Inaplicabilidad de la frase "algunas de las siguientes multas", contenida en el artículo 11, inciso primero, primera parte, de la Ley N° 18.902, que crea la superintendencia de servicios sanitarios

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2022

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia Rol 12.823-2022

[20 de octubre de 2022]

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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LA FRASE "ALGUNAS DE LAS SIGUIENTES MULTAS", CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 11, INCISO PRIMERO, PRIMERA PARTE, DE LA LEY N° 18.902, QUE CREA LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS SANITARIOS

AGUAS ANDINAS S.A.

EN EL PROCESO ROL C-3017-2021, SOBRE RECLAMO JUDICIAL DE MULTA, SEGUIDO ANTE EL DECIMOQUINTO JUZGADO DE LETRAS EN LO CIVIL DE SANTIAGO

VISTOS:

Que, con fecha 20 de enero de 2022, Aguas Andinas S.A., representada convencionalmente por Ramiro Mendoza Zúñiga, nombre reservado y nombre reservado, ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la frase “algunas de las siguientes multas”, contenida en el artículo 11, inciso primero, primera parte, de la Ley N° 18.902, que crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios, en el proceso Rol C-3017-2021, sobre reclamo judicial de multa, seguido ante el Decimoquinto Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago.

Precepto legal cuya aplicación se impugna El texto del precepto impugnado en su parte destacada dispone “Ley 18.902

Artículo 11.- Los prestadores de servicios sanitarios que incurrieren en alguna infracción a las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con los

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servicios sanitarios, o en incumplimiento de las instrucciones, órdenes y resoluciones que dicte la Superintendencia, podrán ser objeto de la aplicación por ésta, sin perjuicio de las establecidas específicamente en esta ley o en otros cuerpos legales o reglamentarios, de algunas de las siguientes multas a beneficio fiscal en los siguientes casos:

a) De una a cincuenta unidades tributarias anuales, tratándose de infracciones que importen deficiencias en la calidad, continuidad u obligatoriedad de los servicios, cobros indebidos, trato económico discriminatorio a los usuarios, deficiencias en la atención de los reclamos de los usuarios, daño a las redes u obras generales de los servicios, o incumplimiento de la obligación de entregar información requerida por la Superintendencia en conformidad a la ley.

b) De cincuenta y una a mil unidades tributarias anuales, cuando se trate de infracciones que pongan en peligro o afecten gravemente la salud de la población, o que afecten a la generalidad de los usuarios de los servicios.

c) De una a cien unidades tributarias anuales, cuando se trate de infracciones cometidas por los prestadores de servicios sanitarios, que importen el no acatamiento de las obligaciones y plazos establecidos por la ley respecto de las concesiones a que se refiere el decreto con fuerza de ley Nº 382, de 1988, del Ministerio de Obras Públicas, así como de las órdenes escritas y requerimientos, debidamente notificados, y plazos fijados por la Superintendencia de Servicios Sanitarios, en ejercicio de las atribuciones que la ley le encomiende, en relación con materias de su competencia.

d) De cincuenta y una a quinientas unidades tributarias anuales cuando se trate de infracciones relativas a la entrega de información falsa o manifiestamente errónea; y al no cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 63º, 64º, 65º, 66º, 67º y 70º del decreto con fuerza de ley Nº 382, de 1988, del Ministerio de Obras Públicas.

e) De cincuenta y una a diez mil unidades tributarias anuales cuando se trate del incumplimiento del programa de desarrollo a que se refiere el artículo 14º del decreto con fuerza de ley Nº 382, de 1988, del Ministerio de Obras Públicas.

f) De cincuenta y una a mil unidades tributarias anuales cuando se trate de la entrega o uso indebido de información privilegiada.

(…)”

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal La requirente, Aguas Andinas S.A. señala que ante el Decimoquinto Juzgado Civil de Santiago se sigue causa sobre reclamación jurisdiccional de multa deducida por su parte con fecha 27 de marzo de 2021.

Refiere que la reclamación se interpuso en contra de la resolución exenta N° 514, de 16 de marzo de 2021 que confirmó la resolución exenta N° 195, dictada por la SISS con fecha 28 de enero de 2021, la cual había sido recurrida de reposición administrativa en tiempo y forma, ambas dictadas en el contexto del expediente administrativo N° 4.055/2017, mediante la cual se impuso a Aguas Andinas cinco sanciones, cuyo monto total asciende a 740 UTA, por la supuesta infracción a los literales a), b) y c) del inciso primero del artículo 11 de la Ley 18.902.

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El procedimiento administrativo sancionador contra Aguas Andinas fue iniciado por la SISS mediante la resolución N° 3.007 de fecha 16 de agosto de 2017. La resolución individualizada se fundó en las conclusiones de una investigación instruida para analizar las acciones de Aguas Andinas en el contexto del evento de suspensión no programada del suministro de agua potable que afectó a parte de la Región Metropolitana entre los días 26 y 28 de febrero de 2017, provocado por el aumento de caudal y turbiedad de las aguas del río Maipo debido al fenómeno climatológico excepcional que se verificó en la zona central del país entre los días 25 y 28 del mismo mes.

Frente al inicio de este procedimiento sancionatorio, señala que presentó descargos con fecha 21 de septiembre de 2017 y rindió prueba, y que pese a ello, la Superintendencia resolvió confirmar cinco de los seis cargos imputados, imponiéndole un total de cinco multas por un total de 720 UTA.

Explica que el evento tuvo lugar por un fenómeno climatológico que consistió en un episodio de lluvias convectivas -cuya extensión y fuerza no se pueden pronosticar con precisión- con un isoterma 0°C a mayor altura de la normal que se extendió entre los días 25 y 28 del mismo mes, y que generaron que se cuadruplicara el caudal del río Maipo, el enturbiamiento extremo de sus aguas y la ocurrencia de aluviones en el sector del Cajón del Maipo, con graves consecuencias para la población e infraestructura.

Añade que la intensidad, impredecibilidad y duración del fenómeno descrito fueron la causa directa de que Aguas Andinas paralizara la operación de la Planta de La Florida y el Complejo Las Vizcachas y de la suspensión no programada del suministro de agua potable para parte de la Región Metropolitana el día 26 de febrero.

Enfatiza que si bien, tras el corte inicial de 26 de febrero, Aguas Andinas fue capaz de ir restableciendo de forma paulatina el suministro de agua potable, lo cierto es que el servicio no fue reestablecido para la totalidad de los usuarios afectados hasta el día 1 de marzo de 2017. En consecuencia, señala que es evidente que la falta de continuidad del servicio de agua potable para la Región Metropolitana entre los días 26 y 28 de febrero de 2017, que afectó a un número variable de usuarios, corresponde a un solo evento.

Agrega que se puede apreciar que la interrupción de suministro para parte de la comuna de San Bernardo del día 28 de febrero no corresponde a un segundo evento de corte, sino que fue la respuesta operacional a un contratiempo que se dio durante el proceso de restablecimiento del servicio tras el corte no programado que se implementó el día 26 de febrero de 2017.

Analizando cada una de las sanciones, la requirente expone que las cinco multas que la SISS impuso a Aguas Andinas se refieren a la misma supuesta conducta infraccional: la respuesta operacional y comunicacional de nuestra representada a los efectos producidos por el evento climatológico de atípica intensidad que azotó a la zona central del país entre los días 25 y 28 de febrero de 2017.

Particularmente, indica que las multas de las letras c) y e) de la resolución - correspondientes a la imputación de dos infracciones a la letra a) del artículo 11 de la ley N° 18.902- comparten el mismo fundamento legal, que corresponde al supuesto incumplimiento de las obligaciones de los artículos 36° bis de la LGSS y 122° de su Reglamento.

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Luego, que la multa a), que sanciona a nuestra representada por una infracción al literal c) del artículo 11 de la ley N° 18.902, encuentra su fundamento en supuestas deficiencias en la operación de la infraestructura por parte de Aguas Andinas, lo que constituiría un incumplimiento del Oficio ORD. N° 5.051 de 2015 de la SISS.

Con lo expuesto sostiene que respecto de las multas a), c) y e), indica que se pueden analizar los fundamentos punitivos de la multa b), que corresponde a una infracción a la letra b) del artículo 11 de la ley N° 18.902, y que la conducta infraccional sancionada en la multa b) está compuesta por idénticos fundamentos punitivos que las multas a), c) y e), esta vez combinados.

Respecto de la multa d), hace que el fundamento normativo que la justifica es el supuesto “incumplimiento de lo instruido a través del Oficio ORD. N° 3.459/2008”.

Mediante el oficio en cuestión, la SISS instruye acerca de las condiciones de prestación de los servicios sanitarios en condiciones de emergencia, estableciendo el protocolo que las prestadoras de servicios sanitarios deben seguir en caso de una emergencia por la cual no puedan cumplir con su obligación de garantizar la continuidad del servicio de suministro de agua potable, en relación a lo dispuesto en los artículos 97°, 122° y 123° del Reglamento.

Por ello, colige que la multa d) impone a la empresa otra sanción más que se justifica en el supuesto incumplimiento de la obligación de Aguas Andinas de garantizar la calidad en la atención y prestación del servicio.

Como conflicto constitucional la requirente argumenta que la disposición legal cuestionada producirá un efecto inconstitucional, vulnerando el principio de non bis in idem, y transgrediendo especialmente el contenido de las garantías y derechos fundamentales consagrados en los artículos 5°, 6°, 7° y 19 N°2, 3 y 26 de la Constitución.

En concreto, la actora sostiene que la jurisprudencia de esta Magistratura, como también la jurisprudencia de la Corte Suprema, y la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República han afirmado consistentemente la existencia de lo que ha sido descrito en la doctrina como un ius puniendi estatal matizado en materia administrativa sancionadora. Por ello, afirma que el principio de non bis in idem es reconocido por la doctrina y la jurisprudencia nacional como un pilar del derecho administrativo sancionador.

Acota que la doctrina nacional moderna entiende que el principio de non bis in idem es “Una conjunción de dos estándares correspondientes a la prohibición de punición múltiple por un mismo hecho, y a la prohibición de juzgamiento múltiple por un mismo hecho.

Señala pues, que en estos casos, el legislador ha inobservado este principio, ya que con la expresión “algunas de las siguientes multas” permite que la Administración sancione varias veces al mismo sujeto, por un mismo hecho y por idénticos fundamentos.

Agrega que esta Magistratura ha establecido que existen una serie de disposiciones y principios de la Constitución Política que prohíben la doble punición y el juzgamiento múltiple, reconociendo la vinculación directa entre el principio de non bis in idem y el contenido de los principios de legalidad y tipicidad, consagrados en los artículos 6° y 19° N° 3, inciso 9° de la Carta Fundamental; el derecho a un racional y justo procedimiento, y el principio de proporcionalidad, consagrados en el artículo 19° N° 3, inciso sexto; el principio de seguridad jurídica y las garantías de respeto a los

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derechos fundamentales y su contenido esencial, consagrados en los artículos 5°, inciso 2° -en relación al artículo 14 N° 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 8 N° 4 de la Convención Americana de Derechos Humanos- y al artículo 19 N° 26 de la Constitución.

En concreto, la actora analizando la exigencia de la triple identidad requerida para determinar si con un cúmulo de multas se está sancionando lo mismo, refieren que en todas las sanciones existe identidad de sujeto como sujeto pasivo a Aguas Andinas S.A.

Luego, refiere que existe identidad de hecho, por cuanto existe una sola conducta infraccional Finalmente, señala que existe identidad de fundamento bajo el cual se impusieron las multas.

Por ello concluye que se desprende que el fundamento de las multas que la SISS impuso a Aguas Andinas S.A. reprochan una misma lesión al mismo bien jurídico protegido.

Finalmente, la actora fundamenta su petición, sosteniendo que en este caso concreto no existe un concurso de infracciones, al existir en la especia la triple identidad como se indicó, siguiendo el criterio de esta Magistratura en STC Rol N° 8484-20.

Tramitación El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, con fecha 27 de enero de 2022, a fojas 141, ordenándose la suspensión del procedimiento.

A fojas 270, con fecha 18 de febrero de 2022, evacuó traslado en sede de admisibilidad la Superintendencia de Servicios Sanitarios, solicitando el rechazo del requerimiento.

Señala el organismo que la aplicación de los preceptos legales impugnados no resulta decisiva en la resolución del asunto o gestión pendiente.

Refiere que en la gestión judicial pendiente, el Décimo Quinto Juzgado Civil de Santiago no debe tener necesariamente en cuenta la aplicación de la parte o palabra de la norma legal impugnada en la parte final del primer inciso del artículo 11 de la Ley N°18.902, para decidir la demanda de reclamación de multas interpuesta por Aguas Andinas S.A.

Explica que la aplicación de la palabra “algunas” de la primera parte del artículo 11 de la Ley N° 18.902, no es decisiva en la resolución del juicio pendiente, puesto que éste tiene como objeto principal, tal como lo expresa el artículo 13 de la Ley N° 18.902, reclamar de la aplicación de la sanción o de su monto, por lo que es inoficioso revisar en este juicio la palabra de la norma que no incide la gestión judicial pendiente invocada.

En este punto indica que el tribunal conocerá de todos los hechos y la aplicación del derecho al caso concreto, y así se vislumbra de la interlocutoria de prueba, cuando el tribunal de la instancia señala que la prueba debe recaer sobre los hechos que motivaron la resolución exenta N° 514 de 16 de marzo de 2021; si éstos constituyen una infracción al reglamento sanitario y finalmente, si la sanción aplicada corresponde a la infracción cometida.

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Luego, la requerida señala que el requerimiento de autos carece de fundamento plausible o razonable.

Indica que lo que pretende el requirente es que el Tribunal Constitucional pase a ejercer en la práctica, aquella atribución legal encomendada sólo a los tribunales de primera instancia de competencia civil de la ciudad de Santiago, relativo a revisar la legalidad de las multas y/o su monto.

Finalmente, afirma que la aplicación de las normas impugnadas no produce vulneración de garantía constitucional alguna, ni inhibe la posibilidad de contradicción, puesto que el requirente Aguas Andinas S.A., conforme al artículo 13 de la Ley N° 18.902, en el juicio civil de reclamación de multas, puede presentar todos los medios de prueba que estime del caso y alegar cualquier defensa para desvirtuar la legalidad de las resoluciones administrativas sancionatorias.

El requerimiento fue declarado admisible por resolución de la Primera Sala del día 4 de marzo de 2022, a fojas 343, confiriéndose traslados de estilo, sin que se efectuaran presentaciones.

Con fecha 8 de abril de 2022, a fojas 352 se trajeron los autos en relación.

Vista de la causa y acuerdo En Sesión de Pleno de 26 de julio de 2022 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y los alegatos por la requirente, del abogado Ramiro Mendoza Zúñiga, y por la Superintendencia de Servicios Sanitarios, de la abogada María Alicia von Pottstock Molina, y se pospuso el acuerdo.

Con fecha 11 de agosto de 2022 se adoptó acuerdo, conforme fue certificado por la relatora de la causa.

Y CONSIDERANDO:

I. ACERCA DEL CASO CONCRETO

1. nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, abogados, en representación de la Empresa Aguas Andinas S.A., en adelante Aguas Andinas, interponen requerimiento de Inaplicabilidad por Inconstitucionalidad respecto de la primera parte del primer inciso del artículo 11 de la Ley Nº 18.902, particularmente en la parte en la cual se dispone que los prestadores de servicios sanitarios podrán ser objeto de la aplicación por la Superintendencia de ”algunas de las siguientes multas”

facultando, a su juicio, de forma contraria a la Constitución, para que se apliquen los literales a), b) y c), por un mismo hecho y bajo el mismo fundamento, en contravención a principios, derechos y garantías constitucionales.

El actor, precisa que el precepto que se impugna, será aplicado en la resolución de la gestión judicial pendiente, que es seguida ante el 15º Juzgado Civil de Santiago, en autos sobre reclamación judicial de multa, causa Rol C-3017-2021, caratulado “Aguas Andinas S.A., con nombre reservado”.

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2. A reglón seguido, el requirente expone que la reclamación jurisdiccional se interpuso en contra de la Resolución Nº 514, de 16 de marzo del 2021, que confirmó, la Resolución exenta Nº 195, dictada con fecha 28 de enero del 2021, ambas dictadas por la SISS, en el contexto del expediente administrativo Nº 4.055-17.

Agrega, que la Resolución Nº 195, confirmada mediante la Resolución Nº 514, impuso a su representada una sanción que asciende a la suma de 740 UTA, por la aplicación de “alguna de las siguientes multas” establecidas en el artículo 11 de la Ley Nº 18.902.

3. Que, en este sentido, cabe hacer presente que el procedimiento administrativo sancionador contra Aguas Andinas fue iniciado por SISS mediante la Resolución N º3.007, de fecha 16 de agosto de 2017. Los cargos en virtud de los cuales se multa a Aguas Andinas derivan del evento único de suspensión del suministro de agua potable que afectó a parte de la Región Metropolitana entre los días 26 y 28 de febrero del 2017, el cual tuvo por antecedente el evento climatológico ocurrido en la subcuenca del río Maipo alto, entre los días 25 y 28 del mismo mes. En referido acto administrativo, SISS imputó un total de seis cargos en contra de la actora, por la supuesta infracción a los literales a), b) y c) del inciso primero del artículo 11 de la Ley Nº 18.902.

4. La requirente explica que, en septiembre del 2017 presentó sus descargos y rindió prueba durante el término probatorio correspondiente. Así, la SISS resolvió, mediante Resolución Nº 195, de 28 de enero del 2021, confirmar cinco de los seis cargos imputados, imponiendo un cúmulo de cinco multas por un total de 720 UTA.

5. La actora, refiere que la SISS impuso sanciones del artículo 11 de la Ley Nº 18.902, conforme al siguiente desglose (i) dos multas por supuestas infracciones a la letra a); (ii) dos multas por supuestas infracciones a la letra b); (iii) una multa por supuesta infracción a la letra b); y (iv) dos multas por supuestas infracciones a la letra c), por un total de 720 UTA.

En ese sentido, destaca que el conflicto de constitucionalidad que motiva el requerimiento de autos, surge debido a que las cinco multas han sido impuestas a Aguas Andinas por un mismo hecho y por el mismo fundamento, infringiendo el non bis in ídem, y vulnerando principios, derechos y garantías constitucionales -lo que a juicio de la requirente es posible, debido a que el precepto impugnado permite la punición múltiple, sin consideración a los límites que impone el principio del non bis in ídem-.

6. De esta forma, el requirente sostiene que se deben tener en cuenta las siguientes consideraciones respecto de las multas impuestas (a) La intensidad, impredecibilidad y duración del fenómeno descrito fueron la causa directa de que Aguas Andinas paralizara la operación de la planta de la Florida y el Complejo de las Vizcachas y de la suspensión no programada del suministro de agua potable para parte de la Región Metropolitana, el día 26 de febrero. (b) La falta de continuidad del servicio de agua potable para la Región Metropolitana entre los días 26 y 28 de febrero del 2017, que afectó a un número variable de usuarios, corresponde a un solo evento, por cuanto la pretensión de que existiría un segundo corte el día 28 de febrero, que afectó

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a una comuna específica, sería un artificio de la SISS. (c) De acuerdo a los antecedentes que constan en el expediente administrativo, la Comuna de San Bernardo es abastecida desde el sistema de distribución denominado Cerro Negro. Durante el evento de turbiedad que generó el corte masivo de suministro de agua potable, la continuidad de servicio de dicho sistema se mantuvo afectada de diversas maneras entre las 9.00 horas del día 26 de febrero y las 4.00 horas del día 1 de marzo. Aproximadamente a las 22.00 horas del día 27 de febrero se dio inicio a la reposición del sistema Cerro Negro, para lo cual se abrió la alimentación de agua desde los estanques Tocornal a su máxima capacidad y se comenzó a llenar la red de transporte de agua, la red de distribución que compone el sistema y los estanques.

Este proceso de reposición del servicio se vio afectado por un inesperado aumento de la demanda de agua potable por parte de los usuarios, muy por sobre la proyectada para la comuna, generando que al medio día del día 28 de febrero se vaciaran los estanques, afectando el sistema de distribución para la comuna. La empresa, al detectar este inconveniente, envió personal a terreno para evaluar la forma de minimizar el impacto del elevado consumo de agua durante la reposición y a realizar medidas operativas en la red, para asegurar que la recuperación total del sistema Cerro Negro no pasara más allá de la madrugada del día 1 de marzo. En terreno se determinó realizar un acuartelamiento de la red15, el que se materializó entre las 13.30 y las 14.30 horas del día 28 de febrero, evitando provocar una discontinuidad del proceso de reposición a la totalidad de los clientes abastecidos por el sistema de distribución de Cerro Negro (83.067 clientes), y dejando aproximadamente un 50% de éstos (41.155 clientes) con bajas presiones y discontinuidades durante el proceso de llenado de los estanques hasta la normalización final del sistema durante la madrugada del día 1 de marzo de 2017. (d) A juicio del actor, la interrupción de suministro para parte de la comuna de san Bernardo del día 28 de febrero, no corresponde a un segundo evento de corte, sino que fue la respuesta operacional a un contratiempo que se dio durante el proceso de restablecimiento tras el corte no programado que se implementó el día 26 de febrero. (e ) En consideración a lo precedentemente expuesto, el requirente estima que las multas c) y e) de la Resolución nº 195, crean artificialmente dos infracciones distintas al literal a) del artículo 11 de la Ley Nº 18.902 respecto de un mismo hecho, pues separa de forma arbitraria el evento de corte. Cuestión que sería reforzada al considerar que ambas multas comparten el mismo sustento normativo en el tipo infraccional del literal a) del artículo 11, en relación con el artículo 36 bis de la Ley General de Servicios Sanitarios y el artículo 122 del Reglamento de las concesiones sanitarias de producción y distribución de agua potable y recolección y disposición de aguas servidas y de las normas sobre calidad de atención a los usuarios de estos servicios. (f)

La multa preciada en el literal b), de la Resolución Nº 195, encuentra parte de su justificación en el supuesto de que la “afectación a la generalidad de los usuarios se produjo también, por la falta de cumplimiento de los deberes de información a los usuarios, por parte de la concesionaria, lo que produjo que estos recibieran información deficiente sufriendo los perjuicios producidos por la demora en la entrega de información a las autoridades”. De tal modo, sostiene que la sanción constituye un tercer reproche por el mismo hecho.

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(g) La multa a) de la resolución Nº 195, que corresponde a la infracción del literal c) del artículo 11, se pretende justificar en el supuesto incumplimiento del Oficio Ordinario SISS Nº 5.051, de 23 de diciembre de 2015, que se pronuncia favorablemente sobre la actualización del plan de desarrollo de la concesión del Gran Santiago, que se habría materializado en ciertas deficiencias en la operación de la infraestructura de Aguas Andinas.

Fundamento que, a juicio de la requirente, es coincidente con el precisado en la multa b) de la resolución 195.

7. En relación con la infracción constitucional referida por la requirente, esta indica que, la aplicación en la gestión pendiente del precepto impugnado, se produciría un efecto inconstitucional, toda vez que se vulnerará el principio del non bis in ídem, transgrediendo el contenido de las garantías y derechos fundamentales consagrados en los artículos 5, 6, 7 y 19 Nº 2, 3 y 26 de la Constitución Política de Chile.

II. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO Y LÍMITES AL IUS PUNIENDI.

8. En cuanto al derecho administrativo sancionatorio, es la teoría española en materia administrativa, la que refleja en mejor forma las relaciones entre lo administrativo y lo penal. A tal efecto, entiende que “una sanción es un mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho, imposición de una obligación de pago de una multa”

(nombre reservado, Curso de Derecho Administrativo II, 7ma. Edición, Civitas Ediciones S.L., año 2001, p. 161), por el contrario, lo penal afecta la libertad personal del individuo castigado.

9. Lo anterior explica que las sanciones administrativas, tal como la aplicada en este caso, si bien son independientes de las penas en el orden penal, tienen una identidad común con ellas, ya sea porque son manifestación de un mismo poder punitivo del Estado, o bien pues entre ambas hay una semejanza esencial (STC Roles N°s 294/96; 479/2006; 480/2006;

1413/2010; 1518/2010; 2381/2013; 5018/2019; 6250/2019).

Esto determina que los principios penales que deben aplicárselas a ambas son los mismos, teniendo eso si en consideración que las penas en el orden penal pueden privar de la libertad a un individuo, mientras que las sanciones administrativas no podrían afectar esta garantía fundamental (STC Rol N° 1518/2010). Siendo las garantías y límites al ius puniendi el contrapeso a la afectación de derechos que importa la sanción, la intensidad de dichas garantías y límites es mayor en la medida que el orden sancionatorio implica mayor punición en cuanto a los derechos involucrados, así, en el orden penal es donde tendrán la mayor entidad, densidad y significación, pues la sanción puede llegar incluso a ser una privación de libertad personal a perpetuidad. En materia administrativa sancionatoria, las sanciones generalmente son multas, no constituyendo privaciones de libertad, lo que significa que la intensidad y especificidad de las garantías no es la misma, al ser la entidad del ius puniendi diferente.

III. INTERDICCIÓN DE LA DOBLE PUNICIÓN

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10. A este respecto, uno de los principios penales que se extrapola al orden administrativo sancionatorio, en los términos antes señalados, es el de interdicción de la doble punición. Ésta Magistratura Constitucional ha señalado reiteradamente que es uno de los principios básicos de un procedimiento racional y justo, en materia sancionatoria, aludiéndolo bajo la fórmula “ne bis in ídem” -o non bis in idem según convencionalmente se le desee denominar-, en cuanto prohíbe aplicar a un mismo sujeto una doble sanción por los mismos hechos, y que aunque la Constitución no consagre este principio en términos explícitos, se entiende que forma parte del debido proceso consagrado en el inciso sexto, del numeral 3 del art. 19 constitucional, en que se impone al legislador la obligación de establecer procedimientos racionales y justos (rol 6528, c. 9º). Además, en cuanto a otras fuentes de este mismo principio, puede señalarse además la consagración de las garantías constitucionales del orden penal, en tanto está “íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad (…) La explicación radica en que, si un mismo hecho puede ser sancionado varias veces, es porque es ilícito por varios conceptos, por lo que hay una tipicidad múltiple; y semejante tipicidad múltiple no es genuina tipicidad porque, como observa nombre reservado, no cumple la exigencia de taxatividad” (Díez-nombre reservado nombre reservado, Sistema de Derechos Fundamentales, Thomson, año 2008, 3° Ed., p. 474);

11. En ese orden debe tenerse presente que el principio “non bis in ídem”, en cuya virtud nadie puede ser juzgado ni condenado doblemente por un mismo hecho, deriva de la dignidad de la persona humana y encuentra cobertura primordialmente en el artículo 19, N° 3, de la Carta Fundamental, tanto en el párrafo sexto, cuando previene que “corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos”, cuanto en el párrafo noveno, al prevenir que “ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté expresamente descrita en ella” (STC Rol N° 3000, c. 7°). Respecto al mismo, este Tribunal ha considerado que dicho principio, que importa que por un mismo hecho delictivo el responsable no puede verse expuesto a sufrir más de una pena o ser objeto de más de una persecución penal, es base esencial de todo ordenamiento penal democrático.

12. De igual forma, debe agregarse que dicha interdicción del múltiple juzgamiento y la sanción se sustenta en la aplicación de principios relativos al debido proceso y la proporcionalidad, cuyo fundamento constitucional emana de la dignidad personal y del respeto por los derechos fundamentales. Ha sostenido este Tribunal que su transgresión constituye un atropello a las bases de la institucionalidad, además de la garantía de una investigación y un procedimiento racionales y justos. (STC Rol 2045, c. 4°)

(En el mismo sentido, STC Rol N° 2254, c. 4°; STC Rol 2773, c. 31°; y STC Rol N° 2186, c. 4°);

13. Así, resulta pertinente tener presente que el non bis in ídem es un principio que “no prohíbe que una persona pueda ser castigada doblemente (por)

unos mismos hechos si la imposición de una y otra sanción responden a distinto fundamento. Así podría decirse que lo proscrito por el principio non bis in ídem no es tanto que alguien sea castigado o perseguido doblemente por idénticos hechos, cuanto por idéntico ilícito, entendido como hechos que lesionan o ponen en peligro determinado interés

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protegido por la norma sancionadora” (nombre reservado; nombre reservado- Portales, Manuel (2008). Principios del Derecho Administrativo Sancionador: Volumen I. Madrid: Consejo General del Poder Judicial, p.

152). En síntesis, puede señalarse que “El principio non bis in idem no prohíbe realmente que alguien pueda ser sancionado dos veces por los mismos hechos, sino que sea castigado dos veces por los mismos hechos sobre la base de idéntico fundamento” (nombre reservado (2001), Non bis in idem, prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el Derecho administrativo sancionador Revista de administración pública, ISSN 0034-7639, Nº 156, 2001, pág. 195)

14. Que, la Constitución Política, al reconocer la libertad empresarial en el catálogo de derechos, en el numeral 21° del artículo 19, parte de la base que todas las actividades económicas requieren ser objeto de regulaciones específicas, al señalar que esta libertad se ejerce dando cumplimiento a las normas legales que regulen la actividad empresarial específica. Tales ordenamientos sectoriales lo que hacen es en esencia establecer los requisitos de seguridad, sanidad, garantías para los usuarios del servicio y condiciones mínimas de desarrollo de la actividad, y en algunos sectores de la economía ello implicará regulaciones más intensas por referirse a servicios de utilidad y relevancia pública, marco en el cual habrá normas especiales sobre continuidad del servicio, tarifas, estándares de calidad, lo cual, para dar real eficacia a la ley, irá acompañado de potestades especiales, fiscalizadoras y sancionadoras, por parte de algún órgano administrativo encargado del resguardo del interés público involucrado en dicha actividad.

Ese es el panorama en la prestación de los denominados “servicios básicos”, entre los cuáles se encuentran el acceso a electricidad, agua potable, alcantarillado y gas.

15. Que, los bienes jurídicos protegidos adquieren especial importancia para determinar si estamos ante la vulneración del principio ne bis in ídem, que constituye el fundamento del requerimiento de estos autos.

16. En este sentido, todo bien jurídico tiene, indudablemente, una relevancia constitucional en cuanto el precepto legal recoge lo que explícitamente se encuentra establecido en la Carta Fundamental. De tal forma que, la doctrina en forma mayoritariamente “considera que el recurso a la pena sólo encuentra justificación en cuanto se tutele un bien jurídico con reflejo en la Constitución” (¿Principio de Efectiva Protección de Bienes Jurídicos?:

Derecho Penal Europeo y Principio de Proporcionalidad, Manuel Portero Henares, Ed. 2010, p. 311, Civitas).

17. En ese entendido es que la ley penal protege el bien jurídico acorde con los valores y principios establecidos en la Constitución, sirviendo esta concepción de tamiz en la creación de tipos penales irrelevantes e impidiendo la excesiva frondosidad de los mismos. En igual medida, las sanciones administrativas también deberán estar dotados de razonabilidad en cuanto al bien jurídico o al interés que pretenden cautelar, lo cual es relevante para analizar el caso concreto.

18. Otro de los elementos que deben diferenciarse, obedece al cúmulo de responsabilidades, pues de un mismo hecho pueden derivar responsabilidades penales, civiles, administrativas y también laborales, o bien algunas de ellas, pues cada orden del derecho se refiere a materias diferentes y un mismo hecho puede ser relevante y atingente para diversas

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normas. Así, en todo accidente del trabajo habrá una eventual arista de responsabilidad patrimonial del empleador frente al trabajador y, a la vez, una administrativa regida por la legislación sanitaria en materia infraccional, ocurriendo lo mismo con los hechos delictivos, de los cuales además de una acción civil emana una acción penal, por tratarse de diversos órdenes del sistema jurídico, referidos a materias diferentes.

IV. ¿DOBLE PUNICIÓN EN EL CASO CONCRETO?

19. Que, en la medida que el actor aduce en su requerimiento que las multas que fueron aplicadas mediante la Resolución Exenta Nº 195, y Nº 514, cuya legalidad se reclama en la gestión pendiente seguida ante el 15º Juzgado Civil de Santiago, al emanar de un mismo hecho y ser sancionada con base a los literales a), b), c) del artículo 11 de la Ley Nº 18.902, ya singularizado, en forma conjunta, y que por ende serían contrarías a las disposiciones Constitucionales y convencionales referidas precedentemente, debe señalarse que el control de juridicidad del acto de multar y de la concurrencia de los casos y formas que establece la ley para ello es competencia del tribunal del fondo y no de esta Magistratura.

Sin perjuicio de lo anterior, la tesis de la requirente en orden a existir doble punición a partir de la aplicación de los preceptos cuestionados hace imprescindible realizar un análisis de las infracciones aplicadas en el caso concreto, en atención al bien jurídico protegido en los literales reprochados.

20. En tal sentido, el artículo 11, inciso 1º letras a), b), y c) de la Ley 18.902, impugnada en autos, señala que:

“Artículo 11.- Los prestadores de servicios sanitarios que incurrieren en alguna infracción a las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con los servicios sanitarios, o en incumplimiento de las instrucciones, órdenes y resoluciones que dicte la Superintendencia, podrán ser objeto de la aplicación por ésta, sin perjuicio de las establecidas específicamente en esta ley o en otros cuerpos legales o reglamentarios, de algunas de las siguientes multas a beneficio fiscal en los siguientes casos:

a) De una a cincuenta unidades tributarias anuales, tratándose de infracciones que importen deficiencias en la calidad, continuidad u obligatoriedad de los servicios, cobros indebidos, trato económico discriminatorio a los usuarios, deficiencias en la atención de los reclamos de los usuarios, daño a las redes u obras generales de los servicios, o incumplimiento de la obligación de entregar información requerida por la Superintendencia en conformidad a la ley.

b) De cincuenta y una a mil unidades tributarias anuales, cuando se trate de infracciones que pongan en peligro o afecten gravemente la salud de la población, o que afecten a la generalidad de los usuarios de los servicios.

c) De una a cien unidades tributarias anuales, cuando se trate de infracciones cometidas por los prestadores de servicios sanitarios, que importen el no acatamiento de las obligaciones y plazos establecidos por la ley respecto de las concesiones a que se refiere el decreto con fuerza de ley Nº 382, de 1988, del

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Ministerio de Obras Públicas, así como de las órdenes escritas y requerimientos, debidamente notificados, y plazos fijados por la Superintendencia de Servicios Sanitarios, en ejercicio de las atribuciones que la ley le encomiende, en relación con materias de su competencia. (…)”

21. Que, desde ya es dable hacer presente que se puede observar, en la historia de la Ley, que el legislador ya se ha cuestionado sobre la aplicación de sanciones conjuntas ante infracciones del prestador, señalando que:

“(…) los infractores podrán ser objeto de una o más de las sanciones que el texto establece -y que son las de multa y caducidad de la concesión-, el precepto permite que una misma infracción pueda ser sancionada dos veces.

Esta Secretaría de Legislación no formula observaciones sobre este punto, por incidir en aspectos de mérito, que escapan a su competencia” (Informe Secretaría de legislación, 25 de octubre de 1989, Boletín N ° 1151-03).

22.Ahora bien, el texto de la Ley N° 18.902 contempló, en la versión de origen de su artículo 11, sólo sanciones de multa para dos tipos de conducta - establecidas en sus letras a) y b)-, aplicables bajo la fórmula “(…) alguna de las siguientes sanciones”, con lo cual no restringe su aplicación, ni impide su acumulación. Con todo, la voz <alguna>, “denota una existencia concreta cuya entidad no se desvela” (REAL ACADEMIA ESPAÑOLA: Diccionario de la lengua española, 23.ª ed., [versión 23.3 en línea]. <https://dle.rae.es> [7 de octubre del año 2022]), por cuanto el Órgano que la aplica cumple un rol esencial, dado que, en cumplimiento de su función, deberá ponderar la concurrencia de los elementos que configuran la infracción y aplicar una o más multas, con el objeto de hacer efectivo el propósito de la sanción, en atención al principio de eficacia que permea a todos los Órganos de la Administración. (Ver en este sentido a nombre reservado. (2016).

Sanciones administrativas como medidas de cumplimiento del Derecho: un enfoque funcional y responsivo aplicado al régimen sancionatorio ambiental. Ius et Praxis, 22(2), 189-226.

https://dx.doi.org/10.4067/S0718-00122016000200007)

23.Luego, la Ley Nº 19.549, que modifica el régimen jurídico aplicable al sector de servicios sanitarios, en relación con los literales a) y b) del artículo 11 de la Ley 18.902, sólo alteró los rangos de multas posibles (BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL. Historia de la Ley N° 19.549, pp. 583 y 584), asunto que no ha sido controvertido por el requirente, pero con el cual se busca demostrar que, si bien fue un cuestionamiento del legislador, este no ha sido un asunto discutido en las modificaciones sucesivas, introducidas al texto original de la ley.

24.Que, para comprender el sentido y alcance del precepto impugnado, resulta importante destacar que en los dos últimos incisos del artículo 11, aun cuando no son parte de lo reclamado por el requirente, demuestran que, por una parte, el legislador previó situaciones diversas a las cuales les asigna una sanción especial, como es en el caso de las “infracciones reiteradas” y, por otra, que en el inciso final se entregan herramientas al sancionador para arribar al quantum de la multa, estableciendo que esta será determinada

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prudencialmente, en consideración a la (a) cantidad de usuarios afectados y (b) la gravedad de la infracción, en atención al bien jurídico lesionado.

25.Que, sin perjuicio de lo precedentemente expuesto el órgano administrativo al aplicar la multa estimó que no se trataba de una conducta reiterada, sino más bien de un hecho que coincidía con la concurrencia de dos hipótesis de multas, a saber:

a) Se aplican 100 U.T.A., en virtud de las infracciones cometidas y tipificadas en el literal a), y b) 200 U.T.A, en virtud de las cometidas y tipificadas en el literal b), todas del Art. 11 inc. 1 de la Ley N°18.902, por incumplimientos al deber de garantizar la continuidad del servicio de distribución de agua potable, afectando con ello a la generalidad de los usuarios, respectivamente.

c) De 1 a 100 U.T.A, cuando se trate de infracciones cometidas por los prestadores de servicios sanitarios, que importen el no acatamiento de las obligaciones y plazos establecidos por la ley respecto de las concesiones.

26.Que, en tal sentido cabe preguntarse si las sanciones impuestas en la letra b)

y c) ¿son consecuencia del reconocimiento de una conducta agravada? o bien si ¿son determinadas como corolario de la distinción que hace la administración respecto de infraccciones a bienes jurídicos distintos que se han visto afectados con el actuar del requirente? Es decir ¿los bienes jurídicos establecidos y que se intentan resguardar en las letras a), b), c) del inciso primero del artículo 11 de la Ley Nº 18.902, son los mismos?

27. Que, el sector regulado que comprende la prestación de servicios públicos sanitarios, cuyas características responden a la de un monopolio natural sujeto al régimen de fijación de tarifas. Así, la empresa Aguas Andinas, interviene como proveedor exclusivo, en cuanto titular para la explotación de servicios públicos sanitarios, comprendiendo su actividad las etapas propias del tratamiento de aguas, esto es, por una parte la producción y distribución de agua potable; y por otra, la recolección y disposición de aguas servidas, comprendidas dentro de la denominación genérica “servicio de alcantarillado”, definiciones que son establecidas en el artículo 3º del DFL Nº 382, sobre la Ley General de Servicios Sanitarios .

“Se entiende por producción de agua potable, la captación y tratamiento de agua cruda, para su posterior distribución en las condiciones técnicas y sanitarias establecidas en las normas respectivas.

Se entiende por distribución de agua potable, la conducción del agua producida hasta su entrega en el inmueble del usuario.

Se entiende por recolección de aguas servidas, la conducción de éstas desde el inmueble del usuario, hasta la entrega para su disposición.

Se entiende por disposición de aguas servidas, la evacuación de éstas en cuerpos receptores, en las condiciones técnicas y sanitarias establecidas en las normas respectivas, o en sistemas de tratamiento”.

28.Que, en tal orden es posible identificar a lo menos tres bienes jurídicos relevantes de protección, que destacan en la actividad desarrollada por la requirente, a saber (i) el suministro continuo de agua potable y alcantarillado, de claro interés público (ii) la afectación de la vida privada y la protección del hogar, de interés particular y concreto, y (iii) las condiciones de higiene y la protección al medio ambiente sano y libre de contaminación, interés claramente comunitario y distinto de los anteriores.

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29.Que, a reglón seguido es oportuno destacar que la letra a) del artículo 11, impugnado en autos, establece que será aplicable una multa a beneficio fiscal entre un monto que varía de una a cincuenta UTA, entre otras situaciones, ante el caso de afectación a la “continuidad del servicio”, sin señalar un número preciso de usuarios que se vean afectados.

30. Sin perjuicio de lo anterior, en la letra b) del mismo artículo 11, que intenta inaplicar el requirente, se establece que procederá una multa a beneficio fiscal entre cincuenta y una a mil UTA, entre otras situaciones, por la ocurrencia de aquellas infracciones que “afecten a la generalidad de los usuarios”. Se debe tener en cuenta que el concepto de generalidad importa la idea de un incumplimiento o alteración de la continuidad de suministro que trasciende de casos puntuales o aislados, claramente acotados, sino que se trata de una anormalidad de servicio que afecta al conjunto de usuarios servidos por el prestador, aunque no hayan sido todos los usuarios afectados directamente con el corte, lo cual repercute negativamente en el desarrollo normal de sus quehaceres y en la satisfacción de sus necesidades.

31. Ahora bien, dado que a esta Magistratura no le compete ponderar si el número de los usuarios corresponde a la mayoría o generalidad, si es posible demostrar con su conceptualización que el legislador diferenció ambas hipótesis, pues en el caso de la letra a) del artículo 11 de la ley ya singularizada, sanciona el solo hecho de la afectación de la continuidad del servicio, sin importar el número de usuarios afectados; en tanto, en la letra b), del mismo artículo, se establece una multa asociada a la extensión de la infracción, para lo cual establece una gradación de la sanción que podrá aplicar el sancionador. En tanto, la letra c) se refiere al incumplimiento de otras obligaciones conocidas por la requirente, que si bien están asociadas al hecho principal, implican una carga diferente.

- ALGUNOS ALCANCES SOBRE LOS BIENES JURÍDICOS PROTEGIDOS POR EL LEGISLADOR EN LA NORMA IMPUGNADA.

a. Suministro continuo de agua potable y alcantarillado como cuestión de interés público.

32.Que, el agua potable y alcantarillado son indispensables para la vida y la salud de las personas y, en consecuencia, fundamentales para preservar la dignidad de todos los sujetos. En tal sentido, aun cuando el derecho al agua no es reconocido como un derecho humano independiente y expresamente en nuestro Ordenamiento Jurídico, si comprende obligaciones específicas del Estado que garanticen a todas las personas el acceso a una cantidad suficiente de agua potable para el uso personal y domestico, así como el acceso a servicios de saneamiento adecuados, para lo cual resulta esencial que se asegure un suministro y servicio que satisfaga estándares de calidad y continuidad que serán precisados por la Ley.

33.Cabe hacer presente, que el concepto de “cantidad básica de agua requerida para satisfacer las necesidades humanas fundamentales” fue un asunto que se discutió originalmente en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el agua, celebrada en nombre reservado, en 1977. Oportunidad en la cual se afirmó que todos los pueblos, cualesquiera sea su etapa de desarrollo y sus condiciones económicas y sociales, tienen derecho a agua potable en cantidad y calidad acorde con sus necesidades básicas. De este modo, en adelante, diversos planes de acción han reconocido el derecho al agua

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potable y el saneamiento como un derecho humano, de lo cual deriva que el Estado tiene un rol que a lo menos es de garante primario en el acceso a los servicios y también en sus condiciones mínimas de continuidad y calidad.

Así, por ejemplo, en noviembre de 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales aprobó su Observación general Nº 15, sobre el derecho al agua, definido como el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. A su vez, el Comité destacó que el derecho al agua se encuentra asociado con otros bienes jurídicos, como son el derecho a la salud, a una vivienda y a una alimentación adecuada. (En este sentido ver Observación general Nº 15 (2002) sobre el derecho al agua, párr. 3)

34.Que, en este mismo orden, el reconocimiento del derecho al agua y del acceso a servicios de alcantarillado, como bienes jurídicos con características de “fundamentales” para la sociedad, ha sido reconocido en múltiples tratados que versan sobre Derechos Humanos, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado y del derecho a la salud. A modo de ejemplo, en el artículo 14 Nº 2, letra h), de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (vigente en Chile desde el año 1989), se reconoce el derecho a “Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua (…)” (lo destacado es nuestro). Lo mismo ocurre en la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (vigente en Chile desde el año 2008), pues en su artículo 28 obliga al Estado a “Asegurar el acceso en condiciones de igualdad de las personas con discapacidad a servicios de agua potable (…)”. En tal orden, el abastecimiento de agua potable deja de ser una obra de beneficencia para el Estado o un mero acto potestativo de libertad de empresa para los prestadores, y pasa a convertirse en un derecho, que, más allá de su regulación específica y sectorial en la ley, tiene un claro sustento constitucional y de derecho internacional de derechos humanos, niveles en los cuales la protección del ser humano es el elemento central.

35.Asimismo, cabe hacer presente que, en reciente sentencia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha declarado expresamente “El derecho al agua se encuentra protegido por el artículo 26 de la Convención Americana. Ello se desprende de las normas de la Carta de la OEA, en tanto las mismas permiten derivar derechos de los que, a su vez, se desprende el derecho al agua. Al respecto, baste señalar que entre aquellos se encuentran el derecho a un medio ambiente sano y el derecho a la alimentación adecuada, cuya inclusión en el citado artículo 26 ya ha quedado establecida en esta Sentencia, como asimismo el derecho a la salud, del que también este Tribunal ya ha indicado que está incluido en la norma.

El derecho al agua puede vincularse con otros derechos, inclusive el derecho a participar en la vida cultural (…)” (caso Comunidades Indígenas miembros de la Asociación Ihaka honhat (nuestra tierra) vs. Argentina.

Sentencia de 6 de febrero de 2020, párrs. 222, 231 a 242)

36.Que, en este sentido, y dentro de las dimensiones del uso del agua que son relevantes en este caso, es posible reconocer que, el derecho al agua y alcantarillado, se incluyen de forma implícita en otros derechos y libertades

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-lo que significa, entre otros, la protección contra cortes arbitrarios o ilegales de los recursos hídricos- y además prestaciones mínimas– que comprendan el acceso a una cantidad mínima de agua potable para mantener la vida y salud de las personas-. Así, el derecho al agua y alcantarillado, al tratarse de derechos de tal amplitud y significancia por sí mismo y con efecto en otros derechos de igual relevancia, resulta imposible admitir que su goce y ejercicio sea interrumpido, salvo por motivos de real fuerza mayor que además la propia ley reconozca como imposibles de resistir o mitigar; de lo que se sigue que el suministro de agua y el acceso a alcantarillado deben ser continuos y suficientes, en los términos indicados precedentemente. De tal forma, si los servicios son prestados por privados, tanto su relación con el Estado como la prestación del servicio mismo deben ser moldeadas y configuradas en términos de acceso a un derecho con los caracteres expuestos, tendiendo a asegurar la continuidad del servicio y los estándares de calidad de este.

b. La afectación de la vida privada y la protección del hogar.

37. Que, las sanciones que se discuten en el caso de marras, irradia no solo a los bienes jurídicos expuestos precedentemente, sino también a otros, como es el caso de la vida privada y la protección del hogar, en el sentido de sancionar una afectación contraria a derecho de esos bienes y derechos individuales, pues las familias y hogares afectados por la pérdida del suministro son sujetos diferentes y específicos, individualizables, que sufren afectación particular, concreta y específica de sus derechos y de degradación de condiciones sanitarias y de acceso al agua y alcantarillado, en la esfera privada e íntima de su hogar.

c. Las condiciones de higiene y la protección al medio ambiente sano.

38.Que, igualmente se advierte que en el caso concreto los bienes jurídicos cautelados son relevantes en la salud pública, el desarrollo social, la equidad social y la sustentabilidad ambiental.

39.Cabe tener presente que, en Chile, durante la segunda mitad del siglo XX seguía siendo un grave problema estructural la falta de acceso al agua potable y al saneamiento por un relevante porcentaje de la población, lo que significaba una “contribución a la morbilidad y desnutrición de la población” (Hantke-Domas, M., Jouravlev A., “Lineamientos de política pública para el sector de agua potable y saneamiento”, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2011. Documento extraído de https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/3863/S2011000_e s.pdf)), lo cual repercutía en el surgimiento de enfermedades como el tifus, paratifus, hepatitis, cólera, entre otras, que se traducían en mayores costos de cuidados médicos, pérdidas de días laborales e incluso muertes prematuras (Op., Cit). De esta forma, el bien jurídico “agua potable” se torna esencial para la vida de las personas, pues con su acceso se logra un estándar sanitario superior, mejorando las condiciones de vida de los sujetos y, en concordancia con el Estatuto Constitucional, se resguarda la integridad física de aquellos que habitan en el territorio chileno. En consecuencia, si se interrumpe o suspende dicho servicio, por causales no previstas en la ley, eventualmente se afectará la integridad de los usuarios, asunto que es

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previsto por el Ordenamiento Jurídico, cuestión que motiva al legislador a aplicar multas como incentivos / costos, para que las empresas prestadoras cumplan con sus obligaciones.

40. En dicho orden, es menester destacar que la evolución histórica del sector de agua potable y alcantarillado, en Chile, habiendo aún zonas y asentamientos humanos sin acceso, puede ser dividida en cuatro grandes fases (En este sentido ver: Valenzuela, s., Jouravlev, A., Servicios urbanos de agua potable y alcantarillado en Chile: factores determinantes del desempeño, CEPAL, año 2007), que conducen al Estado a generar una institucionalidad respecto a la prestación de dichos servicio, en el contexto de un mercado regulado, que se estructura sobre la base de los principios de legalidad, interdicción de la arbitrariedad, subsidiariedad y servicialidad “(…) que sirven como pautas de interpretación y reglas de aplicación directa (…)” (nombre reservado. (2013). Sanciones administrativas y mercados regulados. Revista de derecho (Valdivia), 26(1), 119-144. https://dx.doi.org/10.4067/S0718-09502013000100006). En esa evolución irán estableciéndose progresivamente parámetros de cumplimiento de las obligaciones de los prestadores, que ante una infracción vinculada al abastecimiento del agua potable, el tratamiento de aguas o el servicio de alcantarillado, respectivamente, justifican medidas de ordenación, dado que con su vulneración se afectan bienes esenciales para el desarrollo actual de la vida en sociedad, generando una regresión en el estándar asegurado de mantenerse dicho acto u omisión, verificándose, por tanto, motivos de interés público en su protección y en el rol que ha asumido el Estado, siendo absolutamente legítimo el configurar potestades sancionatorias al respecto, reconociendo la identidad y entidad de cada infracción.

41. Que, en este sentido el servicio prestado por Aguas Andinas, al tratarse de un monopolio natural y debido al interés público contenido en su función y la necesidad de dar resguardo o garantías a aquellos que participan como usuarios, requiere per se establecer mecanismos de resguardo, fiscalización e intervención que, de acuerdo con la ponderación de la Administración significará, eventualmente y ante la verificación de una infracción, la consecuente aplicación de una sanción, de conformidad con la legislación vigente.

- CUESTIONES DE FONDO

42.En referencia al caso concreto, en cuanto a que un hecho pueda constituir dos o más infracciones, es necesario señalar dos cosas: por un lado puede existir doble punición inconstitucional o bien puede ser ajustada a la Constitución, lo cual dependerá si el fundamento de derecho ambas es similar, o bien por otro lado si se está en presencia de un concurso, el concurso de infracciones (categoría extrapolada al derecho administrativo sancionador desde el concepto de concurso delictivo, propio del orden penal), en cuyo caso lo que se constata que lo ocurrido es una pluralidad de ilícitos a partir de un mismo hecho. Cabe señalar que el concurso puede ser real o ideal:

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A. concurso real: en él varios hechos conforman varias infracciones, pudiendo sostenerse el binomio pluralidad de hechos-pluralidad de infracciones, por lo que se determinará el conjunto de las sanciones asignadas a las diversas infracciones cometidas.

B. Concurso ideal: también se determina una pluralidad de infracciones, pero todas ellas derivan de un mismo y único hecho, pudiendo sostenerse el binomio unidad de hecho-pluralidad de infracciones, porque el hecho es lesivo de diversos bienes jurídicos, de forma tal que se encuentran sanciones por la lesión de cada uno, sin que ninguna de las normas sancionatorias cubra íntegramente los bienes jurídicos involucrados (en caso contrario se estará en presencia de un concurso de normas, cuyas consecuencias son del todo diferentes). La clave del concepto de concurso ideal es comprender que de un mismo hecho pueden emanar diversas figuras delictivas sin que ello sea doble punición per se.

43.En cuanto garantía en contra de la doble punición, puede extraerse entonces, en referencia al caso concreto, que en primer término y en general, “La prohibición de ne bis in idem impide incoar de forma simultánea dos expedientes sancionadores sobre unos hechos que lesionan o ponen en peligro el mismo bien jurídico” (nombre reservado (2001), Non bis in idem, prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el Derecho administrativo sancionador Revista de administración pública, ISSN 0034- 7639, Nº 156, 2001, p.240) motivo por el cual, analizando la preceptiva cuestionada y su función en el caso sub lite, debe examinarse si las multas en cuestión obedecen o no al mismo bien jurídico en la norma impugnada.

44.Si el fundamento de las dos sanciones obedece al mismo bien jurídico, sin duda se estará frente a una doble punición, en cambio, si obedece a bienes jurídicos diferentes, no se estará frente a una infracción al principio non bis in idem, sino simplemente frente a un concurso ideal.

45.Cabe decir que el concurso ideal no es una vulneración de la garantía non bis in idem, pues “el principio no parte del mero hecho o sustrato real, sino de la valoración jurídica que del mismo hacen las normas sancionadoras por lesionar o poner en peligro un bien jurídico. Si un mismo hecho admite una pluralidad de valoraciones jurídicas (concurso ideal), la imposición de diversas sanciones no supone violación alguna de la prohibición de doble valoración. Como se ha señalado, lo que contradice el non bis in idem «es la plural toma en consideración de la valoración y no del sustrato fáctico subyacente»; por ello, el ámbito en el que resulta lícito cuestionarse la operatividad del principio no es «el de la mera identidad total o parcial del concreto hecho subyacente, sino su valoración jurídica [...] La imposición de varias consecuencias jurídicas sólo resultará por ello contraria al principio cuando haya procedido de una pluralidad de valoraciones jurídicas, siendo que una de ellas incorpora expresa o tácitamente a las demás»” (nombre reservado (2001), Non bis in idem, prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el Derecho administrativo sancionador Revista de administración pública, ISSN 0034-7639, Nº 156, 2001, p,245).

46.Por otra parte, si “delito” en órbita penal es una acción u omisión típica, antijurídica y culpable; extrapolando dicha característica al derecho administrativo sancionador ha de determinarse que la diferenciación del bien jurídico protegido en dos infracciones se identifica en la órbita de la tipicidad y la tipificación de las mismas, que permitirá reconocer cual es el principio o valor que pretende proteger.

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47. En cambio, la antijuridicidad, segundo elemento del delito, en ese caso infracción, es entendida, lato sensu, como contrariedad a derecho, puede identificarse a partir del derecho ajeno lesionado en particular y también a partir de la afectación del bien jurídico en cuestión. En este sentido, un mismo hecho puede tener diversas dimensiones de antijuridicidad, lesionando diversos derechos, a diversas personas y a diversos bienes jurídicos. Es en ese sentido que, como ya se viera, la continuidad del servicio de agua potable y alcantarillado es en sí mismo un valor protegido como principio del sistema de suministro y a la vez un derecho del usuario que cumple con las cargas regulares que el mismo sistema le asigna para acceder al mismo.

48. A la vez, como ya se vio, hay a lo menos otros dos bienes jurídicos involucrados que se ven vulnerados, configurando hipótesis de antijuridicidad diferentes, pues en el sistema chileno hay otras garantías en el funcionamiento del sistema: la calidad del agua y su condición de potable, además del tratamiento de las aguas servidas. A su vez, la salubridad pública es otro valor o bien jurídico protegido, respecto del cual el Estado y en particular el prestador tiene la posición y el deber de garantes. Es en este sentido que, respecto de estos deberes de garantía y acción, el mero incumplimiento de los mismos genera riesgos que de concretarse se vuelven irreversibles y que además tienen diversos sujetos afectados. En primer lugar, el quiebre del deber de continuidad del servicio afecta el funcionamiento del sistema de suministro completo, lo que es en sí misma una infracción a un bien jurídico de titularidad comunitaria y una infracción de los deberes del prestador del servicio con el Estado.

49.Al mismo tiempo, las familias y hogares afectados por la pérdida del suministro son sujetos diferentes y específicos, individualizables, que sufren afectación particular de sus derechos y condiciones sanitarias y de acceso al agua, en la esfera privada e íntima de su hogar, como ya ha sido desarrollado. Por otra parte, hay un elemento adicional, que es relevante para establecimientos de comercio e industria, la falta al deber de continuidad de servicio de agua potable y alcantarillado tiene otras significaciones de antijuridicidad: generará alteración de los procesos productivos, conflictos laborales por temas de higiene y seguridad, consecuencias en los estándares sanitarios de la prestación de servicios, afectación de las condiciones laborales de sus trabajadores, etc.

50.Siendo identificable así un horizonte múltiple de antijuridicidad, el mismo es traducido, legítimamente por el legislador, en términos que cada esfera de antijuridicidad tiene asignada una infracción, pudiendo o no concurrir varias a partir de un mismo hecho.

51. En el caso sub lite, las infracciones en cuestión son todas de derecho administrativo, están contempladas todas en la misma norma y a la vez son aplicadas por el mismo órgano, motivo por el cual se descarta la concurrencia de los conflictos más habituales del principio ne bis in idem, propios de la doble punición con la misma antijuridicidad.

52.En el mismo sentido, se observa que el precepto cuestionado recoge la fórmula del concurso ideal, y que las infracciones en cuestión no obedecen a la misma razón, entendida ésta como el bien jurídico protegido, lo que es reconocible en la clara diferenciación del contenido de la antijuridicidad de ellas.

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53.Cabe señalar que en materia delictiva el concurso ideal de delitos tiene señalada una regla especial en el artículo 75 del Código Penal, correspondiendo aplicar la pena mayor del delito más grave. A ello debe agregarse que, como lo señala la doctrina autorizada, “Chile no cuenta con una ley general sobre infracciones y sanciones administrativas que se haga cargo –entre otros temas– de los problemas que plantea el concurso infraccional. Tampoco la legislación sectorial se hace cargo del tema, a diferencia de lo que sucede en los ordenamientos comparados” (Cordero nombre reservado, Los concursos infraccionales en el Derecho administrativo sancionador chileno, Revista de Derecho Administrativo Económico, Nº 31, enero-junio 2020, p. 44) , lo que obliga a acudir a la legislación penal como baremo normativo en materia de concurso infraccional administrativo, por ser la matriz regulatorio-punitiva del Estado de Chile, por ser la legislación vigente y por no ser parte de las atribuciones de este Tribunal la potestad de crear normas legales especiales.

54.De lo expresado se coligen dos cuestiones fundamentales:

- En primer lugar, la legislación chilena contempla en el orden penal la figura del concurso ideal, por lo que su incorporación en el derecho administrativo más que una infracción a derecho es una concreción de los objetivos de dicha disciplina:

acercar el orden infraccional al orden penal.

- En segundo lugar, en el precepto impugnado nos encontramos frente a una norma especial de concurso ideal de infracciones administrativas. A falta de norma especial se aplicaría la regla del Código Penal, pero el solo establecimiento de una regla especial no es inconstitucional, más en una materia en la cual la reserva de ley es amplia y en la que sus límites están dados en primer término por la proporcionalidad sancionatoria, que además no es objeto del presente proceso, por lo cual esta sentencia no puede referirse a ello.

55. Si bien, la regla especial del Código Penal puede tener motivos y particularidades, no debe dejar de precisarse que parte de la doctrina penal señala que el principio ne bis in idem no obsta a “la exigencia de realizar una íntegra valoración jurídica del hecho; en virtud del “mandato de exhaustividad” la sentencia condenatoria ha de abarcar todo el contenido de ilicitud del comportamiento. En otras palabras, el principio ne bis in idem prohíbe incurrir en una duplicidad de valoraciones, pero no a costa de omitir la consideración de una parte del contenido de ilicitud de una de las infracciones concurrentes” (nombre reservado, nombre reservado. El legislador y el principio ne bis in ídem. Polít. crim., Santiago, v. 13, n.

26, p. 952-1002, dic. 2018. Disponible en <https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718- 33992018000200952&lng=es&nrm=iso>. accedido en 16 jun. 2020. http://dx.doi.org/10.4067/S0718-3399201800020095 ), lo cual ha de entenderse referido a la unidad del hecho que contiene diversas infracciones de acuerdo a lo ya señalado, en el marco de un concurso ideal de infracciones administrativas, llegando a señalarse incluso que “el ne bis in idem no sería operativo en las hipótesis de concurso ideal por faltar uno de sus presupuestos, esto es, la identidad de fundamento: aunque se impusieran las sanciones correspondientes a cada una de las infracciones, no se estaría sancionando lo mismo” (id. ant), concluyendo en el mismo trabajo que “la multiplicidad de penas está claramente permitida por nuestra Constitución, pues cuando el artículo 19 Nº 3 inciso noveno exige

21 0000614 SEISCIENTOS CATORCE

que la conducta que se sanciona esté expresamente descrita en la ley, lo hace en relación con la posibilidad de que ella establezca penas, en plural, respecto de dicha conducta”, legitimando así las penas accesorias y las penas copulativas, además de la sanción del concurso ideal.

CONCLUSIONES

56.En el caso concreto, las infracciones en cuestión obedecen a bienes jurídicos diferentes, motivo por el cual su lesividad y su identidad es diferenciada.

57. De la misma forma, la concurrencia, en el caso concreto, de diversas infracciones emanadas de un mismo hecho, con fundamentos diferentes cada una, configura un concurso ideal de ilícitos.

58.A su vez, la concurrencia del concurso ideal permite identificar que cada una de las infracciones es una antijuridicidad diferente, por lo cual la aplicación preceptiva cuestionada no es una vulneración del principio ne bis in idem.

De tal forma, se descarta la inconstitucionalidad alegada a su respecto.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO.

OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

III. QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE POR ESTIMARSE QUE TUVO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR.

DISIDENCIA Acordada con el voto en contra de los Ministros señores CRISTIÁN LETELIER AGUILAR (Presidente Subrogante), JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, y MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, quienes estuvieron por acoger el requerimiento, por las siguientes razones:

1.- Que el presente requerimiento ha sido interpuesto en representación de Aguas Andinas S.A. en el marco de una reclamación judicial de multa que se tramita ante el 15° Juzgado Civil de Santiago. Conforme indica en su presentación, la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) le impuso un total de cinco multas, ascendentes en su conjunto a la suma de 740 Unidades Tributarias Anuales (UTA), a consecuencia de un procedimiento sancionatorio desarrollado a propósito de la suspensión del suministro de agua potable que afectó a sectores de la Región Metropolitana entre los días 26 y 28 de febrero de 2017 y que habría tenido su origen

22 0000615 SEISCIENTOS QUINCE

en un evento meteorológico verificado en la subcuenca del río Maipo en aquellas fechas.

2.- Que, en estas circunstancias, la SISS ordenó el desarrollo de una investigación especial para analizar las responsabilidades derivadas de los hechos descritos. Como consecuencia del indicado proceso administrativo se dictó la resolución N° 195, de 28 de enero de 2021, acto administrativo que confirma cinco cargos (de los seis originalmente planteados por la resolución Exenta N° 3007, de 2017) en contra de la requirente, imputaciones que sirven de base a la imposición de las siguientes sanciones “a) Una multa de 80 UTA (ochenta unidades tributarias anuales), en virtud de lo dispuesto en la letra c) del artículo 11 inciso primero de la Ley N° 18.902, al verificarse la falta de operación a plena capacidad de la ampliación de la Planta de Tratamiento de Agua Potable Complejo Vizcachas, antes y después de la emergencia, así como la falta de operación a la máxima capacidad comprometida para la conducción de agua cruda desde el embalse El Yeso a los Drenes Azulillos (CAYA), puesto que nunca sobrepasó el aporte de 3,5 m3 /s, lo cual, constituye un incumplimiento del Oficio ORD. SISS N° 5.051 de fecha 23 de diciembre del año 2015, que se pronuncia favorablemente sobre la actualización del plan de desarrollo de la concesión Gran Santiago, Región Metropolitana, con lo que resulta obligatoria la operación en tiempo y forma de dichas obras, para hacer frente a eventos de turbiedad.

b) Una multa de 500 UTA (quinientas unidades tributarias anuales), en virtud de lo dispuesto en la letra b) del artículo 11 inciso primero de la Ley N° 18.902, por haber afectado a la generalidad de los usuarios, ya que las deficiencias en la operación de la infraestructura impidieron el normal desarrollo de la comunidad, de tal forma que la oportuna operación de las obras habría significado una disminución en la cantidad de comunas afectadas y/o una disminución en la extensión de los cortes. Esta afectación a la generalidad de los usuarios se produjo también, por la falta de cumplimiento de los deberes de información a los usuarios por parte de la concesionaria, lo que produjo que estos recibieran información deficiente sufriendo los perjuicios producidos por la demora en la entrega de información a las autoridades.

c) Una multa de 40 UTA (cuarenta unidades tributarias anuales) en virtud de lo dispuesto en la letra a) del artículo 11 inciso primero de la Ley N° 18.902, al constatarse que la empresa no cumplió con los deberes de información que le caben en situaciones de emergencia y que forman parte integrante de la garantía de calidad de atención a los usuarios, de conformidad con los artículos 36° bis del D.F.L MOP N° 382/88 y 122° del D.S. MOP N° 1199/04.

d) Una multa de 80 UTA (ochenta unidades tributarias anuales) en virtud de lo dispuesto en la letra c) del artículo 11 inciso primero de la Ley N° 18.902, al constatarte un incumplimiento de lo instruido a través del Oficio ORD. N° 3.459/2008, en relación al otorgamiento de suministro alternativo durante eventos de esta naturaleza, dada la tardanza en el establecimiento de los puntos de entrega y las deficiencias detectadas en los puntos de distribución a cargo de la empresa.

e) Una multa de 40 UTA (cuarenta unidades tributarias anuales) en virtud de lo dispuesto en la letra a) del artículo 11 inciso primero de la Ley N° 18.902, al verificarse que no existió información alguna respecto del nuevo corte de suministro ocurrido en la comuna de San Bernardo el día 28 de febrero de 2017, lo cual constituye una infracción a la obligación de garantizar la calidad de la atención de los usuarios en situaciones de emergencias, de conformidad a los artículos 36° bis del D.F.L MOP N° 382/88 y 122° del D.S. MOP N° 1199/04.”

3.- Que de este modo y en el marco del proceso sancionatorio descrito, cuya decisión es objeto de reclamación judicial, la requirente y sancionada cuestiona la aplicación del precepto legal que expresa “algunas de las siguientes multas”, el que se encuentra contenido en el artículo 11, inciso primero, primera parte, de la Ley N° 18.902, que crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios, por entender que es aquella expresión la

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que ha permitido a la autoridad, imponer una multiplicidad de multas por infracciones que responden al mismo hecho y que en definitiva tienen el mismo fundamento jurídico, por lo que se produciría una vulneración a la prohibición de doble punición o non bis in ídem, con la consiguiente afectación constitucional de garantías, siendo esta la cuestión sometida a decisión de estos jueces constitucionales.

4.- Que sobre el conflicto constitucional planteado cabe indicar en primer término que la doctrina ha estimado que la prohibición de bis in ídem constituye un principio general y básico del derecho administrativo sancionador. Siguiendo este criterio, nombre reservado sostiene que “[e]l principio “non bis in idem”, tradicionalmente entendido como la prohibición de que alguien pueda ser condenado dos veces por un mismo hecho, ha sido reconocido por la doctrina y la jurisprudencia nacional como uno de los pilares del Derecho administrativo sancionador. En su origen este principio fue una derivación de la cosa juzgada, ya sea porque lo declarado en una sentencia se tiene como la verdad jurídica (vertiente positiva) y, además, porque resulta imposible volver sobre la misma materia una vez resulta (vertiente negativa). Desde el ámbito procesal adquirió un componente sustantivo que se traduce en la imposibilidad de sancionar dos veces por un mismo hecho” (Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración en el derecho chileno. Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XLII.

Valparaíso, Chile, 2014, pp. 399 – 439).

5.- Que, por su parte, el profesor nombre reservado nos indica en relación a este principio de bis in ídem y su prohibición, que, desde la perspectiva administrativa, este tendría dos vertientes. Señala que “[p]or una parte, impide que un mismo hecho sea considerado a la vez delito penal y delito administrativo; y, por otra, que un mismo hecho personal sea considerado a la vez objeto de dos sanciones de tipo administrativo; por ejemplo, que de un mismo hecho se deriven dos o más multas.”

(Esquema de los Principios del Derecho Administrativo Sancionador. Revista de Derecho Universidad Católica del Norte. Año 11, Nº 2, 2004. pp. 137-147).

6.- Que del mismo modo la jurisprudencia de esta Magistratura también ha tenido la oportunidad de pronunciarse en relación con este principio, indicando que esta interdicción del juzgamiento y la sanción múltiples se sustenta, respectivamente, en la aplicación de principios relativos al debido proceso y la proporcionalidad. Agrega que su fundamento constitucional deriva de la dignidad personal y del respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, cualidad que le es reconocida universalmente. Su transgresión constituye, pues, un atropello de las bases de la institucionalidad, así como de las garantías de un procedimiento e investigación racionales y justos, consagradas en el capítulo sobre igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos. (STC Rol 2045, c. cuarto). Añade el mencionado fallo que esta garantía no se restringe a la observancia de la ritualidad formal de un proceso, sino que alcanza a los elementos materiales o sustanciales del trato que surge de la aplicación de la norma procesal, en orden a asegurar la justicia de la decisión jurisdiccional. En ese sentido, el procedimiento que permite juzgar y sancionar más de una vez por el mismo hecho desafía toda noción de justicia.

7.- Que, asimismo, la jurisprudencia administrativa emanada de la Contraloría General de la República ha sido clara al reconocer la vigencia y aplicación del principio de prohibición de doble punición en diversos dictámenes (v. gr. Dictámenes N° 41.736, de 2004, N° 77.203 de 2012, N° 78.692 de 2016) todos los cuales establecen la proscripción de imposición de una doble sanción por los mismos hechos, entendiendo que una respuesta punitiva de tales características no resulta ajustada a los principios que subyacen al actuar de los organismos públicos. En efecto, en términos explícitos en el Dictamen N° 92.448 de 2015 el Órgano Contralor señala que a propósito del non bis in ídem que “conforme a aquel no debe aplicarse al infractor, por los mismos hechos y fundamentos jurídicos, dos o más sanciones administrativas”.

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8.- Que como se advierte y, en lo que nos interesa, la prohibición de bis in ídem o doble sanción se expresa en la imposibilidad que pesa sobre el órgano administrativo de sancionar dos o más veces, la misma conducta, respecto del mismo sujeto y por iguales fundamentos. Esta triple identidad funciona como salvaguarda de los intereses y derechos del sancionado, el cual puede tener la certeza de que, frente a una determinada infracción, la administración no puede abusar de sus facultades aplicando más de una medida como respuesta punitiva. De este modo, con prescindencia de una regulación expresa de esta figura en nuestra Constitución, la cual evidentemente no existe, lo cierto es que la necesidad de que el ejercicio de la actividad punitiva estatal se ajuste a las exigencias y garantías de la Carta Fundamental, convierten en un imperativo ineludible la observancia de las exigencias del non bis in ídem, de manera tal que para atender a los cuestionamientos expuestos por la requirente, resulta fundamental, analizar las circunstancias del caso concreto.

9.- Que, como primer elemento a considerar, resulta evidente de los actos administrativos que se han dictado en este proceso administrativo y que culminan en la Resolución N° 195 que impuso las multas reseñadas, así como la Resolución N° 514 que rechaza la reposición interpuesta, se dirigen a hacer efectiva la eventual responsabilidad recaída en la requirente, Aguas Andinas S.A.

10.- Que los mencionados actos administrativos dan cuenta de la imposición de las sanciones pecuniarias descritas como resultado de la imputación de un total de cinco cargos que, en la especie, se originan a partir de un mismo hecho como es la suspensión no programada del suministro de agua potable ocurrido entre los días 26 y 28 de febrero de 2017 y que se habría originado a raíz de un evento meteorológico de lluvias que provocó un aumento de caudal y turbiedad de las aguas del río Maipo. Lo cierto es que de la revisión de los cargos que fundamentan las multas impuestas es posible apreciar como el reproche que se efectúa respecto de la requirente guarda relación con la supuesta falta de medidas oportunas desde el ámbito de operaciones de las plantas con que opera el servicio y deficiencias comunicacionales para hacer frente a la contingencia. Vale decir, se plantean aspectos que derivan del mismo hecho basal como es la suspensión no programada del servicio, del cual se extraen los cuestionamientos que sustentan las diversas multas impuestas, precisamente todas ellas por consideraciones vinculadas al hecho principal descrito.

11.- Que la consideración del hecho infraccional como unitario a efectos del reproche lo sostenemos entendiendo, en términos propios del análisis penal, que lo que califica el mismo es lo que la doctrina ha denominado como “unidad natural de acción”, esto es “cuando el hecho se presenta objetivamente como plural pero desde un punto de vista valorativo resulta ser una única acción a los ojos del autor”. En similar sentido se ha señalado que hay unidad natural de acción “cuando se dé una conexión temporal y espacial estrecha de una serie de acciones u omisiones que fundamenten una vinculación de significado de tal naturaleza que también para la valoración jurídica sólo pueda aceptarse un único hecho punible, y esto, aunque cada acto individualmente considerado realice por sí sólo el tipo de ilicitud y fundamente ya de esta manera el hecho punible“ (en nombre reservado. “Manual de Derecho Penal”

Editorial Temis S.A. 1996, p. 244).

12.- Que lo precedentemente expuesto es lo que se aprecia en la especie, cuando la conducta reprochada como infractora del ordenamiento jurídico es en esencia una, esto es, la interrupción del suministro de agua potable. Aquella configura el hecho que sustenta los reproches efectuados a la requirente, los que se aprecian al analizar, en concreto, los cargos efectuados en la resolución sancionatoria. Así, el cargo N° 1, reprocha “la falta de operación a plena capacidad de la ampliación de la Planta de Tratamiento de Agua Potable Complejo Vizcachas, antes y después de la emergencia, así como la falta de operación a la máxima capacidad comprometida para la conducción de agua cruda desde el embalse El Yeso a los Drenes Azulillos”. El cargo N° 2 menciona la afectación a la generalidad de los usuarios -a consecuencia de la

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suspensión del servicio- y la falta de información -en relación al mismo evento- que en síntesis son expresión de la falta de suministro de agua potable. El cargo N° 3 reitera el reproche a la falta de información en situaciones de emergencia como la de la especie.

El cargo N° 4 le reprocha incumplimientos en el otorgamiento de suministro alternativo (ante la falta de agua potable). Y el cargo N°5 objeta una nueva falta de información en relación al mismo evento de falta de suministro de agua potable, en específico para los usuarios de la comuna de San Bernardo.

13.- Que, en definitiva, es posible apreciar como el hecho reprochado y en el cual se basa todo el desarrollo procedimental sancionatorio es uno solo y ha sido la configuración legislativa del reproche, sustentada en el precepto legal cuya inaplicabilidad se solicita la que, en definitiva, ha permitido a la autoridad imponer un cúmulo de multas, pese a que cada uno de los cargos responde a la misma conducta infraccional, tal como se ha expuesto.

14.- Que, en abono a lo anterior, es posible apreciar como la misma conducta infraccional “suspensión no programada del servicio de agua potable” se ha utilizado como sustento para justificar la vulneración de una serie de deberes y obligaciones administrativas, las que en muchos casos se expresan en infracciones a regulaciones de rango infralegal evidenciando cómo, a partir de una misma conducta, se crean numerosos tipos infraccionales y luego, valiéndose del precepto legal cuya inaplicabilidad se solicita, se imponen múltiples multas.

15.- Que en lo referido al fundamento de los reproches efectuados a la requirente, cabe indicar que tal como se expresó en STC 8484-20, no resulta posible entender que detrás de las diversas multas impuestas al mismo infractor por una misma conducta, exista un fundamento diverso, ajeno al deber que la ley impone a los productores y distribuidores de agua potable de asegurar un servicio continuo y de calidad, que justifique la imposición de más de una sanción como ha ocurrido en la especie, toda vez que ha sido el tenor de la expresión “algunas de las siguientes multas” el que ha dado pábulo a la autoridad administrativa para aplicar en el caso concreto más de una multa, sustentado en que eventualmente se habría configurado más de una vulneración normativa, pese a ser una misma la conducta y atribuida al mismo sujeto.

16.- Que en esta misma línea argumental, referida al fundamento jurídico que podría sustentar la diversa y numerosa respuesta punitiva de la autoridad, huelga indicar que aquella diferencia de fundamentos no se aprecia en la especie, desde que tal como ha señalado la doctrina “si los bienes jurídicos afectados por un mismo hecho resultan heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que si son homogéneos, no procederá la doble punición, aunque las normas jurídicas vulneradas sean distintas”

(GARBERÍ, L. José y BUITRÓN, R. Guadalupe, citados en “El Principio Non Bis In Ídem en el Derecho Administrativo Sancionador”. Memoria para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales. nombre reservado. Universidad de Chile. Santiago, 2017, p.60).

17.- Que es precisamente la descripción reseñada la que se verifica en la especie, desde que la infracción en que ha incurrido el requirente puede producir afectaciones a bienes jurídicos homogéneos, pero en caso alguno a bienes heterogéneos, capaces de sustentar la respuesta sancionatoria de la especie. Muestra de lo anterior queda reflejado en los cargos y sus fundamentos, aspectos ya reseñados. A lo anterior, pertinente resulta añadir que no podemos perder de vista que finalmente el objetivo de la autoridad es uno, dar cumplimiento al mandato constitucional contenido en el artículo 1° en orden a concretar el deber del Estado de estar al servicio de la persona humana y promover el bien común, para lo cual debe velar por el cumplimiento de las normas propias de la regulación sectorial que fundamenta su actividad fiscalizadora.

Y, por ende, ese fundamento jurídico general, de carácter único e ineludible no puede ser desconocido ni tergiversado valiéndose de regulaciones legales que permitan aplicar diversas respuestas sancionatorias.

26 0000619 SEISCIENTOS DIECINUEVE

18.- Que por los argumentos desarrollados a lo largo de este voto es que estos disidentes estiman que las características del caso concreto evidencian que la autoridad se ha valido de la norma cuya inaplicabilidad se solicita para llevar a cabo la imposición de más de una sanción por la misma conducta, atribuida al mismo sujeto y por idéntico fundamento jurídico, todo lo cual se muestra como contrario al orden constitucional y al respeto a la prohibición de doble punición o non bis in ídem, motivo por el cual, estimamos que correspondía declarar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del precepto legal reprochado en la especie.

Redactó la sentencia el Ministro señor RODRIGO PICA FLORES, y la disidencia, el Ministro señor JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 12.823-22-INA

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nombre reservado

Fecha: 20/10/2022

nombre reservado José Ignacio Vásquez Márquez Fecha: 21/10/2022 Fecha: 27/10/2022

María Pía Silva Gallinato nombre reservado

Fecha: 20/10/2022 Fecha: 20/10/2022

nombre reservado Daniela Beatriz Marzi Muñoz Fecha: 24/10/2022 Fecha: 21/10/2022

Natalia Marina Muñoz Chiu Fecha: 25/10/2022

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidente Subrogante, Ministro señor Cristian Omar Letelier Aguilar, y por sus Ministros señor Nelson Roberto Pozo Silva, señor José Ignacio Vásquez Márquez, señora María Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Rodrigo Patricio Pica Flores, señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz y la Suplente de Ministro señora Natalia Marina Muñoz Chiu.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

María Angélica Barriga Meza Fecha: 27/10/2022

EF1A8A17-E673-44BA-A028-40AA6C6DEC3E Este documento incorpora una firma electrónica avanzada. Su validez puede ser consultada en www.tribunalconstitucional.cl con el código de verificación indicado bajo el código de barras.