Inaplicabilidad de los artículos 5°, inciso segundo; 10, inciso segundo; 11, letra c); y, 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública

0000533 QUINIENTOS TREINTA Y TRES

2025

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 15.289-2024

[17 de junio de 2025]

____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 5°, INCISO SEGUNDO; 10, INCISO SEGUNDO; 11, LETRA C); Y, 28, INCISO SEGUNDO, DE LA LEY N° 20.285, SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

INSTITUTO NACIONAL DE DEPORTES DE CHILE EN EL PROCESO ROL N° 479-2023 (CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO), SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO

VISTOS:

Que, el Instituto Nacional de Deportes de Chile acciona de inaplicabilidad respecto de los artículos 5°, inciso segundo; 10, inciso segundo; 11, letra c); y, 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, en el proceso Rol N° 479-2023 (Contencioso Administrativo), sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados dispone lo siguiente:

“Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública

(…)

1 0000534 QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO

“Artículo 5°.- (…)

Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas.

(…)

Artículo 10.- (…)

El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales.

Artículo 11.- El derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado reconoce, entre otros, los siguientes principios: (…)

c) Principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas.

(…)

Artículo 28.- (…)

Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.”.

(…)

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Con fecha 25 de julio de 2023, la requirente interpuso ante la Corte de Apelaciones de Santiago Reclamo de Ilegalidad, conforme a los artículos 28 y siguientes de la Ley N° 20.285, en contra de decisión final adoptada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia (CPLT), en sesión ordinaria N° 1370, celebrada el 6 de julio de 2023, en proceso por Amparo al derecho de acceso a la información,

En tal resolución se acogió reclamación deducida en contra de la requirente por nombre reservado ordenándose la entrega de información relativa a rendiciones de cuentas presentadas por la Federación Deportiva Nacional de Balonmano ante el Instituto Nacional del Deporte respecto del

2 0000535 QUINIENTOS TREINTA Y CINCO

proyecto “Gira previa y mundial de Polonia balonmano adulto varones”, cuya entrega habría sido denegada por el organismo arguyéndose que ella se encontraba en etapa de revisión, implicando su entrega una revisión forzada anticipada.

En el marco de lo anterior, arguye las siguientes contravenciones constitucionales:

Afirma que la aplicación de los preceptos impugnados en la gestión pendiente vulnera la Constitución desde sus artículos 8°, inciso segundo; 76; y 19 N° 3, incisos primero, segundo y sexto, del texto constitucional.

A la fecha existen en el IND cerca de mil proyectos con documentación ingresada y en estado de revisión, en espera de cursar el proceso ya descrito, conforme el orden consecutivo establecido y planificado por la Unidad especializada responsable, de manera que, el sólo hecho de adelantar la necesaria revisión previa de la documentación en cuestión, resultaría en un trato discriminatorio y una afectación de la justicia y racionalidad del proceso, respecto de aquellas organizaciones que mantienen rendiciones en la misma etapa de revisión, sobre las cuales no se ha impetrado derechos consagrados en la Ley N° 20.285.

A diferencia de otros casos asimilables acá se trata sobre una materia muy distinta, esto es, un procedimiento administrativo de fiscalización, que aún no se encuentra afinado.

Indica que el estado de revisión de las cuentas en cuestión no convierte en reservada la información solicitada, pero su entrega afecta el funcionamiento del órgano por cuanto obliga a adelantar un proceso que no estaba contemplado dentro de su planificación y obliga a hace públicos antecedentes previos a la adopción de una resolución, sin perjuicio de que sean públicos, una vez que sea adoptada la decisión de tener por aprobada la documentación presentada.

La rendición es un procedimiento administrativo de fiscalización sobre el uso de recursos públicos, en cuya tramitación el órgano de la administración (IND), debe observar tanto la normativa legal y reglamentaria específica que lo regula, así como, la normativa constitucional, legal y reglamentaria que rige, en general, a la función pública, y que debe culminar, normalmente, con la dictación de un acto administrativo terminal de aprobación o rechazo.

Infracción al artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, por la aplicación al caso concreto de los artículos 5°, inciso 2°;

3 0000536 QUINIENTOS TREINTA Y SEIS

10°, inciso 2°; y 11°, letra c); todos de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública.

Las normas cuestionadas exceden el tenor literal del precepto constitucional. En parte alguna de dicha disposición se obliga a la Administración a entregar información de una forma distinta de la prevista en el ordenamiento legal, debiendo realizar operaciones distintas tales como procesar, sistematizar, construir o elaborar un documento nuevo o distinto.

Precisamente la norma constitucional se estructura sobre la base de decisiones, sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Por ello, el artículo 5°, inciso primero, de la ley, al referirse a los documentos se refiere estrictamente a aquellos que sirven de sustento o complemento directo y esencial a tales actos y resoluciones. En cambio, información “elaborada con presupuesto público” o información que “obre en poder de los órganos de la Administración”, no necesariamente tiene que ver con eso.

Sostiene que la revisión anticipada forzada de una rendición de cuentas provoca alteración en el orden y planificación interna, junto a la disrupción en los procesos que debe practicar el servicio.

Se trata de información que no es pública, mientras no termine el proceso de revisión, habiendo respaldado la Contraloría General de la República dicha tesis, sin perjuicio además de contar con privilegio deliberativo.

Infracción a los artículos 8°, inciso 2°; 76°; y 19° N°3, incisos primero, segundo y sexto, de la Constitución Política de la República, por la aplicación al caso concreto del artículo 28°, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública.

Lo anterior en razón de las consideraciones siguientes:

a) La aplicación del artículo 28°, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, infringe el artículo 8° inciso segundo de la Constitución.

Si en la instancia administrativa prima la transparencia de la función pública (rango legal), dicha vía agota las alternativas de revisión, impidiéndose la impugnación judicial e imponiéndose en única instancia la perspectiva del Consejo.

Resulta absolutamente improcedente, a la luz del artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución, que dicha determinación del Consejo sea la única que se encuentre privada de una debida revisión jurisdiccional.

4 0000537 QUINIENTOS TREINTA Y SIETE

b) La aplicación del artículo 28°, inciso segundo, de la Ley N° 20.285 infringe el artículo 76 de la Constitución.

La norma consecuencialmente impide una tutela judicial efectiva y, al establecer un proceso contencioso administrativo, de carácter único, como es el procedimiento de Amparo ante el CPLT, no permite efectuar un verdadero control de legalidad de las decisiones que emanan del mismo ente, situación que, en específico, corresponde a los Tribunales de Justicia y, tal como mandata la Ley N° 20.285 a las Cortes de Apelaciones, vía reclamación de ilegalidad.

c) La aplicación del artículo 28°, inciso segundo de la Ley N° 20.285 infringe el artículo 19 N° 3, incisos primero, segundo y sexto de la Constitución

La aplicación de dicha norma al caso concreto implica la imposibilidad de que la decisión del CPLT sea revisada por un tercero imparcial, ajeno a las partes, lo cual constituye una infracción del debido proceso, toda vez que es competencia de los tribunales de fondo determinar si la información solicitada se encuentra amparada en alguna de las causales de reserva establecidos en la ley.

El agotamiento de la vía administrativa que supone el sistema recursivo contenido en la Ley N° 20.285, está diseñado en términos tales que resulta inconstitucional por afectar el debido proceso, en tanto no existe una vía judicial abierta para el órgano de la Administración para cuestionar la decisión del Consejo.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, con fecha 22 de marzo de 2024, a fojas 106, disponiéndose la suspensión del procedimiento.

En resolución de fecha 17 de abril de 2024, a fojas 178, se declaró admisible.

Conferidos los traslados de fondo a los órganos constitucionales interesados y a las demás partes en la gestión invocada, fueron formuladas observaciones por el Consejo para la Transparencia.

Observaciones del Consejo para la Transparencia

1. Los artículos 5º inciso 2°, 10 inciso 2° Y 11 letra c) de la Ley de Transparencia, no resultan decisivos en la gestión judicial pendiente, por lo tanto, esta alegación debe ser declarada improcedente, atendido que existen otros preceptos legales que producen efectos equivalentes a los que

5 0000538 QUINIENTOS TREINTA Y OCHO

la requirente pretende evitar mediante esta acción y que no fueron requeridos de inaplicabilidad.

Los arts. 3°, 4°, 5° inciso 1°, 10 inciso primero, y 11 letras a) y d), todos de la ley de transparencia, no impugnadas, producen efectos equivalentes a los que la requirente pretende evitar, ya que en virtud de ellas de igual modo es posible fundar la entrega de la información respectiva.

La información cuya entrega se debate se refiere a la rendición sobre la gestión y manejo de recursos fiscales. Por ello se trata de información pública, lo que ha sido incluso reconocido por la Corte Suprema en causa Rol N° 31.927- 2019 en virtud, precisamente, de los artículos 3° y 4° de la Ley de Transparencia.

2. La aplicación al caso concreto del art. 5° inc. 2°, art. 10 inc. 2° y art.

11 letra c) de la ley de transparencia no contravienen en este caso concreto el art. 8° inciso 2° de la constitución.

Destaca varios pronunciamientos en la materia que desestiman los conflictos constitucionales planteados por la requirente.

Añade que el artículo 8° inciso segundo, de la Constitución Política de la República consagra un Principio de Publicidad.

El derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental implícitamente reconocido en el N° 12 del artículo 19 de la Constitución Política, incorporado al ordenamiento jurídico, a través del inciso segundo del art. 5° de la Carta Fundamental, formando parte del bloque constitucional de derechos, por estar consagrado en tratados internacionales ratificados por chile que se encuentran vigentes.

La Carta Fundamental no establece que sólo los actos administrativos formales o terminales sean objeto del derecho de acceso a la información, ni que únicamente los procedimientos administrativos formales, sean susceptibles de derecho de acceso a la información, pues no establece un catálogo taxativo de información pública, sino que utiliza las expresiones actos, resoluciones, sus fundamentos y los procedimientos que utilicen los órganos del Estado, sin reconducirlos expresamente a los actos y resoluciones o procedimientos definidos en la Ley N° 19.880.

El artículo 8° de la Constitución Política de la República establece un principio de publicidad y, como tal, es el mínimo a partir del cual se admite desarrollo legal. Constituye una directriz interpretativa en materia de publicidad, el cual junto con el derecho fundamental de acceso a la información implícitamente reconocido en el Art. 19 N° 12 de la Constitución, Art. 13.1 de la CADH y Art. 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La fuerza normativa del principio es esencialmente expansiva, por lo que sería un

6 0000539 QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE

contrasentido afirmar que el artículo 8° establece un límite superior al desarrollo de la publicidad de los actos públicos. Por tanto, los artículos 5°, 10 y 11 de la Ley N° 20.285 son normas legales que desarrollan el contenido constitucional de éste.

Señala que además, resulta incompatible solicitar en un requerimiento de inaplicabilidad, la impugnación de los artículos 5° inciso 2°, 10 inciso 2° y 11 letra c), de la LT, sosteniendo que la información solicitada está al margen del estatuto de lo público por exceder el artículo 8° inciso segundo de la Constitución, y, a la vez, debatir su calificación como una excepción a la publicidad, en el caso particular, aquella contemplada en el N° 1 del Art. 21 de la LT, que justamente es un causal de reserva que el legislador estableció para la información que en principio es de carácter pública, pero susceptible de reservarse, por acreditarse que su publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano, que es justamente la insalvable contradicción en la que incurre el requerimiento de inaplicabilidad de autos.

Además, la información ordenada entregar por el Consejo para la Transparencia, constituye un “fundamento” de un acto administrativo, hipótesis que se encuentra dentro de la órbita del Principio de Publicidad consagrado en el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución.

El artículo 28 inciso segundo de la ley de transparencia no infringe los artículos 8° inciso 2°, 19 N° 3 ni el art. 76 de la carta fundamental, encontrándose ajustada a dichos preceptos constitucionales.

El requirente pretende declarar inaplicable el artículo 28 inciso de la ley referida, para alegar en forma extemporánea en sede judicial el artículo 21 N° 1, de la misma ley, en circunstancias de que no lo alegó oportunamente en el procedimiento administrativo. En el caso concreto que nos convoca, el IND nunca denegó la entrega de la información por el artículo 21 N° 1, de la ley de transparencia.

No puede existir en la especie tampoco, una infracción al artículo 76 constitucional toda vez que la función jurisdiccional y el principio de inexcusabilidad, parten de la premisa elemental consistente en que la solicitud de intervención sea formulada dentro del marco legal correspondiente, hipótesis que no se cumple pues en la especie se pretender reclamar de ilegalidad con una evidente infracción al Principio de Congruencia Procesal al alegar la configuración de una causal de reserva sin haberla invocado oportunamente en sede administrativa.

La igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos no asegura siempre y en todos los procedimientos legales, el derecho al recurso de un modo

7 0000540 QUINIENTOS CUARENTA

amplio o ilimitado por cuanto corresponde al legislador establecerlo de conformidad con el mandato constitucional del inciso 6° del art. 19 N° 3 de la Constitución Política. Lo anterior, explica que los órganos de la Administración no siempre deban tener exactamente los mismos derechos procesales que los particulares dentro de determinado proceso judicial, ya que, por antonomasia, dichos derechos serán diferentes a los de los privados, considerando la distinta posición que ocupan las partes en el proceso y de la asimetría de poderes reglados, competencias y facultades de las que están dotados los órganos del Estado versus los derechos y deberes de los particulares.

La restricción establecida en el inciso segundo del art. 28 para los órganos de la Administración del Estado resulta necesaria para el adecuado funcionamiento del Derecho de Acceso a la Información Pública y la vigencia efectiva del Principio de Transparencia de la Función Pública. Esta restricción de las posibilidades de revisión únicamente sobre la base de dicha causal de reserva busca evitar el notorio peligro que conlleva el uso indiscriminado de tal causal por los órganos de la Administración del Estado, pues dicha causal no tiene límites para su invocación, más que el propio criterio de parte del órgano requerido, pudiendo con ello generar una transgresión al derecho fundamental de acceso a la información.

El legislador cuenta con discrecionalidad para establecer procedimientos en única o en doble instancia o para limitar el ejercicio de determinados recursos, de acuerdo con la naturaleza del conflicto que pretenda regular, sin que ello importe una transgresión al art. 19 N° 3 de la constitución política. La Carta Fundamental no asegura el derecho al recurso per se, en asuntos contenciosos administrativos ni en litigios civiles, remitiendo su regulación al legislador, quien podrá establecerlos en los casos, causales y formas que determine y para ciertos y determinados titulares, con las excepciones y limitaciones que desee.

A fojas 234, por decreto de fecha 13 de mayo de 2024, se trajeron los autos en relación.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 19 de noviembre de 2024 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y alegatos de la abogada Valeria Zamudio Román por el Consejo para la Transparencia. Se adoptó acuerdo con igual fecha, conforme certificación del relator.

Y CONSIDERANDO:

8 0000541 QUINIENTOS CUARENTA Y UNO

PRIMERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93, incisos primero, N°6, y decimoprimero de la Constitución, esta Magistratura está llamada a determinar si la aplicación del artículo 5°, inciso segundo; el artículo 10, inciso segundo; el artículo 11, letra c); y el artículo 28, inciso segundo, todos de la Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública (en adelante Ley de Transparencia, indistintamente), en el proceso Rol N°479-2023, sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago, resulta contraria a la Constitución.

SEGUNDO: En el marco de la gestión judicial pendiente se impugna la decisión del Consejo para la Transparencia adoptada por su Consejo Directivo, en sesión ordinaria N°1370, de fecha 6 de julio de 2023, recaída en proceso por Amparo al derecho de acceso a la información, Rol C 3955-2023, que acogió la reclamación deducida en contra del Instituto Nacional de Deportes por don nombre reservado, ordenando la entrega de las rendiciones presentadas por la Federación Deportiva Nacional de Balonmano ante el Instituto Nacional de Deportes respecto del proyecto “Gira previa y mundial de Polonia balonmano adulto varones” código N°2200042707, incluyendo sus respaldos como boletas o facturas.

Dichas rendiciones, derivada de un convenio de transferencia de recursos públicos, a la fecha del requerimiento aún no habían sido revisadas por la entidad, conforme a los procedimientos establecidos en las normativas aplicables, como la Resolución N°30 de 2015, de la Contraloría General de la República, que fija normas sobre rendición de cuentas, y la Resolución Exenta N°2217 de 2019, que aprueba el Instructivo de Rendición de Cuentas para Entidades Privadas del Instituto Nacional de Deportes de Chile, siendo recepcionada por la Unidad de Oficina de Partes y Gestión Documental del servicio, por lo cual su entrega dependería de la finalización del proceso de revisión de cuentas, el cual se lleva a cabo conforme a la planificación interna y al orden cronológico de su ingreso.

TERCERO: En sede de inaplicabilidad, el requirente cuestiona la constitucionalidad de la aplicación de los artículos 5°, inciso segundo; artículo 10, inciso segundo; artículo 11, letra c); ello fundado en que “al contrastarse el alcance del artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución y el tenor de las normas impugnadas y su aplicación al caso concreto, se constata que en virtud de ellas se puede considerar como pública información que no lo es conforme al precepto constitucional, estableciendo las normas impugnadas un marco regulatorio paralelo al constitucionalmente establecido, trastocando así los precisos límites que el constituyente ha previsto al efecto”, como se lee a fojas 42 del expediente constitucional.

9 0000542 QUINIENTOS CUARENTA Y DOS

Así también impugna el artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, el cual, al limitar la legitimación activa para deducir reclamo de ilegalidad contra las decisiones del Consejo para la Transparencia, a su juicio, vulnera el artículo 8°, inciso 2°, en particular, la causal de reserva de información pública basada en la afectación al debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado; así como también afecta el principio de inexcusabilidad de los tribunales de justicia, establecido en el artículo 76 de la Constitución; y los derechos a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, a la defensa jurídica y al debido proceso legal, en su vertiente del derecho al recurso, consagrados en el artículo 19° N°3, incisos primero, segundo y sexto, de la Constitución Política de la República.

II. Criterios interpretativos: Principio de Publicidad y Acceso a la Información Pública

CUARTO: La Constitución Política en su artículo 8°, inciso segundo, dispone: “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.”

La incorporación en el texto constitucional de los principios de transparencia y publicidad de los actos públicos, fue resultado de la Reforma Constitucional de 2005, impulsada por mociones parlamentarias que revelaron “un apreciable grado de coincidencia en importantes materias, como la inclusión dentro de las bases de la institucionalidad de los principios de probidad y transparencia de las actuaciones públicas” (Primer Informe de Comisión de Constitución, Historia del Artículo 1° Numeral 3 de la Ley N°20.050, p. 11).

Al consagrarse como principio básico del Estado de Derecho y base de la institucionalidad de nuestro país, “estos preceptos no son meramente declarativos sino que constituyen disposiciones expresas que obligan a gobernantes y gobernados tanto en sí mismas, como también, en cuanto normas rectoras y vitales que coadyuvan a desentrañar el verdadero sentido y espíritu del resto de las disposiciones de la Constitución” (STC Rol N°46, c.21. En el mismo sentido, STC Rol N°280, c. 12).

QUINTO: De acuerdo con la jurisprudencia de esta Magistratura, el propósito del principio de Transparencia y Acceso a la Información Pública “es garantizar un régimen republicano democrático; además, que se garantice el control del poder, obligando a las autoridades a responder a la sociedad por sus

10 0000543 QUINIENTOS CUARENTA Y TRES

actos y dar cuenta de ellos; también, promover la responsabilidad de los funcionarios sobre la gestión pública; y, finalmente, fomentar una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad (STC 634/2007, 1732/2011, 1800/011, 1990/2012)” (STC Rol N°2246-12, c. 22°).

En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que “el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso” (nombre reservado nombre reservado y otros Vs. Chile, párr. 86).

SEXTO: En el marco de la democracia constitucional contemporánea, “[l]a transparencia es una condición, en este caso, del ejercicio del poder en que es posible acceder a la información y consideraciones que se tuvieron a la vista para adoptar una cierta decisión pública como el contenido de la misma. La publicidad, en cambio, consiste en una acción a través de un medio de comunicación, más o menos oficial, que busca la difusión o divulgación de información de interés general con la intención de que los ciudadanos estén en conocimiento de una determinada decisión. Entre ambas existe una relación de género a especie: si la transparencia busca promoción del conocimiento de los fundamentos, procedimientos, contenidos y decisiones: la publicidad se refiere a la puesta en conocimiento de las decisiones públicas.” (Maldonado, A. y Balbontín, C. (2019) Libertad de Expresión, Derecho a la Información y Medios de Comunicación, Editorial Thomson Reuters, p. 358).

Siguiendo esta lógica, y de acuerdo con el artículo 4°, inciso segundo, y artículo 5°, inciso primero, de la Ley N°20.285, el principio de transparencia de la función pública consiste “en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley”.

SÉPTIMO: Por su parte, tal como lo ha sostenido este Tribunal, el derecho de acceso a la información pública “se encuentra reconocido implícitamente en el artículo 19 N°12 de la Constitución” (Roles 634-06, 1990-11, 2153-11). En efecto, “el inciso 2° del precepto constitucional (del art. 8°) se vincula más propiamente con el derecho a la información que estamos analizando, puesto que se refiere a la necesidad de que los actos y resoluciones de los órganos estatales sean

11 0000544 QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO

públicos” (nombre reservado, A., (2008), Tratado de Derecho Constitucional. Tomo XII, Editorial Jurídica de Chile, p. 300), por lo que la citada norma constitucional “garantiza el acceso a las fuentes informativas derivadas de la actividad estatal, lo cual es esencial para permitir el pleno ejercicio de las libertades de emitir opinión y de informar, y ello supone que no sólo los individuos, sino los medios de comunicación social, puedan llegar a tener conocimiento de los actos y resoluciones públicas, para estar así en condiciones de divulgarlos, examinarlos, evaluarlos, criticarlos, aprovecharlos y, eventualmente, impugnarlos” (nombre reservado, A., ob. cit., p. 301).

Tal vinculación ha sido confirmada, además, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al sostener que el derecho de acceso a la información forma parte del derecho a la libertad de expresión consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Al reconocer expresamente los derechos de “buscar” y “recibir” informaciones, esta norma protege la facultad de toda persona para solicitar información en poder del Estado, salvo las restricciones permitidas por la propia Convención (nombre reservado

nombre reservado y otros Vs. Chile, párr. 77. En el mismo sentido, nombre reservado nombre reservado nombre reservado y otros ("Guerrilha do Araguaia") Vs. Brasil, párr.197 y; nombre reservado nombre reservado nombre reservado y Lokono Vs. Surinam., párr. 261).

A nivel legal, el derecho de acceso a la información pública es definido por el artículo 10 de la Ley N°20.285 como el derecho de toda persona a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece esta ley, el cual comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales. El cual, además, reconoce los siguientes principios de: relevancia; libertad de información; apertura o transparencia; máxima divulgación; divisibilidad; facilitación; no discriminación; oportunidad; control;

responsabilidad y; gratuidad, entre otros (Artículo 11, Ley N°20.285). Todos ellos sujetos a las excepciones constitucionales y legales en la materia, esto es, las causales de reserva o secreto.

OCTAVO: De lo anterior, se desprende que, si bien el principio de publicidad y transparencia empapa la generalidad de las actuaciones de las entidades públicas, no es de carácter absoluto, pues, el artículo 8° de la Constitución permite establecer excepciones a su respecto. Para que estas excepciones sean válidas, la Carta Fundamental establece dos requisitos:

primero, deben ser reguladas mediante una ley de quorum calificado, proscribiéndose su regulación a través de una norma administrativa y por medio de una ley simple; y segundo, deben fundarse en las causales que la misma Constitución enumera: cuando la publicidad afectare el debido

12 0000545 QUINIENTOS CUARENTA Y CINCO

cumplimiento de las funciones de los órganos; los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional. (STC Rol N°1990-12, c. 23°)

De forma tal que las causales de reserva o secreto en materia de acceso a la información de los actos de los órganos del Estado son de derecho estricto y, además, su regulación se encuentra sujeta a una reserva legal de quórum calificado. De este modo, “el Poder Constituyente exige el desempeño de la función legislativa con un grado mayor de rigurosidad en la amplitud de la temática regulada, minuciosidad de la normativa que dicta, profundidad o grado de elaboración en los textos prescriptivos que aprueba” (STC Rol N°370- 03, c. 18).

En ese sentido, resulta lícito que el legislador, invocando o teniendo en consideración las causales previstas en la Constitución establezca excepciones a la publicidad. Dicha habilitación puede producirse de dos formas: en primer lugar, puede calificar directamente determinados actos, procedimientos o fundamentos como secretos o reservados, tal como lo prevén los artículos 21 N°5 y 22 de la Ley N°20.285; o bien, puede establecer hipótesis normativas que, enmarcadas en las causales constitucionales, deben ser objeto de calificación por parte de los órganos de la administración del Estado, como ocurre con los numerales 1 al 4 del artículo 21 de la misma ley (STC Rol N°1990-12. C. 24°), ello en la medida que realice una reconducción material de las hipótesis legales de secreto a la causal constitucional que le sirve de matriz (Contreras, P. y Pavón, A.

(2012) “La jurisprudencia del Consejo para la Transparencia sobre acceso a la información pública y seguridad de la nación”, Ius et Praxis, 18(2), p. 386.

Así también, la Corte IDH, en el caso nombre reservado y otros Vs. Chile, reconoció que el derecho de acceso a la información bajo el control del Estado admite restricciones (párr. 88), las cuales deben cumplir con los siguientes parámetros convencionales. En primer lugar, las restricciones deben estar previamente fijadas por ley, dictadas por “razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas” (párr. 89). En segundo término, la restricción establecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana (párr. 90). Y, por último, las restricciones deben ser necesarias en una sociedad democrática, por lo que deben estar orientadas a la satisfacción de un interés público imperativo (párr. 91).

Por lo que, el carácter reservado o secreto de un asunto no es algo en sí mismo perverso, reprochable o susceptible de sospecha, tampoco es sinónimo de ausencia de control, pues existen otras formas de fiscalización que posibilitan una supervisión del actuar de los órganos de Administración del Estado y brindan a los ciudadanos la posibilidad de realizar una crítica fundada a las decisiones de la autoridad, como son el procedimiento administrativo, los recursos administrativos, el ejercicio de las potestades de la Contraloría General

13 0000546 QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS

de la República, el debate en el Congreso Nacional, etc. (STC Roles N°s 2246-2012 y 2153-11).

III. ARTÍCULOS 5°, INCISO 2°; 10, INCISO 2° Y 11 LETRA C; DE LA LEY N°20.285

NOVENO: Del tenor literal del artículo 93, incisos primero, N°6, y decimoprimero de la Constitución se desprende que, para que prospere la acción de inaplicabilidad es necesario que concurran los siguientes requisitos:

a) que se acredite la existencia de una gestión pendiente ante un tribunal ordinario o especial; b) que la solicitud sea formulada por una de las partes o por el juez que conoce del asunto; c) que la aplicación del precepto legal pueda resultar decisiva en la resolución del asunto y sea contraria a la Constitución Política de la República; d) que la impugnación esté fundada razonablemente; y e) que se cumplan los demás requisitos legales (STC Rol N°1295-08, c. 3°); en particular, los requisitos de admisión a trámite y admisibilidad previstos en los artículos 79, 80, 81 y 84 de la Ley N°17.997, orgánica constitucional del Tribunal Constitucional.

Sobre este respecto, cabe recordar que, no obstante un requerimiento declarado admisible, los requisitos pueden ser reconsiderados al momento de resolver el conflicto de constitucionalidad propiamente tal, pues “si bien una de sus salas puede dar por cumplidos los requisitos admisibilidad, el pleno de este Tribunal puede formular un rechazo formal acerca de la procedencia de un requerimiento como resultado del examen que le compete realizar” (Rol N°5.426, c. 8° y, en el mismo sentido, Roles N°s 6.885, 7.734, 8.022, 9.893, 11.995, 12.750 y 12.901)

DÉCIMO: Al tenor del examen de la gestión judicial y las alegaciones del requirente se aprecia que, en lo sustancial, pretende acceder a la posibilidad de impugnar judicialmente la decisión final adoptada por el Consejo para la Transparencia, que ordenó la entrega de información de las rendiciones presentadas por la Federación Deportiva Nacional de Balonmano ante el Instituto Nacional de Deportes. Información denegada en base al artículo 21 N°1, letra b), de la Ley de Transparencia, esto es, la afectación del debido cumplimiento de las funciones del Instituto Nacional de Deportes.

En ese entendido, la impugnación del artículo 5°, inciso segundo, que dispone: “Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”; el artículo 10, inciso segundo, que establece: “El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en

14 0000547 QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE

actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales”; y el artículo 11, letra c), que consagra el “Principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”, todos de la Ley de Transparencia, adolece de dos vicios formales, en primer lugar, dichos preceptos no resultan decisivos en la gestión judicial pendiente y, además, plantean un conflicto interpretativo que escapa de las competencias de esta Magistratura.

En relación con el primero de los vicios señalados, el carácter decisivo de la aplicación del precepto impugnado en la resolución de un asunto, exigido por el artículo 93 decimoprimero de la Constitución en relación con el artículo 81 y 84 N°5 de la Ley orgánica constitucional del Tribunal Constitucional, es importante recalcar que “el efecto negativo de la declaración de inaplicabilidad, se traduce en que, declarado por esta Magistratura que un precepto es inaplicable en la gestión respectiva, queda prohibido al tribunal ordinario o especial que conoce de ella aplicarlo. Sin embargo, en caso de desecharse por este Tribunal Constitucional la acción de inaplicabilidad intentada, el juez de la instancia recupera en plenitud su facultad para determinar la norma que aplicará a la resolución del conflicto del que conoce, sin que necesariamente deba ella ser la misma cuya constitucionalidad fue cuestionada sin éxito” (STC Rol 437-06, c. 9°).

En razón de lo anterior, la conexión causal entre la inaplicabilidad solicitada y el resultado del caso en la gestión judicial pendiente resulta imprescindible. Contrario de lo que ocurre en el caso concreto, en el cual de la simple lectura de los preceptos impugnados se permite constatar que su aplicación no tendría el efecto de influir en la decisión del asunto judicial concreto invocado que se encuentra pendiente, pues no evitan en lo sustantivo el efecto, antes mencionado, que la parte requirente califica de inconstitucional.

En efecto, la declaración de inaplicabilidad de los preceptos impugnados no tiene como consecuencia la eximición, por sí misma, de la obligación de entregar la información requerida, obligación que cuenta con resguardo en normas y principios recogidos en la propia Constitución y, en especial, la Ley N°20.285, tales como los artículos 3°, 4°, 5° inciso primero; 10 inciso primero de dicho cuerpo normativo.

DÉCIMO PRIMERO: Respecto al segundo de los vicios de forma identificados, se debe tener presente que resolver adecuadamente el requerimiento planteado exige definir con claridad el conflicto de constitucionalidad. Ello pues, “con el objeto de evitar equívocos interpretativos, el Tribunal Constitucional identifica una faz activa del conflicto de

15 0000548 QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO

constitucionalidad sometido a su conocimiento y define una faz abstencionista respecto del conflicto de legalidad que resulta ajeno a su competencia” (STC Rol N°2437-13, c. 7°).

En este caso concreto, la impugnación del artículo 5°, inciso segundo, relativo a la publicidad de la información elaborada con presupuesto público; el artículo 10, inciso segundo, que reconoce el derecho de acceder a información pública contenida en actos y documentos administrativos, salvo excepciones legales; y el artículo 11, letra c), que consagra el principio de apertura o transparencia, todos de la Ley N°20.285, conlleva calificar si la información referente a rendiciones presentadas por la Federación Deportiva Nacional de Balonmano ante el Instituto Nacional de Deportes, que se encuentra en procedimiento de Rendición de Cuentas vigente, ha adquirido o no el carácter de pública, así como también implica valorar la alteración en el orden y planificación de los procesos internos del servicio que su entrega produjere, conforme al artículo 21 numeral 1 de la Ley de Acceso a la Información Pública que establece como causal de secreto o reserva la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido. Todo lo cual debe ser analizado conforme al mérito del asunto por el órgano competente, pues no le corresponde al Tribunal resolver cuestiones vinculadas a interpretación de las leyes o conflictos de leyes (STC Rol N°980-07) ni determinar qué norma legal debe ser aplicada por el juez de fondo para resolver la controversia suscitada (STC Roles N°s 1463-09 y 1513-09).

Profundizando al respecto, este Tribunal ha señalado que “[l]a dicotomía información público/privada es una cuestión de constitucionalidad para verificar si una información está o no regulada por el artículo 8° de la Constitución. En cambio, la dicotomía público/reservada es una cuestión de legalidad porque da por descontada la aplicación del artículo 8° de la Constitución, siendo resorte del juez de fondo determinar si ello acontece aplicando la regla general de publicidad o la excepción de las reservas” (STC Rol N°2505-13, c. 26°). En este caso, es esta última dicotomía la que se nos pide resolver, sin que, por lo dicho, esta Judicatura Constitucional tenga competencia para hacerlo.

Por lo señalado, la alegación referida a la infracción al artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, por la aplicación al caso concreto de los artículos 5°, inciso 2°; 10°, inciso 2°; y 11°, letra c); todos de la Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública, debe ser necesariamente desechada.

IV. ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO DE LA LEY 20.285

DÉCIMO SEGUNDO: Habiéndose despejado lo anterior, el conflicto de constitucionalidad que debe resolver esta Magistratura dice relación,

16 0000549 QUINIENTOS CUARENTA Y NUEVE

exclusivamente, con la infracción a los artículos 8°, inciso 2°; 76°; y 19° N°3, incisos primero, segundo y sexto, de la Constitución Política de la República, por la aplicación al caso concreto del artículo 28°, inciso segundo, de la Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública, cuyo texto dispone:

Artículo 28.- (…) Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.”. (…)

A su vez, el artículo 21 número 1 del mismo cuerpo normativo señala:

Artículo 21.- Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes:

1. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente:

a) Si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales.

b) Tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas.

c) Tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. [...”

a) Afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano

DÉCIMO TERCERO: La causal relativa a la afectación del debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración del Estado está compuesta de varios elementos. “En primer lugar, utiliza la expresión “afectare”. Con ello se apunta a que la publicidad impacte negativamente en las tareas del servicio, perjudicando o menoscabando su accionar. La fórmula constitucional no emplea las expresiones amenaza, privación o perturbación.

Las comprende, pero es mucho más que eso. En segundo lugar, la Constitución utiliza las expresiones “debido cumplimiento”. Con la primera de ellas resalta el que la publicidad afecte las tareas propias del servicio definidas por el legislador. También apunta a resaltar que el precepto no da cabida a un actuar ilícito del órgano respectivo. Debido es, entonces, equivalente a competencia. Es decir, conjunto de atribuciones o potestades que en una materia específica y en un territorio determinado, el legislador entrega a cargo del órgano

17 0000550 QUINIENTOS CINCUENTA

correspondiente. En la expresión “cumplimiento”, se resalta que lo que se entorpece con la publicidad es el desarrollo, lo que lleva a efecto, el órgano correspondiente. Es decir, aquello que debe satisfacer por mandato del legislador. Finalmente, la Constitución emplea la expresión “funciones”. Es decir, lo que se debe afectar son los propósitos o finalidades que el legislador le encarga atender al respectivo órgano.” (STC Rol N°9223-20, c. 9°. En el mismo sentido, Roles N°s 2997-16 y 2919-17).

A su vez, el artículo 21, N°1 de la Ley 20.285 en relación con el artículo 7° del Reglamento de la Ley N°20.285 sobre Acceso a la Información Pública, regulan de forma específica el ámbito de aplicación de la causal relativa a la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido.

En particular y en atención al caso sub lite, la causal contenida en la letra c) del artículo 21 de la Ley 20.285, prevé dos hipótesis. Por un lado, los requerimientos de carácter genérico, entendidos por tales aquellos referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes que carecen de especificidad respecto de las características esenciales de la información solicitada, tales como su materia, fecha de emisión o período de vigencia, autor, origen o destino, soporte, etcétera. Y por otro, requerimientos cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales, en tanto, su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales, de acuerdo con la delimitación ofrecida por el artículo 7, N°1, letra c, del Reglamento mencionado.

DÉCIMO CUARTO: En el marco del procedimiento de solicitud de acceso a la información pública, la Ley N°20.285 prevé el reclamo de ilegalidad en contra las decisiones del Consejo para la Transparencia ante la Corte de Apelaciones en las siguientes hipótesis: “a) Por todo solicitante de información disconforme con la decisión del Consejo que rechace total o parcialmente el amparo deducido. b) Por el tercero que se hubiese opuesto en tiempo y forma a la revelación de información que pudiese afectar sus derechos, cuando el Consejo hubiese consentido en la entrega de dicha información desechando dicha oposición. c) Por los órganos de la administración que impugnen decisiones del Consejo, pero solamente en los casos en que dicho órgano rechace la invocación de las causales contenidas en el artículo 21 N°3 y 4, relativas al interés nacional o la seguridad de la Nación; o en el numeral 5 del mismo artículo, referido a reserva dispuesta por ley de quórum calificado.” (Ferreiro, A. (2019) “Causales de reserva y recursos: el equilibrio virtuoso entre la transparencia y la defensa de los bienes jurídicos que justifican proteger cierta información”, en Hofmann, A. et al., La Promesa del Gobierno Abierto, p. 62)

18 0000551 QUINIENTOS CINCUENTA Y UNO

A su vez, el artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, al prohibir a los órganos de la Administración del Estado reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, establece dos excepciones a la regla general del reclamo de ilegalidad. “En primer lugar, mientras todo afectado puede reclamar ante la Corte de Apelaciones, el órgano de la Administración no puede hacerlo si el Servicio negó la información requerida porque su publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano respectivo y, no obstante ello, el Consejo la otorga.

Hay que hacer notar que la misma norma habla de que existe “derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo”. Luego, en cuanto a la segunda excepción, esta dice relación con la legitimación. Así, mientras todos los órganos pueden reclamar por la decisión del Consejo cuando lo que se invoque es otra causal distinta a la del artículo 21, N°1, de la Ley N°20.285, no pueden hacerlo si la causal consiste en que la publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.

La exclusión antedicha, a juicio de este Tribunal, no parece coherente ni consistente. Lo anterior, pues la causal para fundar dicha exclusión, esto es, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración, tiene – según se ha visto - rango constitucional.

Allí hay, entonces, un interés que la Constitución considera digno de protección al momento de consagrarlo como un límite a la transparencia. El precepto impugnado, de contrario, revela una sospecha de mal uso de dicha causal, que resuelve el Consejo, sin ulterior revisión. En este sentido, mientras las decisiones del órgano de la Administración son revisadas por el Consejo y/o los tribunales, la norma impugnada inhibe la revisión judicial de una decisión del Consejo que revoca la negativa de la Administración a entregar la información y accede a ella.” (STC Rol N°10.161, c. 50° y 51°).

A este respecto, cabe recordar que todas las causales de reserva o secreto establecidas en la Constitución Política tienen igual grado de relevancia, pues no existe al nivel de texto, ninguna jerarquía o elementos para poder determinar que algunas de ellas fueran consideradas de mayor relevancia por el constituyente.

b) Impugnabilidad de las decisiones del Consejo para la Transparencia

DÉCIMO QUINTO: El Consejo para la Transparencia es una corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, el cual tiene por objeto promover la transparencia de la función pública, fiscalizar

19 0000552 QUINIENTOS CINCUENTA Y DOS

el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado y garantizar el derecho de acceso a la información, conforme a los artículos 31 y 32 de la Ley N°20.285.

Siguiendo a Rajevic, la naturaleza jurídica del Consejo para la Transparencia, puede ser descrita como “sui generis” y se enmarca dentro de las “entidades autónomas a que se refiere el art. 65, inc. 4° N°2 y N°3, de la Constitución, y que en tal calidad integra la Administración Pública como uno de los órganos creados para el cumplimiento de la función administrativa. [...] Si acudimos a las clasificaciones de Pantoja B. sería un órgano ‘acentralizado’”.

(Rajevic, E. (2010) “El Consejo para la Transparencia como “administración independiente”, en Letelier, R y Rajevic, E. (coord.), Transparencia en la administración pública, Santiago de Chile, Legal Publishing Chile, 233 y 235). A este respecto, cabe recordar que esta Magistratura calificó la norma que creó el Consejo para la Transparencia (artículo 31, Proyecto de Ley sobre acceso a la información pública, Boletín 3773-06) como propia de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado a que se refiere el artículo 38, inciso primero, de la Constitución (STC Rol N°1051-08, c.

20°).

En ese contexto, el Consejo para la Transparencia presenta rasgos similares a las llamadas “Administraciones Independientes”, “Agencias Independientes” o “Autoridades Independientes”, cuya referencia principal en el Derecho Comparado se encuentra en Estados Unidos y que “tiene un antecedente añejo en el Reino Unido a través de otros organismos similares como son los quangos (acrónimo anglosajón que reproduce los términos quasiautónomus non gubernamental organizations, es decir, organizaciones no gubernamentales casi autónomas) que son instituciones muy similares a las que nos estamos refiriendo y constituyen una manifestación de descentralización de lo administrativo, de descentralización funcional, de participación de los intereses o de lo social y que se colocan, también, en un nivel intermedio en lo que es un ámbito de dirección política y de responsabilidad política” (Rallo Lombarte, A. (2009) “Las Administraciones Independientes: una aproximación constitucional” en Pauner, C. y Tomás, B. (coord.) Las Administraciones independientes, Tirant lo Blanch, Valencia, p. 12).

En palabras del profesor Vergara, “[e]ste fenómeno de las AAI dice relación con la necesidad de contar con órganos administrativos autónomos o independientes, en sectores clave de la organización o institucionalidad administrativa económica, cuya característica esencial sea, por una parte, la especialización y racionalidad técnica de sus decisiones y, por otra, su autonomía respecto de los gobiernos de turno. […] la característica esencial de las AAI es la autonomía respecto del Gobierno, esto es, del Presidente de la

20 0000553 QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES

República (dedicado a labores de política estricta) en la ordenación, regulación y toma de decisiones y destinos en materias que la sociedad entiende relevantes, en especial cuando es necesario tomar decisiones de alta racionalidad técnica (Vergara, A. (2017) Autoridades administrativas independientes (agencias):

mito y realidad de un modelo conveniente para Chile, Revista de Derecho Administrativo Económico, N°25, p. 47 y 48).

A la luz de lo anterior, la ley entregó al Consejo para la Transparencia distinto tipo de potestades. A saber, potestades normativas, por ejemplo, dictar instrucciones generales para el cumplimiento de la legislación sobre transparencia y acceso a la información por parte de los órganos de la Administración del Estado, y requerir a éstos para que ajusten sus procedimientos y sistemas de atención de público a dicha legislación;

potestades administrativas, tales como, promover la transparencia de la función pública, la publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado, y el derecho de acceso a la información, por cualquier medio de publicación; y potestades jurisdiccionales, específicamente, resolver, fundadamente, los reclamos por denegación de acceso a la información que le sean formulados de conformidad a esta ley (artículo 33, letra d, c, y b, respectivamente de la Ley de Acceso a la Información Pública).

DÉCIMO SEXTO: Las particulares características del Consejo para la Transparencia en relación con el procedimiento de solicitud de acceso a la información pública tienen efectos en relación con la impugnabilidad de los actos del órgano.

El principio de impugnabilidad de las decisiones administrativas, constituye un principio constitucional recogido por el derecho administrativo, el cual “consagra la revisión o control de las decisiones administrativas, por vías jurisdiccionales o administrativas, con el objeto de dar estricto cumplimiento del principio de legalidad o de juridicidad y como consecuencia de la tutela efectiva de las garantías constitucionales y la separación de poderes del Estado, asegurando la generación de frenos y contrapesos entre las diversas autoridades públicas” (Osorio, C. (2017) Manual de Procedimiento Administrativo Sancionador. Parte General, Thomson Reuters, p. 228).

Este principio se encuentra recogido, en primer lugar, en el artículo 38, inciso segundo, de la Constitución, el cual dispone: “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño.”. Así también en los artículos 3° y 10° de la Ley N°18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, y los artículos 4° y 15° de la Ley N°19.880, que establece Bases de los

21 0000554 QUINIENTOS CINCUENTA Y CUATRO

Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. Este último artículo al desarrollar el principio en comento indica: “Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales.

Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión.

La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo, podrá dictar por sí misma el acto de reemplazo”.

En este sentido, la impugnabilidad resulta de la “aplicación de los principios de tutela judicial efectiva y control judicial de la Administración reconocido en diversas normas de nuestra Constitución (artículos 19 Nº3, 38 inciso 2º y 73 CPol.). La tutela judicial desde un punto de vista objetivo se traduce en la existencia de un poder jurisdiccional llamado a ejercer el control de los actos de los órganos que integran la Administración del Estado. En efecto, si el actuar de los órganos administrativos siempre debe estar juridificado (principio de legalidad), dicho actuar también puede ser judicializado.”

(Cordero, E. (2014) “Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración en el derecho chileno”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, n. 42, p. 399-439). Razón por la cual el Derecho Administrativo “reconoce que tanto la Administración del Estado como los particulares puedan impetrar la revisión de los actos administrativos”

(Bermúdez, J. (2011) Derecho Administrativo General, Thomson Reuters, p. 21), pues, junto con garantizar el estricto cumplimiento de los principios que rigen la actuación de los órganos de la Administración del Estado permite corregir los posibles errores y arbitrariedades en el ejercicio de las funciones públicas.

Particularmente, el control jurisdiccional de las decisiones administrativas actúa como un contrapeso de estas, exigiendo el cumplimiento de los requisitos de validez establecidos por la Constitución y las normas jurídicas aplicables.

DÉCIMO SÉPTIMO: Dentro procedimiento de solicitud de información pública, la Ley N°20.285 prevé dos formas de impugnar la decisión de denegación de acceso a la información solicitada, a través del amparo del derecho de acceso a la información pública ante el Consejo para la Transparencia y el reclamo de ilegalidad de la decisión del Consejo para la Transparencia ante la Corte de Apelaciones respectiva.

El sistema descrito, la Ley N°20.285 establece la obligatoriedad de agotar la vía administrativa para recurrir ante los tribunales. Lo anterior, pues el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones – de naturaleza

22 0000555 QUINIENTOS CINCUENTA Y CINCO

jurisdiccional - no está concebido para impugnar directamente la decisión del órgano administrativo que no respondió a tiempo la solicitud, o que denegó la información, sino para reclamar de la decisión del Consejo para la Transparencia. Siendo así, la vía jurisdiccional se abre únicamente en contra de la decisión del Consejo.

El agotamiento de la vía administrativa que supone el sistema recursivo contenido en la Ley N°20.285 está diseñado en términos tales que no existe una vía judicial abierta para que el órgano de la Administración pueda cuestionar la decisión del Consejo para la Transparencia. En términos prácticos, de la aplicación del inciso segundo del artículo 28 de la Ley de Transparencia se conduce a que la decisión del referido Consejo se resuelva en “única instancia”, sin que exista la posibilidad de acudir a un tercero independiente e imparcial, equidistante respecto de las partes en disputa, es decir, un Tribunal de Justicia, que resuelva el conflicto de relevancia jurídica que se produce por las posiciones encontradas entre el órgano que alegó la causal del artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285 – para denegar la entrega de la información – y el Consejo para la Transparencia que descarta su concurrencia y confiere el acceso solicitado (STC Rol N°10.161, c. 47°)

DÉCIMO OCTAVO: Por lo que resulta imprescindible que las decisiones del Consejo para la Transparencia puedan ser objeto de impugnación, en vista del grado de autonomía que detenta y la concentración de potestades normativas, administrativas y jurisdiccionales que posee, ya que ello permite salvaguardar los principios constitucionales de legalidad y control judicial sobre la Administración Pública y establecer mecanismos de revisión que prevengan posibles errores, abusos o decisiones arbitrarias a fin de equilibrar su independencia institucional con la correcta protección del derecho al acceso a la información pública y el respeto por las normas y derechos fundamentales consagrados en la Constitución.

c) Naturaleza objetiva del reclamo de ilegalidad

DÉCIMO NOVENO: Conforme a lo señalado, se puede evidenciar que el reclamo de ilegalidad constituye un recurso de naturaleza objetiva, pues su finalidad no es la protección de un derecho subjetivo. Particularmente, en relación a la hipótesis relativa a la impugnación de las decisiones del Consejo por los órganos de la administración, su objetivo es cautelar el respeto a la ley y correcta aplicación del derecho, por un lado, de la decisión del órgano que denegó la solicitud de acceso a la información; y por el otro, de la decisión del Consejo para la Transparencia que acogió total o parcialmente su entrega.

Bajo la misma lógica, la Corte de Apelaciones de Santiago, en fallo unánime de la causa Rol N°119-2021, sostuvo que “ el reclamo de ilegalidad

23 0000556 QUINIENTOS CINCUENTA Y SEIS

regulado en el artículo 28 de la Ley de Transparencia es un recurso de derecho estricto, ajeno en todo aspecto, a un recurso de apelación que genera una segunda etapa procesal, como se dijo es un arbitrio de derecho estricto que tiene únicamente como objeto examinar la legalidad de la decisión del Consejo de acuerdo al mérito del procedimiento administrativo y en este procedimiento”.

En tal sentido, las reglas contenidas en el artículo 19 N°3 de la Constitución, en particular aquella contenida en el inciso sexto, exigibles en este caso concreto, “no operarían como derechos en stricto sensu sino como reglas de derecho objetivo” (Núñez, M. (2015) Titularidad y sujetos pasivos de los derechos fundamentales, Revista De Derecho Público, p. 205), pues las garantías procesales propias del debido proceso, en cuanto, exigencia sustantiva de los órganos que ejercen la jurisdicción, deben ser respetadas con independencia de la calidad que detentan las partes en el procedimiento, las que, además, afirman la vigencia efectiva de los principios de supremacía constitucional y de juridicidad como bases elementales e insustituibles del Estado de Derecho, tal como lo consagran expresamente los artículos 1°, 4°, 5°, 6° y 7° de la Constitución.

VIGÉSIMO: En el escenario planteado, la norma impugnada se revela abusiva desde la perspectiva del órgano de la Administración. Lo anterior, toda vez que para aquel una decisión adversa adoptada en la vía administrativa abierta a instancias del solicitante de la información, que revierte la denegación de la información fundada en la causal del artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285, resulta inimpugnable, siendo entonces las alegaciones que el órgano Administrativo planteó, no sólo frente al solicitante sino que también frente al Consejo para la Transparencia, ponderadas de modo definitivo por éste. Como puede apreciarse, la vía administrativa que se abre ante el Consejo deviene, en aquel caso, en excesivamente gravosa para el órgano de la administración, no así para el solicitante de información, pues aquel, en caso de no conformarse con lo resuelto por el Consejo para la Transparencia puede – pese a haber discutido en sede administrativa la procedencia de la entrega de la información que finalmente se le deniegue – acudir a la tutela de un órgano jurisdiccional, para discutir nuevamente respecto de la entrega de la información.

VIGÉSIMO PRIMERO: En efecto, no puede obviarse que el Instituto Nacional de Deportes de Chile, que invocó la causal de reserva secreto de afectación al funcionamiento del órgano para negar la información requerida, es el único que velará por ese bien jurídico de rango constitucional. A ello sumado que el Consejo para la Transparencia tiene por misión “promover la transparencia” y “garantizar el derecho de acceso a la información” (artículo 32 de la Ley N°20.285), de modo que tiene un interés encontrado con el del órgano de la Administración. Lo grave del diseño descrito es que, mientras las decisiones de un ente administrativo, en este caso el Instituto Nacional de

24 0000557 QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE

Deportes de Chile, son revisables - administrativa o jurisdiccionalmente –, ello no acontece con la que adopta el Consejo, el cual, como ya vimos, también es un órgano administrativo. El precepto impugnado, en definitiva, parte de la base de que si el Consejo revocó la decisión de la Administración - que había denegado el acceso a una determinada información - esa decisión es correcta y no admite equívocos, toda vez que la margina de toda impugnación judicial, dejándola entonces exenta de control por tercero ajeno a las partes.

VIGÉSIMO SEGUNDO: Las anteriores consideraciones, permiten a este Tribunal concluir que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, al restringir la legitimación activa para impugnar decisiones del Consejo para la Transparencia, vulnera lo previsto en el artículo 19 N°3, inciso sexto de la Constitución.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93 incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A LO PRINCIPAL DE FOJAS 1, DECLARÁNDOSE LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 28 INCISO SEGUNDO DE LA LEY N° 20.285, SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, EN EL PROCESO ROL N° 479-2023 (CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO), SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO. OFÍCIESE.

II. QUE SE RECHAZA EN LO DEMÁS EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A LO PRINCIPAL DE FOJAS 1.

III. QUE SE ALZA LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

DISIDENCIAS

25 0000558 QUINIENTOS CINCUENTA Y OCHO

El Ministro señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ estuvo por acoger íntegramente el libelo de fojas 1. Ello por las consideraciones siguientes:

1°. Que, además, del artículo 28 inciso segundo de la Ley N° 20.285, se ha requerido, en estos autos constitucionales, la inaplicabilidad de los artículos 5° inciso segundo, 10 inciso segundo y 11 letra c) de dicho cuerpo legal, por cuanto la requirente sostiene que la información solicitada, relativa a rendiciones de cuentas presentadas por la Federación Deportiva Nacional de Balonmano, se encuentra en etapa de revisión, implicando su entrega un examen forzado anticipadamente;

2°. Que, sin embargo, a fs. 98, el resumen de la Decisión adoptada por el Consejo para la Transparencia en la gestión pendiente, señala que “[s]e acoge el amparo en contra del Instituto Nacional del Deporte, ordenándose la entrega de las rendiciones presentadas por la Federación Deportiva Nacional de Balonmano ante el Instituto Nacional del Deporte respecto del proyecto “Gira previa y mundial de Polonia balonmano adulto varones” código N°2200042707, incluyendo sus respaldos como boletas o facturas.

Lo anterior, por cuanto se trata de información pública que obra en poder del órgano requerido, conforme al artículo 8°, inciso segundo de la Constitución Política de la República y los artículos 5°, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, respecto de la cual no se invocó causal de secreto o reserva reconocida por el ordenamiento jurídico”;

3°. Que, en consecuencia y no obstante tratarse de información que refiere a un procedimiento administrativo todavía en curso de ejecución, lo cierto es que, para acceder a la solicitud de acceso ante el Consejo para la Transparencia, se han aplicado los preceptos legales impugnados, de tal manera que procede examinar si dicha aplicación resulta o no contraria a la Constitución, como plantea la requirente a fs. 1;

4°. Que, conforme a la redacción formulada por el ex Suplente de Ministro, Rodrigo Delaveau Swett, por ejemplo, en el Rol N° 10.008, para la adecuada resolución del presente asunto, corresponde determinar, en el caso concreto, la compatibilidad de las normas legales impugnadas con la Constitución;

5°. Que, el artículo 8° inciso segundo de la Carta Fundamental establece el principio de publicidad respecto de los elementos que la Constitución enumera en esa disposición, en armonía con el principio esencial por el que obran los órganos del Estado, contenido en su artículo 7°, esto es, que no pueden atribuirse -ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias- otra autoridad o derechos que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico.

26 0000559 QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE

Ello quiere decir, que la publicidad a que se refiere el artículo 8° debe ser plenamente compatible con lo dispuesto en el referido artículo 7° y que, por lo mismo, ambos se nutren al momento de establecer su sentido y alcance, sin que resulte posible efectuar interpretaciones laxas o indefinidas respecto de potestades o reglas públicas, máxime cuando éstas son otorgadas directamente por la Constitución;

6°. Que, desde luego, se advierte inmediatamente que, para determinar el ámbito de aplicación del principio de publicidad, el constituyente no ha optado por una disposición programática ni por una fórmula abierta, ya que señala de manera precisa, suficiente y determinada que ese principio impera sobre “los actos”, “las resoluciones”, “los fundamentos” y “los procedimientos”. Dicha enumeración no está redactada en términos enunciativos o ilustrativos.

En efecto, como se ha invertido la regla general que rige a las personas -esto es, el principio de privacidad que se asegura en el artículo 19 numerales 4° y 5°, como consecuencia de la dignidad que emana de la libertad e igualdad reconocida constitucionalmente en el artículo 1° inciso primero-, se establece la lógica opuesta respecto de los órganos del Estado, precisamente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 7° inciso segundo de la Carta Fundamental;

7°. Que, tampoco el constituyente ha utilizado una fórmula de incorporación progresiva o complementación eventual de nuevos casos a los que se deba aplicar el aludido principio por vía legislativa. En contraste, el texto constitucional sí utiliza esta fórmula cuando requiere de este tipo de complementación, bajo expresiones como “y los demás que establezca la ley”, por de pronto, en el propio artículo 8° inciso tercero, al enumerar las personas que deben efectuar una declaración de intereses, para, luego de mencionar al Presidente de la República, a los Ministros de Estado y a diputados y senadores, utilizar la expresión “y demás autoridades y funcionarios que una ley orgánica constitucional señale”.

De lo anterior, se desprende que no es posible para esta Magistratura interpretar de manera idéntica ambos incisos, es decir, que una y otra enumeración sean enunciativas y abiertas a la complementación legislativa, dado que el constituyente ha redactado de manera expresamente diferente los citados incisos contenidos en un mismo artículo de la Carta Fundamental. De haber querido ampliar por vía legislativa las situaciones, instrumentos o documentos alcanzados por el principio de publicidad, lo habría señalado expresamente en el inciso segundo del artículo 8°, tal como otorga -expresamente- un catálogo abierto respecto del inciso tercero de la misma disposición.

En consecuencia, la enumeración contenida en el inciso segundo del artículo 8° de la Carta Fundamental no puede sino ser una de carácter taxativo,

27 0000560 QUINIENTOS SESENTA

donde no es posible ampliar el catálogo de objetos afectos al principio de publicidad sin vulnerar la Carta Fundamental, ya que, de otro modo, se estaría erigiendo dicho legislador en constituyente por una vía elíptica -lo que le está vedado- sin cumplir con los requisitos establecidos por la propia Constitución.

Ello, por lo demás, es la única forma de hacer compatible el principio de publicidad con el de legalidad y el pleno respeto de la dignidad y los derechos de la persona;

8°. Que, en virtud de lo anterior, nos enfrentamos ante sólo dos hipótesis posibles: O bien las normas legales objeto de análisis de inaplicabilidad amplían inconstitucionalmente lo dispuesto en el artículo 8° inciso segundo; o los preceptos legales objeto del requerimiento se enmarcan en, a lo menos, uno de los casos enumerados en dicha disposición, pues, de no ser así, nos enfrentaríamos a una disposición igualmente inconstitucional;

9°. Que, ya se ha explicado que la primera de las hipótesis no resulta constitucionalmente posible, porque la ley no puede ampliar o agregar actos o instrumentos distintos de los mencionados en el artículo 8° inciso segundo al principio de publicidad.

En cuanto a la segunda hipótesis, esto es, si lo que los preceptos legales impugnados declaran como público -la “información” en poder de la Administración del Estado- se encuadra o no en alguno de los elementos efectivamente mencionados en aquel inciso segundo, para lo cual es necesario determinar el sentido y alcance de las cuatro figuras a las que le es aplicable el principio de publicidad;

10°. Que, no existe controversia respecto de las expresiones “actos”, “resoluciones” y “procedimiento”, ninguna de las cuales permite subsumir o alcanzar la noción de “información”.

Sin embargo, con relación al vocablo “fundamento” resulta indispensable precisar su significado. En su sentido natural y obvio, el fundamento constituye la razón principal o motivo con que se pretende afianzar y asegurar, en este caso, un acto o resolución de un órgano estatal. Por su parte, la información se refiere a una comunicación o a un conocimiento. Así, “fundamento” e “información” no solo son conceptos distintos, sino constitucionalmente diferentes.

Desde un punto de vista práctico, la información que se tiene a la vista para fundamentar un acto no puede identificarse, esto es, tener exactamente la misma identidad o significar lo mismo que el fundamento del propio acto.

Esto no es menos cierto en el campo jurídico, donde los actos de los órganos del Estado están sometidos a solemnidades específicas, sean actos administrativos, resoluciones, certificados o cualquiera otro pronunciamiento

28 0000561 QUINIENTOS SESENTA Y UNO

formal de la Administración o de otros órganos públicos, sometidos al principio de legalidad;

11°. Que, la Constitución trata de manera muy diferente ambos conceptos.

Así, por ejemplo, en el artículo 45, a propósito de los estados de excepción constitucional, dispone que “Los tribunales de justicia no podrán calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocados por la autoridad para decretar los estados de excepción.” Así, para el constituyente, los fundamentos de un acto jurisdiccional no son lo mismo que las circunstancias de hecho que le sirven de antecedente, lo que podría constar o no, en algún tipo de información.

En el mismo sentido, está utilizada la expresión “fundamento” en el artículo 76, referido a las potestades jurisdiccionales de los Tribunales de Justicia, y en el artículo 83 inciso tercero con relación al Ministerio Público.

“Información” -en cambio- está tratada constitucionalmente a propósito de la libertad de opinión y la de informar, en el artículo 19 N° 12°, respecto de la cual se establece más bien una disposición de carácter garantista, por cuanto dispone el derecho a rectificación en medios de comunicación. Luego, en el artículo 52 N° 1) letra c), a propósito de las facultades de la Cámara de Diputados, la Constitución le entrega facultades para constituir comisiones que sirvan para “reunir informaciones relativas a determinados actos del Gobierno”.

En este último caso, si la información se identificara con los fundamentos del acto -los cuales deben, conforme a derecho, constar en el mismo acto- no tendría sentido que el texto constitucional otorgara esta potestad a la Cámara en el marco de sus facultades fiscalizadoras de los actos del Gobierno.

Por último, más patente aparece esta distinción en el artículo 113, cuando trata las facultades del Consejo Regional y dispone que “cualquier consejero regional podrá requerir del gobernador regional o delegado presidencial regional la información necesaria al efecto, quienes deberán contestar fundadamente dentro del plazo señalado en el inciso tercero”, realizando, en consecuencia, una nítida distinción constitucional entre información y fundamento;

12°. Que, en consecuencia, no existe un tratamiento constitucional equivalente para ambos conceptos y tampoco se establece una relación género- especie entre estos. De igual manera, si los fundamentos de derecho de un acto no se identifican con la norma jurídica que les da sustento, los fundamentos de hecho del acto no pueden constituir lo mismo que la información proporcionada para dictarlo;

29 0000562 QUINIENTOS SESENTA Y DOS

13°. Que, cabe ahora analizar y contrastar, secuencialmente, la norma constitucional pertinente, esto es, el artículo 8° inciso segundo de la Carta Fundamental, con las disposiciones legales objeto del requerimiento de autos.

En primer lugar, si en la Ley N° 20.285, la norma legal que extiende el principio de publicidad -tanto en el artículo 5 inciso segundo como en el artículo 10 inciso segundo y en su artículo 11 letra c)- a la información elaborada con presupuesto público y toda otra que obre en poder de los órganos de la Administración, es constitucional o si infringe el artículo 8° inciso segundo, en tanto extiende la publicidad a actos distintos de los establecidos en esa norma constitucional;

14°. Que, al respecto y como consecuencia de lo razonado, “información”

y “fundamento”, tienen un tratamiento distinto y resultan ser conceptos diversos en la Constitución. Aquél -información- no es utilizado en el artículo 8° de la Carta Fundamental, de modo tal que, de la sola lectura de los incisos segundo de los artículos 5° y 10 de la Ley N° 20.285 y de su artículo 11 letra c), emana el evidente contraste con la norma constitucional. Así, las disposiciones legales citadas introducen un nuevo concepto, no contemplado en el Texto Político, el de “información”, ampliando la enumeración taxativa del artículo 8° de la Constitución;

15°. Que, en esta línea de razonamiento, y tal como lo ha sostenido reiteradamente esta Magistratura (v. gr., Roles N° 2.153, 2.246, 2.379, 2.558, 9.237, 9.486, 9.971 y 9.972), el artículo 8° inciso segundo no mandata la publicidad de toda información que produzca o esté en poder de la Administración. Si así fuera, no habría utilizado las expresiones “acto”, “resolución”, “fundamentos” y “procedimientos”.

Tal enumeración -taxativa- manifiesta lo que concretamente se quería hacer público, sin que exista alguna obligación para la Administración de entregar información de una forma distinta a la prevista, sea procesando, sistematizando, construyendo o elaborando un documento distinto o nuevo, no pudiendo obrar de otra manera ya que sólo actúa válidamente dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley;

16°. Que, por ende, el artículo 8° no hace público todo lo que el Estado tenga o posea, sino únicamente los actos y resoluciones, así como sus fundamentos y los procedimientos respectivos. Si lo contrario fuera efectivo, más aún, no se habría iniciado una reforma constitucional (Boletín N° 8805-07), precisamente, destinada a incorporar constitucionalmente, junto al principio de transparencia, el derecho de acceso a la información pública.

17°. Que, en consecuencia, los preceptos legales impugnados amplían inconstitucionalmente lo que debe ser considerado público, por provenir del Estado, pues agrega a los actos y resoluciones, la información que pueda estar

30 0000563 QUINIENTOS SESENTA Y TRES

en manos de la Administración, tal como ha sido sostenido por esta Magistratura (Roles N° 2.558, 2.907, 3.111, 4.669, 3.974, 4.402, 4.986, 5.950, 5.841, 6.136, 7.425, 8.118, 8.474, 9.264, 9.237, 9.486, 9.971 y 9.972);

18°. Que, esta interpretación, a mi entender, resulta consistente y plenamente armónica con el régimen de potestades regladas que deben tener los órganos públicos, por un lado, y, por otro, con el reconocimiento al principio de libertad e igualdad que se reconoce a todas las personas, desde que, en nexo con lo primero, no existe mandato constitucional que otorgue poderes ilimitados a los entes estatales. Ello sería contrario a una república democrática.

Y, respecto a lo segundo, dicho principio, inserto en el Capítulo de Bases de la Institucionalidad, debe operar en conjunto con los demás principios constitucionales ahí reconocidos, a la par que se encuentra estructuralmente limitado por la privacidad o reserva que procede, entre otras razones, por afectar los derechos de las personas. En este sentido, el mandato de publicidad no es absoluto, ya que siempre debe armonizarse con estos derechos, de forma tal que, siendo la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado necesaria para el bien común, en una democracia constitucional debe hacerse “con pleno respeto a los derechos que el ordenamiento jurídico establece”

(Roles N° 1.990, 2.153, 2.246, 2.379 y 5.950);

19°. Que, así las cosas, al analizar el contenido de lo dispuesto en las citadas normas invocadas de la Ley N° 20.285, en relación con el artículo 8° de la Carta Fundamental, emana nítidamente de este contraste, que exceden lo previsto en él, ya que amplían de manera inconstitucional la información a que se tiene acceso, al incorporar una causal adicional, consistente en aquella información que obre en poder de los órganos de la Administración, porque expande antijurídicamente el objeto de la disposición constitucional, alcanzando prácticamente la totalidad de la información, independiente de si tiene o no relación con el comportamiento o las funciones del órgano de la administración, haciendo inoperante otras disposiciones constitucionales relativas a la privacidad, la propiedad, el ejercicio de actividades legitimas -entre otras- todas las que emanan de principios reconocidos, precisamente, en el Capítulo de Bases de la Institucionalidad, tal como lo ha dispuesto el criterio jurisprudencial de esta Magistratura en múltiples pronunciamientos (Roles N° 2.982, 3.111, 4.669, 4.402, 5.950, 5.841, 6.136, 7.425, 7.068, 8.118, 8.474, 9.264, 9.237, 9.486, 9.971 y 9.972), incluso, antes de concluir el respetivo procedimiento administrativo;

20°. Que, queda meridianamente resuelto, entonces, que ambas hipótesis planteadas han quedado respondidas de manera negativa. En otras palabras, lo establecido en las normas legales objetadas no se enmarca en ninguno de los casos de publicidad contenidos en el artículo 8° inciso segundo de la

31 0000564 QUINIENTOS SESENTA Y CUATRO

Constitución y, en consecuencia, al constituir un complemento antijurídico de ellas por la vía legislativa -y no constituyente- su texto resulta contrario a la Carta Fundamental, produciendo un resultado inconstitucional, debiéndose concluir que dichas disposiciones deben ser inaplicadas.

La Ministra señora DANIELA MARZI MUÑOZ (Presidenta), el Ministro señor RAÚL MERA MUÑOZ, y la Ministra señora CATALINA LAGOS TSCHORNE estuvieron por rechazar el libelo de fojas 1 respecto de la impugnación del artículo 28 inciso segundo de la Ley N° 20.285. Ello por las consideraciones siguientes:

a. Objeto de la cuestión de constitucionalidad

1°. Que, el objeto de la cuestión planteada, en lo pertinente para estos disidentes, se puede sintetizar en la interrogante sobre si la decisión del legislador de limitar la discusión ante la Corte de Apelaciones, en relación con el reclamo de ilegalidad dispuesto en el artículo 28 de la Ley N° 20.285, y, en particular, con la causal de reserva dispuesta numeral 1 del artículo 21 del mismo cuerpo legal, resulta contraria a la Constitución en el caso de autos.

En concreto, en lo que aquí interesa, el requerimiento de inaplicabilidad impugna el artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285. La referida disposición impide a los órganos de la Administración del Estado la posibilidad de reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo para la Transparencia que otorgue acceso a la información que éstos hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21 de la misma ley.

Conforme indica el referido numeral, los órganos de la Administración podrán denegar total o parcialmente el acceso a la información – tratándose del procedimiento dispuesto en el Título IV de la ley en comento – cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido.

b. Sobre el diseño legislativo de la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública y las particularidades de la causal de afectación del debido cumplimiento de las funciones

2°. Que, como los recientes pronunciamientos de esta materia dan cuenta, es un hecho público y notorio que este Tribunal ha resuelto en diversos sentidos la inaplicabilidad del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública.

32 0000565 QUINIENTOS SESENTA Y CINCO

Para los efectos de este voto, antes de entrar en el análisis en concreto, estimamos pertinente destacar dos aspectos del referido precepto, a saber: i) los antecedentes legislativos en relación con dicho inciso; y, ii) las particularidades de la referida causal en relación con las demás causales allí reguladas.

3°. Que, respecto de lo primero, la Ley N° 20.285 dispone de dos antecedentes de especial relevancia. Por un lado, la incorporación en la Carta Fundamental del artículo 8, a través de la reforma constitucional contenida en la Ley N° 20.500, la que supuso una modificación fundamental del texto constitucional al consagrar el principio de publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como también de sus fundamentos y los procedimientos que éstos utilicen.

Por otro lado, asimismo cabe tener presente la condena del Estado de Chile en el caso nombre reservado versus Chile, seguido ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La sentencia, al abordar el capítulo de reparaciones, expuso, que “[l]a Corte también estima importante recordar al Estado que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Convención (…) tiene la obligación de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades (…) La Corte valora los importantes avances normativos que Chile ha emprendido en materia de acceso a información bajo el control del Estado, que se encuentra en trámite un proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública, así como los esfuerzos realizados al crear un recurso judicial especial para amparar el acceso a la información pública”

(Corte IDH. nombre reservado nombre reservado y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafos 161 y 162).

4°. Que, en atención a lo señalado, la Ley de Acceso a la Información Pública tuvo por objeto “permitir la fiscalización y control del poder público con el objeto de garantizar el principio de publicidad de la información en poder del Estado y el derecho de acceso a la información pública de los administrados, consagrados en el artículo 8 constitucional y en los artículos 5 inciso segundo y 10 inciso segundo de la citada Ley” (STC Rol N° 15.383-24, considerando 7°).

5°. Que, para el cumplimiento de dicho objeto, la Ley N° 20.285 concretiza el principio de transparencia a través de los artículos 5 y siguientes; y, asimismo, consagra el derecho de acceso a la información pública. En particular, en su artículo 10 señala que toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece la referida ley.

Ahora bien, en cuanto a las causales de secreto o reserva dispuestas en el artículo 8 de la Constitución Política, el artículo 21 de la ley indica un listado taxativo de motivos en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información. En lo que aquí interesa, el numeral 1 precisa los casos

33 0000566 QUINIENTOS SESENTA Y SEIS

en que se podrá denegar la solicitud cuando la publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido.

6°. Que, en esta línea, resulta fundamental situar las limitaciones a la causal impugnada, en atención a los antecedentes propios de la Ley sobre Acceso a la Información Pública.

En efecto, se ha señalado por esta Magistratura que, al no permitir la impugnación en sede judicial del numeral 1 del artículo 21 del referido cuerpo legal, “lógicamente el legislador buscó evitar que se repitiera la experiencia tenida con la Ley N° 18.575, sobre bases generales de la Administración del Estado (tras la modificación hecha por la Ley N° 19.653, de 1999), en que se permitió a sus autoridades auto calificar – masiva e indiscriminadamente – como secretos o reservados todos aquellos antecedentes cuya difusión ‘impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido’ (artículo 13, inciso 11°), de forma tal que la publicidad pasó a ser la excepción en vez de la regla general, distorsionándose así la vigencia efectiva de un principio legal básico”

(STC Rol N° 2997-16, considerando 4° del voto por rechazar).

En el mismo sentido, en la tramitación del proyecto de ley en comento, se hizo presente que la causal señalada “se trataba de un criterio que habría demostrado ser constitutivo de reales barreras al acceso a la información pública en muchos países” (Historia de la Ley N° 20.285, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 124).

7°. Que, esta Magistratura ha señalado que, “como puede apreciarse del debate legislativo, al abordarse la causal del numeral 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, sólo se instó por corregir su falta de densidad normativa (…) no se consideró en el debate legislativo la posibilidad de discutir en sede judicial la causal del N° 1, por el contrario, el debate partió de la base de que podrían reclamarse por la vía judicial sólo algunas de las causales (3, 4 y 5) y posteriormente la del número 2” (STC Rol N° 15.383-24, considerando 19°).

En definitiva, es posible constatar que, considerando el objeto de la Ley N° 20.285, especialmente respecto de los principios constitucionales que busca resguardar, existió una deliberación legislativa que pretendió ponderar los distintos bienes jurídicos afectados, concluyendo en un diseño legislativo ajustado a dicha ponderación.

8°. Que, en otro orden de materias, resulta pertinente analizar las particularidades de la causal establecida en el numeral 1 del artículo 21 de la precitada ley, en relación con las demás causales establecidas en el catálogo.

Como se revisará a continuación, las diferencias existentes son relevantes a efectos de atender a los alcances del reclamo de ilegalidad regulado en el artículo 28 de la Ley N° 20.285.

34 0000567 QUINIENTOS SESENTA Y SIETE

9°. Que, el inciso segundo del artículo 8 de la Constitución Política establece que son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Agrega que, no obstante, una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad i) afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos; ii) los derechos de las personas; iii) la seguridad de la Nación; o iv) el interés nacional.

En relación con el referido precepto, el artículo 21 de la Ley N° 20.285 establece cinco causales conforme las cuales los órganos de la Administración del Estado podrán denegar total o parcialmente el acceso a la información.

Como puede observarse de las distintas causales, en todos los casos se concretiza el mandato constitucional, señalando los contornos de estas. Así, por ejemplo, tratándose del numeral 2 del mencionado precepto, vinculada a la afectación de los derechos de las personas, se profundiza señalando que se referirá a su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico. Por otro lado, en el numeral 4, referido a la afectación del interés nacional, se menciona especialmente la circunstancia de que la información se refiera a la salud pública o a las relaciones internacionales y los intereses económicos o comerciales del país.

A diferencia de las demás causales, el numeral 1, referido a la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particulariza tres literales bajo los cuales se cumpliría con la causal. En particular i) si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales; ii)

tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas; y, iii) tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales.

10°. Que, la exposición anterior da cuenta de que la calificación de la causal establecida en el numeral 1 del artículo 21 de la Ley N° 20.285 concurra a una determinada información es fundamentalmente una cuestión de mérito que debe primeramente ponderar el órgano de la Administración del Estado respectivo que actúa como legitimado pasivo de la información solicitada. Así, únicamente en el caso de que se deniegue la información, concurrirá a conocer del caso en concreto el Consejo para la Transparencia a través del amparo reconocido en el artículo 24 del precitado cuerpo legal, donde existirá la posibilidad de conocer de la infracción cometida y de los hechos que la configuran a través de un procedimiento administrativo especial en que se

35 0000568 QUINIENTOS SESENTA Y OCHO

tendrá la posibilidad de analizar los argumentos esgrimidos por el respectivo órgano.

11°. Que, esta precisión es importante para la delimitación de los alcances del reclamo de ilegalidad del artículo 28 de la Ley N° 20.285. Esto, dado que, como la nomenclatura de la acción contencioso-administrativa indica, se refiere a la posibilidad de que el tribunal de alzada –la respectiva Corte de Apelaciones– efectúe un control judicial de legalidad de la decisión, lo que mantiene plena armonía con las demás causales del artículo 21, donde se puede discutir latamente sobre la naturaleza jurídica de la información allí contenida.

No obstante, tratándose del numeral 1 del artículo 21, entrar a calificar la pertinencia de la causal es una materia de mérito que excede un control jurisdiccional delimitado a argumentos de legalidad en el caso concreto.

12°. Que, en síntesis, de un análisis preliminar de la Ley N° 20.285 puede concluirse que, por una parte, existen antecedentes en la tramitación del referido cuerpo legal para limitar la reclamación de ilegalidad tratándose de la causal de afectación del debido cumplimiento de las funciones el órgano requerido; y que, además, la calificación de la causal mencionada obedece a razones de mérito que deben ponderarse adecuadamente en un procedimiento administrativo especial, resultando ajeno al control jurisdiccional dispuesto para revisar la legalidad de la decisión adoptada por el Consejo para la Transparencia.

c. Sobre la supuesta afectación del artículo 8 de la Constitución Política de la República

13°. Que, el requirente esgrime la afectación del artículo 8 de la Constitución. Para tales efectos, afirma que el artículo 28, inciso segundo, de la ley “establece indirectamente la primacía del principio de transparencia de la función pública por sobre el aseguramiento y protección del debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la administración del Estado. Lo anterior por cuanto, al verse enfrentados ambos bienes jurídicos ante el Consejo para la Transparencia, éste resolverá en consonancia a sus principios institucionales y tenderá a privilegiar la entrega de información y la expansión de “lo público”, resolviendo por vía administrativa y en única instancia” (fojas 44 y 45).

14°. Que, sobre la premisa antes mencionada, debe señalarse que ella descansa en una parcial aproximación al mandato legal del Consejo para la Transparencia en relación con los bienes jurídicos protegidos en el artículo 8 de la Carta Fundamental.

En efecto, la afirmación del requirente omite que, dentro de las funciones y atribuciones reconocidas al Consejo para la Transparencia, el artículo 32 letra

36 0000569 QUINIENTOS SESENTA Y NUEVE

j) dispone que deberá velar por la debida reserva de los datos e informaciones que conforme a la Constitución y a la ley tengan carácter secreto o reservado.

Esta atribución ilustra que la labor realizada por el Consejo para la Transparencia no se agota en promover activamente el principio de publicidad y el derecho de acceso a la información pública, sino que también debe ponderar, caso a caso, el resguardo de las causales señaladas por el constituyente en el artículo 8. En este sentido, el diseño legislativo que subyace a la Ley N° 20.285 permite que el mismo Consejo pueda rechazar los amparos deducidos ante el mismo, en tanto se pondere y resuelva la pertinencia de las argumentaciones que en su caso señale el respectivo órgano de la administración del Estado.

En conclusión, a diferencia de lo planteado por el requirente, no existe un interés contradictorio a priori entre el Consejo y el órgano requerido, sino más bien, lo que se presenta es un procedimiento administrativo especial en que se podrá ponderar en su mérito la aplicación o no de una causal de reserva de información.

15°. Que, esta particularidad de la función del Consejo para la Transparencia tiene especial relevancia en el caso de autos. Ello, por cuanto, si se hubiera invocado en la oportunidad correspondiente la causal regulada en el numeral 1 del artículo 21, el Consejo habría tenido la oportunidad de ponderar, en atención a los antecedentes de hecho y de derecho, la configuración de esta causal, a fin de hacer propios los argumentos del órgano requerido y rechazar, en consecuencia, el amparo deducido.

En razón de lo anterior, se debe descartar la afectación al artículo 8 de la Constitución Política.

d. Sobre la supuesta afectación del artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República

16°. Que, respecto del artículo 19 N° 3, el requirente denuncia que la aplicación de la norma al caso concreto “implica la imposibilidad de que la decisión del CPLT sea revisada por un tercero imparcial, ajeno a las partes, lo cual constituye una infracción flagrante del debido proceso” (fojas 48). Asimismo, expone que el diseño legal genera una situación grave, por cuanto “mientras la decisión del órgano de la Administración es revisable – administrativa o jurisdiccionalmente – ello no acontece con la decisión del Consejo” (fojas 50).

17°. Que, en primer lugar, remitiéndose a los antecedentes legislativos antes señalados, debe observarse que el diseño legislativo atiende a una clara distinción dependiendo de la decisión del Consejo para la Transparencia sobre acoger o no el respectivo amparo basada en los principios y derechos en juego.

37 0000570 QUINIENTOS SETENTA

Así, en caso de que la decisión sea denegar el acceso a la información pública, conforme lo dispone el artículo 28 de la Ley N° 20.285, no existen limitaciones para impugnaren sede judicial la resolución del Consejo para la Transparencia, precisamente por cuanto la reclamación permitiría tutelar efectivamente el derecho de acceso a la información pública y el principio de publicidad en caso de que aquel haya sido afectado. Distinto es el caso en que se acoge un amparo por el Consejo para la Transparencia, en que la consecuencia de admitir la eventual impugnación importaría una decisión que afecta tanto el derecho como el principio antes enunciado.

Ello, por cuanto, cuando quien impugna la decisión del Consejo es el solicitante de información, no solamente se sustenta en el derecho de acceso a la información dispuesto en el mismo cuerpo legal, como concreción del mandato constitucional, sino que, además, es posible encontrar un fundamento constitucional en torno a diversas disposiciones constitucionales, entre las cuales se puede considerar: 1) la dimensión objetiva de la libertad de expresión (artículo 19 N° 12 de la Constitución); 2) el derecho de petición individual sobre asuntos de interés público (artículo 19 N° 14 de la Constitución); 3) la obligación de promoción y tutela del Estado en materia de derechos fundamentales (artículo 5, inciso segundo, de la Constitución); y, finalmente, la conexión de este derecho con la generación de una opinión pública libre y el desarrollo del sistema democrático deliberativo (artículo 4 de la Constitución) [GARCÍA, Gonzalo; CONTRERAS, Pablo (2009). Derecho de Acceso a la Información en Chile:

Nueva Regulación e Implicancias para el Sector de la Defensa Nacional. En:

Estudios Constitucionales, año 7 – N°1, pp. 142 y 143].

18°. Que, a continuación, debe agregarse que los órganos de la Administración del Estado no se encuentran absolutamente limitados de la posibilidad de impugnar la circunstancia de que el Consejo para la Transparencia acoja el amparo deducido por el solicitante de información. El caso contenido por el artículo 28, inciso segundo, se limita únicamente a la causal de afectación del debido cumplimiento del servicio.

19°. Que, tratándose de la causal en comento, como ya se señaló anteriormente, la naturaleza especial que descansa en el control de la eventual afectación al debido cumplimiento de las funciones de un órgano de la Administración del Estados radica en razones de mérito que deben analizarse en un procedimiento que permita examinar todas las particularidades de esta materia, cuestión que no resulta compatible con el alcance de un reclamo de ilegalidad especial como aquel dispuesto en el artículo 28 de la Ley N° 20.285.

Esta circunstancia es relevante, por cuanto, como ha razonado esta Magistratura, “a diferencia de lo que ocurre con el contencioso administrativo a que pudiera darse lugar cuando se invocan causales distintas del N°1 del artículo

38 0000571 QUINIENTOS SETENTA Y UNO

21 de la Ley N° 20.285, determinar si la publicidad de la información afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido es una cuestión de mérito que podría resultar ajena a un control jurisdiccional” (STC Rol N° 15.383- 24, considerando 18°).

20°. Que, de lo anterior no se sigue, a juicio de estos disidentes, que exista una disminución en el valor constitucional de la causal de reserva o secreto consagrada en el artículo 8 de la Constitución Política referida a la afectación al debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado. Antes bien, existe una ponderación realizada por el legislador sobre los alcances del control jurisdiccional, lo que en ningún caso disminuye su importancia, sino más bien la compatibiliza con resguardos propios del Estado de Derecho y los contornos tanto en el ejercicio de la función jurisdiccional como en el ejercicio de las atribuciones propias de los órganos de la Administración del Estado.

21°. Que, sin perjuicio de lo anterior, debe prevenirse que, como ha sostenido esta Magistratura, “del hecho de que exista un derecho a la protección judicial, no se deriva el derecho a una acción contencioso-administrativa específica, con causales amplias de impugnación, y que deba ser necesariamente conocida por un Tribunal de alzada como es una Corte de Apelaciones” (STC Rol N° 15.383-24, considerando 4°).

De esta manera, por las razones antes mencionadas, se debe desestimar la afectación al artículo 19 N° 3 del texto constitucional.

e. Sobre la supuesta afectación del artículo 76 de la Constitución Política de la República

22°. Que, finalmente, el requirente denuncia la vulneración del artículo 76 de la Constitución Política. Para tales efectos, afirma que el diseño legal antes expuesto produce la afectación del principio de inexcusabilidad, por cuanto “resta a los tribunales de conocer una vez reclamada la intervención en forma legal y en negocios de su competencia, situación que se configuró con la interposición de la reclamación de ilegalidad ante la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, y la decisión de acogerlo a tramitación por parte de ésta” (fojas 47).

23°. Que, dado que es resorte del legislador la determinación del sistema de acciones contencioso-administrativas, especialmente el alcance de éstas, la afectación del principio de inexcusabilidad debe situarse en el contexto específico del cumplimiento de los supuestos que delinean la competencia del Tribunal respectivo para conocer de un determinado asunto. Como ha señalado esta Magistratura, “el artículo 76 supedita el deber de inexcusabilidad de los Tribunales a la reclamación de su intervención en forma legal y en negocios de su competencia, y entonces no hay un derecho a un pronunciamiento de fondo si es

39 0000572 QUINIENTOS SETENTA Y DOS

que el reclamo no se ajuste a las reglas de procesabilidad de la acción previamente definidas por el legislador” (STC Rol N° 15.383, considerando 4°).

f. Conclusión

24°. Que, por las razones antes señaladas, los disidentes que concurrimos al presente voto desestimamos las vulneraciones a los artículos 8, inciso segundo, 19 N° 3 y 76 de la Constitución Política y, en consecuencia, concluimos que el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, debe ser rechazado.

PREVENCIÓN

La Ministra señora MARCELA PEREDO ROJAS estuvo por rechazar el requerimiento de autos únicamente en virtud de los siguientes fundamentos:

1°. Que esta Ministra considera que, para resolver un requerimiento de inaplicabilidad, los jueces constitucionales deben tener presente las disposiciones de la Carta Fundamental que regulan la materia relacionada a los preceptos impugnados en autos, pues ella otorga el marco jurídico constitucional aplicable para el caso concreto sometido al conocimiento de esta Magistratura. Así, se debe realizar una subsunción de la normativa que la requirente pretende inaplicar en la regulación fundamental de la materia, para determinar la conformidad o disconformidad de la primera respecto de la segunda.

Para realizar dicho examen, primero se debe tener presente que los preceptos impugnados en autos corresponden a los artículos 5°, inciso segundo;

10, inciso segundo; 11, letra c); y, 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública

El artículo 5°, inciso segundo, de la Ley N°20.285, establece que “Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”.

Por su parte, el artículo 10, inciso segundo, de la Ley N°20.285, señala que “El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales”.

40 0000573 QUINIENTOS SETENTA Y TRES

Luego, el artículo 11, letra c), de la Ley N°20.285, estatuye que “El derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado reconoce, entre otros, los siguientes principios: (…) c) Principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”.

Por último, el inciso segundo del artículo 28 de la Ley N°20.285 establece que “los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21”.

Por lo tanto, de la mera lectura de las normas que la requirente busca inaplicar, es evidente que ella se relaciona con las disposiciones constitucionales que regulan el acceso a la información y el mandato constitucional de publicidad que rige a todos los órganos de la Administración del Estado. Así, para resolver esta cuestión de inaplicabilidad, se debe tener presente la regulación constitucional sobre esta materia; esto es, el mandato constitucional que rige este principio y es norma básica del Estado constitucional y democrático de derecho.

2°. Que existen múltiples disposiciones de la Carta Fundamental que se relacionan con el derecho de acceso a la información pública y los deberes de transparencia y publicidad que rigen a los órganos de la Administración del Estado. Primero, debemos mencionar que el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución establece que “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”.

Dicha disposición fue agregada a nuestra Carta Fundamental a través de la reforma constitucional del 2005, y consagra los deberes de publicidad y transparencia, pues establece que la regla general en el ordenamiento jurídico chileno es la publicidad de los actos y las resoluciones de los órganos del Estado, y de sus fundamentos y procedimientos. La excepción, por lo tanto, es que alguno de los elementos mencionados esté sujeto a secreto o reserva, la cual debe ser consagrada formalmente por una ley de quórum calificado y sólo puede operar de forma restrictiva, en base a alguna de las causales constitucionales señaladas taxativamente en el artículo 8°, inciso segundo, de la Carta Fundamental.

41 0000574 QUINIENTOS SETENTA Y CUATRO

En este sentido, la doctrina ha señalado que la transparencia corresponde a “la visibilidad de aquellas conductas, rasgo que pugna con la opacidad el ocultamiento y la manipulación de datos o informaciones que dejan a los ciudadanos ignorantes o, como mínimo, insuficientemente enterados de las decisiones públicas, sea o no que los afecten de modo directo y concreto o individual”; por su parte, la doctrina ha señalado que la publicidad debe ser entendida como “la difusión abierta al público de los actos referidos” y que “constituye la regla general y así se declara en el artículo 8° inciso 2°, con cualidad imperativa” (nombre reservado, nombre reservado (2015): Derecho constitucional chileno. Tomo I. Santiago, Ediciones UC, tercera edición actualizada, p. 323).

En base a esta disposición constitucional, se generan al menos dos mecanismos para acceder a la información pública: la transparencia activa, en virtud de la cual es obligación de los órganos del Estado mantener disponible permanentemente, en formato electrónico, la información pública relevante; y la transparencia pasiva, la cual se concreta a través de la Ley N°20.285, al permitir que los particulares soliciten el acceso a información pública en posesión de los órganos del Estado, con la obligación de entrega, salvo en los casos excepcionales prescritos por la Constitución y las leyes de datos sensibles u otros derivados del derecho a la vida privada, derecho asegurado a todas las personas en el artículo 19 N°4 de la Constitución.

Así, es indudable que del artículo 8° inciso 2° de la Carta Fundamental consagra el derecho al acceso de la información pública, al consagrar un mandato de publicidad, pues dicho imperativo, en la práctica, no podría realizarse efectivamente si los particulares no tuvieran la posibilidad real de solicitar al Estado el acceso a la información que les interese.

3°. Que, no obstante lo señalado previamente, el derecho de acceso a la información pública no solamente tiene su sustento normativo en el artículo 8° inciso segundo de la Constitución, sino que también se vincula esencialmente con otras disposiciones fundamentales, ya que el principio de transparencia es una garantía democrática para la protección del derecho al acceso de la información pública.

En esta línea, es claro que el derecho al acceso a la información y el mandato de publicidad se relacionan con el artículo 4° de la Carta Fundamental, el cual establece que “Chile es una república democrática”. Esto debido a que, para que exista una verdadera democracia, es esencial que exista la posibilidad real y efectiva de acceder “a la información que, en un sentido amplio, se encuentra en poder de los órganos estatales”, ya que dicho acceso, de acuerdo a la doctrina, “conduce a un mayor y más efectivo control del poder, da contenido al disminuido concepto de “ciudadanía” y permite el más pleno ejercicio de una serie de derechos de las personas frente al Estado” (DÍAZ DE

42 0000575 QUINIENTOS SETENTA Y CINCO

nombre reservado, nombre reservado (2008): El derecho de acceso a la información pública:

su reconocimiento por el Tribunal Constitucional. Sentencias destacadas 2007, Libertad y Desarrollo, primera edición, p. 62).

Lo anterior ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Magistratura, al sostener que el propósito del mandato de publicidad contenido en la Constitución “es garantizar un régimen republicano democrático; además, que se garantice el control del poder, obligando a las autoridades a responder a la sociedad de sus actos y dar cuenta de ellos; también, promover la responsabilidad de los funcionarios sobre la gestión pública; y, finalmente, fomentar una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad” (STC Rol N°2.153, c.15°).

En efecto, la protección del ejercicio del derecho al acceso a la información pública es indispensable para que exista una democracia; pues es sumamente eficiente como una forma de controlar el poder del Estado, al ser un mecanismo a través del cual los ciudadanos modernos podemos ejercer accountability. Esto, debido a que es “un hecho que impone la realidad, que la naturaleza humana tiende a ser más prudente y recatada si sabe que sus actos serán conocidos. En general, esto puede ser positivo” (STC Rol N°2.153, c.19°) (sin perjuicio de que la publicidad de la información pública, a su vez, podría limitar la franqueza en las deliberaciones y/u otras instancias dentro de los órganos del Estado).

4°. Que el mandato de publicidad constitucional y el derecho al acceso a la información pública, además, se relacionan con el artículo 19 N°12 de la Carta Fundamental, el cual, en lo pertinente, asegura a todas las personas “La libertad de emitir opinión y la de informar, sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio, sin perjuicio de responder de los delitos y abusos que se cometan en el ejercicio de estas libertades, en conformidad a la ley, la que deberá ser de quórum calificado”.

En efecto, tal como lo ha explicado esta Magistratura en su jurisprudencia, el artículo 19 N°12 se relaciona íntimamente con el mandato de publicidad de la información pública y el derecho de acceso a ella, pues “el derecho a acceder a las informaciones que obran en poder de los órganos del Estado forma parte de la libertad de expresión que, entre nosotros, se encuentra consagrada en el artículo 19 Nº 12 de la Carta Fundamental”

(STC Rol N°634); ya que “la libertad de informar incluye el derecho a recibir información” (STC Rol N°226).

5°. Que, de todo lo expuesto hasta este punto, podemos concluir que la Constitución consagra un mandato, imperativo y amplio, de publicidad respecto a la información pública; y que, además, ella garantiza el derecho que tienen los

43 0000576 QUINIENTOS SETENTA Y SEIS

particulares a acceder a ella, el cual se concretiza y desarrolla legalmente a través de la Ley N°20.285.

En efecto, tanto dicha ley como la reforma constitucional del año 2005, que incorporó el actual inciso segundo del artículo 8° a la Constitución, se dictaron “observando una saludable tendencia constitucional y legislativa en orden a incorporar expresamente a los respectivos ordenamientos jurídicos los principios de transparencia y publicidad y garantizar, en concordancia con los mismos, el derecho de acceso a la información pública” (p.29). Así, ambas vinieron a cumplir un rol esencial en nuestro ordenamiento jurídico, puesto que, previa a su entrada en vigencia “a pesar de que la doctrina publicista abogaba por la transparencia y publicidad, en la práctica la regla general venía dada por el secretismo” (nombre reservado, nombre reservado (2019): El derecho de acceso a la información pública e el sistema jurídico chileno. Explicación de la Ley N°20.285 y análisis jurisprudencial. Santiago, RIL Editores, primera edición).

No obstante todo lo señalado, es pertinente aclarar que el hecho de que la Carta Fundamental consagre un mandato amplio de publicidad no significa que toda información pública deba o pueda ser conocida por los particulares. En efecto, el derecho al acceso a la información pública no es absoluto, pues es la misma Constitución ha considerado lícito y ha permitido que cierta información sea reservada o secreta cuando su publicidad afectare: el debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o e interés nacional; pues estas son las cuatro causales taxativas de secreto o reserva que contempla la Carta Fundamental en el artículo 8° inciso segundo.

Así, la posibilidad de que cierta información pública esté sujeta a secreto o reserva, en abstracto, no es reprochable, tal como lo ha señalado esta Magistratura al sostener que “el carácter reservado o secreto de un asunto no es algo en sí mismo perverso, reprochable o susceptible de sospecha” (STC Rol N°2.153, c. 20); pues es la misma Constitución la que permite esta situación. Sin embargo, no debe olvidarse que, en materia de información pública, la regla general es su publicidad y la excepción su secreto o reserva.

6°. Que, habiendo revisado brevemente las generalidades del mandato constitucional de publicidad de la información pública y el derecho de los particulares de acceder a ella, es atingente considerar las particularidades del caso concreto sometido a la decisión de esta Magistratura.

En este sentido, debe tenerse en cuenta que la parte requirente corresponde a un órgano del Estado, al cual un particular le ha solicito el acceso a cierta información; solicitud de la cual fue rechazada por el primero invocando la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21 N°1 de la

44 0000577 QUINIENTOS SETENTA Y SIETE

Ley N°20.285. Dicho artículo, en lo pertinente, establece que podrá denegarse total o parcialmente el acceso a la información “Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido”.

El solicitante impugnó la decisión que le denegó el acceso a la información ante el Consejo para la Transparencia, el cual resolvió que el órgano del Estado requerido debía entregar la información solicitada.

Como la decisión del Consejo para la Transparencia es desfavorable y contraria a lo decidido previamente por la parte requirente, ella reclamó de ilegalidad la decisión del Consejo ante la Corte de Apelaciones respectiva, juicio el cual corresponde a la gestión pendiente invocada en el requerimiento. Sin embargo, la parte requirente teme que su reclamo de ilegalidad sea rechazado en virtud del artículo 28 inciso segundo de la Ley N°20.285 (el precepto impugnado en autos), pues esta última norma establece que los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar de la resolución de Consejo que otorgue el acceso a la información que el órgano hubiere denegado en virtud de la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21 N°1 de la misma ley.

Así, el aparente conflicto de constitucionalidad planteado por la parte requirente estaría fundando en que, por una parte, en que los artículos 5°, inciso segundo; 10, inciso segundo; 11, letra c), todos de la Ley N°20.285, serían contrarios al artículo 8°, inciso segundo de la Constitución. Desde ya, dicha impugnación debe ser desechada, por cuanto aquellos preceptos impugnados son conformes a la Carta Fundamental, ya que concretizan el mandato de publicidad que el constituyente ha establecido en la Ley Fundamental.

Por otro lado, de acuerdo a la requirente, existiría un segundo conflicto de constitucionalidad, que se concretaría, supuestamente, por la aplicación del artículo 28, inciso segundo de la Ley N°20.285. Esto, pues, dicha disposición privaría al órgano del Estado requirente en autos de la posibilidad de reclamar de ilegalidad la decisión del Consejo para la Transparencia que ordena entregar la información, solamente porque habría fundado su decisión de negar el acceso a la misma en que su publicidad afectaría el debido cumplimiento de sus funciones.

7°. Que para resolver este requerimiento de inaplicabilidad, por tanto, es indispensable tener en cuenta que, en la práctica, cuando un órgano del Estado recibe una solicitud de acceso a la información planteada por un particular, es el mismo órgano quien libremente decide cuándo denegar la información solicitada y en base a qué causal de secreto o reserva; claramente en conocimiento de que, si decide fundar su decisión en la supuesta afectación del debido cumplimiento de sus funciones, no tendrá la posibilidad de reclamar la

45 0000578 QUINIENTOS SETENTA Y OCHO

de ilegalidad la resolución del Consejo para la Transparencia que ordene la entrega de la información.

Así, la parte requirente ha podido fundar su decisión de denegar la información en cualquiera de las otras causales de secreto o reserva que contempla el ordenamiento jurídico y, a pesar de ello, ha decido motivar su actuar en la causal contenida en el artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285. En efecto, el órgano de la Administración podría haber invocado la afectación de los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional, sin que se hubiese limitado su posibilidad de reclamar de ilegalidad el pronunciamiento emitido por el Consejo para la Transparencia ante la Corte de Apelaciones respectiva. Por lo tanto, es ineludible concluir que ha sido la misma parte requirente quien libremente ha optado por invocar, dentro de su competencia, conforme a los artículos 6° y 7° de la Constitución, la causal de reserva que impide el ejercicio del reclamo de ilegalidad.

8°. Que, de todo lo expuesto, es ineludible concluir que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, es razonable, en este caso concreto, puesto que ellos buscan proteger el mandato de publicidad respecto a la información pública y el ejercicio de derecho al acceso a la misma, lo cual se desprende claramente de la historia fidedigna de la Ley N°20.285.

En efecto, en dicha historia de ley, se mencionó que la causal de secreto o reserva fundada en que la publicidad de la información afectaría el cumplimiento de las funciones del órgano requerido era normalmente la razón por la cual la Administración tendía a no entregar la información solicitada por particulares, y que “se trataba de un criterio que había demostrado ser constitutivo de reales barreras al acceso a la información pública en muchos países” (Historia de la Ley N°20.285, sobre acceso a la información pública.

Informe de la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, fechado al 8 de mayo de 2007).

Es por esto que la limitación impuesta por el artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285 es razonable y adecuada, pues, tal como lo han sostenido ciertos Ministros de esta Magistratura “al no hacer justiciable esta última causal (del art. 21 N°1 de la Ley N°20.285), lógicamente el legislador buscó evitar que se repitiera la experiencia tenida con la Ley N°18.575, sobre bases generales de la Administración de Estado (tras la modificación hecha por la Ley N°19.653, de 1999). En que se permitió a sus autoridades auto calificar -masiva e indiscriminadamente- como secretos o reservados todos aquellos antecedentes cuya difusión “impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido” (artículo 13, inciso 11°), de forma tal que la publicidad pasó a ser la excepción en vez de la regla general, distorsionándose así la vigencia efectiva de un principio legal básico” (Disidencia, STC Rol N°2.997, c.4).

46 0000579 QUINIENTOS SETENTA Y NUEVE

9°. Que por todo lo expuesto previamente, esta Ministra se ha formado la convicción de que la aplicación de los preceptos impugnados en la gestión pendiente, en este caso concreto, no genera efectos contrarios a la Constitución, pues su aplicación resulta acorde al mandato de publicidad de la información pública contenido en la Carta Fundamental y a la protección del ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Por lo tanto, el requerimiento deducido a fojas 1 debe ser desestimado.

Redactó la sentencia la Ministra señora ALEJANDRA PRECHT RORRIS. Las disidencias corresponden al Ministro señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y a la Ministra señora CATALINA LAGOS TSCHORNE, respectivamente. La prevención corresponde a la Ministra señora MARCELA PEREDO ROJAS.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 15.289-24-INA

47 0000580 QUINIENTOS OCHENTA

Daniela Beatriz Marzi Muñoz Fecha: 17/06/2025

nombre reservado

Fecha: 18/06/2025

Raúl Eduardo Mera Muñoz Catalina Adriana Lagos Tschorne Fecha: 17/06/2025 Fecha: 17/06/2025

nombre reservado Marcela Inés Peredo Rojas Fecha: 18/06/2025 Fecha: 17/06/2025

Alejandra Precht Rorris Mario René Gómez Montoya Fecha: 18/06/2025 Fecha: 17/06/2025

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta, Ministra señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz, y por sus Ministros señora María Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Raúl Eduardo Mera Muñoz, señora Catalina Adriana Lagos Tschorne, señor Héctor Mery Romero, señora Marcela Inés Peredo Rojas, señora Alejandra Precht Rorris y señor Mario René Gómez Montoya.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

María Angélica Barriga Meza Fecha: 18/06/2025

46EE8676-270E-421E-9157-E526CE525078 Este documento incorpora una firma electrónica avanzada. Su validez puede ser consultada en www.tribunalconstitucional.cl con el código de verificación indicado bajo el código de barras.