Inaplicabilidad de los artículos 19, incisos séptimo, décimo, undécimo, duodécimo y decimotercero, del d.l. N° 3.500, que establece nuevo sistema de pensiones; y 22, incisos tercero, cuarto, quinto y sexto; y 22° a), inciso primero, de la Ley N° 17.322

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2022

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia Rol 12.309-2021

[15 de diciembre de 2022]

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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 19, INCISOS SÉPTIMO, DÉCIMO, UNDÉCIMO, DUODÉCIMO Y DECIMOTERCERO, DEL D.L. N° 3.500, QUE ESTABLECE NUEVO SISTEMA DE PENSIONES; Y 22, INCISOS TERCERO, CUARTO, QUINTO Y SEXTO; Y 22° A), INCISO PRIMERO, DE LA LEY N° 17.322

SERVICIO AGRÍCOLA Y GANADERO EN EL PROCESO RIT A-2301-2014, RUC 14-3-RUT reservado, SEGUIDO ANTE EL JUZGADO DE COBRANZA LABORAL Y PREVISIONAL DE SANTIAGO

VISTOS:

Que, el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) acciona respecto de los artículos 19, incisos séptimo, décimo, undécimo, duodécimo y decimotercero, del D.L. N° 3.500, que establece nuevo sistema de pensiones; y 22, incisos tercero, cuarto, quinto y sexto;

y 22° a), inciso primero, de la Ley N° 17.322, en el proceso RIT A-2301-2014, RUC 14- 3-RUT reservado, seguido ante el Juzgado de Cobranza Laboral y Previsional de Santiago.

Preceptos legales cuya aplicación se impugna El texto de los preceptos impugnados dispone:

“Decreto Ley N° 3.500 (…)

Artículo 19. - Las cotizaciones establecidas en este Título deberán ser declaradas y pagadas por el empleador, el trabajador independiente a que se refiere el inciso tercero del artículo 90, el afiliado voluntario a que se refiere el Título IX o la

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entidad pagadora de subsidios, según corresponda, en la Administradora de Fondos de Pensiones a que se encuentre afiliado el trabajador, dentro de los diez primeros días del mes siguiente a aquél en que se devengaron las remuneraciones y rentas afectas a aquéllas, o aquel en que se autorizó la licencia médica por la entidad correspondiente, en su caso, término que se prorrogará hasta el primer día hábil siguiente si dicho plazo expirare en día sábado, domingo o festivo. El trabajador independiente a que se refiere el inciso primero del artículo 90 pagará las cotizaciones a que se refiere este Título, en la forma y oportunidad que establece el artículo 92 F.

Para este efecto, el empleador deducirá las cotizaciones de las remuneraciones del trabajador y pagará las que sean de su cargo. Ambas cotizaciones se encontrarán afectas a lo dispuesto en el presente artículo.

Cuando un empleador realice la declaración y el pago de cotizaciones a través de un medio electrónico, el plazo mencionado en el inciso primero se extenderá hasta el día 13 de cada mes, aun cuando éste fuere día sábado, domingo o festivo.

Los afiliados voluntarios podrán enterar sus cotizaciones en forma mensual o mediante un solo pago por más de una renta o ingreso mensual, con un máximo de doce meses, aplicándose para efectos de la determinación del monto de las cotizaciones, del ingreso base y de los beneficios a que habrá lugar, las normas de los párrafos 1° y 2° del Título IX, en lo que corresponda. La Superintendencia regulará las materias relacionadas con el pago de estas cotizaciones mediante una norma de carácter general.

El empleador o la entidad pagadora de subsidios que no pague oportunamente, y cuando le correspondiere, según el caso, las cotizaciones de los trabajadores o subsidiados, deberá declararlas en la Administradora correspondiente, dentro del plazo señalado en el inciso primero de este artículo.

La declaración deberá contener, a lo menos, el nombre, rol único tributario y domicilio de la persona natural o jurídica que efectúa la declaración, con indicación del representante legal de ella cuando proceda, nombre y rol único tributario de los trabajadores o subsidiados y el monto de las respectivas remuneraciones imponibles.

En caso de no realizar esta declaración dentro del plazo que corresponda, el empleador tendrá hasta el último día hábil del mes subsiguiente del vencimiento de aquél, para acreditar ante la Administradora respectiva la extinción de su obligación de enterar las cotizaciones previsionales de sus trabajadores, debido al término o suspensión de la relación laboral que mantenían. A su vez, las Administradoras deberán agotar las gestiones que tengan por objeto aclarar la existencia de cotizaciones previsionales impagas y, en su caso, obtener el pago de aquéllas de acuerdo a las normas de carácter general que emita la Superintendencia. Para estos efectos, si la Administradora no tuviere constancia del término de la relación laboral de aquellos trabajadores que registran cotizaciones previsionales impagas, deberá consultar respecto de dicha circunstancia a la Sociedad Administradora de Fondos de Cesantía. Transcurrido el plazo de acreditación de cese o suspensión de la relación laboral, sin que se haya acreditado dicha circunstancia, se presumirá sólo para los efectos del presente artículo e inicio de las gestiones de cobranza conforme a las disposiciones del inciso décimo noveno de este artículo, que las respectivas cotizaciones están declaradas y no pagadas.

Si el empleador o la entidad pagadora de subsidios no efectúa oportunamente la declaración a que se refiere el inciso anterior, o si ésta

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es incompleta o errónea, será sancionado con una multa a beneficio fiscal de 0,75 unidades de fomento por cada trabajador o subsidiado cuyas cotizaciones no se declaren o cuyas declaraciones sean incompletas o erróneas. Si la declaración fuere incompleta o errónea y no existen antecedentes que permitan presumir que es maliciosa, quedará exento de esa multa el empleador o la entidad pagadora de subsidios que pague las cotizaciones dentro del mes calendario siguiente a aquél en que se devengaron las remuneraciones respectivas.

Tratándose de empleadores de trabajadores de casa particular, la multa será de 0,2 unidades de fomento para el caso que las cotizaciones se paguen el mes subsiguiente a aquél en que se retuvieron de las remuneraciones de estos trabajadores, y de 0,5 unidades de fomento si se pagan después de esta fecha, aun cuando no hubieren sido declaradas.

Corresponderá a la Dirección del Trabajo la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones establecidas en este artículo, estando investidos sus Inspectores de la facultad de aplicar las multas a que se refiere el inciso precedente, las que serán reclamables de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 474 del Código del Trabajo.

Si la declaración fuere incompleta o falsa y existiere un hecho que permita presumir que es maliciosa, el Director del Trabajo, quien sólo podrá delegar estas facultades en los Directores Regionales, podrá efectuar la denuncia ante el juez del crimen correspondiente.

Las cotizaciones que no se paguen oportunamente por el empleador o la entidad pagadora de subsidios, se reajustarán entre el último día del plazo en que debió efectuarse el pago y el día en que efectivamente se realice. Para estos efectos, se aumentarán considerando la variación diaria del Indice de Precios al Consumidor mensual del período comprendido entre el mes que antecede al mes anterior a aquel en que debió efectuarse el pago y el mes que antecede al mes anterior a aquel en que efectivamente se realice.

Para cada día de atraso la deuda reajustada devengará un interés penal equivalente a la tasa de interés corriente para operaciones reajustables en moneda nacional a que se refiere el artículo 6° de la ley N° 18.010, aumentado en un cincuenta por ciento.

Si en un mes determinado el reajuste e interés penal aumentado en la forma señalada en el inciso anterior, resultare de un monto total inferior al interés para operaciones no reajustables que fije la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, o a la rentabilidad nominal de los últimos doce meses promedio de todos los Fondos de Pensiones, todas ellas aumentadas en un cincuenta por ciento, se aplicará la mayor de estas dos tasas, caso en el cual no corresponderá aplicación de reajuste. La rentabilidad nominal de los últimos doce meses promedio de todos los Fondos, se determinará calculando el promedio ponderado de la rentabilidad de todos ellos, de acuerdo a la proporción que represente el valor total de las cuotas de cada uno, en relación con el valor de las cuotas de todos los Fondos, al último día del mes anterior. La rentabilidad mencionada corresponderá a la del mes anteprecedente a aquél en que se devenguen los intereses, y será

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considerada una tasa para los efectos de determinar los intereses que procedan.

En todo caso, para determinar el interés penal, se aplicará la tasa vigente al día primero del mes inmediatamente anterior a aquél en que se devengue. El interés que se determine en conformidad a lo dispuesto en los incisos anteriores se capitalizará mensualmente.

Las Administradoras de Fondos de Pensiones estarán obligadas a seguir las acciones tendientes al cobro de las cotizaciones adeudadas y sus reajustes e intereses, aun cuando el afiliado se hubiere cambiado de ella. La Administradora, a la cual el afiliado hubiere traspasado sus fondos podrá intervenir en el juicio en calidad de coadyuvante. Con todo, las Administradoras no podrán perseguir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la ley Nº 17.322, el cobro de las cotizaciones previsionales adeudadas por los trabajadores independientes señalados en el artículo 89, por las rentas a que se refiere el inciso primero del artículo 90.

En los juicios de cobranza de cotizaciones previsionales se aplicarán las normas sobre acumulación de autos contenidas en el Título X del Libro I del Código de Procedimiento Civil y se decretará exclusivamente a petición de cualquiera de las Administradoras de Fondos de Pensiones involucradas.

Procederá la acumulación de autos cuando se trate del cobro de cotizaciones previsionales adeudadas a un trabajador por un mismo empleador, aun cuando las acciones judiciales se inicien por distintas Administradoras, correspondiendo acumular el o los juicios más nuevos al más antiguo.

Del mismo modo, procederá la acumulación de causas respecto de un empleador moroso que tuviere trabajadores bajo su dependencia afiliados a distintas Administradoras, correspondiendo acumular el o los juicios más nuevos al más antiguo.

Los representantes legales de las Administradoras de Fondos de Pensiones tendrán las facultades establecidas en el artículo 2° de la ley N° 17.322, con excepción de la que se señala en el número tercero de dicha disposición.

Serán aplicables todas las normas contenidas en los artículos 1º, 3º, 4º, 4º bis, 5º, 5º bis, 6º, 7º, 8º, 9º, 10 bis, 11, 12, 14, 18, 19, 20 y 25 bis, de la ley Nº 17.322 al cobro de las cotizaciones, reajustes e intereses adeudados a una Administradora de Fondos de Pensiones, incluso las sanciones penales establecidas en dicho cuerpo legal para los empleadores que no consignen las cotizaciones que hubieren retenido o debido retener, las que podrán hacerse extensivas, en su caso, a las entidades pagadoras de subsidios.

Los reajustes e intereses, incluidos los recargos a que se refieren los incisos undécimo y duodécimo, serán abonados conjuntamente con el valor de las cotizaciones en la cuenta de capitalización individual del afiliado. Serán de beneficio de la Administradora sólo las costas de cobranza.

La prescripción que extingue las acciones para el cobro de cotizaciones previsionales, multas, reajustes e intereses, será de cinco años y se contará desde el término de los respectivos servicios.

Las cotizaciones previsionales, multas, reajustes e intereses que las Administradoras de Fondos de Pensiones tienen la obligación de cobrar, gozarán del privilegio establecido en el N° 5 del artículo 2.472 del Código Civil, conservando este

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privilegio por sobre los derechos de prenda y otras garantías establecidas en leyes especiales.

Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 12 y 14 de la Ley N° 17.322, se aplicarán las penas del artículo 467 del Código Penal al que en perjuicio del trabajador o de sus derechohabientes se apropiare o distrajere el dinero proveniente de las cotizaciones que se hubiere descontado de la remuneración del trabajador.

Los empleadores que no pagaren las cotizaciones establecidas en este Título, no podrán percibir recursos provenientes de instituciones públicas o privadas, financiados con cargo a recursos fiscales de fomento productivo, sin acreditar previamente ante las instituciones que administren los instrumentos referidos, estar al día en el pago de dichas cotizaciones. Sin embargo, podrán solicitar su acceso a tales recursos, los que sólo se cursarán acreditado que sea el pago respectivo.

Los empleadores que durante los 24 meses inmediatamente anteriores a la respectiva solicitud, hayan pagado dentro del plazo que corresponda las cotizaciones establecidas en este Título, tendrán prioridad en el otorgamiento de recursos provenientes de instituciones públicas o privadas, financiados con cargo a recursos fiscales de fomento productivo. Para efectos de lo anterior, deberán acreditar previamente, ante las instituciones que administren los instrumentos referidos, el cumplimiento del señalado requisito.”

(…)

“Ley N° 17.322 (…)

Artículo 22.- Los empleadores, como asimismo sus representantes legales, mandatarios y trabajadores que, por cuenta de ellos descuenten de las remuneraciones de sus trabajadores cualquiera suma a título de cotizaciones, aportes o dividendos de las obligaciones de éstos a favor de las instituciones de seguridad social, estarán obligados a declarar y a enterar esos descuentos y sus propias imposiciones y aportes dentro de los diez primeros días del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones. Sin embargo, el plazo mencionado se extenderá hasta el día 13 de cada mes, aun cuando éste fuere día sábado, domingo o festivo, cuando dichas declaraciones y el pago de éstas se realicen a través de un medio electrónico.

Cuando el plazo de diez días a que se refiere el inciso anterior venza en día sábado, domingo o festivo, dicho plazo se prorrogará hasta el primer día hábil siguiente.

Si el pago no se efectúa oportunamente, las sumas adeudadas se reajustarán entre el último día del plazo en que debió efectuarse el pago y el día en que efectivamente se realice. Para estos efectos, se aumentarán considerando la variación diaria del Indice de Precios al Consumidor mensual del período comprendido entre el mes que antecede al mes anterior a aquel en que debió efectuarse el pago y el mes que antecede al mes anterior a aquel en que efectivamente se realice.

Por cada día de atraso la deuda reajustada devengará un interés penal equivalente a la tasa de interés corriente para operaciones

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reajustables en moneda nacional a que se refiere el artículo 6° de la ley 18.010, aumentado en un cincuenta por ciento.

Si en un mes determinado el reajuste e interés penal aumentado a que se refiere el inciso anterior, resultaren de un monto total inferior al interés para operaciones no reajustables que fije la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras aumentado en un cincuenta por ciento, se aplicará esta última tasa de interés incrementada en igual porcentaje, caso en el cual no corresponderá aplicación de reajuste.

En todo caso, para determinar el interés penal se aplicará la tasa vigente al día primero del mes inmediatamente anterior a aquel en que se devengue. Dicho interés se capitalizará mensualmente.”.

(…)

Artículo 22° a). Si el empleador no efectúa oportunamente la declaración a que se refiere el inciso primero del artículo precedente, o si ésta es incompleta o errónea, será sancionado con multa de 0,75 Unidad de Fomento por cada trabajador cuyas cotizaciones no se declaren o cuyas declaraciones sean incompletas o erróneas. Si la declaración fuere incompleta o errónea y no existen antecedentes que permitan presumir que es maliciosa, quedará exento de esa multa el empleador o la entidad pagadora de subsidios que pagare las cotizaciones dentro del mes siguiente a aquél en que se devengaron las remuneraciones respectivas.

Tratándose de empleadores de trabajadores de casa particular, la multa será de 0,2 unidades de fomento para el caso que las cotizaciones se pagaren el mes subsiguiente a aquél en que se retuvieron de las remuneraciones de estos trabajadores, y de 0,5 unidades de fomento si fueran pagadas después de esta fecha, aun cuando no hubiesen sido declaradas.

Si la declaración fuere incompleta o falsa y existiere un hecho que permita presumir que es maliciosa, el Jefe de Servicio, Director Nacional o Gerente General de la respectiva institución de previsión o de seguridad social podrá efectuar la denuncia ante el Ministerio Público o el juez del crimen correspondiente, en su caso.

Las instituciones de seguridad social no podrán condonar los intereses penales y multas que correspondan a deudores que no hubieren efectuado oportunamente la declaración de las sumas que deben pagar por concepto de imposiciones y aportes ni a aquellos que hubieren efectuado declaraciones maliciosamente incompletas o falsas.”

(…)

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal Acciona en un proceso de ejecución en el que se persigue el cobro de reajustes, intereses penales, recargos y multas, asociados a imposiciones provenientes de un ex prestador de servicios a honorarios del SAG, en cuanto por sentencia judicial ejecutoriada, se declaró que la naturaleza de los servicios había sido laboral y no civil, en el período que comprende desde octubre del año 2000 a febrero del 2006.

6 0000324 TRESCIENTOS VEINTICUATRO

El origen de la deuda tiene lugar a partir de la declaración judicial de la relación laboral proveniente de un contexto de contratación a honorarios habida entre nombre reservado

nombre reservado y la requirente, según da cuenta la sentencia definitiva de fecha 27 de noviembre de 2012, en autos caratulados “nombre reservado con nombre reservado”, dictada por el Primer Juzgado del Trabajo del Santiago.

Dicho reconocimiento judicial determinó la existencia de la relación laboral entre el 1 de octubre de 2000 al 30 de marzo del 2012, y ordenó – entre otras cosas– el pago de las cotizaciones previsionales y de salud, con sus accesorios respecto al demandante.

Con fecha 20 de febrero de 2014, la sentencia definitiva quedó firme y ejecutoriada, confirmándose la declaración de la relación laboral aludida. Así, se dispuso el cúmplase de la sentencia en la misma fecha señalada.

Seguidamente AFP Habitat S.A. dedujo demanda ejecutiva, con fecha 26 de septiembre de 2014, por cobro previsional en contra del SAG en base a la Resolución N° 1914611 y sus anexos, de fecha 16 de septiembre de 2014, correspondientes al ex trabajador del Servicio, antes referido.

En la ejecución de autos, seguida ante el Tribunal, la AFP demandó el 26.09.2014 el cobro de las cotizaciones previsionales del período que va desde octubre de 2000 a febrero de 2006, según da cuenta la citada Resolución, por un monto de $7.934.027 más los reajustes intereses penales y recargos.

La demanda fue proveída el 30 de septiembre de 2014 despachándose mandamiento de ejecución y embargo por tal suma, más reajustes, intereses, recargos y costas.

Con fecha 11 de agosto de 2015, opuso excepción de pago, siendo acogida a trámite, y recibida a prueba. Luego, mediante sentencia de fecha 20 de diciembre de 2016, el juez a quo rechazó la excepción de pago opuesta y resolvió seguir adelante con la ejecución hasta el pago total de la deuda demandada en autos.

Desde la fecha del fallo y sin que este fuera notificado al ejecutado, afirma que la AFP se mantuvo en una constante inactividad procesal, hasta el 27 de mayo de 2019, oportunidad que el ejecutante hizo presente el nuevo representante legal del SAG, acompañando el decreto de su nombramiento, frente a lo cual el tribunal sustanciador instruyó notificación personal o por cédula, la que tuvo lugar recién el 31 de marzo de 2021.

Precisa que, producto de vicios en la notificación efectuada, relacionados con la falta de notificación de la sentencia definitiva al ejecutado, interpuso incidente de nulidad de todo lo obrado, el cual fue acogido por el Tribunal, ordenándose retrotraer la causa al estado de notificarse válidamente la sentencia dictada el 20 de diciembre de 2016, la que se le tuvo por notificada tácitamente al SAG, el 12 de abril de 2021, misma fecha de la resolución que acogió la nulidad.

En contra de la sentencia definitiva dedujo recurso de apelación, que se tuvo por interpuesto con fecha 22 de abril de 2021, ordenando elevar los autos a la Corte de Apelaciones, siendo finalmente rechazado el día 17 de agosto de 2021.

El 22 de octubre de 2021 el Juzgado Previsional liquidó el crédito de autos, arrojando la suma de $303.461.610 sólo por concepto de cotizaciones entre el periodo de octubre de 2000 a febrero de 2006, más la aplicación de reajustes, intereses y recargos.

7 0000325 TRESCIENTOS VEINTICINCO

A su juicio lo expuesto se trata de una situación anómala, al pretenderse un cobro desde el año 2000, de manera retroactiva y no desde el 20 de febrero de 2014, fecha en que la sentencia quedó firme y ejecutoriada ante el tribunal que declaró la relación como laboral.

Sostiene que la aplicación de los preceptos legales impugnados, en la gestión pendiente, es contraria al artículo 19 N°s 2, 3 y 24 de la Constitución Política, pues acarreará que la requirente, en el caso que se ejecute la liquidación de autos, deba pagar un monto por concepto de reajustes, intereses penales, y multas aplicadas a las cotizaciones previsionales por períodos en los que la relación no era estrictamente laboral, alcanzando niveles desproporcionados.

En efecto, los reajustes y recargos establecidos en la normativa impugnada operan ante 2 situaciones: la falta de pago oportuno de cotizaciones previsionales, caso que procederán reajustes e intereses penales; y la falta de declaración de dichas cotizaciones, donde se aplicará una sanción consistente en multa.

El SAG no está en ninguna de estas hipótesis, toda vez que requirió de una sentencia judicial ejecutoriada que calificara como laboral, la relación contractual entre el SAG y la demandante, y no como la proveniente de una contratación a honorarios celebrada con el Estado, para levantar recién el velo que hasta ese momento lo amparaba la presunción de legalidad del acto suscrito en base a un determinado estatuto legal.

Los preceptos legales impugnados imponen al Servicio, por una parte, una reajustabilidad de la deuda que no se condice con los elementos fácticos y jurídicos que influyeron al ente público para su procedencia y, por otro lado, se pretende castigar con un supuesto interés penal moratorio y multas ante una infracción inexistente que no estuvo en posición de cometerla según el escenario que describe el legislador previsional.

Con ello, la normativa cuya inaplicabilidad se reprocha para el cálculo del reajuste, interés penal y multas, lesiona gravemente el derecho fundamental de igualdad ante la ley, ya que no permite al juez aplicar la normativa en comento, el poder distinguir entre la requirente - que en su calidad de ente público contrató legítimamente sobre la base de honorarios, aplicando el artículo 10 inciso 3°, de la Ley N° 18.834, denominado “Estatuto Administrativo”, en relación al artículo 7 letra m), de la Ley N° 18.755, y que a ese entonces no tenía la calidad de empleador- de aquellas relaciones laborales que desde su origen se rigen por el Código de Trabajo y donde en todo momento existe la obligación, conocida por el empleador, de declarar y enterar las cotizaciones previsionales del trabajador dentro de plazo oportuno.

Destaca que las cotizaciones por el período demandado tuvieron su origen por efecto de la declaración judicial del vínculo laboral que se produjo con posterioridad a la época en que se devengaron las remuneraciones, tiempo que - al estadio de dicho devengo - el SAG nunca estuvo en posición de incumplir un deber de declarar y pagar imposiciones, ya que era parte de una relación contractual basada en una contratación a honorarios suscrita en uso de las facultades que le otorga su Ley N° 18.755, Orgánica del Servicio.

Por otro lado, la aplicación de los preceptos legales impugnados, de forma automática y de plano, sin atención a los hechos del caso, vulneran el derecho a un justo y racional procedimiento, al calcularse, los reajustes, intereses y multas, sin que se le permita al juez conocer del asunto y establecer si la hipótesis legal para el referido

8 0000326 TRESCIENTOS VEINTISEIS

cálculo de haberes, es aplicable a aquel empleador de buena fe que no estuvo en condiciones de declarar y pagar oportunamente los respectivos reajustes y demás accesorios de las cotizaciones previsionales.

Finalmente, respecto de las normas constitucionales infringidas, estima vulnerado el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República ya que afecta gravemente el patrimonio fiscal del Servicio. La requirente se ve obligada ilícitamente a liberar recursos a través de un procedimiento ejecutivo, forzadamente, sin que exista un título legítimo que ampare a la AFP acreedora, en lo referente a los reajustes, intereses y recargos calculados en el tiempo intermedio que el Servicio no tenía la calidad de empleador.

Tramitación El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, con fecha 22 de noviembre de 2021, a fojas 50. Fue declarado admisible por resolución de la misma Sala el día 13 de diciembre de 2021, a fojas 254, confiriéndose traslados de estilo.

Observaciones de Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones Hábitat S.A.

Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones Hábitat S.A. evacúa traslado a fojas 261, abogando por el rechazo del libelo.

Señala que la requirente mantiene una deuda por cotizaciones previsionales por períodos comprendidos entre octubre de 2000 a febrero de 2006.

La liquidación practicada el 22.10.2021 fue objetada por la requirente en base a una incorrecta base de cálculo e índices de reajustabilidad aplicados en ella, atendido a que, a su juicio, las cotizaciones previsionales tuvieron origen con motivo del reconocimiento de la relación laboral sobre la base de una contratación a honorarios que, solo posteriormente, fue reconocida mediante sentencia judicial como de naturaleza laboral.

La objeción fue rechazada con fecha 9 de noviembre de 2021, presentándose reposición por la parte requirente, acogida parcialmente sólo en cuanto se ordenó la eliminación del módulo de prestaciones que sirven de base de cálculo a la liquidación del crédito, el período de mayo 2013.

A su juicio, no existe gestión judicial pendiente en la especie habiendo sido ya aplicadas las disposiciones normativas cuestionadas.

Adicionalmente, en caso de ser acogido el libelo se generarán efectos perjudiciales aún mayores a derechos constitucionales. De posibilitar la aplicación de intereses y recargos menores a los fijados por ley se afecta el futuro de prestaciones de seguridad social del afiliado, quien pierde la rentabilidad que habría significado que su empleador pagara sus cotizaciones oportunamente, reduciendo su pensión injustamente.

Asimismo, los intereses y recargos legales reglados en las normas impugnadas son determinados y fijados por la Superintendencia de Pensiones conforme a la letra s)

del artículo 3) del DFL N° 101 de 1980, que no ha sido impugnado. Los Juzgados de Cobranza Laboral y Previsional no pueden desconocer la fuerza vinculante de tal

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norma que establece claramente cuál es el ente que debe determinar la tabla con los intereses penales y recargos a aplicar en el procedimiento.

Niega igualmente la existencia de contravenciones constitucionales. La aplicación de las disposiciones analizadas obedece a presupuestos objetivos y razonables que las justifican y que buscan corregir una situación injusta relativa a la pérdida de rentabilidad de los fondos por falta de pago oportuno de cotizaciones previsionales.

Finaliza señalando que la discusión en torno a la falta de imputabilidad del no pago por tratarse de una vinculación a honorarios es un tema interpretativo de mera legalidad, siendo un deber del Estado proteger la seguridad social, de conformidad al artículo 19 N° 18 constitucional.

Vista de la causa y acuerdo En Sesión de Pleno de 17 de mayo de 2022 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y alegatos por la parte requirente, del abogado Andrés Octavio Casanova Lagos, y por AFP Hábitat S.A. de la abogada Gladys López Vásquez.

Se adoptó acuerdo en sesión de fecha 16 de junio de 2022, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO:

I.- LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS Y EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN AUTOS PRIMERO. Que, como se ha señalado en la parte expositiva, el requirente, Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) acciona respecto de los artículos 19, incisos séptimo, décimo, undécimo, duodécimo y decimotercero, del D.L. N° 3.500, que establece nuevo sistema de pensiones; y 22, incisos tercero, cuarto, quinto y sexto; y 22° a), inciso primero, de la Ley N° 17.322.

A juicio del requirente, dichas normas resultan contrarias a la Constitución en relación a la deuda de cotizaciones morosas que le son cobradas, por cuanto estas no se originaron en una relación laboral en virtud de la cual el empleador tuviese la posibilidad de declarar y pagar oportunamente las cotizaciones previsionales, ya que la relación que tenía suscrita era de carácter civil y, solo en virtud de la sentencia del tribunal laboral, adquirió el carácter de relación laboral, surgiendo así esta obligación que es, además, de carácter retroactivo.

En este sentido, alega, en primer lugar, que, en el caso concreto, la aplicación de la normativa cuya inaplicabilidad se reprocha para el aludido cálculo del monto que se adeudaría lesionaría la igualdad ante la ley, puesto que no permite al juez distinguir cuando se trata de aplicar la normativa a un ente público que contrató en virtud de lo dispuesto en el artículo 10 inciso 3°, del DFL N° 29 que fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.834, en adelante Estatuto Administrativo, en relación al artículo 7 letra m), de la Ley N° 18.755, argumentando que “(…) a ese entonces no tenía la calidad de empleador- de aquellas relaciones laborales que desde su origen se rigen por el Código de Trabajo y donde en todo momento existe la obligación, conocida por el empleador, de declarar y enterar las cotizaciones previsionales del trabajador dentro de plazo oportuno” (Cfr. foja 7 del expediente).

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En segundo lugar, estima infringido el derecho a un justo y racional procedimiento al calcularse, los reajustes, intereses y multas, al aplicarse los “preceptos legales impugnados, de forma automática y de plano, sin atención a los hechos del caso”.

Finalmente, señala que se afecta la esencia del derecho de propiedad que la Carta Fundamental le asegura en el art. 19 N° 24, por cuanto, “La aplicación de los recargos indicados en las normas cuya inaplicabilidad se solicita, tal como se ha señalado anteriormente, afecta gravemente principios esenciales de nuestro ordenamiento jurídico constitucional, ya que al declarar la relación como laboral por parte de un tribunal, automáticamente se adicionan recargos por multas, intereses y recargos de manera retroactiva, por morosidades que eran imposibles de prever dado que la relación contractual no era de carácter laboral sino estatutario.” (Cfr. fojas 7y 8 de autos).

SEGUNDO. De esta manera los vicios de constitucionalidad que reprocha el requerimiento se relacionan, especialmente con los efectos que le ha producido al actor la ejecución de la sentencia que lo condenó al pago de las cotizaciones previsionales, por el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, respecto de una persona contratada a honorarios por el órgano público.

TERCERO. En el caso concreto, se tienen presentes por esta Magistratura los siguientes antecedentes:

a) La sentencia de 27 de noviembre de 2012, del Primer Juzgado del Trabajo de Santiago, en causa RIT O-1537-2012, declaró la existencia de una relación laboral con el requirente (SAG), ordenando el pago de cotizaciones previsionales por el periodo trabajado.

b) La referida sentencia fue objeto de recurso de nulidad, el que fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Santiago (autos rol 1829-2012). En contra de ese fallo se presentó recurso de unificación de jurisprudencia ante la excelentísima Corte Suprema (4276-2013).

c) Posteriormente AFP Habitat S.A. demandó el cobro ejecutivo de las cotizaciones previsionales adeudadas en relación a los períodos que señalaba la sentencia, en causa RIT A-2301-2014, seguida ante el Juzgado de Cobranza Laboral y Previsional de Santiago.

CUARTO. El requirente cuestiona los altos intereses y multas que los preceptos permiten determinar por haber incumplido con su deber de efectuar el pago oportuno de las cotizaciones previsionales, lo que a su juicio no se hace cargo del hecho de que se trata de una sentencia declarativa de relación laboral, la que hasta ese momento correspondía a una contratación a honorarios entre el ente administrativo y el trabajador, aspecto que ya ha sido discutido en todas las instancias procesales dispuestas de modo general por la legislación laboral, encontrándose cerrada la revisión jurisdiccional sobre la materia en comento. Sin perjuicio de lo anterior, antes de analizar el conflicto constitucional denunciado, esta sentencia revisará brevemente algunos aspectos sobre el régimen de contratación a honorarios en la Administración Pública y sus órganos y sobre las características que revisten las cotizaciones previsionales.

II.- DE LA CONTRATACIÓN A HONORARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

11 0000329 TRESCIENTOS VEINTINUEVE

QUINTO. El ejercicio de la función pública ha tenido una evolución directamente relacionada con el rol del Estado en la Sociedad chilena, así es posible vislumbrar el auge del empleo público en el siglo XX. En tal sentido, se señala que “Esta situación probablemente responde a la conformación de la llamada República Oligárquica, y luego a la fase desarrollista que adquiere el Estado de Chile, en cuyo eje los derechos sociales (educación, salud y vivienda) asoman con fuerza. Con ello, un Estado que nació como Estado-Nación empieza a desarrollarse de manera mucho más potente y el funcionario público se hace más importante. Se trata de una definición política en cuanto al tipo de sociedad que se estaba construyendo y el rol que tenía o no tenía el Estado. Un Estado protagonista, un Estado desarrollista significaba tener más cantidad de funcionarios públicos y eso es bastante notorio entre 1930-1967”. (nombre reservado, G. (2017). Inserción Laboral en el Sector Público en Chile: contratos y calidad del empleo. En Empleo público en Chile: ¿Trabajo decente en el Estado?

Apuntes para el debate. Yáñez, S. y Rojas, I. (Eds.). Santiago de Chile: FLACSO-Chile.

p. 29).

SEXTO. En tal contexto es posible constatar consecuencias en la regulación del estatuto de quienes desempeñan servicios para el Estado, pues pronto las dotaciones de planta fueron insuficientes y el número de funcionarios se incrementó mediante la irrupción de formas flexibles de empleo público, lo cual implicó que, porcentualmente, hubo una disminución en la dotación de “planta” fija y permanente de los Servicios, en contraposición a la creación de cargos y plazas bajo las denominaciones y modalidades conocidas como a “contrata” e incluso la transformación en permanentes de los servicios a “honorarios”, realidad que se incrementa fuertemente en los últimos años, y que si bien es el corolario de una decisión de Estado, revela que la categoría de protección correspondiente a los funcionarios públicos, en tanto estatuto especial, debe ser revisada con particular atención, pues todos ellos ejercerán relaciones laborales especiales más allá de lo que formalmente se reconozca y, en la prístina concepción del funcionario público, ellos ostentaban “(...) además de su condición de servidores públicos ciertos condicionamientos misionales (...)” (nombre reservado, L. M., nombre reservado, G., & nombre reservado, R. H. (2009). Relaciones especiales de sujeción. Aproximación histórica al concepto. Prolegómenos, 12(23), 177-192. https://doi.org/10.18359/prole.2503), situación que denotaba una relación de sujeción especial entre los servidores y el Estado, que parecería justificar la restricción de determinados derechos fundamentales, concepción que se ha ido trasladando a una vertiente más garantista, por la vía de asimilar algunos elementos de conformidad con el principio de no discriminación y, además, con al efecto horizontal de los derechos fundamentales, que será reconocido expresamente en las relaciones laborales en Chile, en los artículos 2° y 5° del Código del Trabajo.

SÉPTIMO. A pesar de ello, se constata la dispersión de regímenes jurídicos en la función pública, pues además de planta, contrata y honorarios, existen estatutos especiales y áreas de vigencia del Código del Trabajo, panorama en el cual se ha devenido en una precarización del empleo público, dado que de un modelo general de estabilidad en la función pública, en los hechos se pasó a un sistema de transitoriedad e inestabilidad, de los regímenes de contrata y honorarios, determinado por la decisión de permanencia del Jefe Superior del Servicio, en la medida que es altísima la dotación de honorarios y contrata en todo tipo de funciones en las reparticiones públicas excediendo las normas de excepción del régimen de la función pública establecidas en el Estatuto Administrativo (DFL N° 29).

12 0000330 TRESCIENTOS TREINTA

OCTAVO. La “constitucionalización del derecho” ha traído como consecuencia la irradiación de los derechos fundamentales en todo el Ordenamiento Jurídico, resignificándolo, entre otras definiciones. A este respecto, en la “calidad especial de funcionarios públicos”, ahora su función debe ser comprendida sobre la base del respeto de la dignidad de sus titulares y el principio de legalidad en el sistema administrativo, por cuanto a partir de este concepto el “(...) Estado únicamente puede limitar o restringir dichos derechos conforme a la ley en aras de satisfacer las tareas estatales de seguridad, regulación y garantía de la libertad” (como se cita en nombre reservado, C. 2019. P. 24), lo cual implicará que, en su vínculo jurídico con la Administración, no solamente estará presente el estatuto administrativo en la órbita de la legalidad, sino que también se verá marcada por la expansión en el reconocimiento de los derechos fundamentales de los funcionarios públicos, de lo que deriva que su limitación deberá ser razonablemente fundada y, en consecuencia, sin perjuicio de que las limitaciones puedan eventualmente ser legítimas, deberán propender medios idóneos de tutela, que permitan dar eficacia a dichos derechos, lo que significa no vulnerar el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva por la vía de denegar los derechos a la acción y al libre acceso a la jurisdicción por la vía de no establecer tribunal competente o sostener que el establecido, en primer término, no lo sería finalmente, o desconocer los derechos de acceso a la protección social de quienes se desempeñan en la administración pública, según la forma de contratación o nombramiento que los invista.

NOVENO. Respecto a los regímenes de contratación o nombramiento en los órganos de la Administración Pública, podemos señalar que, en el Estatuto Administrativo (DFL N° 29) los funcionarios públicos pueden ser de planta o a contrata. El personal contratado bajo el régimen de honorarios, por su parte, en su regulación legal se presenta como aquella parte de los trabajadores empleados por los órganos públicos que no cumplen aquellas funciones que la ley ha definido como propias de los órganos del Estado (Cfr. Servicio Civil, “Empleo público en Chile. Nudos críticos, desafíos y líneas de desarrollo para una agenda 2030” de la Dirección Nacional del Servicio Civil, 2018, pp.60 y siguientes).

DÉCIMO. Normativamente la situación de estos trabajadores a honorarios es muy diferente de la que rige a los funcionarios públicos, pues no les resultan aplicables ni el Estatuto Administrativo ni las normas estatutarias especialmente dictadas por algún órgano determinado para regir a su personal, en su caso. Al respecto, ha de entenderse como norma básica aplicable en la especie al artículo 11 del Estatuto que dispone lo siguiente: “Las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto”. Es a partir de esta regla esencial, de suyo excluyente, que se plantea el asunto en discusión, sobre todo a la luz del carácter supletorio del Código del Trabajo, para todo lo no regulado por el contrato respectivo. Lo mismo sucede con el artículo 4° de la Ley N° 18.883, que aprueba el Estatuto Administrativo para los Funcionarios Municipales y que autoriza la contratación de profesionales y técnicos para el desarrollo de trabajos ocasionales, específicos y no habituales, entendiendo también que les son aplicables las normas del contrato respectivo. Como señala el texto legal: “Podrán contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la municipalidad; mediante decreto del alcalde.”.

13 0000331 TRESCIENTOS TREINTA Y UNO

DÉCIMO PRIMERO. En cuanto al trabajo bajo la modalidad de honorarios, existió hasta el año 2014, aquella jurisprudencia judicial y administrativa que aplicaba en los litigios o reclamos suscitados la normativa del Código Civil y las cláusulas contractuales señaladas en los contratos a honorarios suscritos. Esta materia, en el ámbito del empleo privado, es regulado expresamente por el Código del Trabajo, en las llamadas acciones de reconocimiento de la existencia de una relación laboral, acreditados ciertos supuestos. En el caso del empleo público, por su parte, progresivamente se ha ido asemejando la situación, pues de manera gradual se ha aceptado, vía jurisprudencia ya sea administrativa o judicial, un conjunto de reconocimientos de derechos sociales a los trabajadores del sector público contratados bajo la modalidad de honorarios.

DÉCIMO SEGUNDO. Asimismo, se han implementados diversas políticas públicas tendientes a incorporar a la modalidad de contrata a aquellas personas que estaban contratados a honorarios, cuando estuviesen cumpliendo labores administrativas habituales. En tal sentido, la legislación ha reforzado esta tendencia por la vía de definir límites máximos a la cantidad de honorarios que puede contemplar un servicio determinado, y la aplicación del “Plan de Traspaso de Honorarios a la Contrata” establecido en las leyes de presupuestos de los últimos años.

DÉCIMO TERCERO. Es precisamente a propósito de la desvinculación de los trabajadores a honorarios que se plantea el núcleo de la discusión acerca de la naturaleza de la relación laboral que mantienen con el Estado. Las personas que han prestado servicios a la Administración Pública bajo régimen de contrato a honorarios pertenecen a un estatus diferente del de los funcionarios públicos, no resultándoles aplicables las normas estatutarias, ya sea el Estatuto Administrativo de carácter general, o los estatutos de personal particularmente dictados para algún órgano administrativo.

En una segunda etapa, a partir de 2015, el criterio de la Corte Suprema cambia de manera bastante radical. Se entiende, en la línea de una cadena de fallos uniformes, que la naturaleza de la relación laboral es, en el caso de los trabajadores a honorarios en el sector público, perfectamente congruente con la descrita por el Código del Trabajo, debido a que se verifica una relación de subordinación y dependencia de manera indiscutible, más allá de la literalidad del contrato. Es decir, con este criterio se establece claramente la naturaleza laboral de aquella relación. Ahora bien, ¿cómo pudo llegarse a esta solución? Básicamente, por los siguientes motivos:

1) Por aplicación del principio de “primacía de la realidad”, según lo previsto en los arts. 7° y 8°, inciso 1°, del Código del Trabajo. Recuérdese el tenor de este último inciso, que se remite a la definición misma del contrato de trabajo: “Toda prestación de servicios en los términos señalados por el artículo anterior, hace presumir la existencia de un contrato de trabajo”. Es decir, si es que concurren obligaciones recíprocas entre empleador y trabajador, servicios personales bajo subordinación y dependencia, junto al pago de una remuneración determinada, ha de entenderse que esta elocuente realidad prima sobre las apariencias o, más aún, sobre las estipulaciones del contrato respectivo.

2) Entendiendo la supletoriedad general del Código del Trabajo, a partir de su artículo 1°: toda relación laboral entre la Administración y una persona natural pasó a ser vista como perteneciente al ámbito laboral común, en todo que la regulación estatutaria se mostraba inadecuada o insuficiente.

14 0000332 TRESCIENTOS TREINTA Y DOS

3) Al mismo tiempo, la Corte Suprema ha buscado alejarse del criterio en que se sustentaba habitualmente la Administración Pública, para justificar la precariedad de este tipo de contratación, esto es, el irrestricto apego al principio de legalidad emanado de los arts. 6° y 7° de la Constitución.

El fallo que produjo este cambio en la doctrina de la Corte Suprema es el que resolvió el caso “nombre reservado con I. Municipalidad de Santiago”, de 1 de abril de 2015, Rol N° 11.584-2014, conociendo un recurso de unificación de jurisprudencia.

En tal sentido, la Corte Suprema, viene dictando hace ya unos años una jurisprudencia sistemática en orden a señalar que este tipo de vínculo corresponde a uno de carácter laboral, cuando estén dadas las condiciones de subordinación y dependencia del trabajador. Tal pronunciamiento lo ha realizado, entre otras, en las sentencias de Unificación de Jurisprudencia de las causas “Vial contra Municipalidad de Santiago, Rol 11.584 -2014, del 1 de abril de 2015, y “nombre reservado con Municipalidad de San Antonio”, Rol 24.388-2014, de fecha 9 de julio de 2015.

DÉCIMO CUARTO. Asimismo, la Contraloría General de la República ha ido regulando está materia en una serie de dictámenes, uno de ellos es el N°16.512, de 29 de junio del 2018, en el que se pronuncia sobre la situación jurídica de aquellas personas que se desempeñaban a honorarios en las reparticiones públicas y que han sido traspasados a la contrata en el mismo órgano, trabajando de manera ininterrumpida en él, habiendo un reconocimiento de tal continuidad, a efectos de contabilizar el tiempo que permita invocar el principio de confianza legítima respecto a ellos. En este dictamen se estableció que: “No obstante lo anterior, y en relación con la posibilidad de que respecto de los servidores traspasados desde la calidad de honorarios a la contrata, sean contabilizadas sus prestaciones de servicios a honorarios para efectos de invocar la confianza legítima, es dable precisar que dicho traspaso tiene su origen en una disposición legal contemplada en las leyes de presupuestos antes individualizadas, y que para operar requiere, entre otras condiciones, que los beneficiarios tengan una antigüedad continua en el organismo de a lo menos un año previo a dicho cambio de condición jurídica, que mantengan un contrato a honorarios vigente al momento del traspaso a la contrata y que el servicio prestado sea un cometido especifico de naturaleza habitual en la institución. En tal sentido, se colige que ha sido el propio legislador el que, por medio de la autorización para el traspaso a la contrata hecha en las citadas leyes de presupuestos, ha efectuado un reconocimiento de la continuidad y habitualidad de las funciones de tales servidores, por lo que resulta acorde con los criterios tenidos en consideración por esta Contraloría General al emitir su jurisprudencia sobre la materia, que para tal fin se sumen los lapsos, previos al traspaso, en que aquellos se han desempeñado en el mismo organismo de manera continua y sobre la base de honorarios, en la medida que aquellas labores hayan sido a jornada completa y correspondan a un cometido específico de naturaleza habitual de la institución. En efecto, con los anotados traspasos la Administración del Estado reconoce la permanencia del servidor sobre la base del tiempo de vinculación anterior, lo que permite generar la expectativa legítima en el ahora funcionario a contrata, de que su nueva vinculación será renovada -en tanto se cumplan las condiciones que la referida jurisprudencia ha exigido para ello-, pudiendo en consecuencia computar para tal efecto los citados periodos servidos a honorarios”.

DÉCIMO QUINTO. Que, más recientemente, se ha emitido el dictamen N° E173171 de 10 de enero de 2022, en que la Contraloría señala que “en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y con ocasión de un reestudio de la normativa y

15 0000333 TRESCIENTOS TREINTA Y TRES

jurisprudencia que rigen las contrataciones a honorarios, efectuado a la luz de los hechos y la jurisprudencia emanada de los tribunales de justicia, ha estimado necesario realizar una reinterpretación del artículo 11 de la Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, y del artículo 4° de la ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, que habilitan la contratación sobre la base de honorarios”, precisando al efecto (a) nuevos criterios para la contratación de personal a honorarios en la Administración del Estado; (b) el ámbito presupuestario y temporal de la aplicación de estos criterios; y los (c) traspasos a la contrata de servidores a honorarios con más de dos años en esta última condición (ver en este sentido dictamen E173171, del 10 de enero del 2022, de la Contraloría General de la República). Reconociendo que, en muchos casos, la prístina idea del contrato de honorarios en la Administración del Estado, vinculada a funciones de apoyo transitorias, se fue “desdibujando” toda vez que el aumento de la actividad de la administración y, en consecuencia, el rol del Estado significó la necesidad de contar con un mayor número de funcionarios, situación que no se condice con la dotación de la planta o contrata funcionaria en algunos servicios; todo lo cual se ha traducido en la precarización de las condiciones de quienes sirven en dicha calidad jurídica “(…)

puesto que, a pesar de ser esencialmente transitorias, en la mayoría de los casos terminan por extenderse en el tiempo de manera tal que la persona contratada a honorarios se torna en un servidor permanente, pero sujeto a un régimen jurídico normalmente más desventajoso que el resto de quienes se desempeñan en el pertinente organismo, cumpliendo habitualmente idénticas funciones. Esa condición de precariedad se advierte en múltiples dimensiones del vinculo contractual”.

III. NATURALEZA DE LAS COTIZACIONES PREVISIONALES DÉCIMO SEXTO. Cabe destacar que este Tribunal, a propósito de la naturaleza de las cotizaciones previsionales y su régimen especial de cobranza, ha señalado, entre otras cosas que “la Constitución, en el N° 18 de su artículo 19, asegura a todas las personas “el derecho a la seguridad social”, disponiendo el inciso 3° de tal norma: “La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias”.

Este Tribunal ha definido a la cotización previsional como “un acto mediante el cual de manera imperativa, por mandato de la ley, el empleador debe descontar determinadas sumas de dinero, de propiedad del trabajador, para garantizar efectiva y adecuadamente prestaciones de seguridad social vinculadas a estados de necesidad que son consecuencia de la vejez y sobrevivencia, esto es, jubilaciones y montepíos” (STC 519, c. 14°)” (STC 3722, c. 19º); “se está en presencia de dineros pertenecientes o de propiedad del trabajador, tutelados por el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política de la República, habida consideración que tales cotizaciones se extraen de la remuneración devengada a favor del afiliado” (STC 519, c. 15° y 3722, c.

20°)”. (ver en este sentido STC Rol 7897-19, c. 5º)

DÉCIMO SÉPTIMO. Por lo anterior, en la sentencia Rol N° 1876 este Tribunal puso de relieve la importancia del régimen de cotizaciones previsionales y su cobro, recordando al efecto que el Mensaje de la ley N° 17.322 expresó que “la falta de cumplimiento de las obligaciones previsionales por parte de los empleadores tiene serias incidencias en el orden público económico” (c. 11°), señalando además, en la sentencia Rol N° 2536, que el no pago de las cotizaciones adeudadas “supone una utilización irregular del recursos pertenecientes a los cotizantes que, de cuantificarse en el tiempo, pueden ascender a montos muy significativos en desmedro del derecho

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de los mismos, aspecto este último que el legislador tuvo especialmente en cuenta para reformar la legislación respectiva y aumentar el porcentaje de la cláusula penal” (c. 12°).

En el mismo sentido, la doctrina ha señalado que el no pago de las cotizaciones constituye “un acto fraudulento, delictual, de apropiación indebida, afectando gravemente el derecho de propiedad y a la seguridad social de sus subordinados, enriqueciéndose sin causa y vulnerando el interés público, ya que los trabajadores sin imposiciones serán, en definitiva, una carga para el Estado si no cuentan con fondos suficientes para jubilar, y, en el caso de las cotizaciones de salud impagas, se violenta en forma grave el derecho a la protección de la salud y a la familia del trabajador” (nombre reservado. La jurisprudencia laboral de la Corte Suprema: un análisis crítico. nombre reservado y nombre reservado (directores) Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Tomo VII. Santiago, Legal Publishing, 2012, pp.

399-456).

DÉCIMO OCTAVO. Complementando lo anterior se ha destacado que las cotizaciones tienen naturaleza alimentaria, en ese sentido se ha señalado: “No puede desconocerse que el deber legal que le asiste al empleador de enterar en las instituciones de previsión social los dineros que previamente ha descontado a sus trabajadores para tal propósito, tiene cierta analogía o similitud con el cumplimiento de ciertos “deberes alimentarios”. /…/ A lo que debe agregarse que corresponde a un apremio con un claro interés social y público involucrado, toda vez que del pago de las respectivas cotizaciones pende en buena medida un correcto funcionamiento del sistema de seguridad social, que tiene como consecuencia asegurar pensiones dignas para los trabajadores del país, deber que además se impone especialmente al Estado supervigilar en el artículo 19 Nº 18 de la Constitución Política de la República” (SCT 576, c. 29°)” (STC 3722, c. 21º).

III. RESPECTO A LAS NORMAS QUE SE HAN SEÑALADO COMO INFRINGIDAS.

- Derecho a la igualdad DÉCIMO NOVENO. El requirente señala, a fs. 32, que “la normativa impugnada resulta contrario al derecho de igualdad ante la ley. (art. 19 N° 2 de la CPR.)”, considera al efecto que esta “discriminación arbitraria se produce desde que la aplicación de la norma sitúa al SAG en una posición de agravio, en comparación con aquel empleador que – estando desde un inició en una relación regida por el Código del Trabajo- por acción u omisión incumple con la obligación de declarar y pagar las cotizaciones previsionales. Dicho de otro modo, la aplicación concreta de la norma coloca al Servicio, dentro de aquellos empleadores morosos de imposiciones que por causas imputables a ellos mismos, hace procedente reajustes, intereses y recargos sobre la base de un esquema legal, sin que considere los elementos como la calidad de órgano público y la declaración judicial del vínculo laboral ex post a la época del presunto incumplimiento, lo que hace que jurídicamente no se encuentre en la misma situación para serle exigido. Es decir, se aplica una regla igual a quienes están en situaciones abiertamente diversas.” (a fs.33).

VIGÉSIMO. Que, “la igualdad ante la ley consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentren en

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situaciones diferentes. No se trata, por consiguiente, de una igualdad absoluta sino que ha de aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias constitutivas del mismo. La igualdad supone, por lo tanto, la distinción razonable entre quienes no se encuentren en la misma condición. Así, se ha concluido que la razonabilidad es el cartabón o standard de acuerdo con el cual debe apreciarse la medida de igualdad o la desigualdad” (Ver en este sentido STC Rol 7972-19, c.40). Asimismo, es posible destacar que la igualad en su faz de derecho “garantiza la protección constitucional de la igualdad “en la ley”, prohibiendo que el legislador, en uso de sus potestades normativas, o cualquier otro órgano del Estado, establezca diferencias entre las personas y respecto de situaciones o finalidades que tengan una motivación, utilicen medios o bien produzcan un resultado de carácter arbitrario, pues el constituyente no prohibió toda desigualdad ante la ley, sino que se inclinó por establecer como límite a la arbitrariedad, prohibiendo toda discriminación arbitraria” (Ver en este sentido STC Rol 3770-17, c. 28).

VIGÉSIMO PRIMERO. A este respecto cabe señalar que la normativa citada no distingue entre los órganos públicos y los entes privados como supuestos de aplicación, lo cual es coherente con lo resuelto por este Tribunal, el cual ha razonado en sentencias anteriores que “(…) no resulta apropiado considerar que el cobro de cotizaciones previsionales impagas afecte el principio de igualdad ante la ley u ocasione una discriminación arbitraria, como sostiene el requirente. Su régimen diferenciado está establecido para resguardar el interés público comprometido en el derecho constitucional a la seguridad social y a la mantención del orden público económico, en razón de lo cual esta alegación será desestimada” (ver STC Rol 2536- 13, c. 11º). En consecuencia, no se aprecia un fundamento razonable en el caso concreto para justificar una diferencia, al menos en este sentido, entre el Estado cuando actúa como empleador o cuando es un privado el que asume este rol, por cuanto no se afecta la igualdad en la aplicación de las normas impugnadas al caso concreto.

De modo que, tanto la calificación del incumplimiento de las normas de excepción contenidas en el Estatuto Administrativo, o la determinación de los elementos de imputabilidad, son asuntos que corresponderá ponderar al Juez del fondo, más no a este Tribunal Constitucional.

Que, asimismo, como se ha señalado, se ha verificado el incumplimiento de las normas de excepción contenidas en el Estatuto Administrativo por el órgano requirente.

- Sobre la supuesta infracción al debido proceso.

VIGÉSIMO SEGUNDO. La requirente expresa, en este sentido, que las normas impugnadas serían contrarias al debido proceso “en su dimensión de justo y racional procedimiento (art. 19 N° 3, inciso 6° de la CPR.)”. A reglón seguido, el actor precisa que la infracción se produce en cuanto, “/…/ los reajustes, intereses y recargos aplicados a la deuda constituyen una sanción o pena que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámites, lo que -a su vez- reduce a los jueces a la realización de un quehacer puramente maquinal, de "hacer ejecutar" una pena que viene impuesta directamente por la ley, sin ninguna distinción. De tal modo que, se le impide a los tribunales, "conocer" y "juzgar" en su propio mérito cada diferente situación, habida cuenta de que pertenece al fuero de los jueces aplicar o modular el rigor de la ley conforme a lo suyo de cada cual…/”

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VIGÉSIMO TERCERO. Cabe señalar que el debido proceso implica el cumplimiento de ciertas exigencias o estándares básicos dentro del procedimiento o de la investigación, en su caso, a objeto de que el derecho a la acción no se torne ilusorio y que la persona que lo impetre no quede en un estado objetivo de indefensión. En tal orden se estimó conveniente otorgar un mandato al legislador para establecer siempre las garantías de un proceso racional y justo, en lugar de señalar con precisión en el propio texto constitucional cuáles serían los presupuestos mínimos del debido proceso, sin perjuicio de dejar constancia que algunos de dichos elementos decían relación con el oportuno conocimiento de la acción y debido emplazamiento, bilateralidad de la audiencia, aportación de pruebas pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal, imparcial e idóneo y establecido con anterioridad por el legislador (ver en este sentido STC Rol 7290-19, c. 8º).

VIGÉSIMO CUARTO. Que, en relación con la supuesta vulneración invocada por la requirente, es dable precisar que, en causas anteriores resueltas por este Tribunal, se ha razonado que “/…/el probable incremento que denuncia una consecuencia de obligaciones discutidas por el propio requirente en el marco preferido por él de una deliberación y posterior adjudicación judicial a través de un procedimiento en que no ha resultado ganancioso. Se agrega a ello la circunstancia mencionada de que la aplicación de intereses penales por el incumplimiento de deudas previsionales no es estimada como una pena o una sanción administrativa en nuestro Derecho, de aquellas que pudieran invocarse como lesión al artículo 19, N° 3º, de nuestra Carta Fundamental” (Cfr. Considerando vigésimo cuarto de la sentencia rol N°2536-13).

Así, es posible señalar que “reajustes, intereses y recargos” son mecanismos que el legislador ha precisado para reparar al funcionario o al trabajador y disuadir al empleador, promoviendo así el cumplimiento de sus obligaciones. De tal forma, el legislador ha valorado el bien jurídico que se custodia, estableciendo que solo bastará el mero incumplimiento de la obligación respectiva para aplicar reajustes, intereses y recargos, sin establecer gradación, ni margen de interpretación para el juzgador;

decisión del legislador a la que este Tribunal debe ser deferente, toda vez que el establecimiento de la medida obedece a una finalidad legítima y razonable, y no afecta de modo alguno el deber de conocer y juzgar, propios de la función jurisdiccional. En consecuencia, el precepto impugnado no infringe el justo y racional procedimiento.

- Derecho de propiedad VIGÉSIMO QUINTO. Finalmente, señala el requirente que la normativa impugnada resulta contrario al derecho de propiedad (art. 19 N° 24 de la CPR.), por cuanto la aplicación de los preceptos impugnados, atentan contra los bienes del SAG en tanto patrimonio del Fisco, pues la AFP pretende perseguir el cobro de reajustes, intereses y demás recargos, sobre la base de una fórmula legal que es absolutamente improcedente e inaplicable a su representada, haciendo con ello disminuir su patrimonio ostensiblemente y sin justa causa, con un evidente perjuicio para el erario fiscal. La causa deriva de una sentencia debidamente ejecutoriada en que se reconoció la existencia de una relación laboral lo cual hace aplicable la normativa impugnada.

VIGÉSIMO SEXTO. Como se señaló en la sentencia Rol N° 7897-19 respecto de las normas contempladas en el DL 3500, “lo que se busca es tanto compensar los efectos que el retardo en el pago de las cotizaciones previsionales puede importar para el trabajador, como establecer un mecanismo disuasivo para evitar que tal demora se

19 0000337 TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE

produzca. Se trata de reglas que buscan entonces desincentivar el incumplimiento de las obligaciones previsionales establecidas por ley, para que la tasa que se aplique cumpla con el rol disuasivo previsto por el legislador”. A ello se agregó que: “En definitiva, teniendo en consideración que el cobro de las cotizaciones previsionales impagas está establecido para resguardar el interés público comprometido en el respeto del derecho a la seguridad social del trabajador, los preceptos legales que permiten aplicar un interés moratorio por la deuda previsional que tiene el requirente/…/”.

VIGÉSIMO SÉPTIMO. Que, conforme a lo señalado, este Tribunal no considera que las normas legales impugnadas importen una lesión a los principios, deberes y derechos constitucionales invocados por el requirente.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO.

OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

III. QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE POR ESTIMARSE QUE TUVO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR.

DISIDENCIAS Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Miguel Ángel Fernández González y Rodrigo Pica Flores, quienes estuvieron por acoger parcialmente el requerimiento, respecto de la segunda frase del artículo 19 inciso decimotercero del Decreto Ley N° 3.500 y de la segunda frase del artículo 22 inciso sexto de la Ley N° 17.322 el Ministro Fernández, y sólo respecto de la primera de dichas normas el Ministro Pica, por las siguientes razones:

1°. Que, los dos preceptos legales referidos disponen que el interés penal que se aplica por el no pago oportuno de las cotizaciones previsionales se capitalizará mensualmente, de tal manera que lo que, en definitiva, somete a nuestra decisión la requirente es si su aplicación, en cuanto contemplan el denominado anatocismo, resulta o no contraria a la Constitución en la gestión pendiente;

2°. Que, “[l]a palabra anatocismo es un cultismo que ha llegado hasta nuestros días y cuyo contenido fácilmente se intuye aunque posteriormente resulte más difícil precisarlo. Esta expresión, curiosamente, está ausente de todas nuestras fuentes jurídicas y, lo más sorprendente aun, también de nuestros históricos antecedentes jurídicos. (…) sin embargo, sí consta en las fuentes literarias, concretamente en unas epistulae de Cicerón a Ático (…).

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(…) El anatocismo ha sido por mucho tiempo una institución «maldita» en el sentido de ser necesaria su persecución hasta intentar conseguir su desaparición”

(nombre reservado: “Anatocismo: Historia de una Prohibición”, Anuario de Historia del Derecho Español, N° 69, 1999, pp. 497 y 511);

3°. Que, en definitiva, “[e]ste disfavor hacia el anatocismo se mantuvo hasta el siglo XIX y, a la prohibición canónica del cobro de intereses, hay que añadir el principio ideológico francés tendente a propiciar la tutela del deudor: el favor debitoris (disfavor creditoris)” (nombre reservado: “Anatocismo, Derecho Español y Draft Common Frame of Reference”, Indret, Revista para el Análisis del Derecho, N° 4, 2011, p. 5) hasta la dictación del Código Napoleónico en 1804 “(…) que permitió la capitalización de intereses, aunque con algunas restricciones” (nombre reservado

nombre reservado: “La Capitalización de Intereses”, Revista de la Facultad de Derecho, N° 26, Pontificia Universidad Católica de Perú, 1968, p. 83);

4°. Que, en Chile, el Código Civil contenía, originalmente, dos disposiciones relativas al anatocismo. El artículo 1.559, regla 3ª -referido a la indemnización de perjuicios por la mora en el pago de una cantidad de dinero- que dispone “los intereses atrasados no producen intereses” y el artículo 2.210 que, a propósito del contrato de mutuo, prohibía estipular intereses de intereses, mientras que el Código de Comercio lo regulaba con limitaciones, en sus artículos 617 y 804, a propósito de la cuenta corriente mercantil y el mutuo mercantil;

5°. Que, por su parte, el Decreto Ley N° 455, de 1974, que fijó normas respecto de las operaciones de crédito en dinero, mantuvo la prohibición de pactar intereses sobre intereses. No obstante, los intereses de un capital proveniente de una operación regida por dicho Decreto Ley podían producir nuevos intereses, mediante demanda judicial o un convenio especial, con tal que la demanda o convenio versara sobre intereses debidos al menos por un año completo;

6°. Que, en fin, la Ley N° 18.010, de 1981, derogó el artículo 2.210 del Código Civil y el Decreto Ley N° 455, eliminando la prohibición del anatocismo, y dispuso, en su artículo 9° inciso primero, que puede estipularse el pago de intereses sobre intereses, capitalizándolos, pero, en ningún caso, la capitalización puede hacerse por períodos inferiores a treinta días;

I. MARCO LEGAL EN MATERIA PREVISIONAL 7°. Que, por su parte y conforme a lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto Ley N° 3.500, las cotizaciones contempladas en dicha normativa deben ser declaradas y pagadas por el empleador, deduciéndolas de las remuneraciones del trabajador, en la Administradora de Fondos de Pensiones a que éste se encuentre afiliado, dentro de los diez primeros días del mes siguiente a aquél en que se devengaron las remuneraciones y rentas afectas a aquéllas.

Si el empleador no efectúa oportunamente la declaración será sancionado con una multa a beneficio fiscal de 0,75 unidades de fomento por cada trabajador cuyas cotizaciones no se declaren, mientras que si no se pagan oportunamente, se reajustarán entre el último día del plazo en que debió efectuarse el pago y el día en que efectivamente se realice, considerando la variación diaria del Índice de Precios al Consumidor mensual del período comprendido entre el mes que antecede al mes anterior a aquel en que debió efectuarse el pago y el mes que antecede al mes anterior a aquel en que efectivamente se realice.

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Adicionalmente, para cada día de atraso la deuda reajustada devengará un interés penal equivalente a la tasa de interés corriente para operaciones reajustables en moneda nacional a que se refiere el artículo 6° de la Ley N° 18.010, aumentado en un cincuenta por ciento. Y si, en un mes determinado, el reajuste e interés penal aumentado en la forma señalada en el inciso anterior, resultare de un monto total inferior al interés para operaciones no reajustables, o a la rentabilidad nominal de los últimos doce meses promedio de todos los Fondos de Pensiones, todas ellas aumentadas en un cincuenta por ciento, se aplicará la mayor de estas dos tasas, caso en el cual no corresponderá aplicación de reajuste.

En todo caso, para determinar el interés penal, se aplicará la tasa vigente al día primero del mes inmediatamente anterior a aquél en que se devengue. El interés que se determine en conformidad a lo dispuesto en los incisos anteriores se capitalizará mensualmente.

Sin perjuicio de ello, son también aplicables todas las normas contenidas en los artículos 1°, 3°, 4°, 4° bis, 5°, 5° bis, 6°, 7°, 8°, 9°, 10 bis, 11, 12, 14, 18, 19, 20 y 25 bis, de la Ley N° 17.322, incluso las sanciones penales, de acuerdo con las penas del artículo 467 del Código Penal, al que en perjuicio del trabajador o de sus derechohabientes se apropiare o distrajere el dinero proveniente de las cotizaciones que se descontaron de la remuneración del trabajador. Asimismo, las cotizaciones previsionales, multas, reajustes e intereses gozan del privilegio establecido en el N° 5 del artículo 2.472 del Código Civil. Y, en fin, los empleadores que no paguen las cotizaciones no pueden percibir recursos provenientes de instituciones públicas o privadas, financiados con cargo a recursos fiscales de fomento productivo;

8°. Que, por su parte, el artículo 22 de la Ley N° 17.322 contiene una regulación análoga a la resumida en el considerando anterior, disponiendo también, en su inciso final, que “(…) para determinar el interés penal se aplicará la tasa vigente al día primero del mes inmediatamente anterior a aquel en que se devengue. Dicho interés se capitalizará mensualmente”;

9°. Que, de esta manera y con evidente base constitucional, como se expone en la sentencia, tanto en el derecho a la seguridad social como en el derecho de propiedad que los trabajadores tiene sobre sus cotizaciones, tal y como lo ha señalado reiteradamente nuestra jurisprudencia (por ejemplo, en el Rol N° 7.442), el legislador ha contemplado una exigente normativa, con consecuencias patrimoniales graves y hasta de orden penal, en caso que el empleador no entere, oportunamente, las cotizaciones de los trabajadores, las que resultan proporcionadas al respeto de sus derechos constitucionales.

Así, desde luego, no sólo impone la obligación de pagarlas con los debidos reajustes e intereses, sino que eleva estos últimos, disponiendo que se capitalizarán mensualmente, dotando al crédito correspondiente de privilegio para su cobro conforme a la legislación civil e, incluso, tipificando esa conducta, cuando concurren los requisitos legalmente establecidos para tener por cometido el delito respectivo;

10°. Que, ciertamente, no es competencia de esta Magistratura determinar el sentido y alcance de la normativa legal en la gestión pendiente, lo que corresponde al Juez del Fondo, para dirimir la oportunidad en que efectivamente el requirente debió enterar las cotizaciones, atendido el estatuto jurídico que lo rige y la evolución en la jurisprudencia de la Excelentísima Corte Suprema, a partir de la causa nombre reservado con Municipalidad de Santiago, en 2015, así como de los pronunciamientos de la Contraloría General de la República en la materia (especialmente, a partir del

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Dictamen N° E 173171 de 10 de enero de 2022), pues, precisamente de acuerdo con aquel estatuto legal, bien podría concluirse que sólo con posterioridad a la sentencia que acogió la demanda laboral surgió la obligación de efectuar el pago;

11°. Que, lo cierto, a efectos, ahora sí, de nuestra competencia, es que las disposiciones legales impugnadas, que contemplan la capitalización mensual de intereses, están siendo aplicadas en la gestión pendiente y, por ende, surge, entonces, el deber de esta Magistratura de pronunciarse acerca de si dicha aplicación resulta o no contraria a la Constitución;

II. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD 12°. Que, los dos preceptos legales que estuvimos por inaplicar disponen una regla mayormente agravada, a las ya previstas para el cálculo de cotizaciones adeudadas, en virtud de la cual el interés que corresponde aplicar a esa deuda se capitalizará mensualmente. Ambas normas fueron incorporadas a nuestro ordenamiento jurídico por la Ley N° 19.260, en 1993, con la evidente finalidad de incentivar el pago de las cotizaciones previsionales. De esta manera, el objetivo perseguido por ambos preceptos legales es lícito y se encuentra amparado constitucionalmente, conforme a lo dispuesto, especialmente, en el artículo 19 numerales 18° y 24° de la Carta Fundamental;

13°. Que, sin embargo, “(…) es sabido que esta Magistratura Constitucional ha otorgado amplio reconocimiento al así llamado principio de proporcionalidad (aspecto positivo) o de interdicción de la arbitrariedad (aspecto negativo), el cual si bien no está enunciado gramaticalmente de manera explícita en general, sí tiene en cambio nítidos fundamentos textuales específicos en la Constitución, que permiten elucidarlo y enunciarlo por vía secundaria, con validez general, como aquel en virtud del cual, sustantivamente, las diferencias de trato en el contenido de la ley deben estar basadas en criterios objetivos, reproducibles y explícitos, conforme con los valores y principios superiores que la Constitución consagra, y en función de los fines legítimos que la misma Constitución define, de manera que los efectos que existan sobre los derechos de las personas, no se basen en motivaciones arbitrarias, inefables o disvaliosas, ni excedan la medida equitativa razonable de intervención estatal en balance con su fin. En ese sentido, cabe aludir al artículo 19, N° 2°, N° 16°, N° 22°, N° 26°, de la Ley Fundamental, inter alia, según se ha invocado por este Tribunal Constitucional en los roles N°s 280, 1153, 312, 467, 28, 53, 219, 811, 1217 y 1254. Ello, aparte de los roles 2196 y 2365, pertinentemente invocados en el requerimiento” (c.

18°, Rol N° 2.648);

14°. Que, sobre esa base, “(…) la doctrina especializada ha comprendido por proporcionalidad en sentido amplio, también conocida como prohibición de exceso, “el principio constitucional en virtud del cual la intervención pública ha de ser susceptible de alcanzar la finalidad perseguida, necesaria o imprescindible, al no haber otra medida menos restrictiva de la esfera de libertad de los ciudadanos (es decir, por ser el medio más suave y moderado de entre los posibles -ley del mínimo intervencionismo-) y proporcional en sentido estricto, es decir ponderada o equilibrada por derivarse de aquella más beneficiosa o ventajosa para el interés general que perjudicial sobre otros valores o bienes en conflicto, en particular sobre los derechos y libertades” (nombre reservado, “Introducción al principio de proporcionalidad en el Derecho comparado y comunitario”, en Revista de Administración Pública, N° 135, 1994, p.500)” (c. 6°, Rol N° 9.299)”;

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III. APLICACIÓN AL CASO CONCRETO 15°. Que, conforme a lo señalado en los considerandos precedentes y confrontando los preceptos legales impugnados, sobre capitalización de intereses, con el principio constitucional de proporcionalidad, en el marco de la gestión pendiente, estuvimos por acoger la acción de inaplicabilidad intentada en estos autos respecto de las disposiciones correspondientes contenidas en el artículo 19 inciso decimotercero del Decreto Ley N° 3.500 y del artículo 22 inciso sexto de la Ley N° 17.322;

16°. Que, en primer lugar, no hay duda acerca de la legitimidad del fin perseguido por el legislador al establecer la regulación que ha dispuesto, tanto en el Decreto Ley N° 3.500 como en la Ley N° 17.322, para incentivar el pago oportuno de las cotizaciones previsionales. Es más, como ya se ha dicho, esa finalidad encuentra sólido sustento en la Constitución, especialmente, en los numerales 18° y 24° del artículo 19, tal y como, sostenidamente, lo ha resuelto esta Magistratura;

17°. Que, sin embargo y en segundo lugar, en este caso, no aparece clara la idoneidad de la medida contenida en los dos preceptos impugnados, en cuanto se exige “(…) que los medios escogidos sean pertinentes para la realización del fin, en el sentido que la medida restrictiva incremente la probabilidad de su realización. En consecuencia, si la realización del medio no contribuye a la realización del fin de la medida, el uso de tales medios no será proporcional (…)” (Aharon Barak:

Proporcionalidad, Lima, Palestra, 2017, p. 337);

18°. Que, parafraseando, conforme al requerimiento de inaplicabilidad sometido a nuestra decisión, es menester preguntarse si la capitalización de intereses conduce, en este caso, a incentivar el pago de las cotizaciones adeudadas o, al menos, incrementa la probabilidad de su realización;

19°. Que, la respuesta, a nuestro juicio, es negativa, atendida la naturaleza jurídica de la requirente, el Servicio Agrícola y Ganadero, desde que el anatocismo que imponen los dos preceptos legales cuya inaplicabilidad estuvimos por conceder, son mecanismos adicionales de incentivo al pago oportuno de las cotizaciones previsionales que, como se ha dicho, se agregan al interés penal agravado que establece dicha normativa.

Empero, como consta en autos, la gestión pendiente se origina en un juicio de reconocimiento de relación laboral entre las partes, vinculadas mediante contrato a honorarios, la que así se declara por sentencia del Primer Juzgado del Trabajo del Santiago, resolviendo que dicha relación existió entre las fechas señaladas en la sentencia.

Pues bien, lo cierto es que, en su momento, esto es, durante todo el tiempo que subsistió el vínculo a honorarios, la requirente actuó conforme a la normativa legal que la rige en la materia, prevista en el artículo 11 del Estatuto Administrativo y en el artículo 6° de la Ley N° 18.755, con base en el principio constitucional de juridicidad contenido en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental, sin que fuera procedente, entonces, el pago de cotizaciones previsionales, de acuerdo, además, con la jurisprudencia -judicial y administrativa- entonces vigente;

20°. Que, en efecto, “[u]na línea de tiempo sobre sentencias pronunciadas por la Corte Suprema respecto a falsos honorarios, grafica los cambios en la materia: i)

hasta el año 2014, el criterio imperante consistía en no aplicarles el Código del Trabajo; ii) desde el año 2015, el criterio mayoritario determinó la aplicación del

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estatuto laboral, y con ello, la condena a la Administración del Estado del pago de sus derechos laborales, incluida la sanción del artículo 162 del Código del Trabajo; y iii)

desde el año 2018, la posición mayoritaria los sujeta al Código del Trabajo, reconociéndoles derechos laborales, pero no la Ley Bustos” (nombre reservado:

“Discusión sobre la obligación del Fisco de enterar las cotizaciones de seguridad social respecto a un vínculo a honorarios, calificado judicialmente como relación laboral, abril 2021”, Cuadernos de Última Jurisprudencia Laboral, Vol. 2, 2021, p. 68);

21°. Que, así las cosas, la aplicación de una medida como la capitalización de intereses, tendiente a incentivar el pago oportuno de las cotizaciones previsionales, no resultaba idónea para la consecución de dicho objetivo, en este caso concreto, atendida la naturaleza jurídica de la requirente, conforme al estatuto legal que la rige y considerando la jurisprudencia en la materia, al menos, hasta 2015, por lo que se vuelve desproporcionada, resultando su aplicación contraria a lo dispuesto en el artículo 19 N° 2° de la Constitución en relación con sus artículos 6° y 7°;

22°. Que, en este sentido, lo indiscutido es que las cotizaciones no se enteraron durante la relación laboral, atendido el estatuto jurídico por el que se rigió, que, precisamente, no las contemplaba, al menos, hasta la determinación que realizaron los tribunales en el juicio declarativo laboral, donde se resolvió que el vínculo a honorarios realmente había configurado una relación laboral, lo que justifica que, con posterioridad al pronunciamiento ejecutoriado, deba procederse a enterar la totalidad de las cotizaciones adeudadas y que tengan que enterarse también los reajustes e intereses que contempla la preceptiva legal vigente. Todo ello resulta proporcionado a los derechos fundamentales en juego que, como hemos señalado en esta disidencia y en la jurisprudencia uniforme de esta Magistratura, son el derecho a la seguridad social y el derecho a la propiedad del trabajador.

Aquellos reajustes e intereses, que incluso tienen en cuenta la rentabilidad nominal de los Fondos de Pensiones, conforman la deuda declarada en sede judicial, los que deben ser, en consecuencia, oportunamente pagados a partir del pronunciamiento ejecutoriado en la causa que subyace a la gestión pendiente para resarcir el daño que ha lesionado el derecho a la seguridad social, debidamente cuantificado y proporcionado a dicha lesión;

23°. Que, sin embargo, el gravamen adicional, consistente en la capitalización de intereses, no alcanza a justificarse de la misma manera, pues no tuvo, en ningún momento, antes de aquella sentencia declarativa, la idoneidad para incentivar el pago de las cotizaciones durante la vigencia de la relación laboral. Por lo que no es proporcionado que, adicionalmente, se imponga esta carga accesoria del anatocismo, atendido que, en definitiva, el Servicio Agrícola y Ganadero no descontó de la remuneración del trabajador dichas cotizaciones sin enterarlas mientras mantuvo el vínculo laboral, pues, al contrario, no podía efectuar dicho descuento ni enterarlas en la cuenta de capitalización, conforme a la legislación que rige a la requirente, la que, hasta 2015, era refrendada, en casos análogos, por la jurisprudencia de la Corte Suprema y las decisiones de la Contraloría General de la República;

24°. Que, por ello, capitalizar ahora los intereses impone una carga desmesurada sobre el patrimonio de la requirente que no provocó -no podía hacerlo- el incentivo de enterar las cotizaciones durante la vigencia de la relación a honorarios, por el estatuto jurídico que la regía, hasta la decisión judicial que la estimó de naturaleza diversa, sin que ello afecte al trabajador que deberá ver ingresado a su cuenta de capitalización individual los montos adeudados, conforme a la sentencia

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judicial pronunciada en sede laboral, debidamente reajustados y con los intereses penales correspondientes, incluso teniendo como rasero la rentabilidad promedio de los Fondos de Pensiones, por lo que estuvimos por inaplicar los dos preceptos legales que sancionan a la requirente con la capitalización de intereses, porque no resultan idóneos, en este caso, para la finalidad prevista por el legislador cuando dispuso esa medida;

25°. Que, por ello, no es necesario examinar los otros dos test del principio de proporcionalidad, pues la falta de idoneidad resulta suficiente para considerar que la aplicación de los dos preceptos legales cuestionados resulta contraria a la Constitución, conforme a lo dispuesto en su artículo 19 N° 2°, desde que la capitalización de intereses resulta desproporcionada o carente de razonabilidad en este caso concreto.

Redactó la sentencia la Suplente de Ministro señora NATALIA MUÑOZ CHIU y la disidencia, el Ministro señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 12.309-21-INA

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Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida Fecha: 15/12/2022

nombre reservado

Fecha: 16/12/2022

María Pía Silva Gallinato nombre reservado

Fecha: 16/12/2022 Fecha: 15/12/2022

Rodrigo Pica Flores Daniela Beatriz Marzi Muñoz Fecha: 16/12/2022 Fecha: 20/12/2022

Natalia Marina Muñoz Chiu Fecha: 20/12/2022

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta, Ministra señora Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida, y por sus Ministros señor Cristian Omar Letelier Aguilar, señor José Ignacio Vásquez Márquez, señora María Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Rodrigo Patricio Pica Flores, señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz y la Suplente de Ministro señora Natalia Marina Muñoz Chiu.

Autoriza el Secretario (S) del Tribunal Constitucional, señor Sebastián López Magnasco.

nombre reservado

Fecha: 21/12/2022

A3BC60E8-1064-4793-A8AA-66F826C83548 Este documento incorpora una firma electrónica avanzada. Su validez puede ser consultada en www.tribunalconstitucional.cl con el código de verificación indicado bajo el código de barras.