Inaplicabilidad de los artículos 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y

0000378 TRESCIENTOS SETENTA Y OCHO

2022

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 12.192-2022

[05 de julio de 2022]

____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 4°, INCISO PRIMERO, DE LA LEY N° 19.886, DE BASES SOBRE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE SUMINISTRO Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS, y 495, INCISO FINAL, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO

ASTILLEROS Y MAESTRANZAS DE LA ARMADA (nombre reservado)

EN EL PROCESO RIT S-30-2020, RUC 20-4-RUT reservado, SEGUIDO ANTE EL JUZGADO DE LETRAS DEL TRABAJO DE CONCEPCIÓN, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE CONCEPCIÓN, POR RECURSO DE NULIDAD, BAJO EL ROL 596-2021 (LABORAL COBRANZA)

VISTOS:

Que, a fojas 1, Astilleros y Maestranzas de la Armada (nombre reservado) deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios; y 495, inciso final, del Código del Trabajo, en el proceso RIT S-30-2020, RUC 20-4-RUT reservado, seguido ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Concepción, en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de Concepción, por recurso de nulidad, bajo el Rol 596-2021 (Laboral Cobranza);

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Preceptos legales cuya aplicación se impugna:

El texto de los preceptos impugnado dispone:

Ley N° 19.886

Artículo 4°. - “Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal. (…)”

Código del Trabajo

Artículo 495.- “La sentencia deberá contener, en su parte resolutiva: (…)

Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su Registro”.

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

A fojas 1, la requirente refiere que el Juzgado de Letras del Trabajo de Concepción, con fecha 22 de septiembre de 2021 dictó sentencia que acogió la denuncia por práctica antisindical deducida en su contra, interpuesta por el Sindicato de Trabajadores de Astilleros y Maestranzas de la Armada Talcahuano, imponiéndole una multa de 100 UTM, y ordenó que una vez firme la sentencia, ésta se remita a la Dirección del Trabajo para los fines pertinentes.

Agrega que en contra de la sentencia presentó un recurso de nulidad, el cual invoca como gestión pendiente en estos autos constitucionales.

Como conflicto constitucional, la actora expone que la exclusión del registro oficial de contratistas, por condena de vulneración de derechos fundamentales del trabajador, constituye una sanción que pugna, en su esencia, con la igualdad ante la ley, desde que su aplicación es absoluta, por el mero efecto de la ley, e indiscriminada, al establecer la misma sanción a cuestiones de apreciación jurídica, sea que constituyan o no hechos sucesivos y gravosos, constituyéndose en una sanción desproporcionada. Agrega que contraviene el debido proceso y la igual protección de

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la ley en el ejercicio de los derechos, en tanto se aplica de plano una sanción, sin que se disponga la posibilidad de defenderse en un proceso previo legalmente tramitado y finalmente transgrede el derecho de propiedad, en tanto implica para la requirente ver vedada su participación en licitaciones que llamen organismos del Estado, con la consiguiente privación de parte importante de su patrimonio, en tanto las licitaciones, convenios y contratos que celebra en su calidad de proveedor a organismos públicos representan una fuente de ingresos constante.

Agrega que los preceptos legales cuestionados infringen también los artículos 6 ° y 7° de la Constitución Política, en tanto se permitiría que el tribunal actuara fuera de la esfera de su competencia, y de manera atentatoria de los derechos enunciados.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Segunda Sala, con fecha 3 de noviembre de 2021, a fojas 72, disponiéndose la suspensión del procedimiento. Fue declarado admisible por resolución de la misma sala el día 24 de noviembre de 2021, a fojas 363.

Confiriéndose traslados de estilo, no fueron evacuadas presentaciones.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 20 de abril de 2022 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, sin alegatos. Se adoptó acuerdo con igual fecha, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el presente requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad ha sido interpuesto en representación de Astilleros y Maestranzas de la Armada (nombre reservado) en el marco de un proceso judicial laboral seguido en su contra, caratulado "SINDICATO DE TRABAJADORES CON nombre reservado", RIT Nº S-30-2020, seguido ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Concepción.

Conforme expone el Sindicato de Trabajadores de Astilleros y Maestranzas de la Armada Talcahuano, interpuso una denuncia por presuntas prácticas antisindicales, debido a la amonestación escrita que fuese aplicada de acuerdo al reglamento interno de orden, higiene y seguridad a uno de los dirigentes del citado sindicato.

La requirente rechazó los hechos de la demanda, señalando los fundamentos de la medida adoptada, pese a lo cual fue condenada en primera instancia, precisando el fallo que una vez firme, se remita copia de la misma a la Dirección del Trabajo “para los fines pertinentes contemplados en el artículo 294 bis del Código del Trabajo”, norma que

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señala que la “Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras”, medida que es consecuencia directa de lo previsto en el artículo 495 inciso final del Código del Trabajo, con relación al artículo 4° inciso primero de la Ley N° 19.886.

Habiéndose deducido recurso de nulidad en contra del mencionado fallo judicial, se solicita un pronunciamiento de parte de esta Magistratura.

SEGUNDO: Que, en este contexto judicial, la requirente hace presente que se vulnera como consecuencia de aplicación de las normas, el principio de razonabilidad y el deber del Estado de promover el bien común, la libertad para desarrollar actividades económicas, el derecho de propiedad, y el principio de juridicidad y a la supremacía constitucional.

Indica que la falta de razonabilidad queda patente si se considera que la aplicación de la sanción llevaría además a afectar el bien común, al privar por dos años a la Administración de poder contar con una empresa pública para satisfacer sus necesidades de mantención de naves y artefactos navales, las que, en la práctica, son en gran parte atendidas exclusivamente por la requirente. A lo anterior plantea una vulneración al principio de proporcionalidad, atendida la entidad de la sanción que se impone sin atención a las circunstancias concretas de la cuestión judicial debatida.

TERCERO: Que de este modo el cuestionamiento planteado por nombre reservado S.A. guarda relación con una consecuencia diversa a la eventual condena de que puede ser objeto en el proceso laboral de la especie, sino que alude a una sanción anexa a dicha respuesta punitiva del orden jurídico laboral, la que se produce por la aplicación de ambos preceptos legales cuestionados en la especie, los que a su vez son el resultado automático e ineludible del solo hecho de haber sido condenado, sin importar la entidad de la pena impuesta o la gravedad de la conducta imputada.

CUARTO: Que en efecto, al margen de las circunstancias específicas del caso concreto, los preceptos legales cuya inaplicabilidad se solicita, imponen como efecto forzoso de la condena en sede laboral, la imposibilidad de contratar con la Administración del Estado, específicamente a quienes dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención -según corresponda-, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador (artículo 4 de la Ley Nº 19.886), mientras que el artículo 495 del Código Laboral en su inciso final, impone el deber de enviar una copia de la sentencia dictada en un proceso de tutela laboral a la Dirección del Trabajo, para su registro, el cual tiene directa relación con la inhabilitación para contratar a que hemos hecho mención.

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QUINTO: Que, la situación anterior resulta de particular trascendencia al considerar que el requirente es una empresa pública que debe servir y cumplir objetivos esenciales y estratégicos del propio Estado.

SEXTO: Que, de este modo, el conflicto constitucional se origina a consecuencia de la imposición de una sanción de ingentes consecuencias a un condenado que a su vez ya sido objeto de una medida sancionatoria, que ha surgido de un proceso judicial desarrollado en sede laboral. En efecto, habiéndose establecido una conducta atentatoria al ordenamiento jurídico laboral e impuesto la pena correspondiente, aparece cuestionable la aplicación de una nueva sanción, consistente en la inhabilidad para contratar con el Estado como reproche a una conducta que ya ha sido debidamente castigada. En la especie esta sentencia condenatoria aún no se ha concretado y es parte de la cuestión que se debatirá ante la judicatura de la instancia, pero lo cierto es que, de dictarse dicho veredicto en contra de nombre reservado S.A.

indefectiblemente se deberán aplicar las normas cuya inaplicabilidad se requiere y se producirá el efecto ya explicado.

SÉPTIMO: Que sobre esta problemática este Tribunal Constitucional ha tenido la posibilidad de pronunciarse en numerosas oportunidades, existiendo criterios asentados en nuestra jurisprudencia, los que necesariamente deben ser considerados en la resolución del presente requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad. Por lo pronto y tal como ha señalado la jurisprudencia constitucional sobre la materia, “la exclusión a priori instituida por el inciso primero del artículo 4° impugnado, no puede reconducirse a algún requisito de aptitud o idoneidad exigible a quienes contratan con el Estado, atinente a que las empresas infractoras de los derechos laborales -por ello- se granjearían ahorros y distorsionarían sus costos reales, lo que les permitiría postular con ventajas en los procesos de contratación pública regidos por la Ley N° 19.886.

En efecto, el texto original de la Ley N° 19.886 (30.7.2003), siendo ya plenamente eficaz en la consecución de los objetivos públicos llamada a cautelar, no contempló la norma objetada. Sin que en el intertanto se conozcan casos en que la supuesta falta de idoneidad de los proveedores -por este concepto- haya afectado el buen funcionamiento del sistema de compras del Estado, dicho inciso primero del artículo 4° fue introducido varios años después, por la Ley N° 20.238 (19.1.2008), cuyo título declara un objetivo diverso a aquél, cual es asegurar ahora “la protección de los trabajadores y la libre competencia en la provisión de bienes y servicios a la administración del Estado” (STC 3570-17 c. tercero)

OCTAVO: Que, en efecto, tratándose de un cuerpo legal -el de la Ley Nº 19.886- cuya regulación se vincula con el establecimiento de un estándar de requisitos objetivos de índole técnico, económico y de probidad que deben estar presente en todos quienes pretendan contratar con la Administración del Estado, de modo de asegurar un tratamiento igualitario de acceso a todos los potenciales oferentes, no se advierte la justificación y fundamento de una norma de efectos absolutos en la exclusión de

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contratantes, a partir de haber sido objeto de una determinada condena, con prescindencia de considerar la entidad de la sanción impuesta, el cumplimiento de la misma o las características particulares del reproche efectuado, cuestión que necesariamente genera además un cuestionamiento desde la proporcionalidad de la sanción. En este caso basta haber sido objeto de una sentencia condenatoria en materia laboral por infracción a derechos fundamentales del trabajador o práctica antisindical, para quedar excluido de inmediato -y sin que se pueda revisar, impugnar o siquiera ponderar la extensión- de la posibilidad de contratar con el Estado.

NOVENO: Que siendo de este modo, no se logra advertir el fundamento -desde la lógica de la contratación pública- que haga merecedor a un potencial oferente de una sanción tan gravosa como es la imposibilidad siquiera de optar a contratar con la Administración del Estado por el solo hecho de haber sido condenado en sede laboral, en los términos descritos. Y no se entiende la justificación de una medida como la descrita cuando tal como ha señalado la jurisprudencia constitucional “el propósito de asegurar que el Estado no contrate con aquellos oferentes que falsean sus costos por mantener deudas laborales o previsionales actualmente impagas, afectando con ello la competencia legítima, se encuentra cautelado en el inciso segundo del artículo 4° de la Ley N° 19.886” (STC 3570-17 c. cuarto)

DÉCIMO: Que, por tanto, la aplicación de una medida como aquella que impone el precepto legal cuestionado del artículo 4º de la Ley Nº 19.886 al no encontrar una justificación en los fundamentos que sustentan la regulación contenida en dicho cuerpo legal, aparece como contraria a la garantía de igualdad ante la ley, asegurada en el artículo 19 Nº 2 de la Constitución. Ello, por cuanto como ha señalado esta Magistratura “La igualdad ante la ley consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentren en situaciones diferentes. No se trata, por consiguiente, de una igualdad absoluta sino que ha de aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias constitutivas del mismo. La igualdad supone, por lo tanto, la distinción razonable entre quienes no se encuentren en la misma condición.” (STC 784 c. 19).

Entendiendo la garantía de igualdad ante la ley en los términos descritos, se debe tener especial consideración a que la Carta Fundamental se proyecta en el artículo 9° de la Ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, al señalar que, en lo administrativo contractual, “El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato” (inciso segundo). Tal disposición, concreta los principios por los cuales debe regirse la Administración del Estado, según el artículo 38, inciso primero, constitucional, además de abrevar del derecho de igualdad ante la ley que asegura la misma Carta Fundamental, en su artículo 19, N° 2º”. (STC 3570-17 c. octavo)

UNDÉCIMO: Que, por ende, una diferenciación como la que realiza el precepto legal contenido en el artículo 4º de la Ley Nº 19.886 respecto de un potencial condenado en sede laboral, como ocurre con la requirente, excluyéndola de toda posibilidad de

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contratar con el Estado, en forma anticipada y sin considerar siquiera las circunstancias de la condena que le pueda ser impuesta, la gravedad de la conducta reprochada o si estas últimas se relacionan efectivamente con los presupuestos exigibles a todo oferente que desee contratar con la Administración del Estado, al amparo de la Ley de Bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, constituye una afectación a la garantía contenida en el artículo 19 Nº 2 constitucional.

DECIMOSEGUNDO: Que por lo demás, y tal como lo ha señalado anteriormente este Tribunal Constitucional “[l]a inconstitucionalidad del precepto contenido en el inciso 1° del artículo 4° de la Ley N° 19.886 se manifiesta, fundamentalmente, en tanto aquel obsta participar a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales –desiguales - la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma”. (STC 10018-20 c. décimo séptimo)

A mayor abundamiento, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental. Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años” (STC 3750-17, c. noveno).

DECIMOTERCERO: Que, junto a lo anterior, la requirente plantea una vulneración al artículo 1º inciso cuarto constitucional, referido al principio de servicialidad del Estado. Sobre este punto, cabe indicar que para dar cumplimiento al antedicho principio, la Administración del Estado debe atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, y en tal afán es que se relacionan las diversas disposiciones legales que le permiten al aparato público llevar adelante esta labor a través de los distintos servicios públicos por medio de los cuales opera. Y para alcanzar tal meta, resulta esencial que las regulaciones que organicen la satisfacción de estas necesidades y como se obtienen los medios para ellos -en este caso a través de procesos licitatorios y compras públicas- se ajuste al estándar de respeto y observancia de las garantías constitucionalmente consagradas, pues cuando ello no ocurre, indefectiblemente se está actuando en contra del mencionado principio y no se está propendiendo a alcanzar el bien común.

DECIMOCUARTO: Que, en virtud de lo señalado, no puede entenderse cómo armoniza con el indicado principio de servicialidad la existencia de impedimentos o barreras impuestas de manera anticipada a la posibilidad de acceder a contratar con el Estado, ofreciendo servicios o bienes en las mejores condiciones, para que el Estado

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pueda satisfacer las necesidades públicas que constituyen su razón de ser. Por tanto, si la aplicación del precepto legal contenido en el artículo 4º de la Ley Nº 19.886 al caso concreto, provoca precisamente este efecto, al impedir que la requirente, empresa del Estado, pueda contratar con el propio Estado en las mejores condiciones para que este a su vez pueda atender las necesidades de la población, sin que exista un fundamento plausible que justifique tan absoluta y extendida inhabilitación, entonces, debemos concordar en que la aplicación del precepto legal resulta contrario a la Constitución en los términos contenidos en el artículo 1º inciso cuarto del mismo texto.

DECIMOQUINTO: Que en el caso particular este efecto contrario a la garantía en comento resulta particularmente gráfico cuando consideramos que la eventual exclusión para contratar con la Administración del Estado recaerá en la referida empresa pública, lo que pugna con su propia naturaleza al cumplir un rol preponderante en relación a. los objetivos del Estado en aras del bien común.

DECIMOSEXTO: Que lo anteriormente señalado en caso alguno supone efectuar un reconocimiento especial a la calidad jurídica de la requirente, en cuanto empresa pública, sino que, muy por el contrario, pretende evidenciar las perjudiciales consecuencias que puede llegar a generar para la población toda y para la consecución de los objetivos del Estado, la inhabilidad por un período de dos años a un oferente de bienes y servicios, como consecuencia de una condena laboral y como ello resulta inconciliable con el principio de servicialidad.

DECIMOSEPTIMO: Que además la requirente plantea una infracción al artículo 19 Nº 3 de la Constitución en lo referido a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y en forma particular en lo referente a la garantía de un debido proceso.

Sobre este punto, cabe indicar que tal como ha señalado esta Magistratura, “[l]a infracción a la garantía constitucional del artículo 19, número 3, inciso 6°, que conlleva la aplicación de la norma impugnada, se produce en tanto la Ley N° 19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del inciso primero de su artículo 4°. De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa” (STC 9840-20 c. decimonoveno)

DECIMOCTAVO: Que los términos en que se encuentran establecidos ambos preceptos legales impugnados determinan la imposición de una verdadera sanción de plano, al margen del debido proceso que requiere toda respuesta punitiva estatal. Tal restricción se refleja en la imposición de la medida misma de exclusión, la que no puede ser discutida en su procedencia, así como tampoco puede ser objeto de ponderación en su extensión. Ello en contrapartida a la condena que en sede laboral se puede llegar a imponer por el ilícito reprochado, la cual si deberá observar dicho

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estándar constitucional. Siendo de este modo, no resulta conciliable con la exigencia de un debido proceso, la imposición de una medida en los términos descritos.

DECIMONOVENO: Que la conclusión anterior ha sido ya recogida en nuestra jurisprudencia constitucional que expresamente ha señalado que “la Ley N° 19.886 no contempla la oportunidad para discutir ante los tribunales laborales la procedencia o duración de esta pena de inhabilitación impuesta en virtud del inciso primero de su artículo 4°. De modo que si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado. En circunstancias que, con arreglo al derecho escrito y natural, no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N° 3°, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal”. (STC 3570-17 c. decimocuarto).

VIGÉSIMO: Que, a lo ya expresado, la requirente añade una vulneración a su derecho de propiedad, garantía contenida en el numeral 24 del artículo 19 constitucional, como consecuencia de la aplicación al caso concreto de los preceptos legales requeridos. Al respecto, cabe hacer presente que de la naturaleza de nombre reservado S.A., de sus objetivos y finalidades, de sus regulaciones y de su función pública, resulta evidente la particular relación que esta empresa mantiene con el Estado y sus órganos, participando en diversos sectores y ámbitos del quehacer nacional, con numerosos convenios vigentes y potenciales acuerdos futuros tanto a nivel nacional como internacional, en los que se encuentra involucrado el interés y prestigio del propio Estado.

VIGESIMOPRIMERO: Que, por ende, resulta incuestionable que la imposibilidad de contratar con la Administración del Estado, durante el plazo de dos años, por aplicación de los preceptos impugnados, genera una afectación patrimonial ingente, junto a otros efectos importantes para el Estado de Chile. Al respecto y tal como ha señalado esta Magistratura, no es la entidad de la pérdida económica la que justifica la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, sino que es la infracción a la garantía constitucional derivada de la aplicación de un precepto legal, siendo ello lo que ocurre en la especie a propósito de la imposibilidad de contratar que deriva de la aplicación de los preceptos legales.

VIGESIMOSEGUNDO: Que finalmente, el requerimiento también cuestiona la expresión “Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”, contenida en el artículo 495 del Código del Trabajo. Sobre el particular, baste con indicar -siguiendo la jurisprudencia de esta Magistratura- que “[e]sta norma del orden laboral constituye complemento indispensable para la aplicación de la inhabilidad de contratar, pues se relaciona con la materialización de la misma, por parte de la Administración

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del Estado. Motivo por el cual también se declarará inaplicable, por cuanto el vicio de inconstitucionalidad que posee aquel artículo 4°, inciso primero, se comunica igualmente a esta” (STC 10018-20 c. vigésimo primero)

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 4°, INCISO PRIMERO, SEGUNDA FRASE, DE LA LEY N° 19.886, DE BASES SOBRE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE SUMINISTRO Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y 495, INCISO FINAL, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO, EN EL PROCESO RIT S-30-2020, RUC 20-4-RUT reservado, SEGUIDO ANTE EL JUZGADO DE LETRAS DEL TRABAJO DE CONCEPCIÓN, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE CONCEPCIÓN, POR RECURSO DE NULIDAD, BAJO EL ROL 596-2021 (LABORAL COBRANZA).OFÍCIESE.

2. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE A TAL EFECTO.

DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señor NELSON POZO SILVA, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y el Suplente de Ministro señor MANUEL NÚÑEZ POBLETE, quienes tuvieron por rechazar el requerimiento por las siguientes consideraciones:

I. Gestión judicial pendiente y garantías aducidas como sustento principal de la acción

1º. La gestión judicial pendiente que da origen al requerimiento de estos autos consiste en el recurso de nulidad interpuesto por la requirente en contra de la sentencia dictada el 22 de septiembre de 2021, por el Juzgado de Letras del Trabajo de Concepción, que acogió la denuncia por práctica antisindical deducida por el

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Sindicato de Trabajadores de Astilleros y Maestranzas de la Armada, nombre reservado

Talcahuano en contra de la requirente Astilleros y Maestranzas de la Armada, nombre reservado

Talcahuano.

2º. En relación con tal gestión la requirente pide a Magistratura declarar inaplicables por inconstitucionales el artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, y el artículo 495, inciso final, del Código del Trabajo.

3º. La actora sostiene que la aplicación de la norma impugnada, en cuanto impide a la requirente contratar con el Estado o participar en licitaciones públicas por dos años, resulta contraria a la Constitución tanto por vulnerar el principio de razonabilidad y con ello, al deber del Estado de promover el bien común, la libertad para desarrollar actividades económicas, el derecho de propiedad y el principio de juridicidad y supremacía constitucional, como asimismo el principio de proporcionalidad y con ello a la igualdad ante la ley, el derecho al debido proceso, la libertad para desarrollar actividades económicas, el derecho de propiedad, y, en último término, la supremacía constitucional y el principio de juridicidad.

En cuanto al principio de razonabilidad, señala que éste supone la interdicción de la arbitrariedad y, desde ese punto de vista, no resulta razonable que se prive por dos años a la Administración de poder contar con la empresa pública nombre reservado para satisfacer sus necesidades de mantención de naves y artefactos navales. Fundado en el mismo reproche anterior, alega la requirente que se afecta la libertad para desarrollar actividades económicas y el derecho de propiedad.

En cuanto a la infracción al principio de proporcionalidad, expone que el art.

4° de la ley 19.886 “opera de forma automática, por la sola circunstancia que un juez del trabajo determine que se cometió una ‘infracción a los derechos fundamentales del trabajador’, pero sin que se tome en cuenta la gravedad de dicha infracción” (fs. 17)

de modo que “se producen casos como el de esta causa, donde frente a una infracción mínima que ni siquiera recibió una sanción, sino una medida correctiva (amonestación por escrito), se termina agregando una sanción accesoria gravísima (2 años sin poder contratar con el Estado)” (fs. 17).

En relación con el debido proceso, manifiesta que esta garantía exige que la imposición de una sanción de relevancia haya sido considerada en el marco de un proceso, y, por tanto, finalmente impuesta por un juez que determinó que la infracción ameritaba su aplicación, mientras que resulta contraria a las normas del debido proceso una sanción de tal magnitud que opere de forma automática por la sola circunstancia que se constate una infracción a un derecho fundamental, sin calificar su gravedad o sin atender la sanción principal (laboral) que el juez del trabajo ordenó para ella (fs. 18).

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II. Implementación de políticas horizontales en la contratación pública

4°. Recayendo el conflicto traído a esta Magistratura en una limitación que se impone a la contratación con el Estado, conviene tener presente que los contratos administrativos se mueven en el ámbito de las relaciones de carácter patrimonial que mantiene el Estado con los particulares. Estos han sido definidos como “[a]cuerdos de voluntades entre un organismo de la Administración del Estado que actúa dentro de su giro y tráfico propio administrativo y en ejercicio de sus competencias específicas y un particular u otro organismo público que actúa como particular y no dentro de sus competencias específicas, que tiene por objeto la satisfacción de necesidades públicas, produciendo entre ellas derechos y obligaciones”(nombre reservado (2014), ”Derecho Administrativo General” (Santiago, Legal Publishing, p. 239). Mientras que nombre reservado los define como un “[a]cto jurídico bilateral celebrado entre la Administración y un particular u otro órgano de aquella, que persigue un fin público y que se somete a las reglas del derecho público” (“Derecho Administrativo Chileno y Comparado”, Ed. Jurídica de Chile, 1995, p. 174).

Dichos contratos se caracterizan porque: a) una de las partes es un ente integrante de la Administración del Estado; b) se rigen, en primer lugar, por las normas del derecho público que regulan la actividad estatal, aplicándose las normas del derecho privado sólo a falta de regulación expresa; c) pueden recaer sobre bienes que no están dentro del comercio, como ocurre, por ejemplo, al entregar una concesión sobre un bien nacional de uso público; d) en ellos opera el principio de preeminencia de la Administración, en cuanto a que los contratos están estructurados bajo cláusulas exorbitantes que no serían posibles de estipular en contratos del derecho común; e)

existe en ellos desigualdad entre las partes, como consecuencia de que el organismo público que suscribe estos contratos persigue una finalidad pública, mientras que la contraparte un interés particular, convirtiéndose esta última más bien en un colaborador del Estado; f) las licitaciones públicas deben propender a la eficiencia, eficiencia y ahorro en sus contrataciones.

Además algunos de los principios que rigen a tales contratos son: 1) el de libre concurrencia de los oferentes, por lo cual, potencialmente, cualquier persona puede concurrir a una licitación y adjudicarse un contrato; 2) el de estricta sujeción a las bases de licitación, porque ellas conforman el marco jurídico aplicable al contratante y a la Administración; y, por último, 3) el principio de igualdad ante las bases, conforme al cual el organismo debe tratar a todos los interesados del mismo modo, eligiendo la propuesta que resulte objetivamente más conveniente.

5°. Tradicionalmente, se adjudicaban estos contratos a quienes ofrecían el menor precio posible y cumplían ciertos estándares de calidad exigidos por el respectivo organismo. Sin embargo, en la última década se ha puntualizado que esa eficiencia, eficacia y ahorro si bien implican buscar el mejor “valor por el dinero” (value for money o best value), ello no lleva necesariamente a adjudicar el contrato a quien efectué la oferta más baja, sino que deben considerarse además una serie de otros

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factores para elegir aquella que cumpla de mejor forma con los requerimientos del organismo y de los usuarios finales. De este modo para la adjudicación deben sopesarse diversos factores: el precio, la calidad, el cumplimiento de las normas, los riesgos asociados, el costo total de la vida del producto, el presupuesto, la sustentabilidad y la competencia para lograr la consecución de ciertos bienes de relevancia pública. (Deloitte, (2015) “Economic benefits of better procurement practices”. Disponible:

https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/au/Documents/Economics/deloitte- au-the-procurement-balancing-act-170215.pdf)

6°. El empleo de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas resulta un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado (Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in public procurement: a taxonomy», en Journal of Public Procurement, Nottingham University, Vol. 10, N° 2, pp. 149-186). A través de tal contratación, se busca entonces que el Estado influya en los mercados y en el comportamiento de las empresas con las cuales se relaciona para lograr objetivos de interés público. De este modo, mediante las denominadas “políticas horizontales”, “socioculturales” o “secundarias” el Estado busca asegurar el cumplimiento de leyes generales o, incluso, establecer exigencias que van más allá del marco legal, como pagar remuneraciones “justas”, asegurar la igualdad de género en la contratación, luchar en contra de la corrupción, etc.

Tales políticas horizontales pueden incidir en la decisión o no de contratar; en establecer distintos criterios para evaluar con mejor puntaje a quien cumpla con ciertos objetivos; en establecer ciertas condiciones de consumo de un producto o servicio; en fijar medidas de producción, entrega y disposición para disminuir ciertos impactos en la fabricación o entrega del producto o servicio; en limitar el acceso a algunos contratos para incentivar a quienes observen la ley y castigar a quienes la vulneren sin que estos últimos puedan acceder a los contratos públicos en aras de proteger ciertos bienes jurídicos, etc.

7°. En el contexto actual de globalización, por la internacionalización de las cadenas logísticas y de producción, así como por la complejidad a que se enfrentan los estados para hacer cumplir sus propias legislaciones respecto a las actuaciones de empresas transnacionales, diversos organismos internacionales han promovido el establecimiento de políticas horizontales en la regulación de los contratos administrativos, por cuanto tienen la ventaja de influenciar directamente en las dinámicas privadas -en vez de tratar de intervenir mediante mandatos generales, como serían las leyes- y, por ende, también son capaces de contar con una esfera de influencia que traspasa las fronteras entre países (Beckers, Anna (2016): “Using contracts to further sustainability? A contract law perspective on sustainable public procurement”, en SJÅFJELL, Beate y WIESBROCK, Anna (edit.): Sustainable public procurement under EU law: new perspective on the state as a stakeholder, Cambridge, Cambridge University Press, p. 206).

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Consecuentemente, la Asamblea General de ONU, de 25 de septiembre de 2015, aprobó la “Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”. Se trata de un plan de acción conformado por 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y 169 metas para poner fin a la pobreza, proteger el medioambiente y combatir el cambio climático, propender al progreso económico y la paz, entre otras aspiraciones. Teniendo en cuenta las distintas realidades, capacidades y nivel de desarrollo de cada país, dentro de los Objetivos de Desarrollo Sustentable se encuentra el de “promover prácticas de adquisición pública que sean sostenibles, de conformidad con las políticas y prioridades nacionales” (N° 12), lo cual importa incluir criterios de sostenibilidad en sus legislaciones de compra pública, lo que es un típico ejemplo de una política horizontal; y el N°8, sobre “trabajo decente y crecimiento económico”, tiene entre sus metas “promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, la creación de puestos de trabajo decentes, el emprendimiento, la creatividad y la innovación, y fomentar la formalización y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas, incluso mediante el acceso a servicios financieros”, políticas de fomento que pueden ser impulsada a través de la contratación pública.

Por su parte, la OCDE, de la cual Chile forma parte, tiene dos guías fundamentales respecto a políticas horizontales en la contratación pública, ambas de 2015. En la Recomendación del Consejo sobre Contratación Pública sugiere a los Estados adherentes que: “reconozcan que todo uso del sistema de contratación pública que pretenda conseguir objetivos secundarios de política deberá sopesar estas finalidades frente al logro del objetivo principal de la contratación” (el valor por dinero), lo que conlleva una estrategia adecuada para integrarlos, considerando una evaluación de riesgos y la realidad de cada país, para emplear una metodología adecuada de evaluación de impacto para cuantificar sus efectos. Además, se lanzó la guía “Principios de compra pública sostenible”, señalando que “la buena contratación pública es contratación pública sostenible”, lo que implica discernir acerca de lo que se está comprando o contratando en todas sus etapas: desde la obtención de los materiales hasta la disposición final del producto, y la posibilidad de abordar a todos los actores de dicha cadena, incluyendo a las autoridades ambientales, el comprador, proveedor, a los trabajadores, etc. Estas guías pretenden que los estados que son parte de la OCDE vayan incorporando estos criterios dentro de sus ordenamientos, entregando apoyo y haciendo un seguimiento de tales políticas para que se avance en su implementación.

En fin, el Convenio N° 94 OIT, aunque no ha sido suscrito ni ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de los trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración.

8°. De lo anterior resulta que, entre las diferentes políticas horizontales que pueden adoptarse en la contratación pública, existen múltiples razones para que el

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Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan las leyes laborales, de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos que vulneren los derechos de los trabajadores. Ello puede lograrse proporcionando incentivos adicionales al cumplimiento de la ley para evitar así vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato y garantizar una competencia justa, entre otras razones, (Arrowsmith, p. 154).

En nuestro sistema jurídico la finalidad de la sanción se puede sintetizar en las siguientes razones:

a.- Aseguramiento de libre competencia, cuestión que se tuvo a la vista y que consta en la historia legislativa de este precepto, en la moción que dio origen a la Ley N° 20.238, que incluyó este artículo a la Ley N° 19.886, se razonó que: “el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias.” (Historia de la Ley, pp. 4-5).

b.- Reputación y buena fe en la contratación con el Estado: La provisión de bienes y servicios del Estado tiene ciertas particularidades que hacen imprescindible que, además del establecimiento de licitaciones públicas, igualitarias y transparentes, se garantice que quienes contratan con el Estado cumplan la legislación y los contratos plenamente y de buena fe.

En primer lugar, porque se paga con recursos públicos; en segundo lugar, porque la mayoría de las veces la contratación está ligada con políticas públicas, servicios públicos, y en general con asuntos de bien común que requieren de calidad y continuidad. Las empresas que contratan con el Estado deben garantizar el cumplimiento de la legislación y la buena fe en el cumplimiento de las cláusulas contractuales. La condena por prácticas antisindicales es un indicio de que la empresa en cuestión no sólo infringe las normas laborales, sino que además hace uso de maniobras ilícitas y vulnera derechos fundamentales (incluyendo la libertad sindical).

Normas de este tipo se han incluido progresivamente en la legislación, y algunas de ellas han sido revisadas por el Tribunal Constitucional, como ocurrió con el proyecto que introdujo la televisión digital (STC 2645).

c.- Incentivo económico para el cumplimiento de legislación laboral: El establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las empresas cumplan la legislación laboral y, al mismo tiempo, es una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en la fiscalización de la misma, ya que las empresas estarán interesadas en no ser condenadas por prácticas antisindicales o por vulnerar los derechos fundamentales de sus trabajadores.

El establecimiento de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa

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laboral. Así esta Magistratura ha señalado que la protección constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, Nº 16°, de nuestra Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo” (STC roles N°s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12); […] Que lo que la Constitución protege es “[u]n trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada” (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 127).

Se ha agregado que el trabajo que debe protegerse es el “digno” y el “decente”.

El trabajo digno, según ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a sus condiciones de seguridad laboral y remuneración. También lo es aquel que ofrece una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo productivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 131)” (Prevención de STC 2470, c. 9° y 12°).

III. La inhabilidad establecida por el precepto no configura una diferencia arbitraria ni vulnera el debido proceso.

9°. En relación al precepto legal impugnado de la ley 19.886, este Tribunal ha considerado que: “a) Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos. (…). No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, (…). En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N° 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N° 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador de la misma norma), que opera

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con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años.” (STC 1968 c. 32°).

10°. Asimismo, esta Magistratura ha puesto énfasis en el modo concreto en que se han ejercitado los derechos procesales de las partes acorde a un estándar de racionalidad y justicia del debido proceso. Es por eso que en la causa Rol 2133 se sostuvo “[q]ue, en el proceso laboral aludido precedentemente, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta diversos considerandos de la sentencia que se ha venido citando. (….). Así, y teniendo a la vista todos los antecedentes (…), esta Magistratura no comparte el argumento conforme al cual la inhabilidad consecuencial que lo afecta impidiéndole contratar con la Administración, por haber sido excluido del Registro Oficial de Contratistas, no se haya fundado en una sentencia pronunciada por un juez de la República, fruto de un proceso legalmente tramitado y en que la defensa del banco demandado no haya podido ejercitarse.”

11°. Se agregó que “[p]or lo demás, la afectación al principio de que no puede presumirse de derecho la responsabilidad penal, tampoco ha podido producirse, toda vez que esa prohibición, contenida en el inciso séptimo del artículo 19 N° 3° de la Carta Fundamental, sólo resulta aplicable en materia penal, y no en causas en que se ha hecho efectiva la responsabilidad civil, mediante la imposición de la respectiva indemnización de perjuicios –y la inhabilidad consiguiente-, como ocurre en la especie.” (STC 2133, c. 22°).

12°. De lo anterior resulta que la inhabilidad de que se trata no resulta desproporcionada ni injusta, toda vez que constituye una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves, como es en este caso la vulneración de derechos fundamentales; en segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley y que fueron expuestas, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; en tercer lugar, nos encontramos aquí con una inhabilidad temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos; la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes, pudiendo la requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo (STC Rol N° 1968, c. 32).

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IV. Aplicación de los criterios antes expuestos en relación al fondo de los cuestionamientos

a) Igualdad ante la ley

13°. La requirente esgrime que la aplicación de los preceptos impugnados vulnera la igualdad ante la ley.

Este derecho consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentren en situaciones diferentes. No se trata de una igualdad absoluta sino que ha de aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias constitutivas del mismo. La igualdad supone, por lo tanto, la distinción razonable entre quienes no se encuentren en la misma condición (STC N° 784, c. 19°)

(En el mismo sentido STC 2664, c. 22°, STC 2841, c. 6° y STC 2895, c. 8°).

14°. Por otra parte, las garantías son funcionales a los derechos que tutelan y no pueden quedar indexadas a una rigidez normativa que si se justifica en mayor grado para las normas que los reconocen y configuran. De tal modo, el derecho a la igualdad ante la ley se focaliza en la protección o distribución de otros bienes, en especial de derechos fundamentales. Lo que hace la norma es proveer criterios para evaluar si un determinado trato debe considerarse como igual o desigual.

15°. Desde otra perspectiva, la igualdad ante la ley prohíbe toda discriminación arbitraria. Sin embargo, esto último no importa la exigencia de un trato legal específico frente a toda diferencia, pues ello imposibilitaría la existencia de reglas generales. “Lo que la Constitución prohíbe no es hacer diferencias, sino que diferencias arbitrarias.

No se prohíbe dar trato igual a situaciones diferentes, sino hacerlo arbitrariamente;

esto es, sin un fin lícito que lo justifique; lo prohibido es hacerlo sin razonable justificación” (STC Rol N° 807, c. 22°).

16°. Lo objetado por la requirente es una presunta contradicción entre la sanción de inhabilidad temporal para contratar con el Estado que se encuentra establecida en la norma del artículo 4° de la ley N° 19.886 y el principio de igualdad ante la ley consagrado en la Carta Fundamental, por cuanto “al no contemplar la posibilidad de distinguir, se infringe evidentemente el principio de igualdad ante la ley, pues se trata de la misma manera situaciones diferentes” (fs. 18).

17°. Sin embargo, la aplicación del artículo 4° de la ley N° 19.886 -que corresponde a una medida accesoria destinada a perseguir un fin legítimo establecido por el legislador, cual es evitar la afectación de garantías constitucionales de los trabajadores en el contexto de su relación laboral o con ocasión del término de la misma- no atenta en el caso particular en contra del derecho a la igualdad ante la ley ni constituye una discriminación arbitraria con respecto a la requirente, por las siguientes razones: i) su aplicación es consecuencia del cumplimiento del requisito que exige la ley para que opere la inhabilidad: condena en sentencia judicial precedida de un procedimiento en que el demandado pudo defenderse, como ocurrió en la

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especie; ii) la diferencia que establece la norma es entre una misma categoría de personas: quienes desean contratar con la Administración, diferenciación que resulta necesaria e idónea para cumplir con las finalidades perseguidas por el legislador, esto es, la protección más eficaz de los derechos fundamentales de los trabajadores.

Cuestión que también se ha plasmado en la incorporación de los procedimientos de tutela laboral y otras modificaciones al Código del Trabajo, acorde al deber que impone el artículo 5°, inciso segundo, de la Constitución; iii) el artículo 4° de la Ley de Compras Públicas es una regla de Orden Público Económico, que refleja los valores de la libertad de contratar y, a su vez, limita el ejercicio de determinados derechos, como el que se desprende del artículo 19 N° 21 de la Constitución. No nos encontramos aquí, en efecto, con una medida irracional y de una desproporción tal que impida al requirente seguir ejerciendo su actividad propia. Se trata de aquí de “evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado” y por ello la inhabilidad sólo dura dos años (STC Roles N°s 1968, c.37).

b) Debido Proceso

18°. La requirente alega que se le impone una sanción de forma automática sin calificar su gravedad o sin atender la sanción principal de carácter laboral que el juez del trabajo ordenó para ella.

19°. Sin embargo, como ya se afirmó, la inhabilidad de que se trata es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, del resultado de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores o efectuado prácticas sindicales, como sucede en este caso, pudo defenderse formulando sus descargos, por lo que la inhabilidad constituye sólo una medida accesoria que resulta de la sentencia condenatoria.

20°. Por lo demás, los efectos que produzca tal sentencia sólo comenzarán con la incorporación de la requirente en el registro de proveedores que no pueden contratar con el Estado. Desde entonces el afectado podrá reclamar contra tal acto administrativo impugnándolo por la vía de reposición o jerárquica y, estando a firme el acto administrativo si no le es favorable, puede interponer las acciones jurisdiccionales que correspondan, como son la que establece la propia Ley de Contratación Pública o el recurso de protección, por lo cual no se aprecia que se vulneren las garantías del debido proceso por la aplicación en el caso de los preceptos impugnados.

c) Derecho de propiedad y libre iniciativa económica

21°. La requirente también expresa que la exclusión contemplada en el art. 4°,

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inciso primero, de la Ley N° 19.886 afectaría la libertad que le asegura el numeral 21 del art.19 de la Constitución para desarrollar actividades económicas y su derecho de propiedad, asegurado en el numeral 24 de esa misma disposición constitucional, por cuanto se excluye por dos años a nombre reservado de la posibilidad de ofrecer sus servicios reparación y mantención de naves a la Administración.

22°. Pues bien, la normativa impugnada constituye un mandato amplio que satisface un conjunto significativo de bienes jurídicos subyacentes. Por una parte, implicará que el libre emprendimiento se da en un contexto general de respeto al ordenamiento jurídico. Por otra parte, que aquellas empresas que entran en relaciones contractuales públicas con el Estado se ajusten, aún más radicalmente, al cumplimiento de los objetivos públicos que llevó al Estado a contratar con ellas. Para, por último, verificar las reglas constitucionales y legales relativas a derechos fundamentales que pueden limitar el ejercicio y margen de acción empresarial, en cuanto sean garantía de los mismos derechos y su contenido esencial. De este conjunto habilitante de objetivos constitucionales para la regulación de determinados aspectos económicos, la norma impugnada del artículo 4°, inciso primero, parte final, de la Ley N° 19.886, se orienta en un triple sentido regulatorio. Por una parte, extrae conclusiones jurídicas adicionales a sentencias judiciales condenatorias en el plano laboral y, por tanto, están referidas al más básico de los mandatos normativos: cumplir la ley. Un segundo sentido regulatorio se verifica en orden a regular la relación contractual legítima con el Estado. Y, finalmente, se vincula al mejor desarrollo y concretización de un derecho fundamental, en este caso, la protección de la libertad sindical.

23°. En ese sentido, las normas impugnadas deben mirarse no solo desde la perspectiva del derecho administrativo, sino desde la óptica de un mecanismo de protección y garantía del ejercicio de la libertad sindical a lo que se le debe sumar que las normas impugnadas no inhiben a las requirentes para seguir ejerciendo su actividad económica ya sea con otros particulares y en cumplimiento de contratos celebrados que no se verán afectados.

24°. Por último, en cuanto al derecho de propiedad, tal como se ha señalado por esta Magistratura en reiteradas ocasiones, “sólo puede infringirse cuando alguien es titular del mismo.” (Roles N° 1266, c. 30°, 2683, c. 22, y otras).

En ese sentido, la norma impugnada no afecta el derecho de propiedad de la requirente en cuanto la normativa solo tiene por objeto que quede inhabilitado para contratar con el Estado para el futuro, por dos años, sin afectar los bienes que ya ingresaron a su patrimonio ni la validez de los actos que ya ha celebrado. De tal modo, se trata de un evento futuro que puede o no ocurrir y que, por tanto, no se encuentran dentro del ámbito que el artículo 19, N° 24, de la Constitución garantiza.

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V. Defectos formales del requerimiento

a) Los preceptos legales no resultan decisivos para la resolución del asunto sometido a la consideración de la judicatura laboral

25°. Ha de tenerse presente que la gestión pendiente corresponde a un recurso de nulidad, siendo las causales para interponerlo de derecho estricto. Pues bien, de acuerdo a los antecedentes de la gestión pendiente aparece que los preceptos legales impugnados de inaplicabilidad no serán decisivos en la resolución de tal recurso, por cuanto éste se funda en otras disposiciones.

En efecto, según consta dichos antecedentes, en el recurso de nulidad interpuesto se invoca la causal de nulidad establecida en el art. 478, letra e), del Código del Trabajo y, en subsidio, la del art. 478, letra b), del mismo Código.

El primero se funda, por una parte, en que la sentencia se extiende a puntos no sometidos a la decisión del tribunal y, por otra parte, en que se dictó con omisión de requisitos establecidos en el art. 459 del Código del ramo. A su turno, en la causal de nulidad interpuesta en carácter subsidiario, se alega que la sentenciadora incurrió en una manifiesta infracción de las normas sobre apreciación de la prueba por haberse establecido hechos con violación a los principios de la lógica, en especial al principio de razón suficiente, asumiendo como verdaderos ciertos hechos sin existir razones suficientes para ello.

26°. De acuerdo al art. 93 Nº 6 de la Constitución, la atribución del Tribunal Constitucional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”, exigiendo el inciso 11° del mismo art. 93 que “la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución del asunto”.

Si conforme al art. 93 Nº 6 de la Constitución la atribución del Tribunal Constitucional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”, queda de manifiesto que no es la aplicación de los preceptos impugnados en esta gestión pendiente la que produciría efectos en ella.

27°. En efecto, la inaplicabilidad, que surte efectos en un caso concreto, en una gestión y ante un tribunal determinados, no sirve para producir el resultado esperado por la requirente.

No es la aplicación de los preceptos impugnados en esta gestión pendiente la que produciría los efectos inconstitucionales que reclama la requirente, sino que una aplicación futura e indeterminada de éstos -en especial del artículo 4° de la ley 19.886- dentro de un proceso de contratación pública, en la cual una posible declaración de inaplicabilidad no tiene efecto alguno.

28°. Considerando lo anterior, y en relación al momento en que se presenta el

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requerimiento de inaplicabilidad, esta Magistratura señaló que “no resulta, siempre y a todo evento, inocuo el momento en que esa gestión se encuentre para acudir ante esta Magistratura, ya que, en todos los casos, tienen que considerarse sus particularidades, desde que no cabe realizar, en esta sede, un juicio en abstracto de constitucionalidad del precepto legal (c. 9°, Rol N° 4.696), sino que debe analizarse su aplicación en el contexto de la causa judicial que se encuentra en curso al momento de ser deducida la acción y su devenir ordinario, en la eventualidad de que ésta no haya sido del todo suspendida por este Tribunal, ya que necesariamente la inaplicabilidad debe ser resuelta teniendo en cuenta los antecedentes que obran en el expediente constitucional, puesto que ha sido la propia parte requirente la que ha decidido la instancia procesal de la gestión pendiente para accionar en esta sede, o lo ha hecho el juez, de acuerdo a la atribución que le confiere la Carta Fundamental” (STC Rol N° 5419 c. 30°)

Se agregó a lo anterior que “para examinar las inconstitucionalidades a que da lugar la aplicación del precepto legal impugnado puede resultar relevante el momento que se elija para accionar, pues, si ello se realiza en etapas muy preliminares de la gestión pendiente, es probable que esta Magistratura deba emitir un pronunciamiento sobre bases más o menos probables, tanto en relación con la determinación de los hechos, como respecto de la aplicación del Derecho.” (c. 31°)

Teniendo presente lo anterior y considerando que la gestión pendiente se encuentra en etapa de audiencia de juicio, no cabe sino concluir el requerimiento es abstracto y basado en un “escenario hipotético que, atendido el devenir de la gestión pendiente al momento de ser presentado el libelo, no permite, sin más, concluir que el resultado gravoso se producirá sin que puedan descartarse que las etapas recursivas ordinarias, eventualmente, puedan remediar su alegación de su parte. De no mediar remedio a través de dichos medios de impugnación es que surge la clara competencia de este Tribunal” (Rol N° 7703 c. 8°)

29°. En definitiva, la afectación a los derechos de la requirente sólo podría plantearse cuando la referida denuncia se resuelva y únicamente en la etapa de ejecución del fallo, lo cual supone que exista una sentencia ya ejecutoriada. Por lo tanto, el problema que plantea la requirente no tiene efecto alguno en el inter de la relación laboral sino que se vincula con el derecho administrativo, cual es la incorporación en el registro de proveedores de la requirente en su calidad de condenado por infracción a derechos fundamentales del trabajador. Solo entonces el acto administrativo que inhabilite al requirente para contratar con entidades públicas por dos años, como ya se expresó, podrá impugnarse por las vías administrativas o judiciales que correspondan.

b) El requerimiento plantea un problema de mera legalidad

30°. Además, hay cuestiones que son de competencia del juez del fondo y que

22 Código de validación: 96b54b41-8e51-48b4-bcd4-93b625c6547c, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000400 CUATROCIENTOS

dicen relación con el ámbito de aplicación de la ley 19.886 para nombre reservado.

En ese sentido, la requirente expresa que “la aplicación de la sanción en el caso en que influye la presente cuestión impediría que Astilleros y Maestranzas de la Armada, de conformidad con su Ley Orgánica, pudiese cumplir con su mandato legal que es el de efectuar las labores esenciales de mantención y reparación de las unidades de la Armada de Chile, constituyendo un eslabón importante en el área de apoyo logístico a la Defensa Nacional” (fs. 3). Asimismo, señala que “La falta de razonabilidad queda aún más patente si se considera que la aplicación de la sanción llevaría además a afectar el bien común, al privar por dos años a la Administración de poder contar con una empresa pública para satisfacer sus necesidades de mantención de naves y artefactos navales, creada especialmente al efecto, y que en la práctica, son en gran parte atendidas solamente por mi representada” (fs. 10)

31°. Los reproches recién extractados son de mera legalidad sin que le quepa a esta Judicatura Constitucional examinarlos, por cuanto no es materia suya determinar si el artículo 4° de la Ley N° 19.886 alcanza a las empresas del Estado.

Lo anterior, teniendo presente que aquella norma no dispone expresamente que se aplique a las personas jurídicas de derecho público que se rigen por una normativa especial, como en este caso es la Ley N° 18.296, que fija la Ley Orgánica de los Astilleros y Maestranzas de la Armada, la cual señala en su artículo 1°: “Los Astilleros y Maestranzas de la Armada, individualizados por las sigla nombre reservado, constituyen una persona jurídica de derecho público, de administración autónoma y de patrimonio propio, en conformidad a lo dispuesto en esta ley”.

En cuanto a su personal, el artículo 15 de la citada ley señala que “El Comandante en Jefe de la Armada, a solicitud del Director, podrá destinar a nombre reservado

nombre reservado y personal de la Armada para asegurar la eficiencia técnica y control militar (…)”. Luego, el artículo 18 dispone que nombre reservado podrá contratar personal civil, debiendo pagar sus remuneraciones y demás beneficios con cargo a sus propios recursos./ Este personal se regirá, en lo laboral y previsional, por las disposiciones aplicables a los trabajadores del sector privado”. Finalmente, según el art. 19, “nombre reservado

podrá contratar personas naturales o jurídicas extranjeras para actividades técnicas y, si es necesario, pagar sus remuneraciones, retribuciones y gastos de traslado al país en moneda extranjera”

32°. Respecto a ello la Excma. Corte Suprema, en relación al artículo 4° de la Ley N° 19.886, ha sentenciado que “de la sola lectura de la disposición en comento aparece que ésta no contempla distinción alguna en torno a las empresas o personas a quienes van dirigidos sus preceptos, de modo que es posible concluir que la inhabilidad allí consagrada resulta igualmente aplicable a personas y empresas tanto públicas como privadas” agregando que “el texto de la ley y la prohibición general de discriminación arbitraria contenida en el texto constitucional permiten aseverar que, a diferencia de lo sostenido por la recurrente, la inhabilidad en comento, fundada en la condena judicial por infracción a los derechos fundamentales de los trabajadores,

23 Código de validación: 96b54b41-8e51-48b4-bcd4-93b625c6547c, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000401 CUATROCIENTOS UNO

empece tanto a entidades privadas como públicas que contraten con el Estado, al tenor de la Ley N° 19.886” (SCS Rol N° 16.907-2019).

Sin embargo, no puede olvidarse que la jurisprudencia de los tribunales ordinarios ha sido oscilante. Así, por ejemplo, en sentencia de 28 de diciembre de 2018, la Corte de Apelaciones de Santiago sostuvo: “Que tal exclusión fue introducida a la Ley 19.886 por la Ley N° 20.238, que en su proyecto original, tal como bien lo trae a colación la parte recurrente, deja en evidencia que la sanción de inhabilitación en el Registro de Contratistas y Proveedores, estaba dirigida a entes particulares, que incurriendo en actitudes desleales mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, pudieren “mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias” amagando así una libre competencia entre proveedores de la Administración Estado./ De este modo para entender que tal sanción puede ser aplicada a una institución de derecho público, habría de tener que recurrirse a una interpretación extensiva de la norma del artículo 4 de la ley 19.886, cuestión que está vedada, pues esta clase de prohibiciones son restrictivas y excepcionales no pudiendo ser aplicadas por analogía./ Que entonces la cuestión es si la Universidad de Chile, indubitadamente es un ente público y no privado para efectos de la operatividad de la antes referida exclusión, pues de ser así, la condena por vulneración de derechos fundamentales en el ámbito laboral, del que fue objeto en la citada causa Rit T-439-2016, del Segundo Juzgado Laboral de Santiago, no podría producir el efecto de excluirla temporal o definitivamente de la posibilidad contratar con la Administración del Estado” (Rol 43.854 de 2017).

33°. Por otra parte, de lo que ya no existe duda es que, como dispone la ley interpretativa del inciso 1° del art. 485 del Código del Trabajo N° 21.280, de 9 de noviembre de 2020, el procedimiento contemplado en el art. 485 y siguientes del Código del Trabajo es aplicable a todos los trabajadores, incluidos los funcionarios de la Administración del Estado, centralizada y descentralizada, del Congreso Nacional y del Poder Judicial, los trabajadores de las empresas o instituciones del Estado o de aquellas en que éste tenga aportes, participación o representación, y que se encuentren sometidos por ley a un estatuto especial, como asimismo los trabajadores que se desempeñen en los órganos señalados en los Capítulos VII, VIII, IX, X y XIII de la Constitución Política de la República y a aquellos que sus propias leyes declaren como autónomos.

Es decir, si bien se entiende que tales instituciones públicas pueden ser condenadas por prácticas antisindicales de sus trabajadores, dependerá que se les aplique o no la sanción de inhabilidad establecida en el art. 4° de la ley 19.886 según la interpretación que los jueces den a dicho precepto.

34°. Por lo anterior, los reproches que formula el requerimiento en relación a la afectación del principio de servicialidad del Estado serán materia que habrá de ponderar el juez al decidir una materia que es propia de su competencia, como es si cabe la aplicación del art. 4° de la ley 19.886 a las empresas públicas.

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35°. Por último, y a mayor abundamiento, la requirente solicitó la inaplicación del artículo 495, inciso final, referente a la remisión de la sentencia condenatoria en el caso de denuncia de tutela de derechos fundamentales del trabajador, sin impugnar el artículo 294 bis -que es el que debió cuestionar en esta sede- ya que este último establece: “La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos”, de modo que la sentencia dictada por el Tribunal será remitida a la Dirección del Trabajo, no siendo decisorio el art. 495 inciso final del Código del Trabajo.

36°. Por todo lo expuesto, a juicio de quienes suscriben este voto, debió desestimarse el requerimiento deducido.

PREVENCIÓN.

El Ministro señor RODRIGO PICA FLORES, estuvo por acoger el presente requerimiento, teniendo en consideración solamente los siguientes fundamentos:

1°. Los Astilleros y Maestranzas de la Armada, individualizados por las sigla nombre reservado, constituyen una persona jurídica de derecho público, de administración autónoma y de patrimonio propio, en conformidad a lo dispuesto en la Ley N° 18.296, que contiene su estatuto.

2°. Que en ese sello la calificación de la institución puede consagrarse como una “órgano Descentralizado de la Administración del Estado”, no susceptible de calificar como cualquier contratista del Estado, sino más bien, como parte del Estado mismo, en tanto empresa pública de giro especial, definido en el artículo 2° de su ley orgánica al señalar que “La actividad principal de nombre reservado será reparar y carenar las unidades navales de la Armada. También podrá atender la reparación y carena de naves y artefactos navales nacionales y extranjeros, fabricar y reparar artículos industriales para fines de seguridad nacional y construir naves y artefactos navales para la Armada y para terceros. nombre reservado podrá, además, efectuar trabajos a las unidades y reparticiones terrestres de la Armada y de las Instituciones de la Defensa Nacional”.

Debe tenerse presente que en ciertas áreas puede estar regida en sus relaciones jurídicas por el Código del Trabajo como empleador, y puede competidor de otros entes privados, de forma que en ese evento desempeña un rol como particular (artículo 19, N°21 constitucional), a pesar de ser a la vez un órgano del Estado, que también sujeto al principio de servicialidad y bien común del artículo 1° de la Constitución y a los deberes de coordinación, eficacia, eficiencia y servicios de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, reforzado todo ello por su propia

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ley orgánica que le asigna por principal labor la mantención y reparación de las unidades de la Armada de Chile;

3°. De esta manera, atendida la naturaleza de la institución, le resulta fuertemente gravoso que el ordenamiento jurídico sancione con lo establecido en el artículo 4° de la Ley N°19.886, en cuanto a que su entidad y razón de ser no es propia de un simple contratista con el Estado, sino que el vínculo resulta más complejo, en términos que la dañosidad social que pudiera producirse al implementar la medida derivada de la norma cuestionada en autos no resulta atingente, impidiendo la realización del deber de servicialidad y bien común del artículo 1° de la Constitución y de los deberes de coordinación, eficacia, eficiencia y servicios de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado mediante actividad convencional dirigida a la satisfacción de necesidades públicas. Adicionalmente, nombre reservado constituye parte de lo más preciado de la Defensa Nacional, tanto en capacidades de diseño y construcción, como en know how necesario para mantener operativa la flota de la Armada, lo cual es a la vez garantía de disuasión y eficacia en las misiones de la Escuadra, de manera tal que la lesión a las garantías de la seguridad exterior es evidente;

4°. Que en el caso concreto, se produce un efecto discriminatorio con nombre reservado

al aplicársele una sanción, atendido que por su propia estructura y función no resulta congruente que una institución de derecho púbico, que no es contratista civil ni mercantil en sentido estricto, y que más bien es parte del Estado y de su función social, se le sancione en los mismos términos que un privado que no tiene tal naturaleza;

5°. Que de esta forma se genera, en criterio de este Ministro, una infracción a la Constitución en mérito de un trato indiferenciado y discriminatorio de índole arbitrario, que impide la actividad del propio Estado, ya qué la norma impugnada inhabilitaría para contratar con órganos de la Administración a una entidad estatal, independiente de su cometido o naturaleza jurídica;

6°. Que a todas luces, se produce una infracción manifiesta al principio de igualdad ante la ley, basado a que se da un trato idéntico a situaciones que podrían ser muy disímiles, dado que su aplicación constituye un caso de discriminación arbitraria, que además impide que el Estado use sus medios y que los órganos del Estado se coordinen en su actuar.

En efecto, no consta la infracción a valores propios de la competencia desleal ni a la buena fe en la negociación y conclusión de contratos con la Administración del Estado, ni tampoco una facilitación que violente derechos fundamentales de los trabajadores, por lo cual cabe en criterio de este Ministro, una verdadera infracción de la Constitución en mérito de una discriminación arbitraria al aplicar la norma a una empresa del Estado;

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7°. Que atendido lo razonado y las consideraciones antes expuestas este Ministro estuvo por acoger el requerimiento de fojas 1, sólo en virtud a los razonamientos señalados.

Redactó la sentencia el Ministro señor JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, la disidencia la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y la prevención, el señor Ministro que la suscribe.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 12.192-21-INA

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, y sus Ministros señores NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES, y los Suplentes de Ministro señora NATALIA MUÑOZ CHIU y SEÑOR MANUEL NÚÑEZ POBLETE.

Firma el señor Presidente del Tribunal, y se certifica que los demás señoras y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la alerta sanitaria existente en el país.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

nombre reservado María Angélica Barriga Meza Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional Fecha: 06-07-2022 Fecha: 06-07-2022

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