Inaplicabilidad de Precepto Legal · Código de Procedimiento Civil

Santiago, dos de abril de dos mil nueve.

VISTOS:

Con fecha 23 de octubre de 2008, la señora nombre reservado

nombre reservado, factor de comercio, y el señor nombre reservado, abogado, ambos en representación de la Sociedad de Servicios y Asesorías Swan (Chile) S.A., han requerido a este Tribunal Constitucional para que se declare la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la disposición contenida en la parte final del inciso primero del artículo 171 del Código Sanitario, en la causa sobre acción de reclamación de multa administrativa en juicio sumario que se sigue ante el Décimo Sexto Juzgado Civil de Santiago, Rol 26.220-2008, caratulada “SOCIEDAD DE SERVICIOS Y ASESORÍAS SWAN (CHILE) S.A. CON SECRETARÍA REGIONAL MINISTERIAL DE SALUD DE LA REGIÓN METROPOLITANA”.

La disposición legal impugnada dispone:

“Para dar curso a ellos [se refiere a los reclamos que se intenten en contra de las sanciones aplicadas por la autoridad sanitaria competente] se exigirá que el infractor acompañe el comprobante de haber pagado la multa”.

Como cuestión previa, la requirente ha pedido tener presente que la jurisprudencia emanada de esta misma Magistratura Constitucional le permite sostener que el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad se interpone, sin distinción, respecto de cualquier clase de precepto de jerarquía legal que pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto (cita el considerando 10º de la sentencia Rol 472-2006, de 30 de agosto del año 2006, y la sentencia Rol 499). Por consiguiente, afirma que la Constitución incluye como objeto de la impugnación de inaplicabilidad a las normas de carácter procesal, como lo es la que se cuestiona en estos autos. Agrega que, a su juicio, si bien aquella

1 disposición no sirve para resolver el asunto de fondo discutido ante el respectivo tribunal de justicia, sí resultaría decisiva para la resolución de un asunto, que consiste, precisamente, en el reconocimiento del derecho a acceder al control jurisdiccional de un acto administrativo sancionatorio sin limitaciones que resulten contrarias a las normas constitucionales.

En cuanto a la forma en que la aplicación al caso sub lite del precepto legal cuestionado podría violentar la Constitución, la parte requirente, fundada en la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, contenida en sentencia Rol 792, de 3 de enero del año 2008, aduce, en síntesis, que la consignación previa del cien por ciento del monto de la multa aplicada por la Administración -que la norma impugnada exige como requisito de admisibilidad del respectivo reclamo que se intente en su contra- colisionaría con los derechos asegurados en los incisos primero, segundo y quinto del numeral 3º del artículo 19 de la Constitución, específicamente con el derecho de acceso a la justicia, el que a su vez sería presupuesto necesario de la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos, con el derecho a la defensa jurídica y con el denominado “debido proceso”.

En el requerimiento se hace hincapié en que el precepto legal que se impugna sería de aquellos que entraban o limitan de un modo no permitido por la Ley Fundamental el acceso al control jurisdiccional, el que se califica como un presupuesto básico para la vigencia de los demás derechos invocados. En este aspecto, aduce la requirente que, como lo ha expresado esta misma Magistratura Constitucional, negar la tramitación a una demanda que se intente ante un tribunal competente, que sería el efecto de la aplicación de la norma del Código Sanitario que se cuestiona en los autos, sería equivalente a resolver anticipadamente, por vía negativa, la procedencia de la acción, lo que no resulta

2 constitucionalmente justificado, a la luz de las garantías aludidas. Se expresa, asimismo, que la norma legal impugnada permitiría excepcionar del control judicial al acto sancionatorio emitido por la autoridad administrativa, es decir, aquél produciría sus efectos de manera inmediata, sin que la ley establezca un mecanismo que suspenda su cumplimiento. Esta última consecuencia lleva a la requirente a sostener que la aplicación del precepto legal de que se trata, también afectaría la esencia de los derechos fundamentales que se reconocen en los preceptos constitucionales invocados, contraviniendo la prohibición contenida en el Nº 26 del artículo 19 constitucional aludido.

A mayor abundamiento, la requirente ha argumentado que los efectos inconstitucionales quedan aún más evidentes teniendo en consideración lo dispuesto en el artículo 168 del Código Sanitario, según el cual las multas que impone la autoridad sanitaria son a su propio beneficio y no, como es la regla general, a beneficio fiscal o municipal, esto es, el ente sancionador es quien se beneficia con el cumplimiento de la sanción impuesta y, por otra parte, también se debiese tener en cuenta que en el artículo 169 del mismo Código, como efecto del no pago de la multa, se dispone que el infractor, por vía de sustitución y apremio, sufrirá un día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual que comprenda dicha multa.

Por resolución de fecha 30 de octubre del año 2008 – fojas 86 a 89- la Primera Sala del Tribunal declaró admisible la acción, pasando luego los autos al Pleno a los efectos de su tramitación.

La Procuraduría Fiscal de Santiago del Consejo de Defensa del Estado se hizo parte en este proceso e hizo uso del derecho a formular observaciones al requerimiento, instando por su rechazo, con costas, mediante presentación de fecha 28 de noviembre de 2008.

3 En el primer capítulo de su escrito el organismo de defensa fiscal solicita el rechazo de la acción deducida por no concurrir determinados requisitos de admisibilidad previstos en el inciso undécimo del artículo 93 de la Constitución:

Se invoca como incumplida la exigencia de admisibilidad relativa a la existencia de una gestión pendiente ante un tribunal ordinario o especial en la que pudiera recibir aplicación el precepto legal que se cuestiona. Argumenta que la resolución del Décimo Sexto Juzgado Civil de Santiago dictada frente a la interposición del respectivo reclamo de multa, y que es del siguiente tenor: “Para proveer, dese cumplimiento al artículo 171 del Código Sanitario, acompañando el comprobante del pago de la multa”, no habría sido impugnada por medio de recursos procesales, por lo que debe tenerse como ejecutoriada, no habiendo, en consecuencia, gestión pendiente.

Por otra parte, el Consejo de Defensa del Estado aduce que el requerimiento deducido tampoco cumpliría el requisito de admisibilidad según el cual “la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto”. En este aspecto, sostiene, en síntesis, que la segunda frase del inciso primero del artículo 171 del Código Sanitario que se impugna, tendría carácter decisivo únicamente para los efectos de que el juez competente declare la admisibilidad de la respectiva demanda de reclamación de multa de que se trata, pero que resultaría ajena para resolver sobre el fondo de la litis. Agrega que en el caso sub lite la fase de admisibilidad de la demanda ya se encuentra afinada, sin que exista posibilidad de que ella sea modificada en el curso del proceso ni, mucho menos, en la sentencia que le ponga término.

En el segundo capítulo de su presentación, el organismo público argumenta acerca de la improcedencia de fondo del requerimiento deducido. Afirma, en síntesis,

4 que la norma legal que se impugna en los autos no viola la igualdad ante la ley ni la igualdad ante la justicia, “pues todos los sujetos infractores son tratados por la norma de la misma forma”. En cuanto concierne a la eventual infracción del derecho a acceder a la jurisdicción y al debido proceso, el organismo de defensa fiscal comienza argumentando que la Constitución permite la limitación de derechos por medio de la ley, y que el precepto del Código Sanitario que se impugna, precisamente, constituiría una limitación de tal naturaleza. Básicamente el Consejo sostiene que, sin perjuicio de reconocer el debate que existe a nivel doctrinario y jurisprudencial acerca de la legitimidad de la institución denominada “solve et repete”, que se encuentra incorporada en la norma legal que se pide inaplicar en este caso concreto, a su juicio, ella no puede estimarse atentatoria de las garantías constitucionales invocadas por las requirentes, ya que el requisito de procesabilidad que contiene el inciso primero del artículo 171 del Código Sanitario cumpliría con los parámetros de racionalidad y prudencia exigidos por esta misma Magistratura para considerar la limitación al ejercicio de los derechos fundamentales ajustada a la normativa constitucional. En este mismo aspecto, el organismo público puntualiza que la norma de que se trata, tendría “una justificación clara en el propósito de evitar que la determinación sancionatoria de la autoridad sanitaria sea dilatada sistemáticamente en su ejecución por el expediente de recurrirla ante un tribunal competente, aun sin basamento plausible”. Indica además que es necesario tener presente que en el caso de prosperar la reclamación del afectado ante el órgano jurisdiccional, el monto de lo consignado se le restituirá con la correspondiente actualización monetaria.

A mayor abundamiento, el Consejo afirma que resulta constitucionalmente legítimo que el legislador imponga

5 requisitos o límites para el acceso a la jurisdicción en proporción a las garantías constitucionales que le sirven de fundamento y a la capacidad económica de las partes, como ocurre con la norma cuestionada en estos autos, al igual que con otras disposiciones legales cuya constitucionalidad nadie habría discutido a la fecha. Se refiere el organismo, a modo ejemplar, a las normas sobre privilegio de pobreza y a la Corporación de Asistencia Judicial. También se hace alusión a la Ley Nº 19.718, que regula la Defensoría Penal Pública gratuita para quienes no tienen medios para pagarla y, por último, a las disposiciones legales que establecen el arbitraje forzoso.

Habiéndose traído los autos en relación, el día 12 de marzo de dos mil nueve se procedió a la vista de la causa, oyéndose los alegatos del abogado señor Manuel Díaz Rodríguez, en representación de la sociedad requirente, y del abogado del Consejo de Defensa del Estado, señor nombre reservado. Con igual fecha, el Tribunal dispuso que los autos pasaran a la Primera Sala para que se pronunciara sobre la suspensión del procedimiento en que incide el requerimiento deducido, misma que, de inmediato, decretó la medida de suspensión, disponiendo, a los efectos, oficiar al Décimo Sexto Juzgado Civil de Santiago. Hecho lo anterior, volvieron los autos al Pleno del Tribunal.

CONSIDERANDO:

I. Cuestiones constitucionales a resolver en la presente causa.

1 Que, como se desprende de la parte expositiva, lo que esta Magistratura debe resolver en la presente causa es si la aplicación de lo dispuesto en las expresiones: “Para dar curso a ellos se exigirá que el infractor acompañe el comprobante de haber pagado la multa”, contenidas en el artículo 171 del Código Sanitario, que establecen, a través de tal precepto, una exigencia para admitir a tramitación un reclamo

6 en contra de una sanción aplicada por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, resulta contraria a la Carta Fundamental, en caso de aplicarse en los autos sobre reclamación de multa en juicio sumario, caratulados “Sociedad de Servicios y Asesorías Swan (Chile) S.A.

con Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, Rol 26.220, de los que conoce el 16º Juzgado Civil de Santiago.

2 En la gestión judicial a que alude el considerando anterior, la requirente busca dejar sin efecto o reducir dicha sanción, invocando el derecho a reclamar judicialmente de ella que le confiere el mismo artículo 171 del Código Sanitario, al prescribir, en la primera parte de su inciso primero, que “[d]e las sanciones aplicadas por el Servicio Nacional de Salud podrá reclamarse ante la justicia ordinaria civil…”.

Tal como también ha quedado desarrollado en los vistos que anteceden, la actora sostiene que aplicar la parte impugnada del precepto en la gestión pendiente vulnera el derecho de su parte a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, el derecho a la defensa jurídica y el derecho del “debido proceso”, todos contemplados en el artículo 19 Nº 3 de la Constitución.

3 Que el Consejo de Defensa del Estado ha planteado que el requerimiento no reúne los requisitos para admitirlo a tramitación, ya que no existiría en este caso gestión pendiente y, en caso de existir, la aplicación del precepto legal impugnado, por su naturaleza, no puede resultar decisiva en la gestión pendiente. En cuanto al fondo, ha argumentado que la regla cuestionada establece una limitación legítima y proporcional al ejercicio de los derechos que se dicen infringidos.

7 4 Que, de ese modo, el asunto de fondo que esta Magistratura está llamada a decidir en la presente causa, conforme a la facultad que le confiere el numeral 6º del inciso primero del artículo 93 de la Carta Fundamental, es si la exigencia, contenida en la norma impugnada, de consignar previamente la multa impuesta como requisito de admisibilidad del reclamo judicial en contra de la misma, infringe o no el artículo 19, número 3º de la Constitución y, en relación con éste, el principio de la no afectación de los derechos constitucionales en su esencia, contenido en el artículo 19 Nº 26º de la misma. Todo ello habrá de hacerse, como ha reiterado en múltiples fallos esta Magistratura, en un examen concreto referido a la gestión pendiente y no abstracto o de pura comparación normativa (doctrina expuesta, entre otros, en los considerandos 2º y 3º de la sentencia Rol Nº 546, de fecha 17 de noviembre de 2006). Ello, por cuanto el texto expreso del artículo constitucional referido habilita a esta Magistratura para declarar la inaplicabilidad cuando se trate de “...un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución;”.

5 Que, en consecuencia, lo que habrá de examinarse es si la aplicación de la norma impugnada entraba de manera intolerable para la Constitución el derecho del requirente a reclamar de las específicas sanciones impuestas en su contra por la autoridad sanitaria respectiva, en la particular gestión judicial en que ella puede aplicarse y que ha generado este requerimiento, y si, concretamente en este caso, la aplicación de la norma impugnada vulnera o no la garantía conferida por la Carta Fundamental al requirente, de la igual protección de

8 la ley en el ejercicio de los derechos, el derecho a la defensa jurídica y el derecho del “debido proceso”, además del principio de no afectación de los derechos constitucionales en su esencia.

Sin embargo, antes de entrar a la cuestión de fondo, el presente fallo habrá de resolver la petición de que la acción sea desestimada en virtud de que no existe gestión pendiente y que el precepto legal no puede resultar decisivo para resolverla formulada por la requerida. Conforme al proceder invariable de este Tribunal, si tal cuestión de admisibilidad fuere acogida, no procederá entrar al fondo del asunto, pues la acción, declarada improcedente por motivos de admisibilidad, no puede prosperar. En consecuencia, este examen es preliminar.

II. Examen de la cuestión de inadmisibilidad opuesta por la parte requerida: si existe o no gestión pendiente y si la aplicación del precepto legal resulta o no decisiva en la resolución de un asunto.

6 Que la petición del Consejo de Defensa del Estado para que se declare improcedente el requerimiento de autos se funda, en primer lugar, en que el mismo no cumple con el requisito de admisibilidad de verificarse la existencia de una gestión pendiente ante tribunal ordinario o especial. Al efecto, alega que en el juicio de reclamación de la multa, interpuesto por el mismo requirente ante el 16º Juzgado Civil de Santiago, que ya se ha individualizado, la providencia del tribunal fue:

“Para proveer, dese cumplimiento al artículo 171 del Código Sanitario, acompañando el pago del comprobante del pago de la multa. ...”, resolución que no fue objeto de impugnación por medio de recursos procesales, por lo que ha quedado

9 ejecutoriada, extinguiéndose de ese modo la gestión que estuvo pendiente.

7 Que la disposición constitucional que sirve de fundamento para alegar la inadmisibilidad a la requerida es el inciso decimoprimero el artículo 93 de la Carta Fundamental. En él se dispone que “Corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión, siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial, … .”. En la especie, una de las salas del tribunal ya resolvió declarar admisible el requerimiento, estimando, en consecuencia, en una resolución que, conforme a la Constitución, no admite recurso, que la acción impetrada cumplía con los requisitos para declararla admisible, entre los que se encuentra el de verificar, a esa fecha, la existencia de una gestión pendiente ante tribunal ordinario o especial, que la requerida echa en falta. Ello resulta suficiente para rechazar esta alegación.

8 Que, no obstante lo anterior, este Tribunal revisará esta defensa, con el objeto de verificar que, entre la fecha de la declaración de admisibilidad y la del fallo no haya decaído la gestión pendiente, lo que, si bien no permitiría revisar la decisión de admisibilidad ya dictada por la Sala, efectivamente haría ineficaz la declaración de inaplicabilidad.

9 Que, como consta de copia que rola a fojas 20, por resolución de 22 de octubre de 2008 el 16º Juzgado Civil de Santiago proveyó el reclamo judicial que constituye la gestión que ha de examinarse si está o no pendiente, con la resolución “Para proveer, dese cumplimiento al artículo 171 del Código Sanitario, acompañando el pago del comprobante del pago de la multa. ...”. A la fecha que se trajo a la vista esa

10 causa, no presentaba movimiento posterior alguno. No consta en autos que después de esa resolución haya habido petición o resolución alguna en ella, que no sea el despacho del expediente hacia este Tribunal, lo que coincide con la información de la página web del Poder Judicial al día de la vista de la causa y en que se adoptó acuerdo, fecha en que una sala de este Tribunal ordenó la suspensión de la misma.

Preguntados en la vista los abogados de las partes, señalaron ambos que la causa no había tenido movimiento desde aquella resolución.

10 Que, en las condiciones señaladas en el considerando anterior, este Tribunal no puede dar por establecido que la gestión judicial haya concluido en términos inequívocos, suficientes como para que sea imposible que el precepto legal reciba ya aplicación en ella.

Desde luego, no se ha acreditado que la resolución que se alega como ejecutoriada, lo esté. Aunque lo estuviera, tampoco queda claro qué implica ello, del momento que la resolución ordena, sin plazo, efectuar una consignación para proveer y tampoco establece un apercibimiento en caso de no consignarse. En efecto, al proveer de esa forma, el Tribunal no estableció un plazo para consignar, por lo que, no habiendo constancia del cumplimiento de un plazo, no haberse solicitado que se fijara uno, no haberse acusado rebeldía, ni haberse establecido un apercibimiento, este Tribunal Constitucional no puede dar por establecido que esa causa habrá de continuar su tramitación sin que resulte posible ya que el juez de la causa aplique el precepto legal impugnado. En esas condiciones, debe concluirse que se cumple el requisito constitucional de existir una gestión judicial pendiente ante tribunal ordinario, resultando posible que el precepto impugnado reciba aplicación en ella. De ese modo, la alegación de

11 inadmisibilidad que se examina debe ser descartada, y entrarse al fondo del asunto.

11 Que, por otra parte, la requerida ha sostenido que en caso que se considere que existe gestión pendiente, la acción debe de todos modos declararse improcedente por no concurrir en la especie el requisito de admisibilidad de la misma consistente en que el precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto. Al respecto, argumenta que la norma contiene un requisito de admisibilidad de una acción y, por ende, no tiene incidencia en la resolución del asunto. A su juicio, las normas susceptibles de esta declaración de inaplicabilidad son sólo aquellas que permiten que la sentencia de esa causa se funde en ellas para resolver el asunto controvertido.

12 Que el requisito que la requerida aduce que no se verifica en la especie se encuentra contenido en el inciso decimoprimero del artículo 93 de la Constitución, conforme al cual habrá de resolverse esta cuestión preliminar. En él se establece, en lo pertinente: “Corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial, que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los demás requisitos que establezca la ley.”.

13 Que, desde luego, el precepto recién transcrito, en el que se funda la requerida para pedir la declaración de improcedencia de la acción impetrada, establece que el examen del requisito que se pretende incumplido en la especie y la respectiva declaración de admisibilidad corresponde hacerlos a

12 cualquiera de las Salas del Tribunal, sin ulterior recurso. Este examen fue hecho en la presente causa por una de las Salas de este Tribunal y la causa fue declarada admisible. Sin perjuicio de ello y atendido que la Sala consideró que este requisito se encontraba suficientemente cumplido “para el solo efecto de pronunciarse sobre su admisibilidad”

(considerando 7º de la declaración de admisibilidad de 30 de octubre de 2008), y que la pretensión de la requerida se hizo con posterioridad a ello, esta Magistratura entrará al examen de la misma.

14 Que, a diferencia de lo que argumenta el Consejo de Defensa del Estado, la Carta Fundamental, en el precepto invocado, no establece que la norma impugnada deba resultar decisiva en la resolución del asunto de fondo en el pronunciamiento final que haya de dictarse, lo que sí podría dar pie para que este Tribunal analizara cuál sea el fondo del asunto único o principal que los tribunales deben resolver en la gestión pendiente. Por el contrario, el precepto constitucional transcrito establece, como requisito de admisibilidad, que la norma impugnada pueda resultar decisiva en la resolución de un asunto. En consecuencia, para resolver la admisibilidad de la cuestión planteada, resulta inoficioso examinar si el precepto impugnado resulta o no decisivo en la resolución del fondo del asunto o si sólo constituye un requisito de procesabilidad del reclamo judicial de la sanción pendiente, pues esta última cuestión es también un asunto que los tribunales del fondo deben resolver y en el que un precepto legal –el impugnado en la especie- puede resultar decisivo.

15 Que, como esta Magistratura ha tenido ya oportunidad de señalar y reiterar, “... la Carta Fundamental no ha establecido diferencias en relación con el tipo o

13 naturaleza del precepto legal cuya inaplicabilidad se solicita, sino que ha aludido genéricamente a las normas con rango o valor de ley”, exigiendo solamente que pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto (considerando 10º, sentencia de 30 de agosto de 2006, Rol Nº 472, reiterado en el considerando 10º de la sentencia de 5 de septiembre de 2006, Rol Nº 499, en el considerando 5º de la sentencia de 3 de enero de 2008, Rol Nº 792, en el considerando 13º de la sentencia de 1º de julio de 2008, Rol Nº 946, en el considerando 9º de la sentencia de 22 de julio de 2008, Rol Nº 1046, en el considerando 9º de la sentencia de 28 de agosto de 2008, Rol Nº 1061, y en el considerando 9º de la sentencia de 27 de enero de 2009, Rol Nº 1253).

La reforma constitucional de 2005 ha dejado atrás, para estos efectos, la relevancia del debate entre las normas decisoria y ordenatoria litis, que, como ha señalado este Tribunal (considerando 5º de la sentencia de 3 de enero de 2008, Rol Nº 792, considerando 9º de la sentencia de 28 de agosto de 2008, Rol Nº 1061, y sentencia del 27 de enero de 2009, Rol Nº 1253, entre otros), resulta una errada extrapolación de figuras propias del recurso de casación en el fondo. Al actual texto de la Carta Fundamental le basta, para efectos de admitir a tramitación una acción de inaplicabilidad, que el precepto impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto cualquiera, que naturalmente deba resolverse en esa gestión pendiente y que, para efectos del fondo, produzca en esa gestión en que puede aplicarse un resultado contrario a la Constitución. La razón de ello es que “[t]an decisivo en la resolución de un asunto -desde el punto de vista de la preeminencia de los derechos constitucionales- resulta el precepto cuya aplicación puede resolver el fondo del asunto, como

14 el que permite, impide o dificulta ostensiblemente el conocimiento y decisión de la controversia”

(considerandos 5º de la sentencia Rol Nº 792, 9º de la sentencia Rol Nº 1061 y 9º de la sentencia Rol Nº 1253, ya citadas).

16 Que el precepto legal impugnado sí puede resultar decisivo en la resolución de la admisibilidad del reclamo deducido por el requirente, en los tribunales del fondo, pues su aplicación hace improcedente que éstos conozcan del mismo si falta la consignación del total de las multas impuestas por la Administración.

17 Que, a mayor abundamiento, debe tenerse presente que la admisión a tramitación de la acción judicial de la parte requirente en los tribunales del fondo no constituye una cuestión incidental menor de su reclamo, pues si ella fuere rechazada, por aplicación del precepto impugnado, ello constituirá una resolución que pondrá término e impedirá resolver la cuestión principal que se pretende en esa gestión.

18 Que, sobre la base de lo razonado en los considerandos que anteceden, debe rechazarse la excepción planteada por el Consejo de Defensa del Estado, para que se declare improcedente el requerimiento por no cumplirse el requisito de admisibilidad de ser la norma impugnada decisiva en la resolución de un asunto que se encuentre pendiente, y se hace necesario que este Tribunal considere el fondo de la cuestión planteada.

III. Cuestión de fondo: si la aplicación del precepto legal vulnera los derechos del requirente de igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos, de defensa jurídica y del “debido proceso”, contemplados en el artículo 19 Nº 3 de la Constitución y la protección en

15 la esencia de los derechos asegurada en el numeral 26 del mismo artículo.

19 Que, como ha quedado dicho ya en la parte expositiva y en considerandos anteriores, la resolución de la presente acción de inaplicabilidad exige examinar si las expresiones “Para dar curso a ellos se exigirá que el infractor acompañe el comprobante de haber pagado la multa”, contenidas en el artículo 171 del Código Sanitario, que establecen una exigencia para admitir a tramitación un reclamo en contra de una sanción aplicada por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, resultan contrarias a la Carta Fundamental, en caso de aplicarse en los autos sobre reclamación de multa en juicio sumario, caratulados “Sociedad de Servicios y Asesorías Swan (Chile) S.A. con Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana”, Rol 26.220, que se sigue ante el 16º Juzgado Civil de Santiago.

Se trata de examinar entonces si esta particular exigencia que la doctrina llama “solve et repete” producirá o no, en caso de aplicarse en la gestión individualizada, un efecto contrario a la garantía constitucional de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, al derecho de defensa jurídica, a un debido proceso y al principio de no afectación de los derechos constitucionales en su esencia.

20 Que, en lo que respecta al derecho aplicable, esta Magistratura ha declarado ya en múltiples sentencias que la Constitución sí incluye el derecho de acceso a la justicia entre las garantías de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, consagradas en el numeral 3º de su artículo 19. Desde luego, porque es uno de los mecanismos que deben contemplar las reglas

16 procesales para garantizar un justo y racional procedimiento; porque constituye una condición necesaria de otras garantías explícitas, como lo son el derecho a la defensa o al juez natural, y porque ella es un supuesto de la protección de la ley en el ejercicio de los derechos que se consagra en el inciso primero de la norma en comento. (Así, por ejemplo, en sentencias de fechas 7 de marzo de 1994, Rol Nº 184; 1º de febrero de 1995, Rol Nº 205; 28 de octubre de 2003, Rol Nº 389; 17 de junio de 2003, Rol Nº 376; 8 de agosto de 2006, Rol Nº 478; 4 de junio de 2006, Rol Nº 481; 30 de agosto de 2006, Rol Nº 536; 17 de noviembre de 2006, Rol Nº 546; 3 de enero de 2008, Rol Nº 792; 1º de julio de 2008, Rol Nº 946; 22 de julio de 2008, Rol Nº 1046; 28 de agosto de 2008, Rol Nº 1061; 27 de enero de 2009, Rol Nº 1253). No se repetirán aquí los razonamientos que han fundado tal conclusión en las sentencias referidas, los que, además de poder ser consultados en ellas, parecen evidentes: el derecho de acceso a la justicia forma parte de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y del derecho al debido proceso, consagrado por la Constitución.

21 Que la norma legal impugnada afecta y limita severamente el derecho del particular de acceder a la justicia para reclamar en ese foro de las sanciones administrativas de que ha sido objeto, del momento que, para hacerlo y como condición necesaria, debe consignar, previo al reclamo judicial, la totalidad de la multa que se le ha impuesto y de la que reclama.

22 Que la calificación de severa restricción del derecho fue explicada por este Tribunal en un caso análogo de la siguiente manera, que resulta enteramente aplicable al caso de autos:

17 “Que cabe tener especialmente presente que el objeto del reclamo judicial es la multa cursada, reclamo que persigue eximir al administrado del pago de la misma, por entenderla contraria a derecho, y que el requisito establecido por el legislador para hacer valer dicha pretensión ante el órgano jurisdiccional es el cumplimiento íntegro de dicha sanción. La identificación entre objeto reclamado y condictio sine qua non para la admisibilidad del reclamo, lleva, en los hechos, a que el acto administrativo por el cual se cursa la multa sea inimpugnable, en términos que no obstante poder formalmente reclamarse en contra del mismo, éste produce todos sus efectos, y aun en el caso de una ilegalidad flagrante, evidente y manifiesta, el administrado debe soportarla sin que la ley establezca mecanismo alguno que suspenda el cumplimiento de la sanción y a la vez habilite a reclamar de la misma.

En esa perspectiva, la obligación de pagar toda la multa antes de impugnarla hace que la tutela judicial sea tardía e inoportuna, pues la lesión jurídica al interés del administrado por causa de una ilegalidad se produjo, ya generó sus efectos, y la sanción que de dicha lesión derivó fue cumplida, lo que transforma a la acción judicial de reclamo en un mero proceso de reembolso condicionado a la juridicidad de la multa ya pagada;”(considerandos 14º de la sentencia Rol Nº 792, 16º de la sentencia Rol Nº 1061 y 15º de la sentencia Rol Nº 1253, ya citadas).

Por estos motivos, debe además desecharse la idea de que la aplicación de la norma no afectaría el contenido esencial de las garantías constitucionales que se alegan infringidas y resulta además irrelevante

18 el hecho –enfatizado por el Consejo de Defensa del Estado- de que el monto consignado se reembolse posteriormente en caso de acogerse el reclamo judicial.

23 Que, habiéndose concluido en los considerandos que anteceden que los requirentes gozan de la garantía de acceso a la justicia y que el precepto impugnado restringe o limita severamente ese derecho, resulta necesario examinar si dicha limitación o restricción se encuentra o no en los márgenes tolerados por la Carta Fundamental.

Al efecto, este Tribunal ha establecido que si bien el legislador goza de discreción y de un amplio margen en la regulación de las relaciones sociales, debe cuidar que las restricciones al goce de los derechos que puedan resultar de tales regulaciones encuentren justificación en el logro de fines constitucionalmente legítimos, resulten razonablemente adecuadas o idóneas para alcanzar tales fines legítimos y sean -las mismas restricciones- proporcionales a los bienes que de ellas cabe esperar, resultando por ende tolerables a quienes las padezcan en razón de objetivos superiores o, al menos, equivalentes (doctrina que puede encontrarse expuesta, entre otros, en el considerando 15º de la sentencia de 26 de diciembre de 2006, dictada por este Tribunal en la causa Rol Nº 541, reiterada en la de 22 de julio de 2008, Rol Nº 1046, en la de 28 de agosto de 2008, Rol Nº 1061, y en la de 27 de enero de 2009, Rol Nº 1253).

Asimismo, esta Magistratura ha exigido que las restricciones o limitaciones al ejercicio de un derecho se encuentren determinadas por el legislador, no vulneren el principio de igualdad ante la ley y respeten el numeral 26º del artículo 19 de la Carta Fundamental, que prohíbe afectar los derechos en su esencia o imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio. Al explicar el alcance

19 de lo que significa impedir el libre ejercicio de un derecho, este Tribunal ha afirmado constantemente que ello ocurre cuando el legislador “lo somete a exigencias que lo hacen irrealizable, lo entraban más de lo razonable o lo privan de tutela jurídica.”

(Sentencia de 24 de febrero de 1987, Rol Nº 43, repetido en varias sentencias posteriores). De análogo modo, el Tribunal ha reiterado que el legislador, dentro de su ámbito de autonomía para legislar, debe elegir aquellas opciones que impliquen una limitación menor de los derechos, estándole prohibido afectar su contenido más allá de lo razonable, con relación a los objetivos que se quiere lograr. Asimismo, el Tribunal ha sostenido que si bien el legislador tiene autonomía para reglar el ejercicio de un derecho, debe hacerlo “en forma prudente y dentro de latitudes razonables.”

(Sentencias de fechas 30 de octubre de 1995 y 20 de octubre de 1998, roles Nºs. 226 y 280, respectivamente, y cuya doctrina fue reiterada en la sentencia de 22 de julio de 2008, Rol Nº 1046, y en la de 28 de agosto de 2008, Rol Nº 1061).

24 Que, en consecuencia, para decidir acerca de la constitucionalidad de la norma en examen, debe necesariamente revisarse si las limitaciones que ella establece se encuentran suficientemente determinadas por la ley y si están razonablemente justificadas;

esto es, si persiguen un fin lícito, resultan idóneas para alcanzarlo y si la restricción que imponen puede estimarse proporcional al logro de esos fines lícitos que la justifican.

25 Que la restricción al libre acceso a la justicia contenida en la norma impugnada satisface la exigencia de encontrarse clara y suficientemente determinada en la ley, del momento en que ella misma exige, para acceder a la instancia de revisión judicial, el cumplimiento de la precisa obligación de consignar la

20 totalidad de una multa que ya ha sido determinada por la Administración.

26 Que, en cambio, la restricción al ejercicio del derecho de acceso a la justicia que se examina, no cumple con las obligaciones de resultar razonable, esto es, idónea para alcanzar un fin constitucionalmente lícito, ni la de imponer un gravamen que se justifique como proporcional al logro de tales fines lícitos. Al efecto, se ha planteado que el mecanismo de la consignación previa cumpliría razonablemente con los objetivos de evitar reclamos carentes de fundamento o litigación frívola. Ese objetivo no puede justificar razonablemente tan severa restricción al derecho de acceder a la justicia, como se analizará en los considerandos que siguen. Tampoco el mecanismo puede legitimarse en función de dar eficacia (directa) a las resoluciones administrativas, ni tampoco, según se razonará, el de la especie cumple con los estándares mencionados, si se considera la finalidad de evitar que las multas pierdan eficacia, tanto en su aplicación como en la oportunidad de su pago, como lo alega el Consejo de Defensa del Estado.

27 Que el argumento según el cual la obligación de consignación previa se justifica como un modo de evitar reclamos injustificados o litigación puramente dilatoria no resulta atendible, desde luego, porque el mecanismo en examen en nada impide la litigación frívola. El sancionado con capacidad de pago tendrá la misma tentación de litigar de tal manera si posteriormente puede recuperar el dinero pagado, que si puede evitar el pago.

En segundo lugar, y esto resulta particularmente relevante, porque, en la especie, la reclamación judicial no suspende lo resuelto por la autoridad sanitaria. En efecto, el artículo 172 del Código Sanitario dispone que “las sentencias que dicte la

21 autoridad sanitaria podrán cumplirse no obstante encontrarse pendiente la reclamación a que se refiere el artículo anterior...”. En consecuencia, no es posible convencer que la consignación previa resulte un modo eficaz de evitar el reclamo injustificado o puramente dilatorio de la multa, pues el reclamante se verá sometido igual a cumplir con la sanción de multa y su litigación –justificada o no- tendrá igualmente por objeto recuperar lo que se ha pagado. La única diferencia es que el pago de la multa, establecido como solve et repete, esto es, como condición de admisibilidad del reclamo judicial, es de pago más seguro que el crédito que emana de una sanción, pero ello en nada ayuda a desincentivar la litigación infundada, pues el mecanismo se aplica por igual a los reclamos fundados y a los infundados.

En tercer lugar, debe tenerse presente que el derecho sí cuenta con una serie de instrumentos destinados a desincentivar la litigación infundada o puramente dilatoria, y que son idóneos para tales objetivos, pues sí discriminan y desincentivan los libelos que carecen de fundamento plausible. Entre ellos, los exámenes de admisibilidad y la condenación en costas. A diferencia de ellos, la barrera del solve et repete que rige en la especie, se aplica con entera independencia de que el juez estime un reclamo bien fundado, que presenta plausibilidad de ser acogido, o si lo estima infundado, temerario o puramente dilatorio. En esas condiciones, no puede sostenerse que el mecanismo sirva a la finalidad que se ha supuesto.

28 Que también debe revisarse si la limitación al derecho de acceso a la justicia que se examina en la especie, encontraría su justificación como un modo idóneo y proporcional para dar eficacia directa a las resoluciones administrativas, las que gozan de

22 presunción de legalidad, y de reconocer el imperio del que están dotadas.

A este Tribunal no lo convence este argumento, pues la eficacia y el imperio de las resoluciones administrativas dicen relación con su cumplimiento y no con las barreras que se establezcan para reclamar de ellas. En consecuencia, el imperio de las resoluciones administrativas podría servir como argumento –más o menos convincente, no es del caso examinarlo ahora- para sustentar la legitimidad de que el reclamo judicial no suspenda siempre y de pleno derecho el cumplimiento de la sanción; pero ello es enteramente independiente a establecer una barrera que dificulte severamente la capacidad de reclamar judicialmente lo resuelto por la Administración. Como ya se ha explicado, es perfectamente posible que la barrera de acceso a la justicia desaparezca y, al mismo tiempo, se establezcan mecanismos destinados a la eficacia directa de lo resuelto por la Administración, mientras ello se discute por la justicia. En la especie, por lo demás, el artículo 172 del Código Sanitario, ya transcrito, establece que el cumplimiento de lo resuelto por la autoridad sanitaria no se suspende por el reclamo judicial.

29 Que tampoco es posible concluir que la barrera de acceso a la justicia, consistente en la necesidad de consignar la multa, puede justificarse como un instrumento lícito, idóneo y proporcional para evitar que las multas pierdan eficacia, tanto en su aplicación como en la oportunidad de su pago, como lo alega el Fisco a través del Consejo de Defensa del Estado. Desde luego, y como se ha visto, porque para lograr que la tramitación del reclamo en contra de una sanción no afecte en demasía la eficacia de la multa y la oportunidad en su cumplimiento, el derecho cuenta con una serie de instrumentos relativos a los efectos, suspensivos o no, de la reclamación judicial sobre la

23 ejecución de la sanción. En la especie, el artículo 172 del Código Sanitario establece el más favorable a la Administración y el más severo para el sancionado, como es que lo resuelto por la Administración pueda cumplirse, no obstante la reclamación judicial.

30 Que, en consecuencia, no puede aceptarse que, en la especie, el particular modo en que, supuestamente, se ha procurado el fin de balancear el derecho de acceso a la justicia con otros derechos o fines constitucionalmente lícitos, como puede ser el de evitar la litigación infundada o puramente dilatoria, resulte idóneo y proporcional y, por ende, justificado. La barrera de acceso a la justicia, consistente en la obligación de consignar para reclamar, agrega poco, como se ha razonado, a la eficacia y oportunidad en el cumplimiento de la sanción. Ese marginal de eficacia lo logra al incentivar el pago voluntario y evitar otros modos compulsivos de cumplimiento. Sin embargo, ese margen que agrega a la eficacia y oportunidad es a costa de limitar severamente el acceso a la justicia, el que constituye una garantía constitucional esencial para el ejercicio de los derechos.

31 Que la existencia de otras barreras y costos de la justicia, destacadas por el Consejo de Defensa del Estado, no alteran lo resuelto, pues además de ser de entidad y naturaleza muy diversa a aquella que se examina -como lo es el arbitraje forzoso que se cita-, no ayudan a sostener que lo que se examina sea razonable y proporcionado.

32 Que la conclusión necesaria de lo razonado en los considerandos precedentes es que, de aplicarse en el juicio individualizado en el considerando primero las expresiones legales impugnadas en este caso: “Para dar curso a ellos se exigirá que el infractor acompañe el comprobante de haber pagado la multa”,

24 constituye una barrera injustificada y carente de razonabilidad al derecho de acceso a la justicia, que forma parte de la garantía de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y del derecho a defensa en un procedimiento racional y justo en relación con el principio de no afectación de los derechos constitucionales en su esencia, consagrados respectivamente en los numerales 3º y 26º de su artículo 19, y así se declarará.

Y VISTO, además, lo dispuesto en los artículos 19, Nºs 3 y 26, 93, inciso primero, Nº 6, e inciso decimoprimero, de la Constitución Política de la República, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal Constitucional, SE DECLARA: que las expresiones “Para dar curso a ellos se exigirá que el infractor acompañe el comprobante de haber pagado la multa”, contenidas en el artículo 171 del Código Sanitario, resultan contrarias a la Carta Fundamental, en caso de aplicarse en los autos sobre reclamación de multa en juicio sumario, caratulados “Sociedad de Servicios y Asesorías Swan (Chile) S.A. con Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, Rol 26.220, que se sigue ante el 16º Juzgado Civil de Santiago.

Déjese sin efecto la suspensión del procedimiento decretada en autos a fojas 86.

El Ministro señor Marcelo Venegas Palacios previene que concurre a la sentencia con exclusión de lo razonado en su Capítulo II, teniendo en su lugar presente que, en conformidad a lo prescrito en el inciso undécimo del artículo 93 de la Constitución, corresponde exclusivamente a una de las salas del Tribunal verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las cuestiones de inaplicabilidad por inconstitucionalidad y pronunciarse sobre su admisibilidad, sin ulterior

25 recurso. En consecuencia, una vez declarada la admisibilidad por la Sala respectiva, no es procedente que vuelvan a debatirse en el proceso los requisitos de admisibilidad de la cuestión, por lo que debe desecharse de plano, por improcedente, la solicitud del Consejo de Defensa del Estado para que se rechace la acción deducida por no concurrir determinados requisitos de admisibilidad.

Redactó la sentencia el Ministro señor Jorge Correa Sutil y la prevención su autor.

Notifíquese, regístrese y archívese.

Rol 1262-08-INA.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por los Ministros señores Juan Colombo Campbell (Presidente), José Luis Cea Egaña, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas Palacios, señora Marisol Peña Torres y señor Enrique Navarro Beltrán. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don nombre reservado.

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