Inaplicabilidad del artículo 33, N° 2 de Ley N° 18.838, que crea el consejo nacional de televisión

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2025

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 15.093-2024

[30 de enero de 2025]

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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 33, N° 2 DE LEY N° 18.838, QUE CREA EL CONSEJO NACIONAL DE TELEVISIÓN

CANAL 13 SPA

EN EL PROCESO ROL N° 703-2023, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO

VISTOS:

Que, con fecha 5 de enero de 2024, Canal 13 SpA, requiere la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 33, N° 2 de la Ley N° 18.838, que crea el Consejo Nacional de Televisión, para que ello incida en el proceso Rol N° 703-2023, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

Precepto legal cuya aplicación se impugna

Ley N° 18.838

Artículo 33.- “Las infracciones a las normas de la presente ley y a las que el Consejo dicte en uso de las facultades que se le conceden, serán sancionadas, según la gravedad de la infracción, con: […]

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2.- Multa no inferior a 20 ni superior a 200 unidades tributarias mensuales, en caso de tratarse de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión regionales, locales o locales de carácter comunitario. Para el caso de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión de carácter nacional, las multas podrán ascender hasta un máximo de 1.000 unidades tributarias mensuales. En caso de reincidencia en una misma infracción, se podrá duplicar el máximo de la multa.

[…]”.

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Con fecha 5 de enero de 2024, Canal 13 SpA solicita la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del precepto legal ya indicado, para que surta efectos en causa que se tramita ante la Corte de Apelaciones de Santiago, por recurso de apelación en contra del Ord. N° 823, de 2 de noviembre de 2023, mediante el cual el Consejo Nacional de Televisión, en adelante CNTV, le impuso a la requirente una multa de 42 UTM, por haber incurrido en la infracción del artículo 8°, inciso segundo de las Normas Generales sobre Contenidos de las Emisiones de Televisión, consistente en la emisión de una nota inserta en el programa “Tu Día” de 16 de marzo de 2023, en la que “se exhiben elementos suficientes para determinar la identidad de menores de edad en estado de vulnerabilidad y de posible vulneración de sus derechos”.

Al momento de presentarse el requerimiento de inaplicabilidad, el referido recurso se encontraba con decreto de autos en relación.

Como conflicto constitucional la actora sostiene que el precepto legal impugnado produce un resultado contrario a la Constitución Política, pues infracciona el principio de proporcionalidad, y con ello lo dispuesto en el artículo 19 N° 2 y 3 de la Carta Fundamental, ya que la norma carece de criterios objetivos, reproducibles y verificables para determinar la gravedad y cuantía de la multa.

Enfatiza que el propio CNTV reconoce que la norma en examen infringe el principio de proporcionalidad, pues con el afán de remediar dicha afectación dictó las “Normas Generales para la determinación de la cuantía de las multas que debe aplicar el Consejo Nacional de Televisión”, mediante Resolución Exenta Nº 591 de 3 de noviembre de 2020, y luego, tan sólo ocho meses después,

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la dejó sin efecto y la remplazó por la resolución Exenta N° 610 de “Adecuación de normas generales para la aplicación de la sanción de multa”.

Puntualiza que en ambos actos, meramente reglamentarios o administrativos, el CNTV intentó fijar diversos criterios objetivos para cuantificar la gravedad de las infracciones y sus multas.

Sin embargo, hace ver que la determinación de las penas, y su gravedad, es materia de ley y no de reglamento, por lo que las referidas normas reglamentarias dictadas son inconstitucionales.

Además, refiere que el CNTV determinó impulsar una modificación legal al precepto impugnado, como consta de la Sesión Ordinaria del Consejo de 7 de junio de 2021, en que se informó respecto del “Análisis sobre la posibilidad de preparar una propuesta de modificación legal para aplicar la sanción de multa”.

La actora recalca que el CNTV con estos instrumentos, demuestra una preocupante vacilación e inseguridad en la determinación de criterios para graduar la gravedad y cuantía de las multas, lo que a su juicio ratifica que la norma en examen no cumple con el estándar constitucional de proporcionalidad.

Respecto de la sanción aplicada por el CNTV a la requirente, en el requerimiento se cuestionan los siguientes tres aspectos:

 Primero, que, en la determinación de la misma, se consideró erradamente el propio reglamento dictado por el Consejo para la aplicación de multas, pues se consideró la conducta como reincidente respecto de otro hecho anteriormente reprochado a Canal 13, cuya infracción obedecía a una norma distinta y, por tanto, que afectaba a un bien jurídico distinto.

 En segundo término, que la multa en cuestión fue objeto del “criterio legal de agravación” de reincidencia, consistente en tener una anotación pretérita “en el último año calendario previo a la emisión de los contenidos fiscalizados”. En ese sentido, el requerimiento señala que el plazo se contabilizó de forma errónea, pues los doce meses no se cuentan desde la fecha de la sanción, sino que desde la comisión del supuesto hecho infractor.

 En tercer término, que el carácter nacional de la concesionaria Canal 13 no es un criterio legal para determinar la cuantía de la multa, sino que constituye solamente el límite superior de todo el rango legal.

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Por todo lo señalado, la requirente sostiene que los criterios que utiliza el CNTV para determinar la gravedad de la infracción y el monto de la multa no son legales sino que obedecen a su mero arbitrio, y la multa impuesta a Canal 13 no es el fruto de la aplicación de estándares objetivos, uniformes, razonables y no discriminatorios, sino que de la mera discrecionalidad del CNTV.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por resolución de la Primera Sala, el 17 de enero de 2024, a fojas 142, ordenándose la suspensión del procedimiento, y fue declarado admisible por resolución de la misma Sala, el 12 de marzo de 2024, a fojas 369.

Conferidos los traslados de fondo a todas las partes de la gestión pendiente y a los órganos constitucionales interesados, el 7 de abril de 2024, a fojas 379, formuló observaciones el Consejo Nacional de Televisión, solicitando el rechazo del requerimiento.

Alega la requerida que este conflicto de constitucionalidad fue descartado previamente por esta Magistratura, en causas Roles N° 11.110-21, 12.209-21, 12.682-21 y 13.405-22. Agrega que argumentos similares a los esgrimidos en el requerimiento que se informa, fueron también descartados en sede de admisibilidad.

Luego, argumenta que el libelo se basa en alegaciones llamadas a ser resueltas por los jueces del fondo, pues sostiene como fundamentos asuntos que se resolverán en base a una interpretación legal. En efecto, indica que el requerimiento invoca asuntos vinculados a la determinación de la infracción y su gravedad, la pena asociada, la recepción de pruebas, la competencia del CNTV respecto a la ley que lo rige o la tipicidad de la conducta infraccional, y, especialmente, la legalidad de la dictación y aplicación de los reglamentos utilizados en el procedimiento sancionador; cuestiones que son, en definitiva, objeciones de legalidad respecto al acto administrativo dictado por el CNTV o reclamos de legalidad que deben ser evaluados en un juicio de lato conocimiento por los tribunales ordinarios de justicia.

En ese sentido, recalca que Canal 13 no argumenta una posible inconstitucionalidad en la aplicación del precepto legal impugnado a la gestión pendiente, pues destina su argumentación principal a fundar reclamos sobre la legalidad del acto administrativo y contra la facultad del CNTV para dictar normativa reglamentaria y, aún más, reclama contra la errónea aplicación del reglamento al caso.

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En este sentido, plantea que el presente arbitrio, desnaturaliza la acción de inaplicabilidad, y la transforma en una acción de control abstracto de constitucionalidad dirigida oblicuamente y sin expresar los fundamentos asociados a la aplicación de un precepto legal determinado y todos sus parámetros y la posible configuración de un vicio de constitucionalidad en ese aspecto, por ello es que este requerimiento no fundamenta circunstanciada y lógicamente, la forma en que se produce el vicio de constitucionalidad al aplicar, específicamente, dicho precepto legal, evadiendo la exigencia jurisprudencial que esta Magistratura ha asentado en los fallos 13405-22; 2294- 12; 1046; 1263-08; 1780-10; y 1560-13.

Afirma que el libelo no precisa la forma en que la aplicación de los elementos del artículo 33 N° 2 afectan la garantía de racionalidad y justicia procedimental, fuente dogmática del principio de proporcionalidad, ni la igualdad ante la ley o la garantía general de los derechos.

Dada aquella carencia, señala que el requerimiento se transforma en una réplica de las exposiciones ante la judicatura de fondo en la gestión pendiente, y no aborda un contraste de la pena bajo los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Con fecha 12 de abril de 2024, a fojas 630 fueron traídos los autos en relación.

Vista y acuerdo

En Sesión de Pleno de 2 de julio de 2024 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y los alegatos de los abogados Jorge Pablo Gómez Edwards, por la parte requirente, y nombre reservado, por el Consejo Nacional de Televisión, y se pospuso el acuerdo.

En Sesión de Pleno de 28 de agosto de 2024 se adoptó conforme fue certificado por la relatora de la causa.

Y CONSIDERANDO:

ANTECEDENTES Y CONFLCITO CONSTITUCIONAL

PRIMERO: En el marco del caso C-12890, y como consta a fojas 676 y siguientes del expediente constitucional, el Consejo Nacional de Televisión formuló cargos contra la concesionaria Canal 13 Spa, por la infracción al correcto funcionamiento de los servicios de televisión, en particular, la inobservancia del artículo 8° inciso segundo de las Normas Generales sobre

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Contenidos de las Emisiones de Televisión, y la vulneración del artículo 19 N°4 de la Constitución, así como los artículos 3 y 16 de la Convención sobre los nombre reservado del Niño, al emitir una nota inserta en el matinal “Tu Día”, de 16 de marzo de 2023, en la que se exhibieron elementos suficientes para determinar la identidad de menores de edad en estado de vulnerabilidad.

Los cargos fueron notificados mediante oficio CNTV N°456 del 4 de julio de 2023. Por su parte, la concesionaria formuló los descargos en ingreso CNTV N°765/2023, solicitando ser absuelta de las imputaciones formuladas y, en subsidio, la aplicación de la mínima sanción que en derecho corresponda, junto a ello, afirmó que cumplió con el estándar exigible para el ejercicio del periodismo en relación con el artículo 19 N°12 de la Constitución, ya que los datos informados en la cobertura, a su parecer, no permiten determinar inequívocamente la identidad de los menores de edad.

Con fecha 2 de noviembre de 2023, el CNTV, mediante Ord. N°823, concluyó que la concesionaria infringió el correcto funcionamiento exigido a los servicios de televisión e impuso a Canal 13 una sanción equivalente a 42 Unidades Tributarias Mensuales. Para efectos de determinar dicha multa tuvo en consideración lo dispuesto en el artículo 2° numerales 1, 2 y 3 de la Resolución Exenta N°610 de 2021, sobre la Adecuación de Normas Generales para la Aplicación de la Sanción de Multa; así también lo dispuesto en el artículo 33 N°2 de la Ley N°18.838 y el numeral 8 del artículo 2° de la referida Resolución.

De acuerdo con el artículo 34 de la Ley N°18.834, la concesionaria Canal 13 dedujo apelación de la resolución del CNTV ante la Corte de Apelaciones de Santiago. De este modo la gestión pendiente en la que incide el requerimiento de inaplicabilidad es el proceso contencioso administrativo, Rol N°703-2023, seguido ante el Corte de Apelaciones de Santiago, por apelación en contra del Ord. N°823 del Consejo Nacional de Televisión, de fecha 2 de noviembre de 2023.

SEGUNDO: El precepto legal impugnado es el artículo 33 N°2 de la Ley N°18.838, que dispone lo siguiente:

“Artículo 33°. - Las infracciones a las normas de la presente ley y a las que el Consejo dicte en uso de las facultades que se le conceden, serán sancionadas, según la gravedad de la infracción, con: […]

2.- Multa no inferior a 20 ni superior a 200 unidades tributarias mensuales, en caso de tratarse de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión regionales, locales o locales de carácter comunitario. Para el caso de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión de carácter nacional, las multas podrán ascender hasta un máximo de 1.000

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unidades tributarias mensuales. En caso de reincidencia en una misma infracción, se podrá duplicar el máximo de la multa.”

TERCERO: Las alegaciones del requirente muestran una naturaleza variada, por un lado, se reiteran los vicios de legalidad en la determinación del monto de la multa de 42 UTM aplicada a Canal 13; y por otro, se señalan los efectos contrarios a la Constitución que provocó la aplicación del artículo 33 N°2 de la Ley N°18.838 para el caso concreto.

En el primer grupo de alegaciones se encuentran asuntos relativos a errores de aplicación de las normas contenidas en la Resolución Exenta N°610 del Consejo Nacional de Televisión de 2021 del CNTV; en específico: i) aplicación de criterios de gravedad en concreto,(ii) errores en el cómputo de plazo; y iii)

alcance territorial de las transmisiones.

Todas estas materias deben excluirse del análisis de constitucionalidad, toda vez que forman parte del ámbito de la aplicación de la ley reservado al juez ordinario que está conociendo de la apelación en contra del Ord. N°823 del Consejo Nacional de Televisión. Resolver adecuadamente el requerimiento planteado exige definir con claridad el conflicto de constitucionalidad “con el objeto de evitar equívocos interpretativos, el Tribunal Constitucional identifica una faz activa del conflicto de constitucionalidad sometido a su conocimiento y define una faz abstencionista respecto del conflicto de legalidad que resulta ajeno a su competencia” (STC Rol N°2437-13, c. 7°). Ello en atención a los principios que rigen el actuar de esta Magistratura, en particular, el principio de supremacía constitucional, el cual “no solamente impone el contenido material de la Constitución como requisito de la actuación de los órganos del Estado, sino que también determina las competencias dentro de las que cada órgano actúa válidamente” (Marshall, P.

(2010) “El efecto horizontal de los derechos y la competencia del juez para aplicar la Constitución”, Estudios Constitucionales, año 8, n°1, p.71).

En el segundo grupo de alegaciones, el requirente señala que el precepto legal impugnado en el caso concreto, carece de la densidad normativa suficiente en la determinación de criterios objetivos, reproducibles y verificables que permitan determinar la gravedad y cuantía de la multa a su respecto, además de disponerse la determinación de la gravedad y cuantía de la sanción a través del Reglamento del CNTV, lo que generaría la vulneración a los principios de proporcionalidad y legalidad, y con ello lo dispuesto en el artículo 19 N°2, N°3 y N°26 de la Constitución.

No obstante, las normas constitucionales mencionadas, el requerimiento sólo desarrolla una posible transgresión al artículo 19 N°3 de la Constitución. En efecto, a fojas 10 del expediente, se lee que a través de “actos meramente reglamentarios o administrativos, el CNTV intenta fijar diversos criterios objetivos para cuantificar la gravedad de las infracciones y sus multas.

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Sin embargo, la determinación de las penas, y su gravedad, es materia de ley (Principio de Legalidad) y no de reglamento, por lo que las referidas normas reglamentarias dictadas por el CNTV para intentar salvar el Principio de Proporcionalidad son inconstitucionales, tal como ha sostenido este Excmo.

Tribunal Constitucional (STC Roles 10.387, 10.436 y 10.510, todos ellos de fecha 27 de octubre de 2021)”. Antes a fojas 8 y 9 indica: “[r]especto de la infracción al Principio de Proporcionalidad, en el caso de autos, la multa de 42 Unidades Tributarias Mensuales aparece totalmente desproporcionada, en atención a que el precepto legal impugnado carece de criterios objetivos, reproducibles y verificables para determinar la gravedad y cuantía de la multa, lo que ha llevado al CNTV a aplicar la multa transgrediendo el Principio de Proporcionalidad.”

La acción de inaplicabilidad tiene por finalidad resolver un conflicto de constitucionalidad de un precepto legal cuya aplicación resulte contraria a la Constitución en una gestión pendiente específica seguida ante un tribunal ordinario o especial, conforme a lo dispuesto en el artículo 93, incisos primero, N°6, y decimoprimero de la Constitución. Esta acción responde a un tipo de control de constitucionalidad concreto, represivo y facultativo cuyo efecto es que el precepto legal impugnado no pueda ser aplicado por el juez que conoce del asunto. De este modo, resulta esencial una adecuada fundamentación en el texto del requerimiento de inaplicabilidad sobre cómo la norma legal impugnada vulnera cada uno de los preceptos constitucionales individualizados, no siendo suficiente meras menciones a dichos preceptos como tampoco alegaciones genéricas que no refieran al asunto concreto traído para revisión ante esta Magistratura. Por lo que se declarará infundada la cuestión relativa a la vulneración al artículo 19 N°2 y N°26 de la Constitución, ello por cuanto las alegaciones desarrolladas por la parte requirente no permiten evidenciar la relación causal entre el precepto impugnado y los vicios invocados.

En virtud de lo anterior el conflicto de constitucionalidad que se presenta en el caso sub lite se centra en una posible vulneración al artículo 19 N°3, en lo referente a: i) el principio de legalidad en sus dos variantes normativas: reserva legal y la tipicidad; ii) el principio de proporcionalidad aplicable a la sanción de la multa.

II. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN UN CASO DE CONCESIÓN DE RADIODIFUSIÓN TELEVISIVA

CUARTO: El campo del derecho administrativo sancionador regula una gran cantidad de materias, con la finalidad de proteger bienes jurídicos de naturaleza muy diversa; y tal como lo recuerda nombre reservado “este tipo de responsabilidad se ha incrementado ostensiblemente en el Derecho contemporáneo, ya que, en general, constituye un sustituto para encausar

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actividades particulares sin recurrir a la herramienta fuerte que es la ley penal.” (nombre reservado, H. (2004), Lecciones de responsabilidad civil extracontractual, Ed. Jurídica, p. 20).

Esta rama del derecho surge y se legitima en razón del interés público que debe resguardar. En este contexto, valga recordar que “Las redes sociales y la televisión abierta son los medios preferidos en los hogares chilenos al momento de decidir desde dónde informarse. La primera con un 70% de las menciones, y la televisión con un 68% de las preferencias. Sin embargo, la TV abierta genera mayor confianza -37%- que las redes sociales que tiene un 30%, según la XI Encuesta Nacional de Televisión (ENTV), que realiza cada tres años el Consejo Nacional de Televisión” (CNTV, Comunicado de Prensa, p. 1).

Además, en la televisión abierta se prefieren los matinales (20%), mientras que en la regional, los noticiarios (31%) (CNTV, XI Encuesta Nacional de Televisión 2024, p. 39).

La facultad sancionadora, “tiene un doble carácter. Por un lado, se ordena como una garantía en contra del poder estatal, en el sentido que es la norma legal, y no la autoridad administrativa discrecional o arbitrariamente, la que dispone las sanciones que se aplicarán en caso de transgresión o infracción de la norma regulatoria. Esto es expresión de la vigencia del Estado de Derecho, y en particular del principio de legalidad, que se instituye como elemento nuclear de éste. Por otro lado, la potestad sancionadora del Estado tiene un fin de resguardo de los intereses generales del Estado” (Diccionario Constitucional chileno, p. 732). Ambos aspectos son relevantes desde el punto de vista constitucional. En el caso sub lite varios de los intereses generales que podrían verse afectados por incumplimiento a las normas que regulan la concesión televisiva, tienen resguardo en nuestra Constitución como el derecho a ser informado (art. 19 N°12); la protección de la infancia reconocida por medio de los tratados internacionales (art. 5°inciso segundo) en relación al respeto y protección a la vida privada y a la honra (art. 19 N°4).

Además, “desde el punto de vista descriptivo, lo que se persigue con las sanciones administrativas [en general, y esta sanción en particular] es disuadir o evitar la comisión de infracciones administrativas, por lo cual su finalidad sería la prevención general negativa” (Boutaud, E. (2022) “Sanciones y medidas administrativas desfavorables afines”, Revista de Derecho de la Universidad de Concepción, n°251, p. 178). Específicamente, el correcto funcionamiento de los servicios de televisión en resguardo de los bienes jurídicos protegidos señalados en el artículo 1° de la Ley, y especialmente en este caso concreto, la formación espiritual e intelectual de la niñez y la juventud.

QUINTO: En el campo del derecho administrativo se pueden distinguir dos tipos de infracciones, tal como ya lo señaló esta Magistratura en la STC Rol N°14.974-24. Un primer tipo, “es cuando se infringe una autorización, en donde

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es de esperar que el administrado tenga un acabado conocimiento de la conducta infraccional, pues no sólo media la ley, sino un acto administrativo emanado a solicitud de parte, sobre una actividad que le es conocida” (…) Un segundo tipo, “son las meras infracciones por actos que la normativa administrativa penaliza, pero donde no media una autorización administrativa, por ejemplo, botar basura en lugares no autorizados se encuentra sancionado en diversas ordenanzas municipales”.

En el caso sub lite, nos encontramos dentro del primer tipo. En efecto, en esta oportunidad media una concesión de servicio de radiodifusión televisiva de libre recepción, en donde existió un acto administrativo que la otorgó y un sometimiento voluntario por parte de Canal 13 SpA a las normas que la rige. La concesión fue el mecanismo elegido por la ley en consideración que el espectro radioeléctrico es un bien nacional, cuyo dominio pertenece a toda la Nación, de acuerdo al artículo 1° de la Ley General de Telecomunicaciones, siendo además un bien escaso.

III. Rol SOCIAL DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y FUNCIÓN DEL CONSEJO NACIONAL DE TELEVISIÓN

SEXTO: Los medios de comunicación satisfacen un interés público de la mayor relevancia en el Estado Constitucional y Democrático de Derecho. De acuerdo con la doctrina asentada de este Tribunal, “[l]a libertad de opinión e información se compone de un elemento individual y un elemento colectivo, ambos reconocidos por la jurisprudencia de esta Magistratura (STC Rol N°s 226- 95, 557-10 y 2541-13). El primero de ellos, dice relación con el derecho a hablar o escribir y utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento a fin de hacerlo llegar al mayor número de destinatarios. El componente colectivo o social, se refiere al derecho a tratar de comunicar a otras personas los puntos de vista personales, implicando también el derecho de todos de conocer opiniones, relatos y noticias (STC 1849 c. 22°). Todo lo cual sirve para comprender que la libertad de opinión e información no sólo se restringe a una manifestación personal de ideas, opiniones e informaciones, sino que contribuye al pluralismo y fortalecimiento del sistema democrático.” (STC Rol N°14.860-23, c. 5°).

SÉPTIMO: El artículo 19 N°12 de la Constitución permite al Estado, universidades y demás personas o entidades que la ley determine establecer, operar y mantener estaciones de televisión, junto con proscribir el monopolio estatal sobre los medios de comunicación social y consagrar un órgano autónomo encargado de velar correcto funcionamiento de este medio de comunicación, denominado Consejo Nacional de Televisión (en adelante CNTV o Consejo, indistintamente). En particular corresponde al Consejo resguardar

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que exista un respeto permanente por los bienes jurídicos descritos en el artículo 1° de la Ley N°18.823, entre los que se encuentran: la democracia, la paz, el pluralismo, el desarrollo regional, el medio ambiente, la familia, la formación espiritual e intelectual de la niñez y la juventud, los pueblos originarios, la dignidad humana y su expresión en la igualdad de derechos y trato entre hombres y mujeres, así como el de todos los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. Lo cual constituye “un límite a posteriori al ejercicio de la libertad de expresión, dado por el necesario respeto a otros derechos fundamentales” (STC Rol N°13.405, c. 3° y Rol N°14.976, c 7°).

OCTAVO: Cabe recordar que, en el marco de la discusión legislativa de la Ley N°18.838, en cuanto a la función que cumple el Consejo Nacional de Televisión, “[s]e acordó reproducir el verbo “velar” que emplea la Carta Fundamental, cuyo alcance quedó explicitado por la Comisión de Estudios de la Constitución Política (Actas Oficiales de la Sesión N°238, de 21 de julio de 1976), en el sentido de que es un concepto que lleva implícita la posibilidad de aplicar ciertas medidas sancionadoras o disciplinarias en caso de que no se cumplan los requerimientos que haga el organismo encargado de orientar, supervigilar y fiscalizar el correcto funcionamiento del medio de comunicación que regula el proyecto, pero sin atentar contra el principio de la libertad de expresión.

En suma, “velar”, si bien tiene un sentido activo, como es ejercer potestades fiscalizadoras, también supone cuidar solícitamente una cosa, mediante una actividad positiva y creadora con miras al cumplimiento de ciertos objetivos. […]

La expresión “correcto funcionamiento” reviste importancia desde una doble perspectiva: primero, en cuanto permite fijar el marco de las atribuciones normativas que se confieren al Consejo; y segundo, porque en uso de tales atribuciones -y en concordancia con el sentido y alcance que se ha dado al verbo velar- puede llegar a aplicar ciertas medidas sancionadoras a los concesionarios por haber infringido esas disposiciones” (BCN, Informe de la Cuarta Comisión Legislativa, 17 de julio de 1989, Historia de la Ley N°18.838, p. 140 y 141).

NOVENO: Conforme al artículo 12 de la Ley N°18.838, el Consejo Nacional de Televisión está dotado de facultades para supervigilar, regular, fiscalizar y sancionar el contenido de las emisiones que los concesionarios de televisión, quedando los aspectos de índole técnica bajo la competencia de la Subsecretaría de Telecomunicaciones. En particular, el Consejo puede “aplicar, a los concesionarios de radiodifusión televisiva y de servicios limitados de televisión, las sanciones que correspondan, en conformidad a las normas de esta ley”, de acuerdo con el tenor literal de la letra i) del artículo aludido.

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El artículo 33 inciso segundo señala las infracciones que pueden ser objeto de sanción por parte del CNTV, a saber : i) el artículo 1° de esta ley, esto es, el correcto funcionamiento de los servicios de televisión en el respeto permanente en sus contenidos a los bienes jurídicos protegidos por la ley: el desarrollo regional, el medio ambiente, la familia, la formación espiritual e intelectual de la niñez y la juventud, los pueblos originarios, la dignidad humana y su expresión en la igualdad de derechos y trato entre hombres y mujeres, así como el de todos los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes; ii) el artículo 12, letra l), es decir, transmisión de programas que contengan violencia excesiva, truculencia, pornografía o participación de niños o adolescentes en actos reñidos con la moral o las buenas costumbres. Incluso, programación y publicidad que pueda dañar seriamente la salud y desarrollo físico y mental de los menores. Así como también, el horario de transmisión de programas culturales y horarios de programación no apta para menores de edad; iii) el artículo 14, a saber, emisión de programas de noticias, de opinión y de debate político donde no se respete debidamente el principio del pluralismo; iv) el artículo 15 quáter, inciso segundo, vale decir, el incumplimiento a la obligación de difundir a los menos cuatro canales regionales, locales o locales de carácter comunitario en sus respectivas grillas o parrillas programáticas.

Según la gravedad de la infracción, las sanciones que se contemplan son: i) Amonestación; ii) Multas: de 20 a 200 UTM para concesionarios locales, y hasta 1.000 UTM para nacionales, duplicándose en caso de reincidencia; iv)

Suspensión de transmisiones por hasta 7 días para infracciones graves y reiteradas; y v) Caducidad de la concesión en casos previstos en la propia disposición legal.

Por último, cabe señalar que el procedimiento sancionatorio se encuentra regulado en el artículo 34 de la Ley N°18.838 y las sanciones están sujetas a revisión judicial. En efecto, la resolución que imponga las sanciones de amonestación, multa o suspensión de transmisiones será apelable ante la Corte de Apelaciones de Santiago, y la resolución que declare la caducidad de una concesión será apelable ante la Corte Suprema. Además, las sanciones se pueden hacer efectivas solo una vez que se encuentre ejecutoriada la resolución que las imponga.

IV. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Y RESOLUCIÓN DE LAS ALEGACIONES DE LA REQUIRENTE

DECIMO: En el caso sub lite, el CNTV impuso a la concesionaria Canal 13 la sanción de multa de 42 Unidades Tributarias Mensuales, por infringir el correcto funcionamiento de los servicios de televisión, mediante la

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inobservancia de lo previsto en el artículo 8°, inciso segundo, de la Normas Generales sobre Contenidos de las Emisiones de Televisión en relación con el artículo 1° de la Ley N°18.838, esto es, la prohibición de divulgar la identidad de menores de 18 años cuya exhibición en televisión, atendido el contexto, pueda redundar en un daño a su desarrollo o a su integridad física o psíquica.

Además, conforme dispuso el Ord. 823 del 2 de noviembre de 2023, “para efectos de determinar la sanción a imponer a la concesionaria por su infracción, será tenido en consideración lo referido en la Resolución Exenta N°610 de 2021 sobre la Adecuación de Normas Generales para la Aplicación de la Sanción de Multa, y en particular lo dispuesto en el artículo 2° numerales 1, 2 y 3 del referido texto reglamentario, por cuanto lo que se reprocha a la concesionaria es haber puesto en situación de riesgo bienes jurídicos particularmente sensibles, como resultan ser los derechos fundamentales contemplados en el artículo 19 N°4 de la Constitución Política de la República y aquellos contemplados en la Convención sobre los derechos del Niño, así como el hecho de que los contenidos exhibidos aparecen menores de edad y la circunstancia de que la emisión es dentro del horario de protección. Por otra parte, se tendrá también en consideración lo dispuesto en el artículo 33 N°2 de la Ley N°18.838 en lo relativo a la cobertura de alcance nacional de la concesionaria. Sin perjuicio de ello, se tendrá también en cuenta el que la concesionaria estaba informando sobre un hecho de interés general, lo que servirá, conforme el numeral 8 del artículo 2° de la referida Resolución Exenta N°610 de 2021, para moderar el reproche en su contra”, a fojas 702 y 703 del expediente constitucional.

Como se ha dicho, a juicio del requirente, de esta decisión y la aplicación del artículo 33 de la Ley N°18.838 en el proceso contencioso administrativo, Rol N°703-2023, seguido ante el Corte de Apelaciones de Santiago, por apelación en contra del Ord. N°823 del Consejo Nacional de Televisión, derivan dos vicios de constitucionalidad, por un lado, la infracción al principio de legalidad, y por otra, la vulneración al principio de proporcionalidad.

a) Principio de legalidad

DECIMOPRIMERO: Recordando lo señalado, la parte requirente a fojas 10 del expediente, indica que a través de “actos meramente reglamentarios o administrativos, el CNTV intenta fijar diversos criterios objetivos para cuantificar la gravedad de las infracciones y sus multas. Sin embargo, la determinación de las penas, y su gravedad, es materia de ley (Principio de Legalidad) y no de reglamento, por lo que las referidas normas reglamentarias dictadas por el CNTV para intentar salvar el Principio de Proporcionalidad son inconstitucionales, tal como ha sostenido este Excmo. Tribunal Constitucional (STC Roles 10.387, 10.436 y 10.510, todos ellos de fecha 27 de octubre de 2021)”.

13 0000895 OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO

DECIMOSEGUNDO: En términos generales, el principio de legalidad o juridicidad “no expresa otra cosa que la idea de una limitación jurídica del poder público, entendido el término limitación en un sentido amplio. Se trata de una concreción del principio del Estado de Derecho, que exige la limitación jurídica del poder del Estado, exigencia llevada a sus últimas consecuencias con la sujeción del propio legislador a la Constitución. El principio de juridicidad impone, por tanto, la existencia de normas jurídicas que vinculan a la Administración cuando actúa y que de este modo la someten a Derecho” (De Otto (1987) Derecho Constitucional, sistema de fuentes, Ediciones Ariel, p. 157).

Este principio, derivado del artículo 6 y 7 de la Constitución, “supone que el ejercicio de las competencias de las autoridades públicas se realice de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y las leyes, de forma que se disminuya el riesgo de la extralimitación de funciones” (STC Rol N°790-07, c.

48°). Así también el artículo 2° de la Ley N°18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dispone que los órganos de la Administración del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las leyes, además, de actuar dentro de su competencia y en el marco de las atribuciones que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico, por lo que, todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes.

DECIMOTERCERO: En el marco del derecho administrativo sancionador, del principio de legalidad se desprenden dos elementos normativos: la reserva legal y la tipicidad.

En relación con la reserva legal, esta Magistratura ha señalado que el “ principio de legalidad en el campo del derecho administrativo sancionador no impide que la administración pueda legítimamente sancionar conductas cuyo núcleo esencial se encuentre descrito en una ley y más extensamente desarrollado en normas reglamentarias.” (STC Rol N°479-06, c. 14°. En el mismo sentido, STC Roles N°480, 747, 1413, 2154, entre otras).

En el caso puesto bajo nuestro conocimiento, el propio artículo 33 de la Ley N°18.838 dispone: “Las infracciones a las normas de la presente ley y a las que el Consejo dicte en uso de las facultades que se le conceden, serán sancionadas, según la gravedad de la infracción”. Dentro de las normas dictadas por el Consejo Nacional de Televisión se encuentra Resolución Exenta N°610 de 2021 sobre la Adecuación de Normas Generales para la Aplicación de la Sanción de Multa. Canal 13 decide libremente solicitar y operar una concesión de servicio de televisión, para lo cual debe someterse a las condiciones de ésta, debiendo hacerse responsable de los contenidos emitidos. En caso de incumplimiento conoce de antemano las sanciones a las que puede verse

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expuesta en razón de criterios fijados por la ley y por el CNTV acorde a las potestades que la propia ley le otorga.

La Constitución Política diseña un régimen que armoniza potestad legislativa con potestad reglamentaria (STC Rol N°370), lo cual se funda en una interpretación armónica de los artículos 63 y 32 N°6 de la Constitución, por la naturaleza general y abstracta de la ley y por la división de funciones que reconoce nuestro sistema. Imaginar lo contrario equivale a convertir la ley en reglamento y a concentrar en el órgano legislativo las dos potestades (STC Rol N°480). Por lo que el establecimiento de objetivos en la legislación puede servir como parámetro para la colaboración ley-reglamento, sin que ello necesariamente implique quedar a merced de una discrecionalidad administrativa incontrolable.

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional Español, en la STC Rol N°16 del 23 de febrero de 2004, afirmó que “[l]a reserva legal no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a otras normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de la libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes.

El núcleo central de la materia sancionadora reservada constitucionalmente al legislador es, como regla general, el relativo a la predeterminación de las infracciones, de las sanciones y de la correspondencia entre ambas”.

Así también la doctrina lo recuerda y lo asevera. En palabras de Román “ya está asentado, tanto en la doctrina como jurisprudencia, que dicha colaboración sí está permitida en la medida que la ley establezca al menos el núcleo esencial de la conducta infraccional; e incluso, es más, en ámbitos sectoriales caracterizados por su tecnicismo, dinamismo y/o referidos a sujetos vinculados de una u otra manera a la Administración, se ha admitido que ésta pueda sancionar incluso la infracción de sus órdenes e instrucciones”. (nombre reservado, C. (2020), “Derecho administrativo sancionador en Chile: “Ubicación” y “Límites”, Revista Derecho & Sociedad, N°54, p. 160).

No obstante, y siguiendo a Bermúdez (Derecho Administrativo General, 2da ed., Abeledo Perrot, 2011, p. 284), existen límites a la intervención del reglamento en materia sancionatoria. Los límites positivos son la remisión y la completitud, es decir, la existencia de una referencia de la ley al reglamento y la determinación suficiente de los elementos esenciales de la conducta, su naturaleza y las sanciones, respectivamente. Por su parte, los límites negativos a dicha intervención dicen relación con la vinculación y la subordinación que debe tener el reglamento con la ley, en orden de, por un lado, proscribir la posibilidad de que el reglamento regule la conducta infraccional y su sanción de

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forma independiente de la ley; y, por otro, la regulación reglamentaria debe ajustarse y estar supeditada a lo establecido en la ley.

En el caso sub lite, el CNTV, a través del Ord. N°823, determinó que la concesionaria infringió el correcto funcionamiento exigido a los servicios de televisión, al haber puesto en riesgo los bienes jurídicos protegidos por el legislador en el artículo 1° inciso 4° de la Ley N°18.838 en relación con el artículo 19 N°4 de la Constitución y la Convención sobre los derechos del Niño, e impuso a Canal 13 una sanción equivalente a 42 Unidades Tributarias Mensuales.

En relación a los límites positivos a la intervención del reglamento en materia sancionatoria, del tenor literal de la disposición citada, se evidencia la remisión expresa e inequívoca a la Ley N°18.838, y su carácter concreto, específico y delimitado queda de manifiesto en el artículo 1° de la Resolución Exenta N°610 de 2021 del CNTV, el cual estipula: “Para la determinación de la multa que el Consejo deberá aplicar, en el ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 12 letras a), l) y m) de la ley N°18.838, deberá atender a la gravedad de la infracción, procurando que la sanción resulte adecuada para el cumplimiento de los fines que la ley le encomienda y proporcional a la conducta que se reprocha.”

Por su parte, la completitud exigida se ve satisfecha toda vez que la Ley N°18.838 es la que regula el núcleo esencial de la conducta infractora, específicamente, el inciso segundo del artículo 33 señala: “Las permisionarias de servicios limitados de televisión sólo podrán ser sancionadas en virtud de infracción a lo dispuesto en el artículo 1° de esta ley, en la letra l) de su artículo 12, en el artículo 14 y en el inciso segundo del artículo 15 quáter”. Además, la sanción se encuentra prevista en el artículo 33 N°2 de la Ley N°18.838, cuyo tenor literal señala: “Las infracciones a las normas de la presente ley y a las que el Consejo dicte en uso de las facultades que se le conceden, serán sancionadas, según la gravedad de la infracción, con: […] 2.- Multa no inferior a 20 ni superior a 200 unidades tributarias mensuales, en caso de tratarse de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión regionales, locales o locales de carácter comunitario. Para el caso de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión de carácter nacional, las multas podrán ascender hasta un máximo de 1.000 unidades tributarias mensuales. En caso de reincidencia en una misma infracción, se podrá duplicar el máximo de la multa.”

En cambio, los aspectos adyacentes y complementarios relativos a los criterios para determinar la gravedad de la infracción son encargados al reglamento, específicamente, el artículo 2° de la Resolución Exenta N°610 de 2021 del CNTV señala: “El Consejo calificará la gravedad de la infracción, de acuerdo a los siguientes criterios: 1. La afectación de un derecho fundamental.

2. La participación o presencia de niñas, niños o adolescentes sin la debida

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protección. 3. El horario en que se cometa la infracción, de acuerdo al artículo 12, letra l), inciso tercero, de la ley N°18.838, en los casos en que el hecho no sea por sí mismo constitutivo de la conducta reprochable. 4. La extensión del daño causado. Para estos efectos se podrá considerar, entre otros criterios, el nivel de audiencia alcanzado por el programa en el horario respectivo y, tratándose de permisionarias de televisión, el número de suscriptores con que cuente el operador, de conformidad a la información proporcionada al efecto por la Subsecretaría de Telecomunicaciones. 5. La previsibilidad de la infracción. 6.

La diligencia del servicio de televisión para reparar el daño causado. 7. La conducta previa del infractor. 8. Todo otro criterio que, a juicio fundado del Consejo, sea relevante para la determinación de la sanción, ya sea agravando o atenuando la infracción, todo lo cual deberá ser debidamente explicitado en el acuerdo respectivo.”

Por último, en relación a la vinculación y la subordinación que debe tener el reglamento con la ley, en tanto límites negativos, tal como se señaló, el artículo 2° de la Resolución Exenta N°610 de 2021 del CNTV desarrolla criterios específicos para calificar la gravedad de las infracciones, en estricto apego a lo dispuesto en el artículo 33 N°2 de la Ley N°18.838. Estos criterios no constituyen nuevas conductas y sanciones no previstas en la ley, sino que se limitan a especificar cómo interpretar y aplicar los conceptos ya definidos por la normativa legal, por lo que el reglamento no excede lo dispuesto en la Ley N°18.838 y subordina su el contenido de su regulación a la misma.

DECIMCUARTO: En lo que respecta a la tipicidad, esta Magistratura ha afirmado que “es necesario destacar los principios de legalidad y de tipicidad, los cuales no se identifican, sino que el segundo tiene un contenido propio como modo de realización del primero. La legalidad se cumple con la previsión de los delitos e infracciones y de las sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considera reprochable, garantizándose así el principio constitucional de seguridad jurídica y haciendo realidad, junto a la exigencia de una ley previa, la de una ley cierta” (STC Rol N°244, c. 10°. En el mismo sentido STC Roles N°s 766-07, 1183-08, 1518-09 y 2381-12).

La doctrina consolidada de esta Magistratura, refiere a que “el texto del artículo 19 N°3 exige que la conducta se encuentre “expresamente” descrita en la ley, pero no que esté “completamente” descrita en el precepto legal. Este último adjetivo calificativo fue incluido en la propuesta de precepto constitucional hecho por la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, pero deliberadamente eliminado por la Junta de Gobierno, lo que debe necesariamente interpretarse como una aceptación, en esta materia, de la colaboración de la potestad reglamentaria en la descripción de la conducta

17 0000899 OCHOCIENTOS NOVENTA Y NUEVE

sancionable.”. (STC Rol N°480-06, c. 17°. En los mismos términos, STC Rol N°479- 06, c. 17°).

Es preciso señalar que la conducta infraccional, en este caso, está claramente establecida en el inciso segundo del artículo 33 en relación con el artículo 1° inciso 4°, ambos, de la Ley N°18.838, antes transcritos. Esto es, la infracción al correcto funcionamiento de los servicios de televisión descrito por la propia ley, puede ser sancionado por el CNTV, según la gravedad de la infracción, con: amonestación; multa; suspensión de las transmisiones; y caducidad de la concesión, conforme fuere explicado precedentemente. Por lo que, la exigencia constitucional se encuentra cumplida cabalmente al encontrarse la conducta expresamente descrita en la ley.

En cambio, la descripción completa de la conducta infraccional se ve complementada por las normas Generales sobre Contenidos de las Emisiones de Televisión que, en su art. 8° inciso 2°, prohíbe la divulgación de la identidad de menores de 18 años que sean presuntas víctimas de delitos y de niños y niñas cuya exhibición en televisión, atendido el contexto, pueda redundar en un daño a su desarrollo o a su integridad física o psíquica. Siendo esta norma una materialización de las obligaciones internacionales contraídas por el Estado de Chile en materia de protección de niños, niñas y adolescentes, particularmente, el artículo 16 de la Convención sobre los nombre reservado del Niño (CDN), artículo1 4 del Pacto Internacional de nombre reservado Civiles y Políticos (PIDCP) y artículo 19 de la Convención Americana sobre nombre reservado nombre reservado (CADH), lo que es concordante con lo dispuesto en el artículo 1° inciso 4° de la Ley N°18.838.

Luego, la autoridad administrativa, establece tres criterios en la Resolución Exenta N°610 de 2021, y; por tanto, en base a criterios predeterminados, y plenamente conocidos por el regulado y el regulador, se fija el monto exacto de la multa.

Por último, tanto, el tipo de sanción como el monto de la multa como hemos precisado, pueda ser objeto de control por la justicia ordinaria. Así lo ha recordado reiteradamente el voto de minoría en las sentencias Roles N°8.019, 8.119 y en el punto 12 de la STC Rol N°10.0733: “La ley brinda espacios de flexibilidad para que la autoridad administrativa (el CNTV) y, luego, una corte de justicia, revisando lo obrado, pueda determinar el tipo de sanción (amonestación, multa, suspensión de transmisiones o caducidad de la concesión) y la severidad de la sanción específica (en este caso, la cuantía de la multa), en base a criterios o parámetros fijados en forma previa por parte del legislador”.

3. Principio de proporcionalidad

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DECIMOQUINTO: La actora constitucional, a fojas 8 y 9, señala que “[r ]especto de la infracción al Principio de Proporcionalidad, en el caso de autos, la multa de 42 Unidades Tributarias Mensuales aparece totalmente desproporcionada, en atención a que el precepto legal impugnado carece de criterios objetivos, reproducibles y verificables para determinar la gravedad y cuantía de la multa, lo que ha llevado al CNTV a aplicar la multa transgrediendo el Principio de Proporcionalidad.”.

De acuerdo con lo sostenido de manera reiterada por este Tribunal, “el derecho a un procedimiento justo y racional no sólo trasunta aspectos adjetivos o formales, de señalada trascendencia como el acceso a la justicia de manera efectiva y eficaz, sino también comprende elementos sustantivos de significativa connotación material (STC Rol N°437, considerando 14°), como es – entre otras dimensiones – garantizar la proporcionalidad de las medidas adoptadas en su virtud. Esto es, en los procesos punitivos, que exista una relación de equilibrio entre la sanción impuesta y la conducta imputada” (STC Rol N°1518-09, c. 28°).

A lo anterior se agrega “que esa relación de equilibrio entre el castigo impuesto y la conducta imputada, que desde el campo penal se extiende como garantía a todo orden punitivo estatal, viene a materializar tanto el derecho constitucional de igualdad ante la ley (artículo 19, N°2°), cuanto aquella garantía encauza la protección de los derechos en un procedimiento justo y racional (artículo 19, N°3°). Así se ha reconocido en las sentencias roles N°s 1518, 1584 y 2022. (STC Rol N°2658-14, c. 7°).

En concreto, “[s]upone este principio una correspondencia entre la infracción y la sanción impuesta, con el fin de impedir que la ley autorice y que la autoridad tome medidas innecesarias y excesivas. Este principio impone criterios de graduación de las sanciones, basados en diversos criterios, incluso derivados de otros principios, como la intencionalidad, la reiteración, los perjuicios causados, la reincidencia en la misma sanción, pero en períodos de tiempo acotados” (nombre reservado, A. (2004) “Esquema de los principios del Derecho Administrativo Sancionador”, Revista de Derecho Universidad Católica del Norte, año 11, N°2, p. 144).

De esta forma, “el principio de proporcionalidad opera en materia punitiva en dos ámbitos bien delimitados. En primer término, como un límite que se impone al legislador al momento de tipificar conductas punibles, determinar su sanción y establecer la autoridad que debe aplicarla (administrativa y judicial). En segundo lugar, como un límite al acotado margen de discrecionalidad que debe tener la autoridad administrativa al momento de determinar la sanción aplicable por la comisión de un ilícito administrativo.”

(nombre reservado, E. (2014) “Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración en el derecho chileno”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, XLII, p. 425).

19 0000901 NOVECIENTOS UNO

En el caso sub lite, el Consejo tuvo en consideración lo dispuesto en el artículo 2° numerales 1, 2, 3 y 8 de la Resolución Exenta N°610 de 2021 del CNTV y en el artículo 33 N°2 de la Ley N°18.838. De la lectura del mencionado artículo e impugnado en el presente requerimiento, es posible advertir que se establece un listado de sanciones que va desde la más leve, que es la amonestación, y escala progresivamente a la multa, luego la suspensión de transmisiones, hasta llegar a la caducidad de la concesión. Por su parte, la aplicación de la sanción de multa se estructura, en base a tres criterios:

a. Gravedad, es un criterio de aplicación general ante las infracciones de la Ley N°18.838, según lo establece el inciso primero del artículo 33 del mismo cuerpo legal, la cual se encuentra complementada por los criterios dispuestos en el artículo 2° de la Resolución Exenta N°610 del Consejo Nacional de Televisión, estos son: la afectación a un derecho fundamental; participación o presencia de niñas, niños o adolescentes sin la debida protección; horario en que se cometa la infracción; la extensión del daño causado; la previsibilidad de la infracción; la diligencia del servicio de televisión para reparar el daño causado; la conducta previa del infractor y; todo otro criterio que, a juicio fundado del Consejo, sea relevante para la determinación de la sanción, ya sea agravando o atenuando la infracción.

b. Carácter y alcance del concesionario, el propio numeral 2° del artículo 33 de la Ley N°18.838, distingue entre concesionarios locales y nacionales. Así, el monto de la multa para concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión regionales, locales o locales de carácter comunitario puede variar de entre 20 a 200 Unidades Tributarias Mensuales (UTM). En cambio, concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión de carácter nacional, las multas podrán ascender hasta un máximo de 1.000 unidades tributarias mensuales.

c. Reincidencia, el numeral 2° del artículo 33 de la Ley N°18.838, señala expresamente: “En caso de reincidencia en una misma infracción, se podrá duplicar el máximo de la multa.

Por último, no puede desconocerse que la multa impuesta asciende a 42 unidades tributarias mensuales, encontrándose en el rango legal mínimo establecido en el artículo 33, numeral 2° de la Ley N°18.838, que permite alcanzar hasta un máximo de 1.000 unidades tributarias mensuales para las concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión de carácter nacional.

20 0000902 NOVECIENTOS DOS

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

III. QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE POR ESTIMARSE QUE TUVO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR.

DISIDENCIA Acordada con el voto en contra de los Ministros señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y señora MARCELA PEREDO ROJAS, quienes estuvieron por acoger el requerimiento por las siguientes consideraciones:

I. COMPETENCIA CONSTITUCIONAL

A. LAS PARTICULARIDADES DEL CASO CONCRETO

1°. Que la requirente impugna la aplicación del artículo 33 Nº2 de la Ley N°18.838, el cual establece, en lo pertinente, que “Las infracciones a las normas de la presente ley y a las que el Consejo dicte en uso de las facultades que se le conceden, serán sancionadas, según la gravedad de la infracción, con:

(…)

2.- Multa no inferior a 20 ni superior a 200 unidades tributarias mensuales, en caso de tratarse de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión regionales, locales o locales de carácter comunitario. Para el caso de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión de carácter nacional, las multas podrán ascender hasta un máximo de 1.000 unidades tributarias mensuales. En caso de reincidencia en una misma infracción, se podrá duplicar el máximo de la multa”.

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2°. Que la requirente es una empresa del rubro televisivo, a la cual el Consejo Nacional de Televisión impuso una multa de 42 UTM “por infringir el correcto funcionamiento de los servicios de televisión, mediante la inobservancia de lo prevenido en el artículo 8° inciso segundo de las Normas Generales sobre Contenidos de las Emisiones de Televisión, en razón de la transgresión a lo dispuesto en el artículo 19 N°4 de la Constitución Política de la República y los artículos 3 y 16 de la Convención sobre los nombre reservado del Niño, al emitir una nota inserta en el matinal “Tu Día” el día 16 de marzo de 2023, en la que se exhiben elementos suficientes para determinar la identidad de menores de edad en estado de vulnerabilidad y de posible vulneración de sus derechos ” (como consta en el respectivo acto administrativo sancionador, emitido por el CNTV y acompañado a fojas 128 y siguientes del expediente de autos).

3°. Que, en contra de dicho acto administrativo, la requirente dedujo recurso de apelación judicial, el cual está actualmente pendiente de resolución y corresponde a la gestión pendiente invocada en autos, individualizada con el Rol Nº703-2023 del Libro Contencioso Administrativo de la Corte de Apelaciones de Santiago.

B. DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD QUE ESTA MAGISTRATURA DEBE EJERCER

4°. Que la parte requirente ha solicitado a esta Magistratura que ejerza la competencia que el artículo 93 Nº6 e inciso undécimo de la Constitución le ha confiado. Por lo tanto, corresponde examinar la constitucionalidad, de forma circunstanciada, de la aplicación de los preceptos legales impugnados en la gestión pendiente invocada en autos, para determinar si ella es o no conforme a lo dispuesto por la Carta Fundamental.

Esto, pues tal como lo ha señalado la doctrina, la acción de inaplicabilidad supone “es un tipo de control de constitucionalidad jurisdiccional concreto, represivo y facultativo”, entendiéndose que es un “control concreto por estar ligado a los extremos fácticos del caso en que la aplicación del precepto legal resulte contraria a la Constitución” (nombre reservado (2010): Acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad: requerimiento de jueces entre legalidad y constitucionalidad. Revista de Derecho Público, vol. 72, p. 297).

Lo mismo ha sostenido, desde sus inicios, este Tribunal Constitucional en su jurisprudencia al explicar que la acción de inaplicabilidad, “dice relación con la conformidad o contrariedad -por razones de forma o fondo- con la Constitución Política de la República que la aplicación del precepto legal pueda tener en un caso concreto, lo que no supone un control abstracto (…) sino casuístico” (STC Rol Nº523, c. 4º).

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C. DE LAS CUESTIONES SOBRE LAS QUE ESTA MAGISTRATURA NO SE PRONUNCIARÁ, POR ESCAPAR DEL OBJETO DE LA INAPLICABILIDAD

5°. Que, en virtud de los artículos 6° y 7° de la Constitución, este Tribunal Constitucional está llamado a ejercer sus atribuciones dentro del ámbito de las competencias que la Carta Fundamental y la ley le han confiado. Por lo tanto, al conocer la acción deducida en autos, los jueces constitucionales deben limitarse a resolver la cuestión de constitucionalidad presentada por la requirente, sin pronunciarse sobre cuestiones que escapan de su esfera de competencias.

6°. Que, en ese sentido, los Ministros que suscriben este voto no emitirán pronunciamiento sobre la efectividad de las infracciones que se le imputan a la parte requirente, ni tampoco calificará su entidad, puesto que aquello escapa de las competencias de este Tribunal Constitucional y del objeto de la acción de inaplicabilidad. En efecto, la comprobación de la veracidad de los supuestos fácticos infraccionales y la entidad de los mismos corresponde, en una primera etapa administrativa, al CNTV, y luego, a los tribunales de justicia que conozcan de las reclamaciones impuestas en contra del acto administrativo sancionador y/o la sanción impuesta.

Sobre este último punto, cabe destacar que este Tribunal constantemente ha aplicado en su jurisprudencia un criterio de deferencia en favor del juez del fondo respecto a las cuestiones fácticas del caso concreto sometido a su conocimiento, puesto que a esta Magistratura “le corresponde un control de normas, de ajuste de éstas con la Constitución, pero no de revisión de asuntos que implican pruebas y valorización de las mismas. Menos si este asunto es objeto de controversia en el juicio que constituye la gestión pendiente. Así lo ha resulto este Tribunal en variadas ocasiones” (STC Rol N°1.284, c. 3°).

En suma, estos jueces constitucionales únicamente examinarán y se pronunciarán sobre si la aplicación del precepto impugnado en la gestión pendiente, en este caso concreto, genera o no efectos contrarios a la Carta Fundamental, que agravien a la requirente.

II. EL TEST DE INAPLICABILIDAD

A. LA DENSIDAD NORMATIVA Y LA CONSTITUCIÓN

7°. Que, dado que la vida en sociedad exige un complejo resguardo de múltiples y diversos bienes jurídicos, en las últimas décadas, el legislador, basándose en el ius puniendi estatal, ha optado por entregar a la Administración del Estado facultades sancionadoras con la finalidad de “encontrar, en manos de la Administración del Estado una actuación que puede ser más oportuna y eficaz para disciplinar dichos comportamientos, reservando a la actuación de los Tribunales de Justicia la represión de hechos de mayor gravedad, respetado el

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carácter subsidiario y de última ratio que se reconoce al Derecho penal” (nombre reservado (2023): Curso de Derecho Administrativo. Valparaíso, Editorial Libromar, primera edición, p. 811). Por lo tanto, más allá de la conveniencia de esta técnica legislativa, es una realidad que hoy en día existen múltiples órganos de la Administración de Estado que cuentan con facultades de esta naturaleza.

Sin embargo, es importante precisar que el ejercicio de las potestades administrativas sancionadoras debe respetar las garantías que la Constitución establece en favor de los administrados. Por esto, el legislador, al dictar normas jurídicas que regulan el ejercicio de estas competencias, siempre debe actuar dentro de su margen de apreciación constitucional legítimo, lo cual exige, por un lado, que respete la flexibilidad normativa que la Carta Fundamental determina para cada materia y, por el otro, que los preceptos legales cuenten con la suficiente densidad normativa para resguardar las garantías fundamentales de los administrados.

Esto, pues, tal como lo ha reconocido la doctrina comparada, “el objetivo del Derecho Administrativo Sancionador no es la protección del autor de las infracciones sino el castigo de éstos con respeto de las garantías de los posibles infractores” (nombre reservado (2005): Derecho Administrativo Sancionador. Madrid, Editorial Tecnos, cuarta edición, p. 36).

8º. Que, la exigencia de la densidad normativa, conforme al principio de adecuación de la sanción a la infracción cometida y la limitación de la discrecionalidad administrativa, no es la única razón por la que se exige que la legislación cuente con criterios objetivos y suficientes para determinar la sanción específica que se deberá imponer para cada caso concreto; pues existen otros principios aplicables a la disciplina del derecho administrativo sancionador de los que se deriva la misma exigencia.

B. PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: LEGALIDAD Y PROPORCIONALIDAD

9º. Que la doctrina y esta Magistratura han señalado en múltiples oportunidades que los principios propios del derecho penal se aplican al derecho administrativo sancionador, puesto que “existe una identidad ontológica entre penas y sanciones administrativas como expresión del ius puniendi único del Estado”, razón por la cual ambas disciplinas están sujetas a un estatuto constitucional común que contempla ciertas garantías sustantivas y procedimentales mínimas en favor de los particulares (nombre reservado, Eduardo (2023): Curso de Derecho Administrativo. Valparaíso, Editorial Libromar, primera edición, pp. 819-820).

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En este sentido, este Tribunal ha explicado, desde los inicios de su línea jurisprudencial, que “los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi estatal propio del Estado” (STC Rol Nº244, c. 9º).

Así, es importante mencionar que entre los principios que rigen al derecho administrativo sancionador y, especialmente, a las sanciones administrativas, destacan, principalmente, el principio de legalidad (del cual se desprende la exigencia de la reserva legal de las sanciones administrativas) y el principio de proporcionalidad.

10º. Que el principio de legalidad es uno de los principios constitucionales esenciales de nuestro Estado de derecho y, a la vez, constituye uno de los pilares fundamentales básicos del derecho público chileno. Este implica, primeramente, y aplicado a la disciplina del derecho administrativo, que los órganos estatales sólo pueden ejercer aquellas atribuciones que expresamente les han conferido la Carta Fundamental y las leyes, sin arrogarse otras competencias; dando un estricto cumplimiento a la exigencia constitucional de juridicidad.

Pero, además, respecto al ejercicio de las potestades punitivas sancionadoras, la doctrina nacional explica que “el principio de legalidad se encuentra reforzado, desde la perspectiva de los particulares, con otra garantía constitucional: la reserva legal”, el cual exige que las sanciones administrativas sean una materia de reserva legal absoluta, lo que significa que en su regulación debe, necesariamente, encontrarse en la ley, y no en una norma jurídica de inferior rango, como los reglamentos (nombre reservado, Eduardo (2023): Curso de Derecho Administrativo. Valparaíso, Editorial Libromar, primera edición, pp. 824-830).

11º. Que lo mismo se ha sostenido en el ámbito del derecho comparado, al explicar que el principio de legalidad, aplicado al área del derecho administrativo sancionador, contempla una doble garantía: una material y otra formal (nombre reservado (2005): Derecho Administrativo Sancionador.

Madrid, Editorial Tecnos, cuarta edición, pp. 216 y ss.).

Esto ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional de España en su jurisprudencia, al señalar que el principio de legalidad “comprende una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes,

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es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley en sentido formal” (sentencia del Tribunal Constitucional Español Rol Nº61/1990).

12º. Que, por lo tanto, de acuerdo al principio de legalidad, es constitucionalmente necesario que las sanciones administrativas se encuentren previamente establecidas en una norma de rango legal que cuente con la suficiente densidad normativa para que los particulares puedan predecir, con cierto grado de certeza, el grado de responsabilidad y cuál es la sanción que se les impondrá al cometer una infracción administrativa.

Por lo tanto, y de acuerdo a lo expuesto, tanto la doctrina como la jurisprudencia comparada son contestes en considerar que si el legislador, al establecer un estatuto administrativo sancionador, no contempla criterios objetivos y suficientes que permitan prever razonablemente la sanción administrativa aplicable a un caso concreto, claramente no estaría cumpliendo con las garantías constitucionales que se derivan de la aplicación del principio de legalidad al ámbito administrativo sancionador.

13º. Que, además, la doctrina ha señalado que los órganos administrativos, en el ejercicio de sus potestades sancionadores, deben procurar observar una estricta sujeción al principio de proporcionalidad de la sanción, en virtud de los numerales 2 y 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental. Dicho principio “pretende evitar recciones sancionatorias excesivas o desmesuradas de los órganos administrativos, en relación a la conducta, acción u omisión antijurídica que se pretende sancionar” y por lo tanto, supone que “siempre debe existir una razonable adecuación entre el desvalor o naturaleza del ilícito cometido y la sanción que se aplica al autor del mismo”

(nombre reservado (2014): “La obligatoria observancia del Principio de Proporcionalidad de la sanción en el derecho administrativo sancionador:

fundamentos, alcances y aplicaciones”. En nombre reservado y nombre reservado (coordinadores), Sanciones Administrativas. X Jornadas de Derecho Administrativo Asociación de Derecho Administrativo (ADA) (Santiago, Legal Publishing) pp. 149-165).

En este sentido, la doctrina ha explicado que, para que se de un estricto cumplimiento a este principio en materia administrativa sancionadora, debe existir proporcionalidad en la actividad del legislador. Esto exige, por lo tanto, que los preceptos legales “prevean lo siguiente: la relación entre la conducta y la pena prevista, en vista al bien jurídico protegido; la existencia de márgenes o rangos para la aplicación de las penas; y la presencia de criterios objetivos

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que auxilien a los intérpretes en la determinación de la sanción definitiva ” (ENTEICHE ROSALES, Nicolás (2017): Las sanciones administrativas: el problema de la proporcionalidad. Valencia, Tirant Lo Blanch, p. 52).

14º. Que lo mismo se ha sostenido por la doctrina comparada respecto al principio de proporcionalidad de las sanciones, por cuanto se ha explicado que este “ha sido recogido también, como principio de estricta justicia, en el sentido que infracción y sanción se acomoden a determinados criterios objetivos, s in que ello deba significar el establecimiento de criterios aritméticos en la fijación de la pena administrativa sino como derecho de todo ciudadano a esperar que el ordenamiento punitivo esté regido por criterios de justa proporcionalidad, evitando que el legislador pueda graduar las penas de forma voluble y que la autoridad disponga de su discrecionalidad de forma arbitraria” (IVARS RUIZ, Joaquín (2000): Principio de proporcionalidad en el Derecho administrativo sancionador en materia de seguridad vial. Revista General de Derecho (España), Nº669).

Por lo tanto, es claro que una estricta sujeción al principio de proporcionalidad aplicable al derecho administrativo sancionador implica que las normas legales contemplen criterios objetivos y suficientes, que permitan comprobar la relación y proporción entre la conducta infractora y sanción que se impone en virtud de ella.

C. COMPATIBILIDAD O CONFORMIDAD DEL PRECEPTO IMPUGNADO CON LA CONSTITUCIÓN

15º. Que, en el derecho comparado, los órganos llamados a ejercer el control de constitucionalidad de la ley tienden a graduar la intensidad del mismo, la cual se define por el grado de adecuación que se exige al precepto legal impugnado (u otra norma infra-constitucional controlada) para con la Constitución. En esta línea, el Consejo Constitucional francés ha acuñado la expresión “rapport de constitutionalité” para referirse a la intesidad del control ejercido, el cual puede variar desde la estricta conformidad de la norma u acto controlado con la Carta Fundamental hasta la mera compatibilidad entre la primera y la segunda; lo cual nos lleva a distinguir entre el “rapport de conformité” y “rapport de compatibilité”.

16º. Así, dependiendo de las particularidades del caso sometido a su conocimiento, el juez constitucional puede determinar qué escrutinio de revisión judicial aplicar, ya sea el “rapport de conformité” o el “rapport de compatibilité”. El primero de ellos será aplicado a aquellos casos en que la intesidad del control exige que exista una estricta conformidad del precepto legal controlado con la Constitución, criterio que suele ser utilizado en aquellos

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casos cuyo conflicto jurídico versa sobre materias reglamentadas previamente en la Carta Fundamental y que el legislador solamente se limita a desarrollar.

Por otro lado, el “rapport de compatibilité” supone un control de constitucionalidad menos intenso, puesto que, en estos casos, el legislador tiene un mayor margen de apreciación válido para decidir, ya que no se encuentra fuertemente limitado por la regulación constitucional; sino que su actuar “únicamente se encontrará condicionada por la necesidad de respetar un principio constitucional enunciado en términos genéricos, y cuya plasmación concreta en el plano de la realidad puede llevarse a cabo de muy distintas maneras” (nombre reservado (1990): El Consejo Constitucional Francés. La jurisdicción constitucional en la quinta República (Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, p. 197). Por esto, en estos casos simplemente se exige la existencia de una compatibilidad entre el acto controlado y la Carta Fundamental, sin que se requeriera una conformidad estricta entre ambos.

17º. Que, como explicaremos en el próximo apartado, al analizar cómo la aplicación del precepto impugnado en la gestión pendiente de autos vulnera derechos fundamentales de la requirente, independientemente de la intensidad del control de constitucionalidad ejercido, no es posible concluir que los efectos que produce la norma que se pretende inaplicar sean compatibles (ni menos aún conformes) con la Constitución, por lo que el requerimiento deducido a fojas 1 debe ser acogido, como se explicará a continuación.

D. nombre reservado: Nº2 Y Nº3 DEL ARTÍCULO 19 DE LA CONSTITUCIÓN

18º. Que, teniendo presente lo señalado previamente, corresponde revisar la forma en que la aplicación del precepto impugnado en la gestión pendiente de autos vulnera la Constitución. En este sentido, debe considerarse que la requirente sostiene que el artículo 33 Nº2 de la Ley Nº18.838, en su caso concreto, vulnera los numerales 2 y 3 del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental.

Esto, pues, a su juicio, la norma que pretende inaplicar no respeta los principios de legalidad y proporcionalidad aplicables al derecho administrativo sancionador, pues considera que el artículo 33 Nº2 de dicha ley es vago, al no contener criterios objetivos de graduación de las sanciones aplicables a los infractores, que limiten el ejercicio de las potestades punitivas del CNTV y su discrecionalidad. Para comprobar la efectividad de este argumento, revisaremos la regulación constitucional aplicable a este caso concreto.

19º. Que, como ya se explicó, esta Magistratura -recogiendo lo sostenido previamente por la doctrina especializada y la jurisprudencia de los superiores de justicia- ha señalado en múltiples oportunidades que los principios

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constitucionales ordenadores del derecho penal se aplican también, con matices, a la disciplina del derecho administrativo sancionador, puesto que “aun cuando las sanciones administrativas y las penas difieren en algunos aspectos, ambas pertenecen a una misma actividad sancionadora del Estado -el llamado ius puniendi- y están, con matices, sujetas al estatuto constitucional establecido en el numeral 3º del artículo 19” (STC Rol Nº480, c. 5º).

Dentro de dichos principios, destacan los de legalidad y proporcionalidad. El primero de ellos se encuentra expresamente consagrado en el artículo 19 Nº3, inciso penúltimo, al señalar que “Ningún delito se castigará con otra pena que la que señale una ley promulgada con anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley favorezca al afectado” (asimilando los delitos a las infracciones administrativas, y las penas, a sus sanciones); mientras que el segundo deriva del derecho a la igualdad ante la ley y la proscripción de la discriminación arbitraria, y de la garantía del debido proceso, ambos reconocidos por nuestra Carta Fundamental en los numerales 2 y 3 del artículo 19, respectivamente.

De estas disposiciones constitucionales se desprende claramente la exigencia fundamental de que las normas administrativas sancionadoras cuenten con una densidad normativa suficiente, a través de la consagración de criterios objetivos y suficientes que permitan a la autoridad determinar, en cada caso concreto, una sanción legal y proporcionada a la infracción cometida.

Por lo tanto, se debe analizar si el precepto impugnado cumple, o no, con este requisito.

20º. Que de la lectura del artículo 33 Nº2 de la Ley Nº18.838 consta que la norma permite que el CNTV imponga una multa a quienes cometan infracciones tipificadas en dicha ley, contemplando tan sólo tres estándares para la determinación del quantum de la misma: i) la gravedad de la infracción; ii) el alcance territorial de la cobertura del infractor, pues la cuantía máxima aplicable varía dependiendo de si este es un concesionario o permisionario de servicios locales y regionales, o si se tiene un alcance territorial nacional (pudiendo imponerse una multa no superior a 200 UTM en el primer caso, y no mayor a 1.000 UTM en el segundo; y en ningún caso inferior a 20 UTM); y iii) la reincidencia respecto a una misma infracción, pues, si esta se acredita, se puede duplicar el máximo de la multa.

Así, si bien la ley establece claramente los mínimos y máximos que puede alcanzar la cuantía de la multa (permitiéndose la duplicación del límite superior en caso de reincidencia), el legislador solamente ha contemplado un criterio que permita auxiliar a la autoridad al momento de determinar la cuantía de la multa aplicable específicamente a un caso concreto: la gravedad. Este criterio, en el caso concreto, es completamente insuficiente, pues, si bien en

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abstracto, la gravedad es sin duda relevante al momento de determinar el importe de una sanción administrativa, por sí sola resulta ser un concepto indeterminado que no aporta reales directrices a la Administración -y luego, a los tribunales de justicia que pueden revisar la aplicación de la sanción- para determinar el quantum de la misma de forma acorde a las garantías que la Constitución establece.

Esto ya ha sido explicado previamente por esta Magistratura, pues en otras oportunidades, y respecto a otros preceptos legales, se ha señalado que “(…) en la disposición reprochada el legislador prescribe que la sanción debe imponerse según la “gravedad” de la infracción, criterio que como se ha explicado en las consideraciones 10ª y 11ª resulta vacío e insuficiente.

Como se ha dicho más arriba, y aquí se reitera, aquel no garantiza realmente que el operador encargado de aplicar la misma, vaya a ajustar o calibrar la sanción según la gravedad de la infracción.

Lo anterior, pues en las condiciones y el contexto en que el precepto se inserta, tal cuestión queda entregada enteramente a la apreciación discrecional de este último, no solo porque el legislador no calificó si una infracción era leve, grave o gravísima -lo que por sí mismo transforma en vacuo el criterio antedicho- sino que además porque omitió establecer otros factores o criterios obligatorios a considerar para desarrollar tal tarea” (STC Rol N°7.554, c. 15º. En el mismo sentido, STC Rol Nº8.018, c. 19º).

Por lo tanto, es evidente que el precepto impugnado no contiene criterios objetivos y suficientes que permitan limitar de forma efectiva la discrecionalidad administrativa al momento de imponer una sanción, lo cual da cuenta de la falta de densidad normativa de la norma que se pretende inaplicar y su contrariedad a los principios de legalidad y proporcionalidad. En base a lo anterior, para estos Ministros es ineludible concluir que el precepto impugnado no es ni conforme ni compatible con los derechos fundamentales establecidos en los numerales 2 y 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental, que reconocen principios y exigencias, estableciendo claramente la flexibilidad normativa dentro de la cual el legislador debe actuar al momento de crear normas administrativas sancionadoras; pues el precepto impugnado no permite a los infractores prever, con cierta certeza, la reacción punitiva que la Administración tendrá si comenten una infracción concreta.

21º. Que el hecho de que el precepto impugnado adolece de una falta de criterios objetivos y suficientes para determinar la cuantía de la multa a imponerse en cada caso concreto es aún más evidente si se compara la legislación aplicable al caso de autos con otras normas sectoriales que consagran potestades punitivas en favor de la Administración del Estado. Sólo a

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modo ejemplar, en el ordenamiento jurídico chileno, las normas administrativas sancionadoras modernas tienden a clasificar de las infracciones en gravísimas, graves y leves atendiendo a criterios objetivos, como la reiteración, la importancia o entidad del daño causado, el beneficio económico que se obtuvo por la infracción, la intencionalidad en la comisión de la infracción, la capacidad económica del infractor y el grado de participación en la conducta infraccional, entre muchas otras; criterios que deben considerarse al momento de determinar la sanción específica que se impondrá para cada caso concreto.

Así, comparándose los criterios objetivos que contiene la institucionalidad administrativa sancionadora en otras materias con la contemplada en el artículo 33 Nº2 de la Ley Nº18.838, queda en evidencia la insuficiencia y falta de densidad normativa de la norma impugnada en autos, pues ella no permite que los particulares puedan ni prever la reacción punitiva de la Administración previo a la comisión de la infracción, ni comprobar la proporcionalidad y adecuación de la misma en atención a la reprochabilidad y naturaleza del ilícito cometido.

22º. Que, así, existe una evidente vulneración al principio de proporcionalidad que rige a las sanciones administrativas, lo cual es conteste con lo sostenido en el derecho comparado. En este sentido, el Tribunal Supremo de España ha señalado que un Decreto vulnera la Constitución española, por cuanto “se limita a realizar una enumeración de las sanciones a imponer, así como a enumerar las sanciones que tipifica, catalogando a estas en muy graves y graves, pero sin establecer la correspondencia necesaria entre aquellas y estas, ni graduar las sanciones, limitándose el precepto a indicar para las multas que su cuantía se ajustará a la cifra de su infracción o a la importancia del cargo que ostente el inculpado… Lo que supone conceder a la Administración unos márgenes de discrecionalidad que rebasan los límites constitucionales que derivan del artículo 25.1” (extracto de una Sentencia del Tribunal Supremo de España de 17 de marzo de 1983 (Ar. 9856; Cáncer), citada en nombre reservado, Alejandro (2005): Derecho Administrativo Sancionador. Madrid, Editorial Tecnos, cuarta edición, p. 349).

Lo mismo ha señalado esta Magistratura en su jurisprudencia, al explicar que “como lo hemos manifestado en los casos análogos anteriores ya mencionados, el precepto impugnado resulta en su aplicación contrario a los numerales 2° y 3° del artículo 19 de la Constitución, pues no contiene parámetros objetivos, claros y dotados de suficiente densidad normativa que garanticen realmente que el Consejo Nacional de Televisión pueda ajustar o calibrar la multa concreta y, luego, especialmente, que el Juez del Fondo examine -conforme a dichos parámetros- la sujeción de la respectiva decisión sancionatoria a la

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legalidad vigente, puesto que la elaboración y definición de esos criterios queda, entonces, entregada a la sola apreciación discrecional de la misma autoridad administrativa que la impone y de los Tribunales Superiores que realizan el control judicial en el respectivo reclamo deducido por el concesionario o permisionario, sin que las argumentaciones sostenidas en estos autos, como en los precedentes, puedan conducir a desestimar la acción intentada” (voto disidente, STC Rol Nº13.405, c. 8º)

III. CONCLUSIONES

23º. Que, por todo lo expuesto precedentemente, para estos Ministros es ineludible concluir que, en el caso concreto, la aplicación del precepto impugnado no es ni conforme ni compatible con lo dispuesto en los numerales 2 y 3 del artículo 19 la Constitución, por cuanto el artículo 33 Nº2 de la Ley Nº18.838 no tiene la suficiente densidad normativa para ser considerado acorde a la flexibilidad normativa establecida por la Carta Fundamental. Esto, por cuanto el precepto impugnado carece de criterios legales, objetivos y suficientes que limiten la discrecionalidad administrativa al momento de determinar la cuantía de la multa a imponerse en cada caso concreto, de forma acorde a los principios de legalidad y proporcionalidad que rigen al derecho administrativo sancionador.

Lo anterior, no permite que los particulares puedan prever la reacción punitiva de la Administración, ni menos aun comprobar su adecuación a la naturaleza de la infracción cometida una vez que ya se ha impuesto la sanción.

Por esto, el requerimiento deducido a fojas 1 debió ser acogido.

PREVENCIONES

La Ministra señora CATALINA LAGOS TSCHORNE previene que, sin perjuicio de concurrir a la decisión adoptada por el Tribunal para rechazar el requerimiento de autos, considera que la alegación de verse infringido el artículo 19 número 3 del texto constitucional debe ser rechazada por no incidir la aplicación del precepto impugnado en el ámbito normativo de las garantías constitucionales invocadas, en el sentido que a continuación se explica:

1° Que, la parte requirente reclama la existencia de un vicio de constitucionalidad en la medida que entiende que el precepto impugnado da

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lugar a una contravención del principio de proporcionalidad, que según se deduce de la lectura del requerimiento, es comprendido como garantía constitucional que operaría como límite al ius puniendi del Estado. En síntesis, se plantea que “el principio de proporcionalidad se encuentra transversalmente reconocido en nuestro ordenamiento jurídico y su observancia debe garantizarse tanto en el ejercicio de ius puniendi estatal, como en la técnica legislativa de las disposiciones legales que establecen infracciones de carácter administrativo y/o penal” (fojas 19).

2° Que, a la hora de señalar las normas constitucionales infringidas, la parte requirente se refiere al artículo 19 número 2, y al inciso sexto del artículo 19 número 3. A este respecto, se constata que la argumentación aportada por el requerimiento para fundar el vicio de constitucionalidad alegado no aporta una paráfrasis de las normas constitucionales identificadas que permita ser confrontada con el sentido atribuido al precepto legal impugnado para efectos de justificar la supuesta inconstitucionalidad de su aplicación en el caso concreto. Más bien, la requirente da a entender que el principio de proporcionalidad cuya infracción se alega en estos autos se extraería de las normas constitucionales citadas, aunque sin aportar una fundamentación que permita comprender de qué manera sería posible llegar a tal conclusión.

3° Que, el principio de proporcionalidad referido por la requirente se caracteriza como un estándar que incluiría exigencias relativas a la legalidad de los ilícitos y sus correspondientes sanciones, con lo cual, aunque no se citan, se termina predicando la extensión de la protección a que dan lugar dos incisos del artículo 19 número 6 de la carta fundamental, a saber: (ii) el inciso octavo, que establece que “[n]ingún delito se castigará con otra pena que la que señale una ley promulgada con anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley favorezca al afectado”; y (iii) el inciso noveno, que dispone “[n]inguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté expresamente descrita en ella”.

4° Que, en el ejercicio de sus atribuciones de control normativo, este Tribunal es llamado a analizar la constitucionalidad de un precepto -o de la aplicación de un precepto, tratándose de la atribución consagrada en el artículo 93 número 6 de la Carta Fundamental- utilizando el texto constitucional como parámetro de control. En este sentido, el análisis de constitucionalidad debe fundarse en el mencionado texto, en tanto las fronteras de lo que pueda considerarse una interpretación razonable de la Constitución a la hora de realizar el control, vienen dadas por las fórmulas que dicho documento contiene.

En esta línea, los términos ‘delito’ y ‘pena’ a que hacen referencia los citados incisos del artículo 19 número 3 dificultan una conclusión como aquella planteada por la parte requirente, en la medida que refieren al ámbito del Derecho Penal, y, en este sentido, deslindan el contenido de los estándares de legalidad y tipicidad a los ilícitos y sanciones de naturaleza penal. Por el

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contrario, en el caso de autos nos encontramos frente a una infracción sancionada con multa impuesta por el Consejo Nacional de Televisión, que se enmarca en el ámbito del derecho administrativo sancionador.

5° Que, la razón que tradicionalmente se esgrime para justificar la extensión del ámbito normativo de tales garantías hacia el derecho administrativo sancionador es la existencia de un único ius puniendi, que abarcaría tanto las sanciones impuestas en el ámbito penal, como aquellas impuestas en el ámbito administrativo. Así también lo plantea la requirente en su escrito.

Sin embargo, si bien el recurso al ius puniendi en los términos descritos puede resultar pertinente para efectos de hacer visible la unidad del monopolio de la fuerza que corresponde al Estado en tanto centro de imputación jurídica, no permite fundar un deber o necesidad de que sus diversas manifestaciones se sometan a las mismas reglas.

En efecto, la concepción unitaria del ius puniendi se construye desde una categoría metajurídica que supone una identidad ontológica entre delitos e infracciones administrativas. Sin embargo, aun si se reconociera la existencia de dicha identidad, de ello no se sigue que necesariamente deban someterse a un mismo tratamiento jurídico (véase NIETO, Alejandro. 2005. Derecho administrativo sancionador. Madrid, 4a edición, Tecnos.). Dicho de otro modo, “nada obsta para que el Derecho frente a dos realidades ontológicamente iguales, opte por normativas jurídicas distintas.” (ROMÁN, Cristián. 2008. Derecho Administrativo Sancionador: “¿Ser O No Ser? He Ahí El Dilema”. En Derecho Administrativo, 120 Años de Cátedra. Editorial Jurídica de Chile, p. 124).

Por cierto, sus respectivas regulaciones jurídico-positivas obedecen a objetivos y lógicas distintas, ya sea por el órgano aplicador de la sanción, la gravedad de ésta, el valor ético-social de la conducta reprochada, entre otras. De ello se sigue que, aun cuando las sanciones penales y administrativas se conciban como manifestaciones de un mismo poder estatal, desde un punto de vista normativo pueden existir diferencias. Como señala nombre reservado, “la potestad punitiva del Estado encuentra en el Derecho penal su máxima expresión, sometiéndose su aplicación a una serie de garantías, muchas de las cuales se encuentran atenuadas o derechamente no existen en el ámbito de la Administración del Estado.” (CORDERO, Eduardo. 2012. El Derecho administrativo sancionador y su relación con el Derecho penal. En Revista de Derecho, Valdivia, Volumen XXV - Nº 2, p. 132).

6° Que, en virtud de sus fallos, esta Magistratura ha desarrollado una doctrina según la cual las garantías penales que consagra en artículo 19 número 3 del texto constitucional se aplican de manera matizada al derecho administrativo sancionador. En este sentido, se plantea que “aún cuando las sanciones administrativas y las penas difieran en algunos aspectos, ambas forman parte de una misma actividad sancionadora del Estado y han de estar, en

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consecuencia, ‘con matices’, sujetas al mismo estatuto constitucional que las limita en defensa de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos”

(STC Rol N° 479-06, considerando 8°; en el mismo sentido, véanse -a vía ejemplar-: STC Roles N° 1.518-09, 2.946-15, 5.018-18, 6.250-19, 8.942-20).

7° Que, esta Ministra considera que, aunque tal doctrina jurisprudencial intenta hacerse cargo de la ineludible diferencia entre los ámbitos jurídicos penal y administrativo, los mismos argumentos que hacen implausible la conclusión de que la Constitución requiere la aplicación de las garantías penales a las infracciones y sanciones administrativas, hacen implausible la matización de la misma conclusión.

Ello es así porque en su virtud se viene a agregar una distinción a una interpretación jurídica que ya resultaba difícil de afirmar en el texto constitucional que nos rige. De este modo, si afirmar la aplicación de las garantías penales en sede administrativa importa una operación de extensión analógica del ámbito normativo de tales garantías -por considerar que la pertenencia a un único ius puniendi permite aplicarlas a un objeto de regulación distinto al que determinan las fórmulas constitucionales que las consagran-;

agregar que tal aplicación debe ser matizada importa una modificación del contenido mismo de dichas garantías, lo que además de no tener ningún asidero en el documento constitucional, queda entregado por completo a la casuística judicial, sin que existan criterios objetivos para realizarlo, con el consecuente efecto de imprevisibilidad de cara al derecho administrativo (LETELIER, Raúl.

2017. Garantías penales y sanciones administrativas. En Política Criminal 12(24), p.627).

8° Que, en este sentido, la discusión sobre si las similitudes entre las sanciones penales y administrativas justifican la aplicación en sede administrativa de garantías que desde el punto de vista de la Constitución se deslindan como aplicables sólo a las primeras -sea que se estime que éstas deben regir íntegramente o matizadas- corresponde a una discusión sobre la conveniencia de hacerlo, y no sobre el imperativo constitucional de hacerlo. Por consiguiente, no compete a esta Magistratura sino al Congreso Nacional -sea por la vía de la reforma legal o constitucional- decidir si procede la aplicación en sede administrativa de las referidas garantías.

A este respecto, la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos – cuya aplicación es supletoria en los procedimientos administrativos especiales, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 1 – contempla una serie de principios y garantías en favor del administrado que permiten asegurar el debido resguardo de sus derechos, tales como el principio de contradictoriedad (artículo 10), el principio de imparcialidad (artículo 11), el principio de impugnabilidad (artículo 15), el derecho a la información (artículo 17, letra a), el derecho a formular alegaciones y aportar pruebas (artículo 17, letra g), el deber de fundamentación de las resoluciones por parte de la Administración (artículo 11), entre otros. Este último cobra especial relevancia

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en la formulación de cargos de un procedimiento sancionatorio, por cuanto limita la competencia de la autoridad respecto de los hechos que pueden ser objeto de persecución, así como las formas y circunstancias que determinan la eventual responsabilidad de las personas inculpadas (CORDERO, Eduardo. 2013.

Los principios y reglas comunes al procedimiento administrativo sancionador.

En: Sanciones administrativas / Jornadas de Derecho administrativo, Santiago, 10ª edición).

9° Que, a mayor abundamiento, en cuanto al estándar de legalidad, lo cierto es que rige respecto de la potestad sancionatoria la Administración no en su configuración como garantía penal, sino como principio constitucional de general aplicación respecto de todos los órganos del Estado (artículos 6 y 7 de la Constitución) y como principio legal que rige la actuación de la Administración en particular (artículo 2 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado). Además, en aquellos casos en que la potestad sancionatoria se ejerza pudiendo afectar alguno de los derechos consagrados por la Constitución, corresponderá observar los estándares específicos de legalidad que el documento constitucional haya establecido para tales efectos.

10° Que, la prevención del Ministro Correa Sutil en la sentencia Rol N° 479- 06, citada en el considerando 4° precedente, resulta ilustrativa para estos efectos, en tanto el Ministro explica que, si bien resulta aplicable el principio de legalidad respecto de la actividad sancionadora de la Administración, no resulta “ni pertinente ni necesario” recurrir al artículo 19 número 3 de la Constitución para fundarlo.

Más aún, el Ministro desarrolla dos argumentos que refuerzan la tesis sustentada en esta prevención. Por un lado, plantea que el artículo 19 número 3 de la Constitución consagra ciertos derechos cuyo ámbito normativo no se acota expresamente al ámbito penal, como sucede con el derecho de defensa jurídica o el derecho a un proceso justo y racional -en ambos casos: se trata de garantías que rigen respecto de todo proceso jurisdiccional, sin que pueda limitarse su protección únicamente a los juicios penales-. Sin embargo, cuando no se trata de garantías “expresadas en términos generales” –es decir, cuando el documento constitucional acota la protección incorporando términos que aluden expresamente al ámbito penal– su extensión a otros ámbitos resulta (contrario sensu) cuestionable. De esta forma, la necesidad de acotar al ámbito penal las garantías de legalidad y tipicidad consagradas en el numeral tercero del artículo 19 de la Carta Fundamental puede sustentarse no sólo en el tenor de tales disposiciones, sino en una lectura sistemática de las garantías señaladas en dicho numeral.

Por otro lado, acertadamente plantea que “la doctrina nacional que propugna esta asimilación [del principio de legalidad del derecho penal al derecho administrativo sancionador] ha seguido de cerca la jurisprudencia y a los autores españoles. Para jueces constitucionales no es un hecho menor anotar que en el caso español, a diferencia del chileno existe un precepto en la Carta

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Fundamental que sujeta a toda sanción y no sólo a las penas al principio de legalidad (artículo 21.1 del texto constitucional español). La asimilación en ese país resulta entonces obligada por el texto constitucional que la legitima”

(considerando 11°)

11° Que, en virtud de lo expuesto, esta Ministra considera que el contenido de la protección de las garantías invocadas consagradas en el numeral 3 del artículo 19 de la Constitución no puede extenderse razonablemente al ámbito del derecho administrativo sancionador, lo que torna improcedente la alegación planteada a este respecto en el requerimiento de autos.

El Ministro señora HÉCTOR MERY ROMERO previene que concurre al rechazo del requerimiento teniendo presentes únicamente las siguientes consideraciones:

1°. – En abstracto, comparto los argumentos sostenidos en la disidencia de los ministros señor Miguel Angel Fernández González y señora Marcela Inés Peredo Rojas. Sin embargo, este caso concreto presenta singularidades que me impiden arribar a esa conclusión.

2°. – En efecto, no podemos prescindir del tenor del artículo 93 número 6° de la Carta Fundamental, que otorga competencia a esta judicatura constitucional para resolver, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución. Y en el procedimiento sancionatorio instruido por el Consejo Nacional de Televisión, ese organismo impuso a la requirente la multa de 42 unidades tributarias. Se trata de una cuantía muy cercana al mínimo que admite la ley.

Por lo tanto, habiéndose interpuesto apelación -así denomina la Ley número 18.838 a la reclamación contenida en ese cuerpo legal-, la competencia de la Corte ya está fijada respecto de ese mínimo.

Así, los argumentos del requerimiento se han encaminado a cuestionar la carencia de criterios objetivos y predecibles que permitan al CNTV ponderar la gravedad de la infracción y el monto de la multa, obedientes al mero arbitro del regulador, y la multa impuesta a Canal 13, no responden a parámetros razonables. Todo esto sería consecuencia de la aplicación del precepto legal impugnado.

La situación, por tanto, de ningún modo puede variar en perjuicio del requirente. La Corte de Apelaciones no puede, sin infringir la ley del ramo, empeorar la posición del requirente de estos autos, apelante en la gestión pendiente. Y desde luego, esto tampoco puede ocurrir a instancia del Consejo Nacional de Televisión, entidad que no se divisa cómo puede ejecutar alguna actuación procesal en contra de lo que ella misma decidió.

37 0000919 NOVECIENTOS DIECINUEVE

3°. – Es por lo expuesto en el motivo precedente que estimo que no se divisa la utilidad de acceder a lo pretendido por el requirente. En efecto, el precepto legal que se viene impugnando contiene un parámetro para fijar las multas de contenido general e impreciso, que sin duda sigue como ley vigente debiera recibir aplicación. Sin embargo, dado que la competencia de la Corte de Apelaciones ha sido fijada por los fundamentos y peticiones contenidas en la apelación del requirente, no es posible que se aplique una multa más alta que la ya aplicada, sin que puedan verificarse o manifestarse en este caso concreto los vicios de constitucionalidad alegados por el actor.

Redactó la sentencia la Ministra señora ALEJANDRA PRECHT RORRIS, la disidencia la Ministra señora MARCELA PEREDO ROJAS, y las prevenciones, sus autores.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 15.093-24-INA

38 0000920 NOVECIENTOS VEINTE

Daniela Beatriz Marzi Muñoz Fecha: 30/01/2025

Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida María Pía Silva Gallinato Fecha: 31/01/2025 Fecha: 30/01/2025

Miguel Angel Fernández González Raúl Eduardo Mera Muñoz Fecha: 31/01/2025 Fecha: 31/01/2025

Catalina Adriana Lagos Tschorne nombre reservado

Fecha: 31/01/2025 Fecha: 31/01/2025

Marcela Inés Peredo Rojas Alejandra Precht Rorris Fecha: 30/01/2025 Fecha: 31/01/2025

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta, Ministra señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz, y por sus Ministros señora Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida, señora María Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Raúl Eduardo Mera Muñoz, señora Catalina Adriana Lagos Tschorne, señor Héctor Mery Romero, señora Marcela Inés Peredo Rojas y señora Alejandra Precht Rorris.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

María Angélica Barriga Meza Fecha: 31/01/2025

5D21B4C4-769E-4B25-AC8E-2708BAD25E7A Este documento incorpora una firma electrónica avanzada. Su validez puede ser consultada en www.tribunalconstitucional.cl con el código de verificación indicado bajo el código de barras.