Inaplicabilidad de la frase "a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta", contenida en el artículo 5° de la Ley N° 18.900, que pone término a la existencia de la caja central de ahorros y préstamos y a la autorización

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2023

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________

Sentencia Rol 13.908-2022 [7 de septiembre de 2023]

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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LA FRASE "A CONTAR DE LA FECHA DE PUBLICACIÓN DEL DECRETO APROBATORIO DE LA CUENTA", CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 5° DE LA LEY N° 18.900, QUE PONE TÉRMINO A LA EXISTENCIA DE LA CAJA CENTRAL DE AHORROS Y PRÉSTAMOS Y A LA AUTORIZACIÓN, DE EXISTENCIA DE LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE nombre reservado Y PRÉSTAMO

nombre reservado

EN EL PROCESO ROL C-3879-2022, SEGUIDO ANTE EL QUINTO JUZGADO DE LETRAS EN LO CIVIL DE SANTIAGO

VISTOS:

Que, con fecha 27 de diciembre de 2022, nombre reservado

ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la frase "a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta", contenida en el artículo 5° de la Ley N° 18.900, que pone término a la existencia de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y a la autorización, de existencia de la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo, para que ello incida en el proceso Rol C- 3879-2022, seguido ante el Quinto Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago.

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Precepto legal cuya aplicación se impugna:

El texto de los preceptos legales impugnados dispone lo siguiente en su parte destacada:

“Ley N° 18.900, que pone término a la existencia de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y a la autorización de existencia de la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo

(…)

“Artículo 5°- Para todos los efectos legales, a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta, serán de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21, del decreto ley N° 1.263, de 1975.”.

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Contextualizando los antecedentes de la gestión pendiente, el requirente indica que en mayo de 2022 fue deducida demanda de responsabilidad por falta de servicio en razón de los 30 años en que el Estado de Chile ha fallado en cumplir una obligación impuesta por la ley, esto es, hacerse cargo de las deudas del Sistema Nacional de nombre reservado y Préstamo (“SINAP”), al que se le puso término por mandato legal de la Ley N° 18.900. En subsidio de dicha acción, explica, dedujo demanda de cobro de pesos en juicio de Hacienda en contra del Fisco de Chile exigiendo la restitución debidamente reajustada y con intereses convencionales y/o legales de aproximadamente 133.395,86 E° en ahorros, en cuenta ante la AAP Bernardo O’Higgins, a junio de 1973.

En dichos términos, el actor desarrolla la situación ocurrida con las nombre reservado y Préstamo, creadas en el año 1960, mediante el D.F.L. N° 205, del Ministerio de Hacienda -que luego sería refundido en 1968 por la Ley N° 16.807, como organismos privados con aval público, con el objeto de fomentar el ahorro y propender a la adquisición y edificación de viviendas..

Anota que para 1965 este sistema gozaba de buena salud y se llegaron a crear 21 asociaciones, entre las que se encontraba Bernardo O'Higgins. Por su parte, la aplicación del DFL N° 205 y la supervigilancia de las asociaciones fue entregada a un organismo público autónomo, con personalidad jurídica, la CCAP, cuyas operaciones también gozaban de la garantía del Estado. De este modo, añade el requirente, las nombre reservado y Préstamos eran instituciones financieras de carácter mutual y regional, regidas por normas de derecho privado, administradas por un directorio elegido por los asociados, sometidas a la jurisdicción de la CCAP.

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Su finalidad primordial era la de recibir depósitos en cuentas individuales de ahorro y darlos en préstamos hipotecarios para la construcción, adquisición, ampliación o terminación de viviendas económicas. De esta manera, las asociaciones del SINAP tenían ahorristas, como el requirente, que eran quienes depositaban su dinero y obtenían créditos de ellas para la construcción o terminación de viviendas.

Agregan que por lo anterior fue que el señor nombre reservado comenzó su ahorro para la vivienda en 1972 en la AAP Bernardo O’Higgins, con un depósito inicial de E° 25.000 realizado el 22 de febrero de aquel año, para luego realizar otros 6 depósitos en la cuenta N° 54.863 que se le abrió en dicha institución y que se acredita mediante la libreta de ahorro.

Hoy indican que los depósitos para el ahorro quedaron plenamente consignados en la libreta. Extractada no presentando ningún giro, liquidación o modificación posterior a esa fecha. Igualmente anotan en la libreta, es posible apreciar las condiciones de la operación de ahorro, la que contaba con garantía estatal, reajustó habilidad para mantener el poder adquisitivo y el devengo de intereses respecto a los capitales depositados bajo el título de ahorre sin riesgos. Por ello, al día 30 de junio de 1973 el señor nombre reservado tenía un saldo de ahorro que alcanzaba los E° 133.395,86.

Añade el actor que a mediados de la década del ’70, el sistema ya no presentaba la misma solidez de sus años previos, en gran medida por la difícil situación económica que vivía el país, lo que generó falta de liquidez en las AAP existentes, las que paulatinamente se fueron fusionando unas con otras, para terminar reunidas en una sola, la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamos. Este proceso de fusión que comenzó en 1975 fue avanzando y en agosto de 1978 quedaban solo cinco asociaciones. En septiembre de 1978, tres de éstas y por acuerdos de sus respectivos directorios, dispusieron fusionarse entre sí en una sola asociación que se regiría por los estatutos de “Casapropia”, operación que fue aprobada por la CCAP.

Posteriormente, en noviembre de 1978, a esta nueva asociación se fusionaron las otras dos, pasando a denominarse ANAP. Pese a estar nominalmente vigentes, la actividad de estas asociaciones y luego de la ANAP fue decreciendo a partir de partir de 1975. Esto se explica, además, porque a partir del Decreto Ley N° 1381, de 23 de marzo de 1976, se limitaron los préstamos del Banco Central a la CCAP y a las asociaciones del SINAP, quienes, para recibir créditos de la entidad, debían ceder inmediatamente a dicha entidad bancaria la parte de su cartera de créditos hipotecarios que sea necesaria para cubrir el valor de tales empréstitos. Así, acota el actor, como el sistema carecía de liquidez, no devolvía los dineros depositados o invertidos.

Luego, mediante el Decreto Ley N° 3840, de 1980, se reconoció legalmente a la ANAP como la sucesora de las antiguas asociaciones fusionadas, pero ya para esos años el SINAP casi no funcionaba, al suspenderse el otorgamiento de préstamos

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para vivienda de la ANAP. Este decreto permitía traspasar las obligaciones a UF. Por medio del Decreto Ley N° 1123, de 30 de julio de 1975, se sustituyó la moneda de curso legal en Chile la que dejó de ser el escudo (E°) y pasó a ser el peso ($), a partir del 29 de septiembre de ese año. La tasa de conversión era de E° 1.000 = $1.

Conforme a la anterior y al 4% de interés anual, a la fecha de la conversión de la moneda las acreencias del requirente correspondía a los E° 133.395,86 al 30 de junio de 1973 reajustados al 30 de septiembre de 1975, es decir a E° RUT reservado, lo que se transformó en $ 7.297. Luego, si se reajustara la cifra a enero de 1990, resulta en $ 494.193 y si le aplica un 4% de interés por anual por 17 períodos (1973 a 1990), la cifra alcanza a $830.244, a enero de 1990.

Añade el actor que una de las últimas leyes aprobadas antes de la entrada en funcionamiento del Congreso Nacional, fue la Ley N° 18.900, publicada en el Diario Oficial el 16 de enero de 1990, que puso término a la existencia de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y de la autorización de existencia de la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo. Con la Ley se puso fin al SINAP, tanto a la ANAP y a la CCAP, quedando ésta última con la obligación de liquidarse. La forma de disolverse el sistema fue discutida por las comisiones legislativas que participaron, llegando a la conclusión que la ANAP debía terminarse por el solo ministerio de la ley, quedando todos sus derechos, obligaciones y patrimonio radicados en la CCAP, en calidad de sucesora. Al mismo tiempo, la CCAP subsistiría con el solo propósito de liquidarse, salvo las facultades que expresamente le reconoce el artículo 2°.

Para lo anterior, anota el requirente a fojas 14, la ley le puso un plazo de tres meses a la CCAP para su liquidación, señalando que si la cuenta no fuere aprobada, deberá continuar funcionando para el solo efecto de subsanar totalmente las observaciones y reparos formulados a aquélla dentro del plazo que le fije el Presidente de la República.

A su turno, explica, la situación de los deudores y acreedores del SINAP sería normada en los artículos 4 y 5 de la ley. La solución legislativa fue que los pasivos y activos que resultaren de la liquidación pasarían a ser responsabilidad del Fisco a contar del momento en que se aprobare la cuenta por S.E. el Presidente de la República. La intención del legislador respecto a que el Fisco se hiciere cargo de las obligaciones del SINAP es manifiesta, pero estableció una frase en el artículo 5° que supeditó ese traspaso de responsabilidad a la aprobación de la cuenta que debía rendir la CCAP por parte de S.E. el Presidente de la República.

Agrega el actor que, una vez aprobada la Ley, se suponía que la CCAP debía trabajar para rendir la cuenta ante la máxima magistratura nacional y, así, poder traspasar los bienes y obligaciones del SINAP al erario fiscal, dado el acotado tiempo que la ley le entregó para ese cometido. A este respecto –y tal como lo confirma el Ministerio de Hacienda mediante su Ord. N° 1149, de 12 de junio de 2019- se le presentó a dicha secretaría de Estado la liquidación de los estados de activos, pasivos y patrimonio del sistema, el día 28 de mayo de 1990. Esta información fue

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objeto de diversas observaciones por parte del entonces Ministro Alejandro Foxley Rioseco, rechazándose mediante Ord. N° 2158/2109, de 27 de diciembre de 1991, es decir, ya con el plazo legal largamente vencido. Por consiguiente, mediante Oficio PRES.REP (O) N° 92/1760, de 9 de abril de 1992, S.E. el Presidente de la República ordenó a la CCAP la subsanación de los reparos, como asimismo, dispuso la preparación de los proyectos de ley necesarios para atender los diversos problemas pendientes derivados del SINAP. Pues bien, de dicha orden presidencial derivan –al menos- dos cuerpos legales rápidamente tramitados por el Congreso Nacional. El primero es la Ley N° 19.199 que rebajó los dividendos por créditos hipotecarios de la ex ANAP; y el segundo, fue la Ley N° 19.299, que modificó la Ley N° 18.900 y dispuso el traspaso al Fisco de todas los activos (bienes raíces y créditos hipotecarios) del SINAP, por el solo ministerio de la ley, dejando solo sujeto a la aprobación presidencial de la cuenta el traspaso de las obligaciones.

Por ello, acota el actor, la Ley N° 19.229 vació lo poco que quedaba para restituir sus dineros a los ahorristas e inversionistas, haciendo que la aprobación de la cuenta ahora tuviera un solo efecto: radicar únicamente las deudas del SINAP en el Fisco. Luego, mediante Oficio Ordinario N° 469/522, de 19 de abril de 1995, el Ministro Eduardo Aninat Ureta elevó a S.E. el Presidente de la República don Eduardo Frei Ruiz-Tagle, el resultado de las tareas encomendadas en 1992, informando que la cuenta no fue subsanada de forma adecuada y que, por tanto, formulaba nuevas observaciones. Así, mediante su Oficio N° 95/00878-0, de 16 de mayo de 1995, el primer mandatario hizo suyas las observaciones y dispuso nuevas diligencias. En el marco de las nuevas gestiones, en 1996 se le encomendó a la Tesorería General de la República que examinara la situación de la liquidación del SINAP. Mediante su Oficio Ordinario N° 496, de 25 de mayo de 1998, la Tesorería General de la República comunicó al Ministro de Hacienda, respecto de los pasivos de la ex CCAP18 y la ex ANAP, consistentes en pagarés reajustables, valores hipotecarios reajustables y ahorro libre, la insuficiencia e inconsistencia de la información proporcionada por los liquidadores de la ex CCAP tanto en papel como en cintas magnéticas, y pese a haberse realizado todas las pruebas de validación posible, impide siquiera “proponer alternativas de solución, al no contar con antecedentes válidos de las cuentas de pasivos involucradas, esto es, una dimensión real de los pasivos a asumir por el Fisco, en cuanto a su magnitud y a la identificación de los correspondientes acreedores.”.

En ese sentido, explica que desde 1998 el Ministerio de Hacienda dejó de hacer gestión alguna en favor de los miles de ahorristas e inversionistas, limitándose a responder distintas consultas de los afectados señalando que no se podían devolver los recursos involucrados por no haberse aprobado la cuenta por la primera magistratura. Lo anterior, sin perjuicio a que la Contraloría General de la República ha compelido en reiteradas ocasiones al Gobierno a adoptar las medidas que sean necesarias para lograr restituir los fondos del SINAP.

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Por su parte, añade que las Cámaras políticas también compelieron a la autoridad a hacerse cargo del problema. La judicatura también ha representado el problema a las autoridades gubernamentales, conforme las decisiones adoptadas por las Cortes de Apelaciones, la Corte Suprema y esta Magistratura, en que ha declarado la inaplicabilidad del precepto que impide que el Fisco se haga cargo de las deudas del SINAP, por estimarlo contrario a los derechos fundamentales y al principio de servicialidad del Estado.

Anota el actor a fojas 19 que, sin perjuicio de todos los requerimientos de otros poderes del Estado, el Contralor General de la República –mediante su Dictamen N° 25.892, de 2018- constató, que tras 28 años, existe una imposibilidad material de realizar y aprobar la cuenta en comento, señalando que la vía para la obtención de resarcimiento es la jurisdiccional, trayendo a colación las sentencias de inaplicabilidad adoptadas por Tribunal Constitucional, opinión compartida por el Gobierno a través del Ministro de Hacienda de entonces, Sr. Felipe Larraín Bascuñán, lo que concluye en su Ord. N° 1149, de 12 de junio de 2019, así como por el actual Ministro Sr. Mario Marcel en la cuenta rendida el día 14 de junio de 2022.

Por ello, anota el actor, las autoridades gubernamentales señalan que el Estado no está en condiciones para satisfacer las exigencias de la norma impugnada de inaplicabilidad para que el Fisco se haga cargo de las deudas del SINAP, lo que consolidada una vez más el hecho que el Estado se ha adueñado ilegítimamente de los dineros de miles de personas y familias, entre los que está el requirente, y que por medio de la acción ejercida que constituye la gestión pendiente se pretende obtener que el Fisco le restituya efectivamente los dineros.

En dicho contexto, a fojas 20 y siguientes explica los principales hitos procesales de la gestión pendiente que se inició solicitando la restitución de los valores depositados e invertidos en el SINAP. Refiere a fojas 21 que la principal defensa del Fisco de Chile está dada por la norma cuya inaplicabilidad por inconstitucionalidad se solicita, la que actúa como una limitación contraria a la Carta Política del deber del Estado de hacerse cargo de las deudas y obligaciones de la ANAP y CCAP.

Fundando el conflicto constitucional, desarrolla que el requerimiento de inaplicabilidad se deduce respecto de la acción subsidiaria de cobro de obligación legal y no con relación a la demanda principal de responsabilidad del Estado por Falta de servicio, quedando excluida esta de estos autos. Lo anterior, pues, anota a fojas 22, es claro que el carácter decisorio de la frase impugnada de la norma opera únicamente para esta segunda acción, dado que conforme lo ha sostenido la propia demandada, es la sujeción a la aprobación de la cuenta del SINAP lo que le ha impedido cumplir con su obligación legal de hacerse cargo de las deudas del sistema. A diferencia de ello, en la demanda principal por Responsabilidad del Estado, lo que pretende la requirente es censurar y ser indemnizado por el actuar persistentemente omisivo del Fisco respecto a las obligaciones de servicio que la Ley

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N° 18.900 le impone, las que van más allá de la mera aprobación de la cuenta, sino que apuntan a la puesta en práctica de todas las medidas necesarias e idóneas que le pusieran en posición de asumir las acreencias contra el SINAP. En realidad, acota, en la demanda principal, la frase denunciada como inconstitucional en concreto en este requerimiento no reviste necesariamente un carácter decisorio, dado que la obligación impuesta por el legislador es más amplia que la mera rendición y aprobación de la cuenta, según jurisprudencia que anota a fojas 2.

Indica que la solicitud de inaplicabilidad del precepto impugnado en estos autos pretende hacer nacer la obligación estatal de pago por la vía de la supresión por inconstitucionalidad, al caso concreto, de la norma que ha impedido que la obligación haya sido exigible por todo este tiempo.

Explica el actor que, a diferencia de lo que sería un acto expropiatorio y tal como lo reconoce este Tribunal, la confiscación o incautación es la pena o sanción consistente en la apropiación por el Estado de todo o parte del patrimonio de un sujeto. En doctrina, se la considera como un apoderamiento de los bienes de una persona, los que se traspasan desde el dominio privado al del Estado. Esta incautación, comiso o confiscación debe siempre sujetarse a una ley que justifique la actuación o proceso en que se ventilen los derechos del afectado. El Tribunal Constitucional ha conceptualizado la confiscación como el apoderamiento de los bienes de una persona que se traspasan desde el dominio privado al del Estado, sin ley que justifique la actuación ni proceso en que se ventilen los derechos del afectado.

Señala el actor que en el caso concreto, ello se produce por la aplicación de la frase denunciada en el artículo 5° de la Ley N° 18.900, pues al dejar sujeto el traspaso de las deudas del SINAP a la aprobación de la cuenta por parte del Presidente de la República, en la práctica, lo que configura es una obligación meramente potestativa del Estado respecto a la devolución los dineros y activos, que son de propiedad de los particulares y que el Estado debe restituir. Así, si el Estado no aprueba la cuenta, mantiene en su poder estos bienes, alejados de sus legítimos titulares.

En el caso que se plantea, el actor indica que depositó una cantidad no menor de dinero a modo de ahorro en la Asociación Bernardo O’Higgins, con el compromiso de restitución –como todo depósito, además del devengo de un interés.

Todos estos dineros nunca les fueron restituidos por un sistema que luego entró en crisis, fue paralizado por órdenes ejecutivas y, finalmente, desahuciado y desmantelado por la Ley N° 18.900. El Fisco sabía de la existencia de estas deudas en el SINAP, y por eso se comprometió a pagarle a sus acreedores. No obstante, dispuso la condición que ha devenido en imposible y que hoy venimos en denunciar como obstáculo inconstitucional para cumplir con esa circunstancia.

Anota que la Ley N° 18.900 establecía que el traspaso, tanto de los pasivos como de los activos del SINAP, al Fisco debía producirse una vez aprobada y publicada la cuenta por la máxima magistratura. Sin embargo, mediante la Ley N°

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19.299 –que modificó la Ley N° 18.900- se dispuso el traspaso al Fisco de todos los activos (bienes raíces y créditos hipotecarios) del SINAP, por el solo ministerio de la ley, dejando solo sujeto a la aprobación presidencial de la cuenta el traspaso de las obligaciones o deudas del sistema. En consecuencia, el Fisco ya extrajo todos los recursos con los que contaban la CCAP y la ANAP para cumplir sus obligaciones, con la promesa de hacerse cargo de éstas con el patrimonio fiscal, una vez aprobada la cuenta. Pero eso no pasó, y peor aún, añade el requirente a fojas 24, no va a pasar nunca, tal como lo sostuvo en 2019 el entonces Ministro de Hacienda, sr. Felipe Larraín Bascuñán y la propia Contraloría General de la República, en Dictamen N° 25.892, de 2018. Es decir, el Fisco ya ha reconocido que no pretende devolver esos dineros y activos a sus legítimos dueños, los que por consiguiente, pasan de este ilegítimo estado de corralito indeterminado, a estar derechamente confiscados o a ser apropiados por parte de la autoridad estatal. Es un verdadero acto negativo de privación del dominio, en donde la ausencia de aprobación de la cuenta por el Presidente, termina por despojar, quitar o sustraer una determinada propiedad de su titular, pues ésta estará radicada solo nominalmente en el patrimonio de los ahorristas del SINAP, no obstante no poder ejercer ninguna de las facultades del dominio sobre los dineros depositados, o peor aún, no tendrá siquiera acción para reclamar judicialmente su devolución.

Acota que el derecho de propiedad o dominio sobre bienes comprende las facultades de usar, gozar y disponer que les son inherentes y que están establecidas en el artículo 582 del Código Civil, lo que incluye la capacidad o herramientas para recuperar la cosa se ha sido privado de ésta. Como ha razonado este Tribunal, acota a fojas 25, a los ahorrantes e inversionistas se les veda el acceso a lo suyo. No sólo se produce privación del dominio cuando se le despoja a su dueño totalmente de él o de uno de sus atributos o facultades esenciales, sino, también, cuando ello se hace parcialmente o mediante el empleo de regulaciones que le impidan libremente ejercer su derecho o uno de sus atributos mencionados. Y, añade, este Tribunal Constitucional ha comparado la situación del SINAP con una expropiación ilegal.

Junto con lo anterior, refiere que se transgrede la igual protección de los derechos al impedir el acceso a la tutela judicial efectiva justicia para obtener la devolución de los dineros ahorrados y/o invertidos. El artículo 19 N° 3 de nuestra Carta Política consagra el derecho a una igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos de cada habitante de la República. Esta disposición se refiere al llamado “debido proceso” o due process of law, como el concepto desarrollado en la literatura jurídica anglosajona, pero que en nuestra Constitución se reconoce como la exigencia a garantizar un justo y racional procedimiento e investigación. Añade que, si bien el artículo 19 N° 3 no define el debido proceso, establece al menos dos de sus elementos configurativos. En primer lugar, indica que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción ha de fundarse en un proceso previo legalmente tramitado; y, en segundo lugar, que corresponderá al legislador establecer las garantías de un procedimiento racional y justo.

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Acota que se ha señalado que el legislador está obligado a permitir que toda parte o persona interesada en un proceso cuente con medios apropiados de defensa que le permitan oportuna y eficazmente presentar sus pretensiones, discutir las de la otra parte, presentar pruebas e impugnar las que otros presenten, de modo que, si aquéllas tienen fundamento, permitan el reconocimiento de sus derechos, el restablecimiento de los mismos o la satisfacción que, según el caso, proceda;

excluyéndose, en cambio, todo procedimiento que no permita a una persona hacer valer sus alegaciones o defensas o las restrinja de tal forma que la coloque en una situación de indefensión o inferioridad. Se trata del derecho a no estar nunca a la indefensión, situación que implica el impedimento de acceder a medios de defensa legítimos para defender en el proceso judicial o administrativo la posición jurídica y la pretensión de lo que se busca.

Así, agrega, la Constitución mandata a que el procedimiento legal debe ser racional y justo. Racional para configurar un proceso lógico y carente de arbitrariedad. Justo, para orientarlo a un sentido que cautele los derechos fundamentales de los participantes en un proceso. Con ello se establece la necesidad de un juez imparcial, con normas que eviten la indefensión, que exista una resolución de fondo, motivada y pública, susceptible de revisión por un tribunal superior y generadora de la intangibilidad necesaria que garantice la seguridad y certeza jurídica propias del Estado de Derecho. Este derecho a un justo y racional procedimiento también contempla el derecho de las personas a acceder libremente a un tribunal de justicia para la protección de sus derechos, también conocido en la doctrina moderna como derecho a la tutela judicial efectiva, que es uno de los derechos asegurados por el Nº3 del artículo 19 de la Constitución, pues, aunque no esté designado expresamente en su texto escrito, carecería de sentido que la Carta Fundamental se hubiese esmerado en asegurar la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, el derecho a la defensa jurídica, el derecho a ser juzgado por el juez natural, el derecho a un justo y racional procedimiento, si no partiera de la base de la existencia de un derecho anterior a todos los demás y que es presupuesto básico para su vigencia, esto es, el derecho de toda persona a ser juzgada, a presentarse ante el juez, a ocurrir al juez, sin estorbos, gabelas o condiciones que se lo dificulten, retarden o impidan arbitraria o ilegítimamente.

Anota que en la gestión pendiente se genera –también- un atropello al N° 3 del artículo 19 de la Carta Política, toda vez que se produce un impedimento absoluto para el ejercicio de la igual protección de los derechos, materializada en la completa imposibilidad de solicitar la tutela judicial efectiva. Ello, pues cualquier acción de restitución de los depósitos del SINAP deducida ante el Fisco de Chile se verá indefectiblemente frustrada por la operación de esta condición meramente potestativa. Esto rompe con la posibilidad de satisfacer los intereses subjetivos de los ahorristas e inversionistas del SINAP mediante la acción de la jurisdicción, dado que la frase impugnada condiciona la responsabilidad del Fisco de restituir los bienes a la publicación de un decreto, que no se ha verificado a pesar de que la Caja Central

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ya no existe legalmente desde el año 1990. La ley que hizo desaparecer al sujeto obligado a restituir lo depositado, sustituyéndolo por el Fisco, ha condicionado la existencia de la obligación de restituir del nuevo obligado a una condición suspensiva meramente potestativa del deudor, que no se ha cumplido, lo que impide a los acreedores la posibilidad de cobrar al Fisco. El carácter de meramente potestativa de la condición y la sustitución legal de un deudor (SINAP) por otro condicional del cual dependía únicamente esta condición (Fisco) ha sido constatado por este Excmo. Tribunal Constitucional en rol 944-2008, que acogió el requerimiento de inaplicabilidad promovido en contra del mismo precepto, cuando señala que la Ley ha dejado sin deudor a los demandantes.

No obstante, esta situación genera también una lesión en el derecho de tutela efectiva judicial, en tanto, citando un voto de las sentencias de este Tribunal, anota a fojas 29 que los acreedores del Fisco han visto clausurada la reclamación judicial ordinaria para obtener sus créditos.

Añade en tal sentido que los tribunales están impedidos de pasar por alto la condición que impone la ley al resolver un caso en el orden civil, pues no les corresponde a ellos el juicio de constitucionalidad de una norma legal. Esa labor ha sido encomendada por la Constitución a este Tribunal Constitucional que –en conocimiento de un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad debe analizar si es que la aplicación de un precepto que conste en la ley genera, en concreto, resultados contrarios a la Carta Fundamental. Esto tiene plena concordancia con la idea del “deudor suprimido” que sustentara este Tribunal, dado que la Ley N° 18.900 dejó a los acreedores del SINAP en un verdadero limbo jurídico, pues no pueden requerir el pago de sus acreencias a la CCAP, dado que ya no existe; pero tampoco pueden hacerlo ante el Fisco de Chile, quien solo será responsable cuando se apruebe la cuenta por el Presidente de la República en virtud de la frase en el artículo 5° de la misma Ley, algo que no ha sucedido y no sucederá.

De declararse la inaplicabilidad que se solicita- el precepto eliminaría la condición suspensiva meramente potestativa que favorece al Fisco, pero en caso alguno exonera al actor de acreditar en juicio la existencia de sus acreencias. Así, y solo así, se permitirá a los ahorrantes tutelar efectivamente sus derechos ante los tribunales de justicia, los cuáles a partir de la prueba rendida darán lugar al cobro o no, según corresponda. En definitiva, el ordenamiento jurídico no ofrece las alternativas mínimas a los inversionistas y ahorrantes del SINAP para obtener el pago de sus créditos, generando una evidente desprotección e indefensión, debido a la patente ineficacia de cualquier acción judicial en esa línea y es así como se configura la lesión al N° 3 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Luego, también indica que se transgrede el principio de servicialidad del Estado que se contiene en le inciso cuarto del artículo 1° de la Constitución.

Explica, siguiendo jurisprudencia de este Tribunal, que éste es el más sólido de los principios que permite elucidar problemas como el de autos, pues debemos

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tener siempre en consideración que el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, hecha la salvedad de que tal función no puede lógicamente alcanzarse sino con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece. En ese sentido, en virtud del principio de servicialidad, la Administración del Estado existe para atender las necesidades públicas en forma continua y permanente. Es deber del Estado atender las necesidades públicas que comprenden el bien común, lo que debe cumplirse siempre con pleno respeto a los derechos y garantías que la misma Ley Suprema establece. En este caso, la Ley N° 18.900 le ha encomendado una función al Estado (o al Fisco), en orden a hacerse cargo de las deudas no solucionadas del SINAP para con sus inversionistas y depositantes, tarea que no ha podido (o querido) ser cumplida en virtud de la frase tildada de inaplicable en el artículo 5° de la misma Ley N° 18.900. Ha sido este Tribunal Constitucional el que ha detectado esta anomalía en la frase impugnada, que deja sin efecto un mandato legal al Estado.

Finaliza señalando a fojas 33 que la frase que condiciona la tarea estatal a la ocurrencia de una condición que depende únicamente del mismo Estado, importa invertir la relación de servicialidad. Ello, pues al quedar sujeto a la mera voluntad del Estado el asumir el rol que la Ley N° 18.900 le impone, en la práctica hace que se ponga al individuo al servicio del Estado, dado que los particulares solo verán solucionadas sus acreencias y restituidos sus bienes si el Poder Público quiere, lo que no ha pasado por cuarenta años y, muy probablemente, nunca sucederá.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Segunda Sala con fecha 17 de enero de 2023, a fojas 165, disponiéndose la suspensión del procedimiento. Se declaró su admisibilidad por resolución de fojas 309, de 10 de marzo de 2023, confiriéndose traslados de fondo.

A fojas 319, en presentación de 5 de abril de 2023, evacúa traslado el Consejo de Defensa del Estado, en representación del Fisco de Chile, solicitando el rechazo en todas sus partes del requerimiento de inaplicabilidad deducido.

Analiza en su traslado diversos antecedentes tanto de la gestión pendiente invocada en autos como la situación de las nombre reservado y Préstamo y la Caja Central de nombre reservado y Préstamo. Explica que con la dictación del decreto con fuerza de ley Nº205 de 1960, cuyo texto definitivo fue fijado por la ley Nº16.807, nació el sistema de nombre reservado y Préstamo en el país, orientado a satisfacer los requerimientos habitacionales de la población, promover el ahorro de las personas para la adquisición y construcción de viviendas económicas y asegurar su adecuado financiamiento a través del ahorro de las mismas personas.

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Adicionalmente, desarrolla que estas instituciones privadas tenían por finalidad canalizar el ahorro captado del público hacia la inversión en préstamos para viviendas, principalmente a través de valores hipotecarios reajustables y valores hipotecarios reajustables en cuenta especial. Ambos títulos de créditos eran emitidos por estas nombre reservado, en las cuales podían invertir las personas interesadas, las que tenían derecho a obtener de la Asociación emisora un determinado interés anual, pagadero mensualmente, pudiendo también el inversionista recuperar en cualquier tiempo su valor invertido debidamente reajustado. Al respecto, el artículo 2º de la Ley Nº16.807, en los incisos primero y segundo, señaló que las operaciones de la Caja -no de las nombre reservado y Préstamo- gozarían de la garantía del Estado. A su vez, los artículos 64 y 68 dispusieron que los “saldos efectivos de las cuentas de ahorro y los reajustes que correspondan a éstas, quedarán asegurados de pleno derecho por la caja central hasta un límite de 5.000 escudos...”. El Sistema Nacional de nombre reservado y Préstamo era supervigilado a través de un organismo autónomo, que contaba con la garantía y control del Estado, denominado “Caja Central de Ahorros y Préstamos”, cuya función principal consistía en autorizar y fiscalizar las actividades de las nombre reservado.

Anota que con motivo de la crisis que afectó al Sistema Nacional de nombre reservado y Préstamos, diversas nombre reservado fueron fusionándose hasta constituir una sola. El 17 de septiembre de 1980 se dictó el Decreto Ley N° 3.480, que declaró que la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo (ANAP) era la sucesora legal de las nombre reservado que se habían fusionado y de todas las que se hubiesen constituido en virtud del Decreto con Fuerza de Ley N° 205 ya referido. A su turno, el artículo 23 de la Ley Nº18.482, de 28 de diciembre de 1985, derogó expresamente los artículos 64 y 68 al 74 de la Ley Nº16.807, con lo cual desde esa fecha se extinguió la limitada garantía del Estado a los depósitos en las nombre reservado y Préstamo.

Refiere el Fisco de Chile que, de la frondosa normativa que regula a las citadas nombre reservado y Préstamo, se desprende que tales entidades eran instituciones privadas que tenían como fin especifico canalizar el ahorro hacia la inversión en viviendas para la población y que captaban ahorro del público que luego colocaban en el mismo público vía préstamos para la vivienda. Conjuntamente con la autorización para constituir nombre reservado y Préstamo, se creó la Caja Central de Ahorros y Préstamos, que era un organismo autónomo del Estado, con personalidad jurídica y con patrimonio propio independiente del Fisco, cuyas funciones principales eran las de autorizar legalmente la existencia de las nombre reservado, supervigilarlas y fiscalizar las actividades de las mismas, otorgarles ayuda financiera, ya sea mediante créditos reajustables o a través del redescuento de préstamos hipotecarios reajustables que aquellas concedían. En suma, anota a fojas 321, el Fisco nunca tuvo injerencia en la propiedad, administración, capitales o préstamos de las nombre reservado y Préstamo, salvo en lo relativo a la

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limitada garantía a los depósitos en dichas nombre reservado, extinguidas definitivamente desde diciembre de 1985.

Añade que no es efectivo que el llamado Sistema Nacional de nombre reservado y Préstamo (SINAP) haya asumido la obligación de restituir las inversiones realizadas en la Asociación Bernardo O´Higgins, al que se le habría puesto término por la ley N° 18.900. (capítulo 1.1. del requerimiento) Cada una de las nombre reservado

y Préstamo, que fueron creadas por particulares, constituía una empresa singular e independiente de las demás, sin que existiera entre ellas una suerte de unidad jurídica ligada en la realización de sus respectivos giros. Así lo demuestran los artículos 15 y siguientes de la Ley N° 16.807, y en especial, los artículos 31 y 32 de la misma. En este sentido, acota que el traspaso de las obligaciones contraídas por una asociación a otra del mismo giro no se producía automáticamente. Para que dichas obligaciones fueran asumidas por la segunda, era requisito que así se acordara expresamente por ambas entidades y cumpliendo las formalidades que el mismo precepto establecía. Anota que el actor y requirente Sr. nombre reservado no ha demostrado que ese acuerdo haya existido entre la Asociación Bernardo O´Higgins y las que la sucedieron, de manera que no puede pretender ahora que la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo tenía la obligación de restituirle los saldos de sus hipotéticas inversiones en la disuelta Asociación Bernardo O´Higgins.

Desarrolla, junto con lo anterior, que no es efectivo que la Ley N° 18.900 haya puesto término al SINAP. Fueron las propias asociaciones de ahorro y préstamo las que mediante sucesivos acuerdos de fusión entre ellas fueron poniendo término a la existencia de cada una, hasta llegarse a la creación de la última, denominada Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo.

Acota que el Estado no se ha apoderado de los dineros de personas amparado en su propia negativa de aprobar la cuenta. Por el contrario, indica, para que las asociaciones continuaran funcionando y pudieran responder de sus obligaciones para con los ahorrantes, el Estado les otorgó cuantiosos préstamos durante largos años. Por este concepto sólo al Banco Central de Chile se le adeudan más de $73.000.000.000, sin considerar reajustes o intereses. La aseveración de que el Estado se esté amparando en “su propia negativa de aprobar la cuenta”, es gravemente falsa. En lo que interesa a los ahorrantes de las asociaciones, sabe muy bien el requirente que ha sido absolutamente imposible determinar quiénes serían acreedores de la asociación en ese carácter y cuánto se les adeudaría en total y a cada cual, por cuanto la ANAP entregó al respecto una documentación ininteligible, que ha sido imposible interpretar. Tampoco se acompaña a la cuenta la exigencia contemplada en el artículo 3° de la ley N° 18.900, que consistía en incluir en la cuenta “un inventario de todos los derechos, obligaciones y patrimonio de ésta y de la Asociación”. Ante esta realidad se produjo la total imposibilidad de aprobar la cuenta por parte de los cinco presidentes que han gobernado a Chile desde el año 1990. Por eso el requirente ha optado por pedir al Tribunal constitucional que

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transforme en pura y simple una obligación sujeta a condición suspensiva, creada por una ley que dispone que el Fisco, esto es, todos los chilenos, se haga cargo de pagar una deuda ajena.

Agrega a lo anterior que no es posible realizar el examen de constitucionalidad de la parte impugnada del artículo 5° de la Ley N°18.900, recurriendo a leyes dictadas con posterioridad, en este caso a la Ley N°19.299, de 1993, como se hace en el capítulo 2.1.5 del texto del requerimiento. Esa Ley N°19.299, posterior en más de tres años a la N°18.900, se dictó por razones de interés público, especialmente por la necesidad de volver a las arcas fiscales parte del monto de los préstamos que el Estado había hecho a las asociaciones para que financiaran, en beneficio de los ahorrantes, el cumplimiento de sus obligaciones, y cuya existencia y monto estaban claramente determinados.

En cuanto a la condición establecida en el artículo 5° de la Ley N° 18.900, anota que es suspensiva y armónica con el texto constitucional, tanto analizada en abstracto como en sus efectos por la aplicación a la decisión de la gestión pendiente.

El Presidente de la República no tiene ni ha tenido la obligación de aprobar la cuenta de la liquidación de la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo, como única opción, puesto que toda cuenta rendida puede ser aceptada, o igualmente puede ser rechazada. En este caso ha sido imposible dictar el decreto supremo aprobatorio de la cuenta porque la documentación entregada por la Asociación Nacional de nombre reservado

y Préstamo no ha permitido determinar cuáles son sus obligaciones pendientes, ni mucho menos quienes son los ahorrantes que tendrían la calidad de acreedores de la misma, por las graves deficiencias de la contabilidad que la Asociación puso a disposición del liquidador. Nunca ha quedado claro cuáles eran los bienes y activos de cada Asociación de nombre reservado y Préstamo, de tal manera que el Fisco efectivamente pudiera hacerse cargo de un activo que viniese acompañado de un pasivo, y esa es la razón de la condición sub lite, ella no es arbitraria, ya que la cuenta no define quienes son los acreedores. En efecto, no existen los antecedentes técnicos y fácticos que permitan conocer con exactitud el estado patrimonial quedado al término de la Caja Central de nombre reservado y Préstamo, ni el detalle de sus activos y pasivos, información imprescindible para efectuar la cuenta que indica el artículo 3° de la Ley N° 18.900, de 16 de enero de 1990, que puso término a la existencia de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y a la autorización de existencia de la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo. Así, por lo demás, lo ha entendido la Contraloría General de la República, señalando que la obligación del Ministerio de Hacienda en esta materia se encuentra cumplida, siendo el pronunciamiento más reciente su dictamen E189756/2022, de 01 de marzo de 2022.

En consecuencia, anota a fojas 325, no existe conflicto de inconstitucionalidad puesto que no nació ni pudo nacer para el requirente el derecho de reclamar del Fisco el pago del supuesto crédito que, por los depósitos que habría efectuado, dice haber adquirido contra la Asociación de nombre reservado y Préstamo Bernardo O´Higgins, la

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que dejó de existir al fusionarse con otros organismos del mismo género. Esas nombre reservado eran entidades privadas, ajenas al Fisco, razón por la cual la razonabilidad y, con ello, la constitucionalidad de la condición fijada por el legislador aparece como un requisito mínimo para poder atribuir al patrimonio público la calidad de deudor de un crédito que en su origen reconocidamente tenía un sujeto pasivo privado. Por otra parte, debe señalarse, en todo caso, que ese pretendido crédito se encuentra contradicho en la causa en que incide el requerimiento de inaplicabilidad, y la determinación de su real existencia no puede ser debatida ante este Tribunal Constitucional, de manera que éste no podría decidir que se ha desconocido el derecho de propiedad del requirente

En tal mérito, explica el Fisco de Chile, no se afectan los derechos sobre los dineros de que sería titular el requirente. El dinero del ahorrante se vio afectado por el colapso y posterior liquidación de las nombre reservado y Préstamo. No puede soslayarse que dichos ahorros, de ser efectivos, fueron efectuados por el requirente con entes privados sin que el Estado tuviera obligación alguna, salvo la de una garantía limitada, la que se extinguió en diciembre de 1985, en virtud de la Ley Nº18.482. En virtud del precepto legal impugnado, el Fisco no privó al ahorrante de su acreencia, sino que únicamente asumió la obligación de satisfacerla en forma subsidiaria y sujeto a una condición, la que no colisiona con el texto de la Carta Fundamental y que a la fecha no se ha verificado. En su origen, el deudor de tal depósito fue la respectiva Asociación de nombre reservado y Préstamo, sin que al Fisco le corresponda alguna responsabilidad en su pago. Desde un inicio el titular de la obligación de su restitución fue la respectiva Asociación de nombre reservado y Préstamo, sujeto a las modalidades que la ley señaló.

Dado que todo el sistema de nombre reservado y Préstamo colapsó en la década de los 80, el legislador de la Ley Nº18.900, por una cuestión de interés social y para evitar mayores pérdidas a los depositantes de estas nombre reservado y Préstamo, dispuso en el artículo 5º de la citada ley, que serían de cargo del Fisco las obligaciones de la “(…) respectiva Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producto de las liquidaciones”. De este modo, agrega el Fisco de Chile, la obligación de pago que asumió el Fisco sólo lo es en subsidio de la respectiva Asociación y por el saldo no cubierto. O sea, únicamente si luego de efectuada la liquidación final existiera aún un remanente insoluto nacería la obligación del Fisco de pagar dicho monto.

Indica que la Ley Nº18.900 en su artículo 5º, impone al Fisco una obligación subsidiaria y condicional, nueva, que no guarda relación con la primitiva obligación de restitución de la Asociación de nombre reservado y Préstamo en que el representado del requirente de inaplicabilidad por inconstitucionalidad efectuó inicialmente su depósito de dinero. Claramente, se trata de obligaciones distintas. La primitiva era de cargo de la respectiva Asociación de nombre reservado y Préstamo y debía traducirse en el deber de restituir el depósito frente al requerimiento del ahorrante; la segunda, es de

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cargo del Fisco y sólo nace una vez que se tenga la certeza que la cuenta final de liquidación de la respectiva Asociación de nombre reservado y Préstamo no alcanzó para pagar el depósito de que era titular el representado del requirente de inaplicabilidad por inconstitucionalidad. Por ello, para tener la total certeza que al ahorrante no se le logró restituir completamente el monto de su depósito, es necesario esperar la aprobación de la cuenta final de la liquidación de la respectiva Asociación. En tanto ello no ocurra, la existencia de la obligación del Fisco de pagar tal suma de dinero y su monto es incierta. El artículo 5º de la Ley Nº18.900 no ha podido afectar el derecho de dominio del recurrente de inaplicabilidad sobre su depósito de dinero primitivamente colocado en la Asociación de nombre reservado y Préstamo, porque no se refiere a la obligación que tenían tales nombre reservado de restituir tales dineros, sino que impone al Fisco de Chile la obligación de pagar al ahorrante la diferencia que no ha podido ser cubierta con la liquidación final de la respectiva Asociación.

El derecho de dominio que el actor tenía sobre su depósito primitivo no lo afectó el artículo 5° de la ley Nº18.900 dado que el titular de la obligación de restitución de tales dineros era la Asociación de nombre reservado y Préstamo Bernardo O´Higgins. Por lo mismo, no existe una vulneración del artículo 19 N° 3 de la Constitución en lo que se refiere a la igual protección de los derechos del requirente, y tampoco del artículo 19 Nº24, en lo que se refiere al derecho de propiedad. Lo que pretende el requirente de inaplicabilidad es sustituir la obligación del Fisco que en la ley es subsidiaria y condicional, por la obligación directa, pura y simple que pesaba sobre las nombre reservado y Préstamo, bajo el pretexto que se estaría afectando el derecho de dominio sobre los citados depósitos de dinero. Dicho de otro modo, se pretende hacer de cargo del Fisco una obligación que lo era de la Asociación de nombre reservado y Préstamo en que el recurrente depositó sus dineros, lo que obviamente nada tiene que ver con la afectación del derecho de dominio que tenía sobre los depósitos de dineros ya citados. En suma, la oración impugnada del precepto en cita no priva al requirente de su propiedad sobre el depósito de dinero, pues un precepto que concede un nuevo derecho, aunque esté sujeto a condición, no priva a quien se le concede de propiedad ni puede afectar su estatuto constitucional.

Finalmente, anota que la eventual inaplicabilidad de la frase solicitada por el requirente tampoco tendría mayor incidencia en las resultas de la gestión pendiente, toda vez que la norma en que se inserta el precepto legal impugnado, para que el Fisco se haga cargo con sus propios recursos de las obligaciones de la Caja y Asociación, exige no sólo la condición de aprobarse la cuenta, a que alude la frase que la requirente pretende inaplicar sino, además, que se trate de obligaciones que no hayan alcanzado a quedar cubiertas con el producido de las liquidaciones, lo que supone que ellas se hayan practicado, texto respecto del cual no se ha solicitado la inaplicabilidad.

Junto a ello, la acción que dio origen a la gestión pendiente se extinguió por prescripción mucho antes de la notificación de la demanda, razón por la cual

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opusimos en tiempo y forma la excepción perentoria en tal sentido. De tal manera, si existieran las obligaciones que se reclaman en la gestión pendiente, estas se encontrarían prescritas. En segundo lugar, toda vez que la norma en que se inserta el precepto legal impugnado, para que el Fisco se haga cargo con sus propios recursos de las obligaciones de la Caja y Asociación, exige no sólo la condición de aprobarse la cuenta, a que alude la frase que la requirente pretende inaplicar sino, además, que se trate de obligaciones que no hayan alcanzado a quedar cubiertas con el producido de las liquidaciones, lo que supone que ellas se hayan practicado, texto respecto del cual no se ha solicitado la inaplicabilidad.

Por todo lo expuesto, el Fisco de Chile solicitó el rechazo del requerimiento.

A fojas 332, por decreto de 12 de abril de 2023, se trajeron los autos en relación.

Vista de la causa y adopción de acuerdo

En Sesión de Pleno de 7 de junio de 2023 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos, por la parte requirente, del abogado Gerardo Ramírez González, y por la parte del Consejo de Defensa del Estado, de la abogada María Eliana Ricke Úbeda. En la misma sesión se adoptó acuerdo certificado a fojas 346.

Y CONSIDERANDO:

I. Conflicto de Constitucionalidad

PRIMERO: Que, se ha deducido por don nombre reservado

una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 5° de la Ley N°18.900, en la parte destacada:

Ley N°18.900: “Pone término a la existencia de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y a la autorización de existencia de la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo”

Artículo 5°: Para todos los efectos legales, a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta, serán de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21, del decreto ley N°1.263, de 1975.

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Estima que la aplicación de la norma jurídica impugnada en la causa Rol C- 3879-2022 del Quinto Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago, infringe los artículos 1°, inciso cuarto y 19 N°s 3 y 24 de la Constitución Política;

SEGUNDO: Que, la causa tiene su origen en una demanda de responsabilidad del Estado e indemnización de perjuicios por falta de servicio, en juicio de hacienda, caratulado “nombre reservado con Fisco”, del que conoce el tribunal individualizado en el considerando anterior.

En este proceso el requirente solicita que se ordene al Fisco se le indemnice por daño emergente, lucro cesante y daño moral y, en caso de que se rechacen tales pretensiones entablan la acción de cobro de obligación legal en juicio de hacienda en contra del Fisco de Chile, debido al incumplimiento de la obligación legal de pago de las deudas de la Caja Central de nombre reservado y Préstamo y de la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamos, que formaban el Sistema Nacional de nombre reservado y Préstamo;

TERCERO: Que, la parte requirente considera que, en el caso concreto, la norma jurídica objetada vulnera el artículo 1°, inciso 4 constitucional “pues genera una verdadera inversión en la relación subjetiva más importante de nuestro Estado Constitucional de Derecho, al poner a la persona humana al servicio del Estado, cuando siempre debe ser al revés” (fs.02). Agrega que “La frase que condiciona la tarea estatal a la ocurrencia de una condición que depende únicamente del mismo Estado, importa invertir la relación de servicialidad. Ello, pues al quedar sujeto a la mera voluntad del Estado el asumir el rol que la Ley N°18.900 le impone, en la práctica hace que se ponga al individuo al servicio del Estado” (fs.33).

También estima que se infringe el derecho de propiedad pues “queda de manifiesto que es justamente esta frase la que supedita la respuesta fiscal a las obligaciones del SINAP a la aprobación presidencial de la cuenta, la que genera el resultado inconstitucional en concreto, pues priva a los acreedores del SINAP –lo que incluye a ahorristas e inversionistas- de recibir y gozar de dineros propios, y por tanto, lesionando su derecho de propiedad; y además, haciendo ilusoria la tutela judicial efectiva garantizada por la Constitución” (fs.06).

Añade que “Es un verdadero acto negativo de privación del dominio, en donde la ausencia de aprobación de la cuenta por el Presidente, termina por despojar, quitar o sustraer una determinada propiedad de su titular, pues ésta estará radicada solo nominalmente en el patrimonio de los ahorristas del SINAP, no obstante, no poder ejercer ninguna de las facultades del dominio sobre los dineros depositados, o peor aún, no tendrá siquiera acción para reclamar judicialmente su devolución.” (fs.24).

Finalmente, considera vulnerada la garantía del artículo 19 N°3 de la Constitución por cuanto, “se genera un impedimento absoluto para el ejercicio de la igual protección de los derechos, materializada en la completa imposibilidad de solicitar la tutela judicial efectiva. Ello, pues cualquier acción de restitución de los

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depósitos del SINAP deducida ante el Fisco de Chile se verá indefectiblemente frustrada por la operación de esta condición meramente potestativa. Esto rompe con la posibilidad de satisfacer los intereses subjetivos de los ahorristas e inversionistas del SINAP mediante la acción de la jurisdicción, dado que la frase impugnada condiciona la responsabilidad del Fisco de restituir los bienes a la publicación de un decreto, que no se ha verificado a pesar de que la Caja Central ya no existe legalmente desde el año 1990.” (fs.28);

CUARTO: Que, el Consejo de Defensa del Estado, realizó ciertas aclaraciones en relación al caso concreto “el traspaso de las obligaciones contraídas por una asociación a otra del mismo giro no se producía automáticamente. Para que dichas obligaciones fueran asumidas por la segunda, era requisito que así se acordara expresamente por ambas entidades y cumpliendo las formalidades que el mismo precepto establecía.

El actor y requirente Sr. nombre reservado no ha demostrado en absoluto que ese acuerdo haya existido entre la Asociación Bernardo O´Higgins y las que la sucedieron, de manera que no puede pretender ahora que la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo tenía la obligación de restituirle los saldos de sus hipotéticas inversiones en la disuelta Asociación Bernardo O´Higgins.

Tampoco es efectivo que la ley N°18.900 haya puesto término al SINAP.

Fueron las propias asociaciones de ahorro y préstamo las que mediante sucesivos acuerdos de fusión entre ellas fueron poniendo término a la existencia de cada una, hasta llegarse a la creación de la última, denominada Asociación Nacional de nombre reservado

y Préstamo. La mencionada ley no puso término a ningún sistema, sino sólo a la autorización de existencia de la señalada asociación.” (fs.322).

Al evacuar el traslado, el Consejo de Defensa del Estado sostuvo que el requirente pretende “sustituir la obligación del Fisco que en la ley es subsidiaria y condicional, por la obligación directa, pura y simple que pesaba sobre las nombre reservado y Préstamo, bajo el pretexto que se estaría afectando el derecho de dominio sobre los citados depósitos de dinero. Dicho de otro modo, se pretende hacer de cargo del Fisco una obligación que lo era de la Asociación de nombre reservado y Préstamo en que el recurrente depositó sus dineros, lo que obviamente nada tiene que ver con la afectación del derecho de dominio que habría tenido sobre los supuesto depósitos de dineros ya citados.” (fs.327);

QUINTO: Que, este Tribunal se ha pronunciado en oportunidades anteriores respecto de la norma impugnada en estos autos (STC Roles N°9308; 2793 y 944).

Además, se pronunció por hacer lugar a una acción de inconstitucionalidad presentada en contra del referido artículo 5°, acción que no prosperó por no alcanzarse el quórum necesario (STC Rol N°2800). Razonamientos que se tendrán presente para resolver estos autos constitucionales, y evidenciar que, en este caso concreto, la norma objetada infringe los artículos constitucionales mencionados precedentemente;

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II. Antecedentes

SEXTO: Que, el Sistema Nacional de nombre reservado y Préstamo (SINAP), fue creado el año 1960 por el D.F.L N°205, del Ministerio de Hacienda, expedido en virtud de la delegación de facultades legislativas efectuada por la Ley N°13.305.

El citado D.F.L. N°205 autorizó la operación de dichos “organismos privados con personalidad jurídica” bajo la denominación de nombre reservado y Préstamo, como encargadas de captar los fondos del público en general y, en especial, de los interesados en obtener préstamos hipotecarios para la adquisición de viviendas económicas. Estas asociaciones quedaron sujetas a la supervisión de “un organismo autónomo”, que fue la Caja Central de Ahorros y Préstamos en su carácter de servicio descentralizado de la Administración del Estado, el que contaba -a su turno- con “la garantía y control del Estado”.

Donde la alusión al “Estado” debe entenderse hecha al Fisco, bajo cuya personalidad actúa el Ministerio de Hacienda, por ser esta secretaría de Estado la encargada de brindar al sistema la requerida garantía y control superior, especialmente en el ámbito patrimonial o financiero (Sobre la concepción del fisco en esa época, como sujeto jurídico del Estado obrando, especialmente, en el ámbito patrimonial, nombre reservado, “Tratado de Derecho Constitucional”, tomo II, año 1963, pág. 279, y nombre reservado, “Derecho Administrativo. Bases Fundamentales”, tomo II, 1996, pág. 156);

SÉPTIMO: Que, posteriormente, el D.L. N°3.480, de 1980, ordenó que todas las asociaciones de nombre reservado y Préstamo se fusionaran en la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo, quien pasaría a ser su sucesora legal (artículo 7°). Sin perjuicio de lo cual, continuó vigente esa “garantía y control del Estado” que -como presupuesto inalterable del sistema- estableció la Ley N°13.305 (artículo 211), y que el DFL N°205 (ahora Ley N°16.807) cristalizó de las diversas maneras que explicaron los considerandos 7° y 8° de la STC Rol N°2793, y 12° y 13° de la STC Rol N°2800, todas indicativas de que el Estado fungía un rol garantizador respecto a la continuidad y regularidad del sistema;

OCTAVO: Que, con el objeto de hacer efectiva la responsabilidad final, los artículos 1° al 5° de la Ley N°18.900 se ordenaron en la forma de un lógico itinerario, donde este último precepto es el que “cierra el cuadro”, al consagrar que al Fisco le asiste “la obligación de devolver a los ahorrantes todo su patrimonio” (Historia del establecimiento de la Ley N°18.900, boletín N°1124-05, p.72).

De esta manera, el artículo 1° puso fin a la autorización de existencia que tenía la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo, cuyos derechos, obligaciones y patrimonio pasaron a la Caja Central de Ahorros y Préstamos, a efectos de que ésta liquidara los activos y pasivos de ambas entidades y así poner término definitivo a sus propias actividades, dentro del plazo de tres meses.

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El artículo 2° estatuyó las atribuciones y obligaciones que tendría, durante ese lapso, la Caja Central en vías de extinción, tales como concluir las operaciones pendientes de ella y de la Asociación y liquidar sus patrimonios, así como liquidar las cuentas con terceros y pagar las deudas de la Caja y de la Asociación;

NOVENO: Que el artículo 3°, a continuación, preceptuó que la Caja Central debía cesar en funciones dando cuenta de su cometido al Presidente de la República, haya o no finiquitado las liquidaciones, acompañándole un inventario de todos los derechos y obligaciones y patrimonio de las dos organizaciones. El inciso primero de este artículo 3° de la Ley N°18.900, siguiendo varios precedentes legislativos que reglaron la desaparición de otros organismos estatales, como el DL N°3.659, de 1981, que puso término a la Empresa de Transportes Colectivos del Estado (artículo 6°), y la Ley N°18.400, relativa a extinción de LAN Chile (artículo 11), añadió que “si la cuenta no fuere aprobada, la Caja deberá continuar funcionando para el sólo efecto de subsanar totalmente las observaciones y reparos formulados a aquélla dentro del plazo que le fije el Presidente de la República”;

DÉCIMO: Que, sobre este último aspecto, es indispensable considerar que el Presidente de la República expresa sus determinaciones formalmente, a través de decretos supremos debidamente tramitados (STC roles N°s 1849, 2253, 2793), como resguardo de un fiel y exacto cumplimiento de las normas constitucionales y legales que aplican, lo que incluye su toma de razón en la Contraloría General de la República, amén de su publicación o notificación a quienes tocasen.

Ello, porque en este proceso no se ha acompañado algún acto de esa naturaleza, constitutivo de reparos u observaciones a la cuenta que habrá presentado en su oportunidad la Caja Central, con indicación de un plazo preciso para subsanarlos. Circunstancia que permite suponer que se dieron por cumplidas todas las condiciones previstas por el inciso primero del artículo 3° de la Ley N°18.900, e inferir que dicho servicio público -la Caja Central de Ahorros y Préstamos- dejó de tener existencia legal, en el momento previsto por el artículo 1° de la misma ley;

DÉCIMO PRIMERO: Que el inciso segundo del citado artículo 3° exigió que “La aprobación de la cuenta será efectuada por el Presidente de la República mediante decreto supremo expedido a través del Ministerio de Hacienda, que deberá publicarse en el Diario Oficial”.

Tampoco este decreto presidencial aparece dictado hasta el momento, por insuficiencia de la documentación de respaldo, según dan cuenta numerosos dictámenes pronunciados en la materia por la Contraloría General de la República (17.317, de 2001; 14.563, de 2003; 41.240, de 2006; 33.871, de 2009; 5.522, de 2012; y 25.892 de 2018, entre otros). Aunque no se sabe que el Estado haya implementado algún procedimiento que -con acopio de mayor información- permita reconstruir la calidad de ahorrante, con depósitos captados por el sistema que aún no han sido reembolsados, aplicando las normas de la Ley N°19.880 sobre bases generales de los

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procedimientos administrativos (artículos 34 y 35), o al modo como se hizo -por ejemplo- en las leyes N°s.19.234 (artículo 7°) y 19.253 (artículo 3°);

DÉCIMO SEGUNDO: Que, en consonancia con la asunción por el Fisco de las deudas del sistema, especialmente con sus ahorrantes, el inciso primero del artículo 4° de la Ley N°18.900 preceptuó que “el producto neto de la liquidación de la Caja y de la Asociación será ingresado a rentas generales de la Nación”, lo que se habría producido en la práctica, incluyendo todo el remanente de los depósitos recaudados originalmente por la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo y sus antecesoras.

El inciso segundo previó que todos los bienes no enajenados o liquidados por la Caja en extinción, debían transferirse por el solo ministerio de la ley al Fisco, “desde la fecha de publicación del decreto que se menciona en el artículo anterior”, eso es, de aquel acto aprobatorio de la cuenta rendida por dicha Caja Central.

Empero, no obstante faltar tal decreto supremo, según se explicó en el considerando anterior, obviando esta omisión, de todos modos, la Ley N°19.229 (artículo 1°) ordenó que pasaran al dominio fiscal, de pleno derecho, los bienes raíces y la cartera de créditos hipotecarios que quedaron a la liquidación de la Caja Central y de la Asociación Nacional;

DÉCIMO TERCERO: Que, tal como pasaron al Fisco los depósitos captados por el sistema, además de los bienes raíces y los créditos hipotecarios de la Asociación Nacional y de la Caja Central, de igual manera el artículo 5° de la Ley N° 18.900 ordenó al Fisco asumir las obligaciones pendientes del sistema, ya porque no alcanzaron a pagarse durante la previa liquidación, ya porque no alcanzó a finiquitarse esta liquidación.

Una interpretación diría -en este contexto- que el Fisco sucedió a la Caja Central y a la Asociación Nacional, inmediatamente al término de la primera, de modo que sobre él pesaría en la actualidad la obligación de reembolsar los ahorros reclamados, sin más trámites.

No teniendo incidencia alguna, a este respecto, la falta del decreto aprobatorio de la cuenta presentada por la Caja Central antes de desaparecer, sea porque la omisión de este trámite de buen orden administrativo interno no puede empecer a los acreedores, sea porque tal decreto sólo tuvo por objeto delimitar con cargo a qué recursos el Fisco debe pagar las deudas dejadas por la Caja Central y por la Asociación Nacional, si con los bienes que quedaron producto de sus liquidaciones o con nuevos recursos fiscales;

DÉCIMO CUARTO: Que otra interpretación -oficial ahora- dice que en el citado artículo 5° subyace una condición: en su virtud el Fisco habría contraído una obligación condicional y nueva que nada tiene que ver con el deber de restitución que pesaba sobre la Asociación Nacional y la Caja Central. El Fisco -en esta apreciación- adquiriría la calidad de obligado sólo cuando dicte aquel decreto que

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requiere para sí mismo, a fin de conocer con certeza cuál es el monto de los compromisos que asume y quiénes son aquellos ahorrantes que no recibieron sus dineros en devolución. Pero, se dice, hasta que no emita tal decreto el Ministerio de Hacienda, el Fisco no responde de obligación alguna por este concepto, lo que deja a los ahorrantes insatisfechos en un indefinido estado de espera.

Así resulta de la gestión judicial pendiente en esta causa, donde la requirente adjunta la libreta de ahorros (fs.43 y ss.) de la causante perteneciente a la Asociación de nombre reservado y Préstamo Bernardo O’Higgins, donde constan los depósitos realizados, en la cuenta N°54.863; el primero con fecha 22 de febrero de 1972, de E° 25.000 y el último el 30 de junio de 1973, teniendo un saldo de ahorro de E° 133.395,86. Sin controvertir ese hecho, para negar tal restitución el Fisco ha invocado la falta del decreto señalado, circunstancia que se prolonga desde hace casi tres décadas y sin indicios de alguna próxima solución.

Es esta condición suspensiva, pues, cuya ocurrencia se encuentra supeditada a la sola voluntad del propio Estado obligado, lo que fuerza declarar inaplicable la norma objetada, por causar un resultado inconstitucional. Concretamente, al afectar dos conceptos básicos de convivencia jurídica entre gobernantes y gobernados que exige la Carta Fundamental, cuales son el respeto efectivo a los derechos de las personas y la concepción de que las normas legales se expiden para realizar verazmente el bien común general;

DÉCIMO QUINTO: Que, los órganos del Estado han representado este problema a las autoridades gubernamentales. En este último tiempo, los tribunales de justicia han ordenado al Ministro de Hacienda que eleve la cuenta al señor Presidente de la República, en condiciones que se pueda adoptar una decisión definitiva.

Fue el Ministro de Hacienda sr. nombre reservado en Ord.N°1149 de 12.06.2019 (fs. 61 y ss.) quien sostuvo la existencia de una “imposibilidad de verificar los supuestos legislativos contenidos en los artículos 3° y 5° de la Ley N°18.900, necesarios para la dictación del acto administrativo de aprobación de la cuenta de la CACAP y ANAP por parte del Presidente de la República, así como para que el Fisco asuma y de solución de continuidad a las obligaciones derivadas del SINAP.”.

En el año 2022, el Ministro de Hacienda señor Mario Marcell, a través del oficio Ord. N°528/2022 de 14 de abril de 2022 dio cumplimiento a lo ordenado por los tribunales de justicia, elevando la cuenta al Sr. Presidente de la República. Ello fue formulado en términos similares al anterior Ministro de Hacienda, como a continuación se expresa:

“Por tanto, considerando entonces que todos los entes informantes son contestes en que, no obstante su distinta naturaleza, los antecedentes entregados por la ex-CACAP, no fueron de modo alguno suficientes para permitir la aprobación de la cuenta; y teniendo además presente lo dictaminado recientemente por la

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Contraloría General de la República, cumplo con informar a S.E. que existe, por cierto, una imposibilidad de verificar los supuestos legislativos contenidos en los artículos 3° y 5° de la Ley N°18.900, necesarios para la dictación del acto administrativo de aprobación de la cuenta de la ex CACAP y ex ANAP por parte del Presidente de la República, así como para que el Fisco asuma y de solución de continuidad a las obligaciones derivadas del SINAP, por lo que la cuenta rendida por esa entidad debería ser rechazada”.

También, la Contraloría General de la República se ha pronunciado, en especial, en dictamen N°25892, de 2018 donde “atendido el transcurso del tiempo (…) y de acuerdo a la información recabada, la aludida cuenta no se podría rendir en la actualidad, toda vez que la anotada Caja Central de Ahorros y Préstamos no existe, así como tampoco los antecedentes necesarios para que aquélla sea llevada a cabo y aprobada. De este modo, el supuesto establecido por el legislador para que el Fisco se haga cargo de las obligaciones de tales entidades que no alcanzaron a quedar cubiertas por el producto de las correspondientes liquidaciones, en los términos del citado artículo 5° de la ley N°18.900, se encuentra en imposibilidad de verificarse”, y que concluyó “atendidas las consideraciones expuestas, cumple señalar que existiendo una imposibilidad material de realizarse y aprobarse la cuenta en comento, no se reúnen los requisitos legales para que el Fisco asuma las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaron a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, por lo que se deben desestimar las presentaciones de la especie.”.

Posteriormente, a través del dictamen N°189756 de 01.03.2022 que establece:

“que el no haberse cumplido el requisito legal de la existencia de un decreto supremo aprobatorio de la respectiva cuenta para que sean de cargo del Fisco y, por consiguiente, para que este pague las obligaciones pendientes, impide que el Ministerio de Hacienda determine el monto y mérito de las deudas que le corresponde asumir al Fisco, cuestión que se ve agravada por la falta de antecedentes que permitan, en sede administrativa, establecer esos pasivos.”.

Agrega “En este sentido, cabe recordar lo expresado en el señalado oficio N° 92/1970, de 1992, del entonces Presidente de la República, respecto de las “urgentes materias pendientes quedadas a la disolución de los organismos del Sistema Nacional de Ahorros y Préstamos disueltos” en orden a sugerir que “se propicien iniciativas legales y/o reglamentarias que permitan al Fisco asumirlas desde luego sin esperar la aprobación de la cuenta, dado las dificultades y demoras que es posible prever en que se subsanen las observaciones y reparos aludidos”.

Finaliza este dictamen, sosteniendo que se ha cumplido con la obligación por el Ministro de Hacienda “la obligación del Ministerio de Hacienda contenida en el señalado artículo 3° de la ley N° 18.900 fue cumplida y, existiendo una imposibilidad material de realizarse y aprobarse la cuenta en comento, no se reúnen los requisitos

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legales para que el Fisco asuma las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaron a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones.”;

III. El precepto legal infringe las garantías constitucionales enunciadas

DÉCIMO SEXTO: Que, el artículo 1°, inciso cuarto constitucional consagra el principio de servicialidad, norma que es del siguiente tenor: “El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común”, función que puede alcanzarse “con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece”.

Si todas las leyes se dictan con la finalidad de que produzcan resultados, vale decir, con miras a que los propósitos tenidos en cuenta por el legislador se materialicen en la práctica, la regla constitucional precitada hace que este postulado adquiera todavía mayor significación cuando las normas confían funciones impostergables del interés público a los organismos estatales.

Conforme al principio recién citado, que emana tanto del artículo 1°, inciso cuarto, de la Constitución como del artículo 3°, inciso primero, de la Ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado.

Necesidad Pública que desde 1960 con el DFL N°205, hasta 1990 con la Ley N°18.900, se identifica con la “garantía y control del Estado” respecto al inicio, desarrollo y cierre definitivo de un sistema donde se encontraban comprometidos la confianza y los intereses de toda la sociedad.

Razón por la cual no procede disponer que el Fisco reintegre los dineros a los depositantes sólo cuando él mismo determine dictar un decreto supremo al respecto, por cuanto tal condición suspensiva meramente potestativa del deudor, priva de toda eficacia a esas obligaciones legales impuestas al Estado en aras del interés de la comunidad;

DÉCIMO SÉPTIMO: Que, atendido que tal derecho fundamental comprende la facultad esencial para exigir aquello que la Constitución reconoce como tal, esto es, el poder jurídico para recuperar lo propio, en este caso y por contraste, la norma objetada priva al titular de la posibilidad para solicitar el retiro de sus haberes, al negar la correlativa garantía de que obtendrá la restitución de ellos.

Luego, entonces, al vedárseles acceder a lo suyo, los ahorrantes así obstruidos se ven impedidos de ejercer los atributos y facultades esenciales del dominio que tienen sobre los valores de que son titulares, circunstancia que configura una privación notoriamente inconstitucional; (STC Rol N°2793, c.23);

DÉCIMO OCTAVO: Que, la Constitución de Chile sólo permite una única manera de privar a las personas de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio: la ley general o especial

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que autorice tal expropiación, por causa de utilidad pública o de interés nacional calificada por la misma ley, y previo pago de las indemnizaciones que correspondan (inciso 3° del citado artículo 19, N°24), requisitos que no satisface el artículo 5° de la Ley N°18.900, en la parte impugnada.

Comoquiera que la Ley N°18.900 vino a complementar la reseñada legislación sectorial precedente, a objeto de terminar el sistema y garantizar la devolución de sus ahorros a los depositantes impagos, su artículo 5° -en la parte reclamada- infringe el artículo 19, N°24, de la Constitución Política;

DÉCIMO NOVENO: Que, finalmente corresponde precisar que el derecho a la acción, como parte de un debido proceso, justo y racional, tiene por propósito posibilitar el hacer valer la obligación ante los tribunales de justicia, los cuales de conformidad a lo dispuesto en el artículo 76 constitucional tienen la facultad de conocer, juzgar y resolver una determinada pretensión.

IV. Conclusiones

VIGÉSIMO: Que, el requirente, en su calidad de depositante de la Asociación de nombre reservado y Préstamo Bernardo O’Higgins, demanda indemnización de perjuicios por la falta de servicio del Fisco, y en subsidio reclama la devolución de sus dineros depositados, la norma jurídica objetada dispone que el Fisco sucederá en los bienes al ente extinguido y asumirá sus deudas, sujeto a una condición meramente potestativa que ha decidido no cumplir, viéndose privado de su dinero depositado;

VIGÉSIMO PRIMERO: Que, entonces las expresiones “a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta”, contenidas en el artículo 5° de la Ley N°18.900, que condicionan la obligación del Fisco de pagar las obligaciones de la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamos a la dictación de un decreto aprobatorio de la cuenta, de la manera como se han entendido y aplicado, en este caso concreto, producen un efecto contrario a lo dispuesto en los artículos 1°, inciso cuarto, y 19, numerales 3 y 24 de la Carta Fundamental, y así se declarará en consecuencia.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93 incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

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SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A LO PRINCIPAL DE FOJAS 1, DECLARÁNDOSE LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LA FRASE "A CONTAR DE LA FECHA DE PUBLICACIÓN DEL DECRETO APROBATORIO DE LA CUENTA", CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 5° DE LA LEY N° 18.900, QUE PONE TÉRMINO A LA EXISTENCIA DE LA CAJA CENTRAL DE AHORROS Y PRÉSTAMOS Y A LA AUTORIZACIÓN, DE EXISTENCIA DE LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE nombre reservado Y PRÉSTAMO, EN EL PROCESO ROL C-3879-2022, SEGUIDO ANTE EL QUINTO JUZGADO DE LETRAS EN LO CIVIL DE SANTIAGO. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

PREVENCIÓN

La Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO previene que está por declarar la inaplicabilidad del precepto legal impugnado pero por motivos distintos a los enunciados en el voto por acoger contenido en la presente sentencia, en razón de las consideraciones que en seguida pasa a exponer:

1°. Además de los antecedentes sobre el marco normativo que reguló el Sistema Nacional de nombre reservado y Préstamo hasta su término, y que fueron dados a conocer por esta Magistratura en las sentencias previas de inaplicabilidad del mismo precepto que ahora se impugna (STC Roles Nos. 944, 2793 y 9308) y de la recaída en el proceso de inconstitucionalidad de dicha norma (STC Rol N° 2800), han de tenerse presente las siguientes circunstancias de hecho relacionadas con la gestión judicial pendiente que da origen al presente requerimiento de inaplicabilidad:

a) Dentro de las nombre reservado y Préstamo (APP), conformantes del Sistema Nacional de nombre reservado y Préstamo (SINAP), se encontraba Bernardo O´Higgins. Según da cuenta en su requerimiento, en dicha institución don nombre reservado invirtió inicialmente, el 22 de febrero de 1972, la suma de E° 25.000.-, para luego efectuar otros seis depósitos en la cuenta N° 54.863 que se le fue abierta por la APP Bernardo O´Higgins, quedando en la libreta de ahorro un saldo de E° 133.395,86.- al 30 de junio de 1973.

b) Por Decreto Ley 1069, de junio de 1975, se limitaron los giros y retiros de VHR a un máximo mensual de E° 500.000, autorizándose al presidente de la CCAP

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para emitir Bonos Hipotecarios Reajustables (“BHR”) con vencimiento a 5 años, con el propósito de ofrecerlos preferentemente en canje a los titulares de los VHR, sin que el requirente aceptara tal canje.

c) A partir del Decreto Ley N° 1381, de marzo de 1976, se limitaron los préstamos del Banco Central a la Caja Central de Ahorros y Préstamos y a las APP del SINAP, las cuales, para recibir créditos de la entidad bancaria, debían cederle inmediatamente la parte de su cartera de créditos hipotecarios que fuera necesaria para cubrir el valor de tales empréstitos, pese a que, como el sistema carecía de liquidez, no devolvería los dineros depositados o invertidos.

d) El Decreto Ley N° 3.840, de 1980, declaró a la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo (ANAP) como sucesora legal de las antiguas asociaciones, entre ellas, de Bernardo O´Higgins.

e) El 11 de mayo de 2022, y ante el 5° Juzgado Civil de Santiago, el requirente interpuso demanda de responsabilidad por falta de servicio en contra del Fisco de Chile (Rol C-3879-22), en razón de “que el Presidente de la República por más de treinta años no ha aprobado la cuenta de la CCAP ni ha desarrollado acción idónea alguna que habilite al Estado para hacerse cargo de las obligaciones no solucionadas de SINAP” (fs. 198). En subsidio de dicha acción, dedujo demanda de cobro de pesos en juicio de hacienda en contra del mismo Fisco para exigir la restitución, reajustada y con intereses convencionales y/o legales, de los dineros que tenía en ahorro ante la Asociación de nombre reservado y Préstamo “Bernardo O´Higgins” al 30 de junio de 1973, por haber “incumplido su obligación legal de pagar las acreencias (ahorros e inversiones) que subsistían luego de la disolución del SINAP” (fs. 211).

2°. Para comprender la falta de servicio a que alude el señor nombre reservado

en su demanda principal ante el 5° Juzgado Civil de Santiago, cabe recordar algunas normas que el legislador estableció, a través de la ley N° 18.900, mediante las cuales puso término tanto a la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo (ANAP) como a la Caja Central de Ahorros y Préstamos (CCAP). Dicha ley se dispuso que dicha Caja debía liquidar tanto sus activos y pasivos como los de la ANAP dentro del plazo de tres meses (art. 1 y 2), poniendo término a sus funciones la CCAP al dar cuenta de su cometido.

Tal cuenta debía ser sometida a la consideración del Presidente de la República por medio de su Ministro de Hacienda para ser aprobada mediante decreto supremo; si no fuera aprobada, continuaría funcionando la CCAP para el solo efecto de subsanar las observaciones y reparos formulados (art. 3), disponiendo el artículo 4° de la ley que el producto neto de la liquidación de la CCAP y de la ANAP sería ingresado a rentas generales y los bienes no enajenados o liquidados se entenderían transferidos al dominio del Fisco a contar de la publicación del señalado decreto supremo. Mientras tanto, el precepto legal impugnado establece que: "Para todos los efectos legales, a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta, serán de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y

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de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21, del decreto ley N °1.263, de 1975" (artículo 5 °).

3°. Entonces, si bien de acuerdo al artículo 3° de la Ley N° 18.900 la cuenta debe ser aprobada por decreto supremo, lo cierto es que la condición meramente potestativa que establece el artículo 5° de la ley en la parte antes subrayada impide a los titulares de derechos cobrar sus acreencias al Fisco como consecuencia de que, hasta el día de hoy, no se ha dictado el decreto aprobatorio de la cuenta, lo cual constituye una falta de servicio que el requirente alega como demanda principal en el juicio que sigue en contra del Fisco de Chile.

4°. Cabe además recordar que la cuenta prescrita en el artículo 3° sólo era necesaria para hacer efectiva la garantía estatal, pero fue obviada para que el Fisco se hiciera dueño de los bienes raíces y créditos de la SINAP, ya que por decisión de la ley N° 19.299, que modificó la ley N° 18.900, se dispuso, por el solo ministerio de la ley, el traspaso al Fisco de sus activos. De este modo, como señaló el mensaje que acompañó al proyecto respectivo, se consideró “necesario que el Fisco asuma por de pronto algunos derechos y obligaciones pendientes de las entidades disueltas, sin esperar la total aprobación de la cuenta de las liquidaciones, en pro de la defensa de los intereses fiscales”.

5°. Conviene anotar también que, con posterioridad a que esta Magistratura declarara por primera vez la inaplicabilidad de la frase impugnada del art. 5 de la ley 19.800 en la sentencia Rol N° 944, la Corte Suprema rechazó el recurso de casación en el fondo que constituía la gestión pendiente- por no haberse denunciado en éste la infracción a dicho precepto.

Por otra parte, en relación a la STC Rol N° 2793 -que constituye la segunda ocasión en que se acogió un requerimiento de inaplicabilidad en contra del precepto ahora también cuestionado- el recurso de protección presentado por la requirente señora nombre reservado en contra de la Tesorería General de la República, constitutivo de la gestión judicial entonces pendiente, fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Talca (rol 2495-2014) al estimar que la Tesorería actuó dentro de sus atribuciones legales al rechazar la solicitud de devolución de sus ahorros, sin que dicha Corte se hiciera cargo de la inaplicabilidad declarada por el Tribunal Constitucional (sentencia de 3 de diciembre de 2015). Posteriormente el representante de la misma señora nombre reservado -ya encontrándose ella fallecida- interpuso un nuevo recurso de protección, esta vez ante la Corte de Apelaciones de Santiago y deducido en contra del Ministerio de Hacienda y de la Presidente de la República (rol 40221-2017), el que fue declarado inadmisible por dicha Corte. Sin embargo, apelada la resolución respectiva ante la Corte Suprema, ésta se pronunció sobre el fondo (Rol 1402-2018) para acoger el recurso de protección sólo en cuanto se dirigía en contra del Ministro de Hacienda, autoridad que, para cumplir con la

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obligación que le impone el artículo 3 de la Ley 18.900, debió someter a la consideración del Presidente de la República la cuenta presentada por la Caja Central de nombre reservado y Préstamo, para que éste pudiese pronunciarse a su respecto, considerando que, al no haberlo hecho, tal omisión vulnera el derecho de la ahorrante a que se determine si tiene derecho o no a la devolución de los fondos adeudados (c. 9°). Luego de que la Corte de Apelaciones decretara el cúmplase de esta última sentencia, de que en varias ocasiones el recurrente insistiera en ello y de que el 9 de mayo de 2019 se instara al Ministerio de Hacienda a cumplir el fallo “dentro de trigésimo día, bajo apercibimiento de aplicar algunas de las sanciones previstas en el numeral 15° del Auto Acordado Sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales”, se acompañó al proceso el Ord. N° 1149, de 12 de junio de 2019, emitido por el entonces Ministro de Hacienda nombre reservado y dirigido al Presidente nombre reservado, mediante el cual somete a su consideración la situación de la cuenta de las liquidaciones efectuadas por la CCAP. En tal documento explica que el Ministerio tuvo conocimiento de la liquidación de los activos y pasivos de la SINAP por parte de la CCAP, organismo que rindió cuenta al Ministro de Hacienda (s) de la época, Jorge Rodríguez Grossi, con fecha 28 de mayo de 1990; que por oficio Ordinario N° 2158/2109, de 27 de diciembre de 1991, éste rechazó la cuenta; que el entonces Presidente nombre reservado (a través de Oficio Pres.Rep (O) N° 92/1760, de 9 de abril de 1992) ordenó dar curso a los estudios necesarios para subsanar las observaciones y reparos detectados; que a través de Oficio Ordinario N° 469/522 de 9 de abril de 1995 del Ministerio de Hacienda, se elevó al Presidente de la República de la época el ajuste de la referida cuenta rendida por el órgano liquidador de la Ex CCAP, informándose que persistían los reparos que impedían la dictación de un acto terminal fundado por parte de la primera autoridad de la nación; y, en fin, que el 25 de mayo de 1998, mediante Oficio Ord. N° 496, la Tesorería General de la República comunicó al Ministerio de Hacienda su respuesta final, señalando que respecto de los pasivos de la CCAP consistentes en pagarés reajustables, valores hipotecarios reajustables y ahorro libre, la insuficiencia e inconsistencia de la información proporcionada por los liquidadores de la CCAP, y pese a haberse realizado todas las pruebas de validación posibles, impide siquiera “proponer alternativas de solución, al no contar con antecedentes válidos de las cuentas de pasivos involucradas, esto es, una dimensión real de los pasivos a asumir por el Fisco, en cuanto a su magnitud y a la identificación de los correspondientes acreedores”.

Como consecuencia de todo lo anterior, el Ministro nombre reservado afirma finalmente que “cumple con informar a S.E. que existe, por cierto, una imposibilidad de verificar los supuestos legislativos contenidos en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.900, necesarios para la dictación del acto administrativo de aprobación de la cuenta de la CACAP y ANAP por parte del Presidente de la República, así como para que el Fisco asuma y de solución de continuidad a las obligaciones derivadas del SINAP”(fs. 59). En definitiva y pese que el recurrente pidió tener presente que no

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sea había cumplido la sentencia de la Corte Suprema, por resolución de 10 de febrero de 2020, la Corte de Apelaciones resolvió que “atendido lo informado por el Ministerio de Hacienda, no ha lugar, a lo solicitado, sin perjuicio de otros derechos”.

6°. Por último, cabe anotar que, más recientemente, la sentencia de la Corte Suprema de 4 de marzo de 2022 (rol 3135-2021), que confirmó la de la Corte de Apelaciones de Santiago (rol 81.349-2021), que acogió el recurso de protección deducido por nombre reservado en contra del Ministerio de Hacienda, volvió a ordenar al Ministro de Hacienda practicar debidamente la rendición de cuentas para que la elevase al señor Presidente de la República en términos tales de que éste pudiese adoptar una decisión definitiva e incluso dispuso que la Contraloría General de la República abriera un sumario administrativo para investigar posibles responsabilidades de esa índole y que pudieran surgir derivadas de la inexistencia de antecedentes para la rendición de cuenta, la rendición incompleta de la misma y la omisión del cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 3 de la Ley N° 18.900. Luego de que el Ministerio de Hacienda presentara un informe acerca de la imposibilidad de aprobar la cuenta en el que da a conocer las veces en que se había rendido en el pasado (Ordinario N° 528/2022, de 14 de abril de 2022), la Corte de Apelaciones de Santiago no lo aceptó por considerarlo insuficiente y ordenó que se diera estricto cumplimiento a la sentencia condenatoria.

Es así como, el actual Ministro de Hacienda señor Mario Marcel Cullell, mediante Ord. 964/2022, de 14 de junio de 2022, elevó al Presidente de la República la consideración de la cuenta quedada al término de la existencia de la CCAP y de la ex Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo, la cual, siendo bastante más pormenorizada que la anteriormente efectuada por el anterior titular de dicha Cartera, concluye que, en su opinión, “los valores presentados en los Estados de Liquidación por la Caja Central de Ahorros y Préstamos (CCAP) y la Asociación Nacional de nombre reservado y Préstamo (ANAP) al 12 de abril de 1990, rendidos en sus cuentas de activo, pasivos y patrimonio, no representan la situación financiera de las entidades a dicha fecha, como asimismo, reafirmamos que la existencia de los saldos no consta” (fs. 123).

Si como resulta de las explicaciones dadas por el Ministro de Hacienda señor nombre reservado, existiría una imposibilidad de verificar que se cumplan los supuestos necesarios para que el Jefe de Estado apruebe la cuenta de la CCAP que sometió nuevamente a su consideración, resulta que la vía administrativa para aprobar dicha cuenta se encuentra en el hecho agotada.

7°. Diversos otros recursos de protección seguidos ante la Corte de Apelaciones de Santiago, dirigidos asimismo contra el Ministro de Hacienda con argumentos similares a los plasmados en el que dio origen a las causas roles 1402- 2018 y 3135-2021, han sido rechazados (roles Nos. 77526-2018, 80.691-2018, 4108- 2019, 8860-2019, entre otros). En las sentencias pertinentes se señala o que eran

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extemporáneos o que tal Ministro había dado cumplimiento a su obligación de someter al Presidente de la República la cuenta rendida por el organismo liquidador. Sin perjuicio de lo anterior, la sentencia de la misma Corte, de 6 de enero de 2020, acogió un recurso similar, reiterando los mismos fundamentos que tuvo la Corte Suprema al fallar en la causa rol 1402-2018. No obstante, al conocer de la apelación formulada por el Consejo de Estado, que insiste en que es la sujeción a la aprobación de la cuenta de la CCAP lo que le ha impedido cumplir con su obligación legal de hacerse cargo de las deudas del SINAP, la Corte Suprema rechazó el recurso de protección porque perdió oportunidad con motivo de haberse elevado nuevamente la cuenta al Presidente de la República por el Ministro de Hacienda nombre reservado, según lo que ya dimos cuenta. Pero tal rechazo es, “sin perjuicio que del contenido del Oficio Ordinario N° 1149 del Ministerio de Hacienda, la aprobación final de la cuenta del cometido de la ex CACAP por parte del Presidente de la República, es un acto que no depende de la jurisdicción, sino que requiere la adopción de otras medidas por parte de las autoridades de los Poderes Ejecutivo y Legislativo llamadas constitucionalmente a resolver el asunto de manera definitiva” (c. 6°) y además “sin perjuicio de otros derechos que el recurrente estime del caso ejercer conforme al ordenamiento jurídico” (c. 7°).

8°. Como puede observarse entonces, tanto en la última resolución dictada en la causa en que la Corte Suprema acogió un recurso de protección como en la sentencia de la misma Corte que acabamos de extractar que rechazó otro, se señala que lo resuelto es sin perjuicio de que puedan hacerse valer “otros derechos” por el recurrente.

9°. Por su parte, la Contraloría General de la República, en numerosos pronunciamientos, ha compelido al Gobierno a adoptar diversas medidas tendientes para brindar una solución a los ahorristas e inversionistas para que se restituyan sus fondos, como se han expuesto y resumido en las STC 944, 2793 y 2800 de esta Magistratura. La Contraloría asimismo ha destacado las dificultades existentes para efectuar el examen y juzgamiento de las cuentas, como sostuvo en su Dictamen N° 25.892, de 16 de octubre de 2018, en el que señaló que existiendo “una imposibilidad material de realizarse y aprobarse la cuenta en comento, no se reúnen los requisitos legales para que el Fisco asuma las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaron a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones.” Asimismo, el Banco Central de Chile, el 9 de septiembre de 2020, respondiendo a una solicitud efectuada mediante Ley de Transparencia sobre “el estado, los montos ahorrados y cómo se pueden recuperar lo ahorrado por mi padre en una Caja de nombre reservado

Casapropia”, indicó que “según la información pública disponible, hasta al fecha no se ha dictado el correspondiente Decreto Supremo a que se hace mención en el aludido artículo 5°” (Reg. 249).

10°. En definitiva, después de las anteriores ocasiones en que esta Magistratura se pronunció sobre la inconstitucionalidad del precepto legal ahora

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nuevamente cuestionado, frente a las solicitudes de devolución de los fondos que mantenían los ahorrantes en el SINAP, diversos órganos del Estado sostienen que para el cumplimiento de la ley 18.900, que encomendó al Fisco hacerse responsable de las deudas que quedaron impagas, se requiere de que se dicte el Decreto Supremo aprobatorio de la cuenta para se paguen los dineros de los ahorristas, sin perjuicio de que también se ha dicho que, siendo imposible materialmente que tal decreto se dicte (porque no existen los antecedentes necesarios para hacerlo), el Fisco no puede hacerse cargo de enfrentar las deudas adquiridas.

Sin embargo, el máximo Tribunal del Poder Judicial, aun cuando entiende que el Ministro de Hacienda cumplió con su obligación de someter a la consideración del Presidente la cuenta rendida por la CCAP, ha reiterado que ello no obsta a reconocer a los ahorrantes del SINAP los derechos que puedan ejercer conforme a lo que establece el ordenamiento jurídico.

11°. Pues bien, el requerimiento de inaplicabilidad presentado por nombre reservado respecto de la frase “a contar de la fecha de publicación del decreto aprobatorio de la cuenta”, contenida en el artículo 5° de la Ley N° 18.900, recae en el proceso Rol C-3879-2022, seguido ante el 5° Juzgado de Letras Civil de Santiago -en el que en lo principal demanda indemnización de perjuicios por responsabilidad del Estado- y tal gestión judicial incluye una acción de cobro de obligación legal en juicio de hacienda, deducida en forma subsidiara a la demanda principal sobre demanda de indemnización de perjuicios por responsabilidad del Estado. La frase impugnada de la norma opera para esta segunda acción (la de cobro), dado que conforme lo ha sostenido por el propio Fisco es la sujeción a la aprobación de la cuenta del SINAP lo que le ha impedido cumplir con su obligación legal de hacerse cargo de las deudas del sistema. A diferencia de ello, en la demanda principal por Responsabilidad del Estado, lo que pretende la actora es censurar y ser indemnizado por el actuar persistentemente omisivo del Fisco respecto de las obligaciones de servicio que la Ley N° 18.900 le impone.

Lo que acabamos de anotar explica que la inaplicabilidad que declara esta sentencia únicamente habrá de incidir en la acción subsidiaria como gestión judicial pendiente y no de la principal, ya que la declaración de inaplicabilidad en relación a esta última no era necesaria para el éxito de la acción de cobro impetrada.

12°. Por lo ya dicho, constituye únicamente fundamento de esta causa constitucional la acción de cobro de pesos ya mencionada porque, declarándose la inaplicabilidad en ella de la frase impugnada del art. 5° de la ley 18.900, el requirente podrá accionar para que se satisfaga la obligación de pago por parte del Fisco, que es el ente que resulta deudor, sin que se requiera la inaplicación de la norma respecto de la demanda principal, ya que de tal modo el Poder Judicial no estará impedido para decidir en relación a la demandado cuando entre a conocer de ella.

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13°. Lo anterior lo pone de relieve la sentencia de inaplicabilidad Rol N° 944, cuando, expresa, al comentar la frase impugnada del art. 5° de la ley N° 18.900 en cuanto señala que serán de cargo fiscal las deudas del SINAP “a contar de la fecha de publicación aprobatorio de la cuenta”, “Como se estableció en sede de inaplicabilidad fue la ley la que hizo desaparecer al sujeto obligado a restituir lo depositado, sustituyéndolo por el Fisco, pero condicionando la existencia de la obligación de restituir del nuevo obligado a una condición suspensiva meramente potestativa del deudor, que no se ha cumplido. No es exacto, en consecuencia, argumentar que el depositante se vio privado por ley de su dinero, como alega la requirente, pues de lo que se le privó fue del sujeto deudor, a quien el legislador, por su decisión, hizo desaparecer, de un modo complejo, pero definitivo" (c. 12°).

14°. Si, como de acuerdo a la ley N° 19.229, de 16 de julio de 1993, "pasarán a dominio fiscal, de pleno derecho, a contar de la publicación de esta ley, los bienes raíces y la cartera de créditos hipotecarios que no fueron enajenados o liquidados por la Caja Central de Ahorros y Préstamos en liquidación” (artículo 1°, inc. 1°), el Fisco ya extrajo los activos de la Caja, pero con ellos se preocupó de cubrir únicamente las deudas que el SINAP mantenía con él mismo, sin hacerse cargo de los pasivos que la CCAP y la ANAP que afectan cientos de personas que habían invertido sus ahorros, como le sucede al requirente de autos.

15°. Conforme a lo recién aseverado, la parte impugnada del precepto legal cuestionado afecta la igual protección en el ejercicio de los derechos, vulnerando especialmente el derecho a la tutela judicial efectiva, contemplado en el art. 19 N° 3 de la Constitución Política. En efecto, si bien el Fisco ya se hizo dueño de los activos de la CCAP, no lo hizo respecto de sus obligaciones, que continúan sujetas a una condición meramente potestativa e incumplida, sin que pueda el requirente acreedor dirigir su acción en contra del deudor Fisco. La CCAP en el hecho hace años que no existe y la promesa de hacerse cargo de las acreencias cuando el Presidente de la República aprobara la cuenta es imposible materialmente de cumplir, según lo ha expresado el propio Ejecutivo y la Contraloría como ya se explicó. En efecto, como la frase impugnada condiciona la responsabilidad del Fisco de restituir los bienes a la publicación de un decreto supremo que no se ha dictado y que no se va a dictar, aun cuando tanto la CCAP como la ANAP no existen legalmente desde el año 1990, los acreedores del Fisco han visto clausurada la vía de la reclamación judicial ordinaria en contra de éste para obtener sus créditos, pues la Ley N° 18.900 ha suprimido al deudor primitivo, reemplazándolo por uno que se ha exonerado de ejercer su labor.

En definitiva, como advirtió el Ministro de este Tribunal Gonzalo García Pino, en su voto disidente en la sentencia recaída en autos de inconstitucionalidad 2800/2017, “la no aprobación de la cuenta se ha constituido en un impedimento insalvable para acceder a la tutela de derechos. Constituye una gabela o condición que afecta el contenido esencial de la igual protección de los derechos impidiendo

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entrar a dimensionar la naturaleza de los derechos, intereses o expectativas propietarias de los ahorrantes que existirían, una vez que las cuentas hubiesen sido aprobadas” (N° 18).

16°. Ante la existencia, por lo tanto, de una imposibilidad material de realizar y aprobar la cuenta por la vía administrativa según lo que ha expresado el propio Ejecutivo, la vía jurisdiccional permitirá al requirente -a través de la acción subsidiaria declarativa de cobro de pesos- ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva para que el Fisco se haga responsable de las obligaciones del SINAP que tiene para con él. De este modo, al declararse la inaplicabilidad de la frase impugnada -sin que el Fisco pueda escudarse en la frase impugnada para no hacerse cargo de las obligaciones de la Caja y de la Asociación desde que se sustituyó a la CCAP- se permitirá que el requirente le reclame directamente el pago de sus acreencias. Para ello deberá probar ante el Poder Judicial la titularidad que tenga sobre los créditos, consistentes en los valores de ahorro reajustables y depósitos de ahorro que afirma poseer.

Asimismo deberá acreditar el monto preciso que le adeuda el Fisco y, según lo que pueda probar en la gestión judicial pendiente, el tribunal dará o no lugar al cobro que corresponda, constituyendo, por lo tanto, ese cobro por ahora una mera expectativa.

17°. Teniendo en cuenta lo anterior, no parece, por lo tanto, clara la existencia indubitada de un derecho de propiedad del requirente sobre los ahorros que tenía en el SINAP, a lo cual cabe agregar los siguientes argumentos que al respecto dio a conocer el Ministro Gonzalo García Pino, respecto de todos los ahorrantes, en el voto disidente ya aludido y contenido en la STC Rol 2800 y que esta Ministra comparte:

“En primer término, la Ley N° 18.900 se ampara en el marco del artículo 63, numeral 8° de la Constitución, porque será materia legal "las que autoricen la celebración de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos y las municipalidades". El legislador al imputar la asunción de una responsabilidad financiera del Estado tiene derecho a establecer las condiciones bajo las cuales lo realice. Se trata del cumplimiento de un deber estatal básico que cautela los derechos de todos los ciudadanos. Esas garantías y condiciones definidas por el legislador tenían un marco de tiempo y procedimientos relativamente razonables, los que, difícilmente, pueden ser estimados en sí mismos como vulneratorios de derechos de propiedad.

En segundo lugar, se trata de una institucionalidad sostenida bajo una modalidad de ahorros que claramente cambió en el tiempo. El sueño de la casa propia, en segmentos socioeconómicos postergados y medios, derivó en nuevas formas de obtenerla, bajo un régimen de subsidios a la demanda, ya con una década anterior a la dictación de la Ley N °18.900. La naturaleza de estas Cajas, su

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administración y el término de ellas en las postrimerías del régimen militar, bajo condiciones no transparentes, impiden tener claridad sobre el carácter de los derechos que tengan los ahorrantes en ese sistema. Resultaba claro, eso sí, que ejerciendo los derechos del artículo 41 de la Ley N° 16.807 habrían podido retirar sus depósitos, con aviso previo a la Caja, cuestión vigente hasta la Ley 18.591 de 1987.

En tercer lugar, el efecto de esta ley de 1987 es que el artículo 41 disponía "[l]os depósitos podrán ser retirados total o parcialmente, previo aviso dado con sesenta días de anticipación a lo menos". Este precepto fue derogado por la Ley N° 18.591. A partir de esta fecha, no es que no existan derechos de propiedad sino que es necesario acreditar la titularidad y probarla. El derecho de propiedad exige la verificación de la titularidad sobre estos créditos, según lo ha razonado sistemáticamente la jurisprudencia de este Tribunal [Sentencias Roles Nos 1266 (considerandos 29 y 30), 2312 (considerando 6 ° ) y 2683 (considerando 22 ° )].

En cuarto término, hoy se trata de depósitos que se ciñen a esa condición. Se trata de un conjunto de obligaciones mutuas, entre depositante y depositario, en donde el reconocimiento de la condición de depositario genera un estatuto de responsabilidad (artículo 2.222 del Código Civil) y habrá que estar al régimen de prueba que permita verificar la existencia de obligaciones contractuales que se deriven de esos depósitos.

En quinto lugar, que la determinación del legislador de la Ley N °18.900, implica poner al Estado en posición de garante de esos depósitos. Lo anterior, incrementa la dimensión de responsabilidad sin excluir las obligaciones propias de los depositantes. Porque la falta de deudor no exime de la necesaria constatación de la certidumbre de las acreencias.

En sexto orden, porque desde sus primeras sentencias el Tribunal Constitucional ha sostenido reiteradamente en el Rol N °15 que no existe un derecho de propiedad sobre las meras expectativas, sino que sobre derechos adquiridos. Los derechos adquiridos son aquéllos que han entrado al patrimonio de una persona por haber realizado un hecho jurídico apto para producirlos al momento de la vigencia de la ley. Las meras expectativas son las facultades no ejercidas previamente al cambio de legislación y que, por tanto, el legislador puede modificar sin afectar derechos adquiridos. (Sentencia del Tribunal Constitucional Rol N °15, considerandos 3° y 4°). En este sentido, la certidumbre de los bienes incorporales protegidos en los depósitos y que propiciaban su retiro, resulta clara hasta enero de 1987, pero a partir de la Ley N °18.591, se convirtieron cada vez más en meras expectativas.

Una séptima consideración, es que el Estado ha asumido una responsabilidad por las acreencias y las deudas de la Caja y de las nombre reservado y Préstamo. Por tanto, no basta con considerar únicamente las acreencias puesto que habrá que determinar todas las obligaciones y deudas y verificar la

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respectiva liquidación. Tales operaciones exigen los antecedentes contables que permitan dar cuenta global de la garantía estatal.

En octavo lugar, corresponde constatar una cuestión esencial y que se enmarca dentro de las cuestiones de legalidad. El tiempo transcurrido, la vigencia de las acciones de reembolso y las posibilidades de prescripción constituyen una trama que complejiza la identificación cierta de derechos de propiedad respecto de depósitos que se comenzaron a realizar a fines de la década de 1960. Finalmente, que las razones de justicia material no deben llevar a desnaturalizar el concepto constitucional del derecho de propiedad y que esta causa sirva como precedente extraordinariamente flexible para aplicarlo a otras causas” (c. 23°).

18°. Por todo lo anteriormente expuesto, esta Ministra acoge el presente requerimiento de inaplicabilidad porque la aplicación de la frase impugnada del art.

5° de la ley 18.900 en la gestión judicial pendiente respecto de la que se promueve, consistente en la acción subsidiaria de cobro de pesos que conoce el 17° Juzgado Civil de Santiago, vulnera el art. 19 N° 3 de la Carta Fundamental, ya que la no aprobación de la cuenta impide que el requirente cuente con los medios apropiados para hacer valer sus pretensiones ante la justicia ordinaria en contra del Fisco, sin compartir que con ello se vulnere su derecho de propiedad.

Redactó la sentencia el Ministro señor CRISTIÁN LETELIER AGUILAR. La prevención fue redactada por la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 13.908-22-INA

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Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida Fecha: 07/09/2023

nombre reservado

Fecha: 12/09/2023 Fecha: 07/09/2023

José Ignacio Vásquez Márquez María Pía Silva Gallinato Fecha: 07/09/2023 Fecha: 07/09/2023

nombre reservado Daniela Beatriz Marzi Muñoz Fecha: 12/09/2023 Fecha: 08/09/2023

nombre reservado

Fecha: 11/09/2023

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta, Ministra señora Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida, y por sus Ministros señor Cristian Omar Letelier Aguilar, señor Nelson Roberto Pozo Silva, señor José Ignacio Vásquez Márquez, señora María Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel Fernández González, señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz y Suplente de Ministro señor Manuel Antonio Nuñez Poblete.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

María Angélica Barriga Meza Fecha: 12/09/2023

3727AB3A-CBDA-4467-98ED-D40781706F0D Este documento incorpora una firma electrónica avanzada. Su validez puede ser consultada en www.tribunalconstitucional.cl con el código de verificación indicado bajo el código de barras.