1345-09, c. 2°). En el mismo sentido, STC Rol 681 y 1173.

En el caso en análisis, el estándar que rige el control de constitucionalidad exige que la contradicción entre la norma impugnada y la Constitución sea de carácter abstracto, absoluto y palmario (STC Rol N°1710-10).

Así, en caso de subsistir una duda razonable respecto de la inconstitucionalidad del precepto, el intérprete constitucional debe inclinarse por su conformidad con la Carta Fundamental, en atención al principio de “deferencia hacia el legislador” (STC Roles N°309-00 y 549-07). “[T]al y como lo han reconocido uniformemente la doctrina y la jurisprudencia comparadas, el respeto hacia la labor que desarrolla el legislador obliga al Tribunal Constitucional, en su función de contralor de la constitucionalidad de la ley, a buscar, al menos, alguna interpretación del precepto cuestionado que permita armonizarlo con la Carta Fundamental y sólo en el evento de no ser ello posible, unido a la necesidad de cautelar integralmente la plena vigencia de los principios de supremacía constitucional, igualdad ante la ley y certeza jurídica, resultará procedente y necesaria la declaración de inconstitucionalidad." (STC Rol N°681, c. 8°).

En base al ejercicio de la atribución específica que nos reúne en el caso su b-lite y al criterio de “interpretación conforme” corresponde desestimar la acción presentada para cada una de las supuestas infracciones al Texto Constitucional, tal como se desarrolla en el punto siguiente.

3. Examen de los vicios de constitucionalidad

10°. Conforme con lo establecido en el artículo 101 de la Ley Orgánica Constitucional que rige a este Tribunal, la declaración de inconstitucionalidad de las normas legales cuestionadas debe fundarse, únicamente, en la infracción de el o los preceptos constitucionales que fueron considerados transgredidos por la sentencia previa de inaplicabilidad que le sirven de sustento. En esta oportunidad, la acción de inconstitucionalidad se sostiene en las sentencias dictadas en las causas roles N°s 14.538, 14.077, 13.912, 13.908, 13.541, 9.308, 2.793 y 944. Los fundamentos de tales pronunciamientos se centraron en la afectación a la tutela judicial efectiva, al derecho de propiedad, y al principio de servicialidad del Estado, consagrados en el artículo 19, N°3 y N°24; y artículo 1°, inciso cuarto, de la Carta Fundamental, respectivamente.

Tal como fue enunciado con anterioridad, la acción de inconstitucionalidad difiere de un requerimiento de inaplicabilidad, sin que pueda olvidarse que este último “[recae] sobre la aplicación del precepto cuestionado en un caso concreto, en una gestión pendiente, razón por la cual el Tribunal, al ejercer control abstracto de constitucionalidad no puede limitarse a 0000373 33 TRESCIENTOS SETENTA Y TRES

reproducir los mismos razonamientos y análisis efectuados en el análisis de los casos concretos.” (STC Rol N°1.710-10, c. 33°).

11°. En cumplimiento de lo dicho, el análisis de constitucionalidad abstracto debe prescindir de las alegaciones que tuvieran una naturaleza concreta propia de la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, como lo son las normas derivadas de la interpretación realizada por esta Magistratura en sentencia Rol N°14.077-23, citados en el requerimiento a fojas 10 del expediente, a saber:

“En dichas sentencias han sido establecidos los siguientes criterios: (i) La supresión del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo por medio de la Ley 18.900 no suspende la posición de garante que le corresponde al Estado de Chile, toda vez que ésta posición por subrogación es una obligación que le asiste al Estado a través de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y del Fisco; (ii) La condición impuesta por el artículo 5° impugnado, es una “condición” suspensiva y meramente potestativa del acreedor (Fisco de Chile), que hace ilusoria el cumplimiento de la obligación y, consecuentemente, la propiedad del depositante sobre sus depósitos; (iii) La falta de un decreto aprobatorio de la cuenta presentada por la Caja centra de Ahorros y Préstamos tuvo por único objeto determinar los recursos con cargo a los cuales el Fisco de Chile en su calidad de sucesor legal de ésta se haría cargo de sus respectivas obligaciones sean los propios de la Caja o nuevos recursos fiscales, la omisión de dicho acto administrativo es inoponible a los acreedores; (iv) Si bien la Ley 18.900 hizo desaparecer el sujeto obligado a restituir lo depositado (Caja Central de Ahorros y Préstamos), lo sustituyó por el Fisco condicionando la existencia de la obligación al cumplimiento de una condición suspensiva meramente potestativa del deudor que no se ha cumplido y a la que se encuentra supeditado el pago de una obligación de restitución del dinero depositado la que por su naturaleza debe ejercerse a voluntad del depositante y no del depositario; (v) Finalmente, el Estado en calidad de garante de los depósitos efectuados por particulares en el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo no puede escudarse en la naturaleza meramente potestativa de sus obligaciones para incumplirlas sin afectar dos conceptos básicos de la convivencia constitucional, cuales son el respeto efectivo a los derechos de las personas y la circunstancia de que las normas legales se expiden para la concreción veraz y efectiva del bien común.”.

0000374 34 TRESCIENTOS SETENTA Y CUATRO

12°. Sobre quien alega la inconstitucionalidad recae una carga argumentativa especialmente exigente, dada la naturaleza y los efectos de la sentencia estimatoria. En tanto, la Constitución establece que dicha declaración tiene efectos derogatorios y no anulatorios, lo que implica que la norma impugnada es excluida del ordenamiento jurídico. Por tanto, cualquier pretensión de inconstitucionalidad debe acreditar de manera clara, precisa y suficiente la contradicción directa con el texto constitucional, conforme al estándar de control estricto que rige en esta sede (STC Rol N°2800-15, voto Ministros señores Carmona y Hernández, c. 19°).

a. Tutela judicial efectiva

13°. Los requirentes de inconstitucionalidad argumentan que la frase impugnada del artículo 5° de la Ley N°18.900 vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, derivado del artículo 19 N°3 de la Constitución, al impedir que los ahorristas e inversionistas del SINAP puedan reclamar judicialmente la devolución de sus fondos, toda vez que se supedita la responsabilidad del Fisco a la publicación de un decreto. Lo anterior, a su juicio, genera una situación de indefensión absoluta, frustrando el acceso a la justicia y eliminando toda vía efectiva para ejercer sus derechos. En específico, a fojas 16 señala, “solo suprimido el precepto (de manera particular o erga omnes) se eliminaría la condición suspensiva meramente potestativa que favorece al Fisco, lo que permitirá a los ahorrantes e inversionistas tutelar efectivamente sus derechos ante los tribunales de justicia, los cuáles a partir de la prueba rendida darán lugar al cobro o no, según corresponda; quienes en todo caso deberán acreditar la titularidad de su derecho en los procesos de fondo ante la judicatura civil;

dándose cumplimiento de esta manera a las disposiciones de los artículos 1°, 2° y 4° de la misma Ley N°18.900 que se exigen una previa liquidación de las acreencias”.

14°. Esta Magistratura ha reconocido que la tutela judicial efectiva se encuentra contenida en el artículo 19 N°3 de la Constitución; y que constituye un presupuesto básico para el ejercicio del derecho a la igual protección de la ley y el debido proceso (STC 792, c. 8, STC 815, c. 10, STC 946, cc. 28 a 33, STC 1046, c. 20, STC 1061, c. 15, STC 1332, c. 9, STC 1356, c. 9, STC 1382, c. 9, STC 1391, c. 9, STC 1418, c. 9, STC 1470, c. 9, STC 1502, cc. 8 y 9, STC 1535, cc. 18 y 25, STC 2042, c. 29, STC 2438, c. 11, STC 2688, c. 5). Además, lo ha definido como un “derecho fundamental autónomo, que tiene por finalidad que las personas accedan al proceso como medio ordinario de resolución de los conflictos jurídicos, lo que resulta un presupuesto mínimo de todo Estado de Derecho.” (STC R. 815-08, c.

10°). En el mismo sentido STC Rol N°1535, c. 19°, el cual supone, precisamente, el derecho de activar el proceso y producir una decisión judicial (Cofré, L. (2020)

“Derechos a la tutela judicial y a la asistencia jurídica”, En Contreras, P. y Salgado, C. Curso de Derechos Fundamentales, Tirant Lo Blanch, p. 323).

0000375 35 TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO

El reconocimiento a la tutela judicial efectiva debe tener en consideración dos elementos, complementarios e interrelacionados: i) el derecho a la acción, de configuración constitucional; y, ii) el derecho a la apertura y posterior sustanciación del proceso, cuyo ejercicio será regulado por la determinación legal de las normas del procedimiento respectivo (STC Rol N°1535, c. 20°). En el mismo sentido STC Rol N°2688, c. 5°. A este respecto, es útil recordar la distinción básica entre derecho a la acción y derecho a la pretensión.

Así, la acción es un poder, una facultad jurídica y cívica existente indistintamente y autónomamente del derecho material. La acción va dirigida al órgano jurisdiccional, como representante del Estado, en busca de un pronunciamiento motivado, fundamentado y razonado, indistintamente a que resulte favorable o no para el accionante. Por otro lado, se encuentra la pretensión, en la cual un sujeto se auto-atribuye un derecho a través de una manifestación de voluntad y le solicita al Juez como autoridad pública e imparcial, su reconocimiento. Es decir, la pretensión es la afirmación de un derecho y la reclamación de la tutela para el mismo con la finalidad de lograr el respeto de la colectividad en general” (Montilla, J. (2008) “La acción procesal y sus diferencias con la pretensión y demanda”, Cuestiones Jurídicas, vol. II, n°2, p. 107 y 108).

15°. Desde la perspectiva abstracta que rige este control de constitucionalidad, no es posible afirmar que la frase impugnada del artículo 5° de la Ley N°18.900 infrinja el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 19 N°3 de la Constitución. En efecto, dicha disposición no prohíbe el acceso a los tribunales ni suprime la posibilidad de ejercer acciones judiciales;

más bien, establece una condición normativa para que el Fisco pueda asumir ciertas obligaciones previamente contraídas por una entidad en liquidación.

16°. La alegación según la cual el demandante necesita remover la parte impugnada para poder ejercer su derecho judicial ignora la distinción básica entre el derecho a la acción —esto es, a activar un proceso jurisdiccional ante una autoridad competente— y la legitimidad de la pretensión que se ejerce en ese proceso. El primero es de configuración constitucional y permanece intacto:

cualquier sujeto puede recurrir a los tribunales con el objeto de obtener el reconocimiento de un derecho. En cambio, que la pretensión no prospere por ausencia de uno de los elementos constitutivos del derecho sustantivo —como en este caso, la falta de un acto habilitante previsto por la ley— no constituye, en sí mismo, una violación al derecho de acceso a la justicia, dado que se trata de una consecuencia legítima de un régimen normativo que establece con claridad cuándo y en qué condiciones se activa la responsabilidad fiscal.

17° En conclusión, la existencia de una condición legal para el nacimiento de la responsabilidad estatal no elimina ni restringe, en términos constitucionalmente reprochables, el ejercicio de acciones legales, sino que 0000376 36 TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS

define los supuestos de procedencia del derecho sustantivo reclamado, por lo que no se vislumbra dentro de las alegaciones de la requirente argumentos suficientes que den cuenta de manera abstracta y objetivo de la inconstitucionalidad de la norma impugnada en razón del tutela judicial efectiva garantizada en la Constitución Política.

b. Derecho de propiedad

18°. Los actores constitucionales sostienen que la aplicación de la frase impugnada del artículo 5° de la Ley N°18.900 configura una confiscación, entendida como el apoderamiento de los bienes de una persona que se traspasan desde el dominio privado al del Estado, sin ley que justifique la actuación ni proceso en que se ventilen los derechos del afectado. Así a fojas 11 señala: “En el caso concreto, ese es justamente el resultado que produce la aplicación de la frase denunciada en el artículo 5° de la Ley N°18.900, pues al dejar sujeto el traspaso de las deudas del SINAP a la aprobación de la cuenta por parte del Presidente de la República, en la práctica, lo que configura es una obligación meramente potestativa del Estado respecto a la devolución de los dineros y activos, que son de propiedad de los particulares y que el Estado debe restituir. Así, si el Estado no aprueba la cuenta, mantiene en su poder estos bienes, alejados de sus legítimos titulares.”, a fojas 11.

Además, agregan que el precepto impugnado impide a los titulares de ahorros e inversiones ejercer sus derechos de dominio, al suspender, indefinidamente, la restitución de sus recursos. Esto constituye una privación ilegítima del derecho de propiedad protegido por el artículo 19 N°24 de la Constitución, ya que se niega la restitución de lo propio sin mediar causa legal válida.

19°. El artículo 19 N°24 de la Constitución consagra el derecho de propiedad sobre toda clase de bienes, sean corporales o incorporales, éstos últimos, en palabras del artículo 565 del Código Civil, “consisten en meros derechos, como los créditos, y las servidumbres activas". Tal como ha sostenido este Tribunal, “el texto de la Constitución es claro y su sentido inequívoco: la Constitución asegura el derecho de propiedad sobre bienes incorporales […].

Distinto es determinar las diferencias de la propiedad que se ejerce sobre unos y otros bienes.” (STC 505-06, c. 15°). Ahora bien, en relación con los dineros depositados en la cuenta de ahorro, cabe señalar que nos encontramos ante “la secular institución del depósito irregular que deja de ser un título de mera tenencia para convertirse en un título traslaticio de dominio y una fuente de una obligación de restituir la misma cantidad de dinero entregada. El depositario en estos casos, en consecuencia, no es mero tenedor, sino dueño del dinero en depósito y a la vez deudor de la misma cantidad de dinero a la fecha de término del contrato [...] Como es sabido, el depósito irregular del Código 0000377 37 TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE

Civil se ha expandido al negocio bancario y financiero, con lo que aparece el depósito en cuenta corriente y otras formas de depósito dinerario: en cuentas de ahorro, a plazo, a la vista, etc.” (Corral, H. (2019) “‘Buen siervo, mal amo’. El dinero en el Derecho Civil chileno”, Estudios de Derecho Privado en homenaje al profesor nombre reservado, Thomson Reuters, p. 998).

En el mismo sentido, el artículo 1° de la Ley N°18.010, de 1981 que “Establece Normas para las Operaciones de Crédito y Otras Obligaciones de Dinero”, define las operaciones de crédito de dinero como "aquellas por las cuales una de las partes entrega o se obliga a entregar una cantidad de dinero y la otra a pagarla en un momento distinto de aquel en que se celebra la convención".

Atendido lo anterior, “la verdadera naturaleza de la operación consiste en ser un crédito [...] Definimos al “crédito” como la dación en dominio de una cosa (corporal o incorporal, mueble o inmueble, fungible o infungible, consumible o inconsumible) que obliga a quien la recibe a restituirla después al que se la dio”

(nombre reservado, A. (2014) "El depósito irregular en el derecho chileno", en Revista Chilena de Derecho Privado, Nº23, p.125). Por lo que el depositante no mantiene un derecho de dominio sobre el dinero depositado, sino un derecho de crédito que le permite exigir la restitución del saldo disponible. A su vez, el depositario no es mero tenedor, sino dueño del dinero en depósito y, por tanto, cumple con su obligación de restitución con cosas del mismo género y calidad, es decir, es deudor de una obligación de restitución genérica. Por lo que la determinación precisa del monto a restituir en un depósito irregular es esencial para salvaguardar tanto los derechos del depositante como el cumplimiento de las obligaciones del depositario.

20°. Como es sabido, la Ley N°19.800 estableció una transferencia al Fisco de obligaciones de la Caja y de la Asociación, deuda que, como se explicó anteriormente era privada. El legislador, al imputar la asunción de una responsabilidad financiera del Estado, puede establecer las condiciones bajo las cuales lo realice, de forma que la aprobación de la cuenta por el Presidente de la República genera dos efectos legales: por un lado, los bienes no enajenados en el proceso de liquidación se transfieran al Fisco (Art. 4°, Ley N°18.900); por otro, el Fisco asume las obligaciones de la Caja y de la Asociación (Art. 5, Ley N°18.900).

Así, el artículo 5° en cuestión establece que la obligación del Fisco es subsidiaria, pues opera sólo respecto de aquellas obligaciones que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producto neto de las liquidaciones que entraron a las rentas generales de la Nación y, además, indica que se requiere disponer de fondos para responder por esas obligaciones, para ello, se debe consultar el presupuesto de la Nación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21, del Decreto Ley N°1.263, de 1975.

Desde una perspectiva de control abstracto de constitucionalidad, la confrontación entre el artículo 5° de la Ley N°18.900 y el artículo 19 N°24 de la 0000378 38 TRESCIENTOS SETENTA Y OCHO

Constitución, exige examinar si el contenido normativo del precepto legal impugnado —esto es, supeditar la responsabilidad del Fisco a la publicación del decreto que aprueba la cuenta de liquidación— vulnera de manera manifiesta e insalvable el derecho de propiedad. En este análisis, resulta determinante considerar que la propiedad sobre créditos —como forma de bienes incorporales protegidos constitucionalmente— se encuentra necesariamente delimitada por los requisitos de existencia y ejercicio establecidos por el legislador. En este caso, la ley extinguió al deudor primario, y definió un nuevo sujeto pasivo —el Fisco— cuya obligación de restitución no es automática, sino que depende del cumplimiento de una condición suspensiva expresamente regulada: la aprobación de la cuenta de liquidación por decreto supremo. Sobre este respecto, “esta Magistratura ha fallado que “mal podría infringirse este derecho cuando la ley establece requisitos al efecto que no se han verificado (STC Rol N°1266, considerandos 30°). De esta forma, pretender exigir el cumplimiento de una obligación sin que se haya verificado la condición legal de exigibilidad equivale a desconocer los elementos constitutivos del derecho mismo que se pretende ejercer.

21°. Tampoco se configuraría en la especie una confiscación, esto es, “el apoderamiento de 'todos' los bienes de una persona, que entonces pasan a poder del Estado" (Marienhoff, M. (2008) Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, 4ta ed., Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, p. 201). La doctrina ha reconocido los siguientes rasgos distintivos de la confiscación: es una sanción penal impuesta como resultado de una sentencia judicial condenatoria dictada en un proceso criminal, que comprende a todos los bienes de propiedad del afectado y no otorga derecho a indemnización para el propietario que es privado de su dominio. Por lo que es una limitación a la propiedad privada con carácter definitivo (Celis, G. (2018) Los bienes de Administración del Estado, Thomson Reuters, p. 293).

Al tenor del artículo 19 N°7 letra g) de la Constitución, se prohíbe, por regla general, la imposición de la pena de confiscación de bienes, a excepción del comiso en los casos de asociaciones ilícitas y en los casos establecidos en la ley. Así, por ejemplo, el artículo 294 del Código Penal dispone que, además de las penas correspondientes, se impondrá el comiso de ganancias obtenidas por la organización delictiva o criminal, en conformidad con los procedimientos establecidos en la ley. Así también, el artículo 24 bis del mismo cuerpo normativo señala expresamente que “[t]oda sentencia condenatoria en materia criminal lleva consigo el comiso de las ganancias provenientes del delito. Por el comiso de ganancias se priva a una persona de activos patrimoniales cuyo valor corresponda a la cuantía de las ganancias obtenidas a través del delito, o bien para o por perpetrarlo. Lo obtenido en virtud de lo señalado precedentemente será transferido al Fisco.”.

0000379 39 TRESCIENTOS SETENTA Y NUEVE

El precepto legal impugnado no configura, en abstracto, un acto de confiscación, toda vez que la figura legal no implica una sanción penal impuesta por sentencia judicial en el marco de un proceso criminal. Además, la disposición impugnada no tiene un carácter sancionador ni privativo definitivo del derecho de propiedad, sino que regula un procedimiento administrativo y presupuestario necesario para garantizar la responsabilidad fiscal del Estado en relación con las obligaciones del SINAP.

22°. En conclusión, desde una perspectiva de control abstracto de constitucionalidad, el artículo 5° de la Ley N°18.900 no niega la existencia de los derechos de crédito de los ex ahorrantes, sino que establece un mecanismo específico y condicionado para su cumplimiento, que se activa sólo una vez verificados y cuantificados adecuadamente los pasivos remanentes. Exigir el cumplimiento de esta condición no implica desconocer el derecho de propiedad sobre créditos válidamente constituidos, sino proteger la integridad del gasto público y garantizar que cualquier erogación fiscal se base en antecedentes verificables y conforme a derecho.

c. Principio de servicialidad del Estado

23°. Los argumentos planteados en la acción de inconstitucionalidad sostienen que el artículo 5° de la Ley N°18.900 vulnera el principio de servicialidad del Estado consagrado en el artículo 1°, inciso cuarto, de la Constitución, al supeditar la asunción de las deudas del SINAP a una condición potestativa del propio Estado —la emisión de un decreto supremo— que no ha sido cumplida en más de treinta años. Esta situación, según los requirentes, invierte la relación entre el Estado y los particulares, dejando a estos últimos en una posición de subordinación absoluta frente a la voluntad estatal, lo que priva de eficacia a un mandato legal destinado a satisfacer una necesidad pública comprometida desde la creación del sistema.

24°. La Constitución en su artículo 1° inciso 4° indica “El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece”. Concordante con lo anterior el artículo 3°, inciso primero, de la Ley N°18.575, “Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado” establece en su inciso primero que “La Administración del Estado está al servicio de la persona humana; su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente…”. En este sentido, valga recalcar que la Constitución, establece que el Estado debe contribuir a crear “las condiciones sociales”, entiéndase por tales:

“[A]l conjunto de circunstancias y características que pueden constatarse en 0000380 40 TRESCIENTOS OCHENTA

determinado momento de la convivencia colectiva, configurantes de su realidad, en cuanto en ella se observan, se imponen o determinan el clima, el ambiente en que se mueve la actividad de las personas y asociaciones integrantes de la sociedad nacional. A tales condiciones colectivas el precepto se remite no sólo para constatarlas, reconocerlas, registrarlas, sino para aquilatarlas desde el prisma de bien general …” (nombre reservado, A. y Silva, M.

(1995) "La servicialidad del Estado: sus fundamentos constitucionales", Revista De Derecho Público, Núm. 57/58, p. 71).

25°. El mandato de servicialidad estatal no puede ser interpretado en el vacío ni desligado de otros principios constitucionales, como la responsabilidad fiscal, la legalidad del gasto y el control administrativo previo a la erogación de fondos públicos. En este sentido, condicionar la responsabilidad fiscal del Estado a la verificación de una cuenta de liquidación, mediante decreto supremo, constituye una expresión legítima del deber del Ejecutivo de cautelar el uso de los recursos públicos, conforme lo dispuesto en los artículos 32 N°20 y 100 de la Carta Fundamental. Pretender que esta condición legal vulnera en abstracto el principio de servicialidad implica desconocer que el respeto a dicho principio no exige una actuación inmediata o automática del Estado ante cualquier pretensión privada, sino una acción estatal conforme a derecho, justificada técnica y financieramente, y sujeta a procedimientos definidos en la ley. En este contexto, la frase impugnada del artículo 5° no desnaturaliza ni priva de contenido el principio de servicialidad, sino que lo enmarca dentro de un diseño institucional orientado a compatibilizar la protección de los derechos de los particulares con la sostenibilidad y transparencia de la función pública.

Resulta interesante en este ámbito, recordar la opinión expresada por los Ministros Carmona y Hernández con ocasión del pronunciamiento de inconstitucionalidad que tuvo lugar en causa Rol N°2.800-15 al señalar que “el principio de servicialidad del Estado, “no es un sacrificio del interés público frente al interés privado. No es una rendición de intereses de la sociedad frente a cualquier interés de un particular. Aquí existen razones de interés público que justifican el mecanismo que se diseñó. Por una parte, no asumir más deudas que las que estrictamente corresponda. Por eso la rendición de cuentas. Por la otra, la asunción de deudas implica contar con el financiamiento necesario para ellas” (STC Rol N°2.800-15, 29°).

26°. Los mandatos constitucionales establecidos en el artículo 1°, inciso cuarto de la Constitución, resultan vinculantes para el Presidente de la República en el contexto de sus posibilidades jurídicas de actuación, las que, resultan delimitadas, precisamente, por las reglas que estableció la propia Ley N°18.900. El procedimiento para que el Estado sea obligado a asumir una deuda privada, por mandato del artículo 5° de la Ley N°18.900, comprende tres etapas:

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La primera es la preparación de la cuenta y su rendición, de acuerdo con el artículo 3° de la Ley N°18.900, la Caja debió dar cuenta de su cometido, con independencia de la realización de las liquidaciones señaladas en el artículo 2° del mismo cuerpo normativo, para ello debió incluir un inventario de todos los derechos, obligaciones y patrimonio de ella y de la Asociación.

La segunda etapa corresponde al sometimiento de la cuenta de la Caja a consideración del Presidente de la República por intermedio del Ministerio de Hacienda. Sobre este respecto, las autoridades administrativas detentan discrecionalidad técnica, la cual ocurre, como en este caso, cuando el sistema legal reconoce a favor de la administración un ámbito de decisión propio para emitir un pronunciamiento en función de evaluaciones de naturaleza exclusivamente técnica o características de un saber profesional específico.

La última etapa, estrechamente vinculada con la anterior, es la decisión del Presidente de la República, quien, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 3° de la propia Ley, puede adoptar las siguientes medidas: i) No aprobar la cuenta, formulando observaciones o repararos, en cuyo caso la Caja deberá continuar funcionando para el solo efecto de subsanarlos; ii) aprobar la cuenta, mediante decreto supremo expedido a través del Ministerio de Hacienda, que deberá publicarse en el Diario Oficial.

Como se advierte del tenor literal del texto, el Presidente no puede simplemente rechazar la cuenta, puesto que de hacerlo debe formular observaciones y reparos. No hay, por tanto, a nivel normativo, una facultad que dependa del mero arbitrio o capricho del Presidente de la República. El Legislador, en concordancia con la deferencia hacia el poder ejecutivo y la competencia claramente señalada en el artículo 24 de la Constitución Política, “ El gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la Republica”, establece una medida de orden técnico y financiero al órgano que es competente por mandato constitucional.

27°. En conclusión, conforme al control abstracto de constitucionalidad, el análisis del artículo 5° de la Ley N°18.900 y, en particular, de la frase “a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta”, no permite concluir que se contravenga el principio de servicialidad del Estado consagrado en el artículo 1°, inciso cuarto, de la Constitución. Esta disposición legal no niega ni elimina la función del Estado de hacerse cargo de las obligaciones residuales del SINAP; más bien, establece una condición objetiva y normativa que debe cumplirse para la exigibilidad de dichas obligaciones, garantizando así un ejercicio responsable del gasto público. En consecuencia, la disposición impugnada no invierte la relación entre el Estado y el individuo, sino que establece un mecanismo de control y rendición de cuentas previo, indispensable para hacer efectivo el principio de legalidad presupuestaria, que 0000382 42 TRESCIENTOS OCHENTA Y DOS

es también una manifestación del bien común y del uso eficiente de los recursos públicos.

4. Inconstitucionalidad como última ratio

28°. El control de constitucionalidad corresponde a la potestad que tiene esta Magistratura para derogar una norma legítimamente dictada por el Poder Legislativo, como consecuencia de estimarla contraria a la Constitución.

Potestad que deriva directamente del principio de “primacía constitucional”, sin embargo, en el análisis a que está llamado el Tribunal, no puede desatenderse la relevancia y consecuencias jurídicas que conlleva acoger una acción de constitucionalidad. Es por ello que un elemento configurador de esta potestad es “que la declaración de inconstitucionalidad constituye el último recurso -la "última ratio"- para asegurar la supremacía constitucional, desde que implica el dejar sin efecto, con carácter derogatorio, un acto emanado del órgano legislativo -expresión de la soberanía popular-, lo que puede eventualmente conllevar un cierto grado de inseguridad jurídica ante el vacío normativo que se produce por la desaparición de un determinado precepto legal que se expulsa del ordenamiento jurídico por ser manifiestamente contrario a la Carta Fundamental." (STC Rol N°1.254, c. 21°).

29°. La historia del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, antes descrita, revela la existencia de un diseño institucional complejo y mixto, en el que confluyeron entidades privadas —las Asociaciones de Ahorro y Préstamo— y una entidad estatal —la Caja Central de Ahorros y Préstamos. Este sistema, que fue concebido para fomentar el ahorro y facilitar el acceso a la vivienda económica mediante depósitos de ahorro canalizados a préstamos hipotecarios, fue objeto de reformas sucesivas que, progresivamente, restringieron sus funciones hasta su extinción final mediante la Ley N°18.900 de 1990.

Esta última ley estableció el marco normativo para el cierre del sistema, contemplando la liquidación de la Caja y la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, así como la eventual asunción por parte del Fisco de las obligaciones no cubiertas por la liquidación. Dicha asunción, sin embargo, fue sometida a condiciones legales estrictas, entre ellas, la aprobación de una cuenta de liquidación mediante Decreto Supremo del Presidente de la República, condición que no es meramente formal, sino que implica un procedimiento complejo de verificación contable, inventario de obligaciones y validación administrativa.

Ahora bien, como lo han señalado sucesivos Ministros de Hacienda existe una imposibilidad material de verificar los supuestos legislativos exigidos por los artículos 3° y 5° de la Ley N°18.900, debido a la insuficiencia e inconsistencia de los antecedentes entregados por la entidad liquidada. Esta conclusión ha sido 0000383 43 TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES

confirmada en reiterados dictámenes de la Contraloría General de la República, los cuales advierten que, pese a intentos anteriores, no se han subsanado los reparos formulados a la cuenta de liquidación, y que, por tanto, no se configuran los requisitos legales para dictar el decreto supremo exigido. A modo de ejemplo, en Dictamen E189756 de 1° de enero de 2022, se señala que “[M]ediante oficio N°2158/2109, de 1991, de ese origen, esa secretaría de Estado elevó al Presidente de la República la cuenta rendida por la CCAP de las liquidaciones de ésta y de la ANAP, acompañando un informe con observaciones de la misma, siendo objeto a su vez de reparos por parte de esa máxima autoridad a través de su oficio N°92/1760, de 1992, los que en definitiva, según información recabada, no fueron subsanados”. Recuerda el organismo que en el oficio de 1992 el Presidente de la República, insta a que se propicien iniciativas legales y/o reglamentarias que permitan al Fisco asumirlas desde luego sin esperar la aprobación de la cuenta, dado las dificultades y demoras que es posible prever en que se subsanen las observaciones y reparos aludidos”.

Y finaliza señalando que “en su oportunidad, la obligación del Ministerio de Hacienda contenida en el señalado artículo 3° de la ley N°18.900 fue cumplida y, existiendo una imposibilidad material de realizarse y aprobarse la cuenta en comento, no se reúnen los requisitos legales para que el Fisco asuma las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaron a quedar cubiertas por el producto de las liquidaciones”.

30°. En este escenario, no es jurídicamente sostenible afirmar que existe una infracción constitucional atribuible a la frase contenida en el precepto legal impugnado. La falta de operatividad del artículo no deriva de un vicio de constitucionalidad, sino de un impedimento contable que impide verificar e individualizar las obligaciones a ser asumidas por el Fisco, conforme al diseño legal vigente. Frente a esta situación, la única solución legítima y constitucionalmente adecuada es la intervención del legislador a fin de que redefina o sustituya el mecanismo previsto en el artículo 5° de la Ley N°18.900, permitiendo así una solución efectiva a los eventuales derechos que aún subsistan. Tal como lo afirmaron con claridad los Ministros señores Carmona y Hernández en la sentencia Rol N°2.800, “ya no se trata de una omisión culpable de [los] Presidentes de la República. Es un asunto que debe resolver el legislador, de un modo general”. Para ello, el Presidente de la República tiene iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que comprometan el gasto público, de acuerdo con el artículo 65, N°3, de la Constitución.

En consecuencia, aceptar una declaración de inconstitucionalidad en este caso no solo sería improcedente en un control abstracto y objetivo, sino que implicaría una indebida sustitución del juicio político del legislador en esta materia. Tal decisión transformaría al Tribunal Constitucional en un actor 0000384 44 TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO

sustitutivo del Congreso, contrariando el principio de separación de poderes y desvirtuando el carácter de última ratio de la acción de inconstitucionalidad.

5. Efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad

31°. Como se ha dicho, en el marco de la acción de inconstitucionalidad, esta Magistratura debe evaluar los efectos jurídicos que derivarían de la declaración estimatoria. Teniendo en especial consideración que “el ordenamiento constitucional es un sistema normativo, que regula poderes públicos, reconoce y ampara derechos subjetivos y fundamenta, en fin, la cohesión y equilibrio político y social. La exclusión de una norma legal es consecuencia de la ruptura de ese ordenamiento, para restablecerlo en plenitud. Dicha finalidad no se logra si la expulsión del precepto legal puede acarrear efectos aún más nocivos que los que produce su pervivencia. Una decisión de tal envergadura requiere, pues, la ponderación de su conveniencia para el orden constitucional que esta Magistratura debe cautelar. El criterio adecuado para calificarlo es la determinación de las consecuencias de la desaparición del precepto legal. Si deviene una situación más perjudicial o negativa que la preexistente a su anulación, no resulta conveniente para el interés público y la plena vigencia del Estado de Derecho la derogación de la norma." (STC Rol N°558, c. 19 °).

32°. Esta Magistratura ha sostenido de manera reiterada que la declaración de inconstitucionalidad posee efectos generales y erga omnes, distinguiéndose claramente de la inaplicabilidad que se limita a producir efectos concretos en el caso particular en que se impugna la norma (STC Rol N°1710-10). La consecuencia jurídica de una sentencia estimatoria de inconstitucionalidad consiste en la erradicación total, completa y definitiva del precepto del ordenamiento jurídico (STC Rol N°1552-10). Asimismo, ha señalado que la declaración de inconstitucionalidad no produce efectos retroactivos, razón por la cual no altera ni afecta situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad, generadas bajo el amparo de la norma derogada (STC Rol N°1710- 10).

a. La eliminación de un fragmento afecta la certeza jurídica

33°. El artículo 5° de la Ley N°18.900 regula una situación compleja de transferencia de pasivos del SINAP al Fisco, sujeta a condiciones contables y presupuestarias. Suprimir una parte del artículo sin revisar la coherencia del resto de la norma podría producir efectos más perjudiciales que su permanencia pues el artículo 5° de la Ley N°18.900 no es una disposición autónoma. Forma parte de un sistema legal integrado con los artículos 1°, 2°, 3° y 4° del mismo cuerpo legal, que regulan la extinción del SINAP, la liquidación de sus activos y pasivos, y el eventual traspaso de obligaciones al Fisco.

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La supresión parcial de la frase podría ser interpretada, erróneamente, como una eliminación de toda condición para la restitución de fondos, llevando a los requirentes a creer que el Fisco queda obligado ipso facto a restituir los ahorros. Sin embargo, el resto del artículo 5° sigue exigiendo que las obligaciones estén determinadas y cuantificadas como resultado de las liquidaciones.

En el caso de autos, la ineficacia de la acción, al solicitar la eliminación de una fracción de la Ley, genera incertezas, puesto que aún subsiste el artículo 3° de la Ley en comento, el cual reza:

“La Caja en liquidación pondrá término a sus funciones dando cuenta de su cometido, haya o no finiquitado las liquidaciones que le encomienda esta ley, en las que incluirá un inventario de todos los derechos, obligaciones y patrimonio de ésta y de la Asociación. Esta cuenta será sometida a la consideración del Presidente de la República, por intermedio del Ministerio de Hacienda. Si la cuenta no fuere aprobada, la Caja deberá continuar funcionando para el solo efecto de subsanar totalmente las observaciones y reparos formulados a aquélla dentro del plazo que le fije el Presidente de la República.

La aprobación de la cuenta será efectuada por el Presidente de la República mediante decreto supremo expedido a través del Ministerio de Hacienda, que deberá publicarse en el Diario Oficial” (lo subrayado es nuestro).

Por tanto, los efectos jurídicos reales seguirán siendo los mismos: el Fisco no estará obligado al pago mientras no se practiquen las operaciones previas requeridas por la ley.

b. La eliminación normativa afecta el principio de responsabilidad fiscal que establece la Constitución Política

34°. El principio de responsabilidad fiscal, según lo desarrollado en la teoría de la administración financiera del Estado, promueve un equilibrio entre los ingresos y los gastos del patrimonio estatal e implica que toda autoridad que administre fondos públicos debe rendir cuenta documentada de su uso, con respaldo legal y presupuestario, conforme a los principios de legalidad, eficiencia, eficacia y transparencia. Desde esta perspectiva, la expresión “a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta”

contenida en el artículo 5° de la Ley N°18.900 constituye una cláusula de habilitación condicionada al artículo 3° de la misma ley, el cual exige que la Caja en liquidación rinda cuenta documentada de su gestión al Presidente de la República, a través del Ministerio de Hacienda. Dicha cuenta debe incluir un 0000386 46 TRESCIENTOS OCHENTA Y SEIS

inventario completo de derechos, obligaciones y patrimonio, y solo puede considerarse válida y eficaz tras su aprobación mediante decreto supremo debidamente publicado. Este procedimiento normativo materializa el deber de rendición de cuentas y control ex ante del gasto fiscal, pilar del sistema de administración financiera del Estado.

La publicación del decreto aprobatorio de la cuenta no es un mero requisito formal; es el acto jurídico habilitante sin el cual las obligaciones residuales de la entidad liquidada no pueden ser traspasadas al patrimonio fiscal. Esta exigencia garantiza que toda carga que asuma el erario esté previamente cuantificada, respaldada documentalmente, evaluada técnicamente y validada políticamente por la autoridad constitucional competente. Con ello se protege la integridad del presupuesto público y se evita la generación de pasivos contingentes no controlados que puedan afectar la sostenibilidad financiera del Estado.

35°. En el régimen constitucional chileno, el control del gasto público no es una opción política, sino un deber jurídico-constitucional del Ejecutivo y de sus órganos técnicos. La disposición en la frase que es impugnada en la presente acción es jurídicamente determinante, pues supedita la asunción de cualquier obligación fiscal a un control previo, formal y documentado, en concordancia con los principios de responsabilidad fiscal y de legalidad del gasto público, derivados del artículo 32 N°20 de la Constitución, cuyo texto dispone:

“Son atribuciones especiales del Presidente de la República: […] 20º.- Cuidar de la recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley. El Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros de Estado, podrá decretar pagos no autorizados por ley, para atender necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas, de agresión exterior, de conmoción interna, de grave daño o peligro para la seguridad nacional o del agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio perjuicio para el país.

El total de los giros que se hagan con estos objetos no podrá exceder anualmente del dos por ciento (2%) del monto de los gastos que autorice la Ley de Presupuestos. Se podrá contratar empleados con cargo a esta misma ley, pero sin que el ítem respectivo pueda ser incrementado ni disminuido mediante traspasos. Los Ministros de Estado o funcionarios que autoricen o den curso a gastos que contravengan lo dispuesto en este número serán responsables solidaria y personalmente de su reintegro, y culpables del delito de malversación de caudales públicos.”.

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En este sentido, la frase cuestionada no solo respeta, sino que refuerza el principio de legalidad del gasto público y el deber de control ex ante del uso de los recursos fiscales. La condición temporal establecida —a partir de la publicación del decreto— funciona como garantía constitucional de que ningún gasto pueda ser imputado al Fisco sin antes haber sido controlado, autorizado y refrendado presupuestariamente. Así, el decreto supremo aprobatorio constituye, en los términos del artículo 100, el acto administrativo válido, expedido por autoridad competente – el Presidente de la República, a través del Ministerio de Hacienda – que autoriza formalmente la erogación de fondos públicos para cubrir las obligaciones remanentes de la Caja y la Asociación.

36°. En este contexto, la rendición de cuentas es un requisito “sine qua non” para la aprobación de esta. Conforme al artículo 95 de la Ley N°10.336, Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República, el objeto de la rendición es verificar si se ha dado cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias que rigen tanto el ingreso como la aplicación o gasto de los recursos públicos. Corresponde al Ministro de Hacienda velar porque dicha rendición cumpla con estándares de veracidad y fidelidad, asegurando que los antecedentes presentados permitan constatar la existencia, naturaleza y legitimidad de las obligaciones del Estado. A modo de ejemplo, el artículo 55 del Decreto Ley N°1.263 dispone que “los ingresos y gastos de los servicios o entidades del Estado deberán contar con el respaldo de la documentación original que justifique tales operaciones…”, admitiendo bajo ciertas condiciones excepcionales el uso de copias no originales.

La norma en cuestión permite que el Ministro de Hacienda actúe dentro del ámbito de sus atribuciones, en cumplimiento del mandato establecido en el artículo 6° de la Constitución, que obliga a los órganos del Estado a someter su actuación a la Carta Fundamental y a las leyes dictadas conforme a ella, como asimismo en cumplimiento del artículo 7° al ejercer una función técnica propia de su competencia.

PREVENCIÓN

La Ministra señora CATALINA LAGOS TSCHORNE previene que estuvo por rechazar el requerimiento de autos en virtud de los argumentos expuestos en el voto por rechazar, con excepción de los considerandos 20°; 24°; 25°, primer párrafo; 27°; 29°; tercer párrafo; 30°; 33°, segundo y cuarto párrafo; y 36°, primer y segundo párrafo.

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Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 7°, y decimosegundo, y demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República, y en los artículos 93 y siguientes de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1) QUE NO HABIENDOSE ALCANZADO LA MAYORÍA DE CUATRO QUINTOS DE LOS INTEGRANTES EN EJERCICIO, EXIGIDA POR EL ARTÍCULO 93, INCISO PRIMERO, N° 7 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA, SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INCONSTITUCIONALIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1, EN TODAS SUS PARTES.

2) QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE, POR ESTIMARSE QUE TUVO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR

Redactó la sentencia, su voto por acoger, la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y en su voto por rechazar, la Ministra señora ALEJANDRA PRECHT RORRIS. Las prevenciones fueron escritas por las señoras Ministras que, respectivamente, las suscriben.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 15.793-24 INC.

Daniela Beatriz Marzi Muñoz Fecha: 03/07/2025

Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida María Pía Silva Gallinato Fecha: 03/07/2025 Fecha: 03/07/2025

nombre reservado Raúl Eduardo Mera Muñoz Fecha: 03/07/2025 Fecha: 03/07/2025

Marcela Inés Peredo Rojas Fecha: 03/07/2025 0000389 TRESCIENTOS OCHENTA Y NUEVE

Mario René Gómez Montoya Fecha: 03/07/2025

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta, Ministra señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz, y por sus Ministros señora Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida, señora María Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Raúl Eduardo Mera Muñoz, señora Catalina Adriana Lagos Tschorne, señor Héctor Mery Romero, señora Marcela Inés Peredo Rojas, señora Alejandra Precht Rorris y señor Mario René Gómez Montoya.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

María Angélica Barriga Meza Fecha: 03/07/2025

ABD4A4B1-C894-4591-84DC-F0801C1EC583 Este documento incorpora una firma electrónica avanzada. Su validez puede ser consultada en www.tribunalconstitucional.cl con el código de verificación indicado bajo el código de barras.