Inaplicabilidad de los artículos 163, 166, 167 y 174, del Código Sanitario

0000200 DOSCIENTOS

2022

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 12.095-21

[28 de julio de 2022]

____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 163, 166, 167 Y 174, DEL CÓDIGO SANITARIO

DEMONT SPA

EN EL PROCESO ROL C-1114-2021, SOBRE JUICIO SUMARIO DE RECLAMACIÓN DE MULTA, SEGUIDO ANTE EL PRIMER JUZGADO DE LETRAS DE COYHAIQUE

VISTOS:

A fojas 1, con fecha 14 de octubre de 2021, DEMONT SpA deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 163, 166, 167 y 174 del Código Sanitario, en el proceso Rol C-1114-2021, sobre juicio sumario de reclamación de multa, seguido ante el Primer Juzgado de Letras de Coyhaique.

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

Código Sanitario

(…)

Artículo 163. Cuando se trate de sumarios iniciados de oficio, deberá citarse al infractor después de levantada el acta respectiva. La persona citada deberá concurrir el día y horas que se señale, con todos sus medios probatorios. En caso de inasistencia, tendrá lugar lo dispuesto en el artículo 158 del presente Código.

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(…)

Artículo 166. Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla.

Artículo 167. Establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite.

(…)

Artículo 174. La infracción de cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original.

Las resoluciones que establezcan las infracciones y determinen las multas tendrán mérito ejecutivo y se harán efectivas de acuerdo con los artículos 434 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

Las infracciones antes señaladas podrán ser sancionadas, además, con la clausura de establecimientos, recintos, edificios, casas, locales o lugares de trabajo donde se cometiere la infracción; con la cancelación de la autorización de funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralización de obras o faenas; con la suspensión de la distribución y uso de los productos de que se trate, y con el retiro, decomiso, destrucción o desnaturalización de los mismos, cuando proceda.

Lo anterior es sin perjuicio de hacer efectivas las responsabilidades que establezcan otros cuerpos legales respecto de los hechos.

(…)”.

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Explica la requirente que la Secretaría Regional Ministerial de Aysén la notificó de multa en relación con acta de fiscalización de febrero de 2021, en la que habría tomado conocimiento del funcionamiento de una sala de juego ubicada en la ciudad de Coyhaique, de su propiedad, que se encontraría funcionando en fase 1 de cuarentena territorial.

Explica que, ante la ausencia de colaboración para ingresar al lugar, se hizo efectiva orden de allanamiento, ingresando, con el apoyo de la Fuerza Pública, a sus dependencias el día 15 de febrero del 2021, encontrando evidencia de que, incluso, se encontraba funcionando en días previos.

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Indica la requirente que presentó sus descargos oportunamente, alegando que la orden de allanamiento no fue legalmente intimidada, que se dirigía a otro local, en la cual su parte cuenta con giros de juegos de habilidad y destreza, así como de venta de servicios y de artículos de aseo, por lo que se constituyó en una entrada y registro ilegal, por lo que existe causal penal.

Añade que también argumentó que la fiscalizadora había constatado la presencia de personas al interior del local, en circunstancias que el local de juegos estaba cerrado bajo llave, sin ventanas por donde se pudiera observar personas en su interior. Y que el local estuvo cerrado desde que fue decretada cuarentena.

Se hizo presente que en el procedimiento se detuvo a cuatro personas, que se encontraban en un segundo piso, pero que nada tenían que ver con el local en cuestión, a quienes se les exigió firmar los documentos de fiscalización.

Se solicitó dejar sin efecto el sumario sanitario respectivo. No obstante, la autoridad sanitaria señaló, en su resolución que esta parte no habría formulado descargos, lo que se desmiente con el escrito respectivo y el correo electrónico con el cual se presentaron dichos descargos.

Finalmente le fue impuesta multa por 100 UTM.

Alega la parte requirente que la autoridad, a priori y en aplicación de los artículos 163 y 166 del Código Sanitario, dio a un acta pleno valor probatorio.

Consecuencialmente, la resolución librada fue dictada en razón de un procedimiento nacido de un precepto de ley que vulnera, al menos, los derechos y principio al debido proceso y al principio de presunción inocencia, sin perjuicio de aplicar una sanción infraccional de multa, para un tipo no especificado, aplicando e integrando por analogía cuerpos normativos varios, con la única finalidad de sancionar y sostener una multa por una infracción que ya había nacido como tal, incluso antes de escuchar los descargos, con infracción al artículo 174 del mismo cuerpo normativo.

Por lo anterior presentó reclamación judicial de multa, en juicio sumario, ante el Primer Juzgado de Letras de Coyhaique, causa en tramitación.

Alega la actora que en la especie la aplicación de los preceptos legales impugnados contenidos en los artículos 163, 166, 167 y 174 del Código Sanitario infringen lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 19 de la Carta Fundamental, esto es, principalmente por infringir: el derecho al debido proceso, al principio de legalidad y de tipicidad, previstas y sancionadas en los inc. 6°, 7°, 8° y 9° del numeral 3° del referido artículo.

Así, se infringe la garantía de que no se puede presumir de derecho la responsabilidad infraccional, conforme lo dispone el artículo 19 N° 3, inciso séptimo, de la Constitución.

El artículo 163 del Código Sanitario, con el solo inicio del sumario administrativo a priori califica el sumariado como infractor con la única base de lo

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constatado por el mismo fiscalizador del Servicio. La ley lo considera culpable de un hecho que, preliminarmente y sin juicio de por medio, solamente ha sido denunciado por el funcionario fiscalizador como una probable infracción sanitaria.

A su turno, el artículo 166, al establecer que “bastará para dar por establecida la existencia de una infracción” el acta administrativa, otorga valor de plena prueba al acta que es levantada por un fiscalizador administrativo.

Por su parte, el artículo 167 del Código Sanitario, al prescribir que, establecida la infracción solo con el mérito de dicha acta se “deberá dictar sentencia”, sin más trámite, consagra una situación imperativa, con una orden, explica, perentoria al sentenciador administrativo o judicial.

Argumenta que, del análisis conjunto de estas tres disposiciones legales, queda claro que el grado de participación y la responsabilidad infraccional está predeterminada y ya establecida por la ley, al calificar a priori al fiscalizado como “infractor”, otorgando valor de plena prueba al acta de un fiscalizador para establecer la infracción, y, con el solo mérito de esa acta dictar sentencia inmediata.

Además, se vulnera el debido proceso consagrado en el artículo 19 N° 3, inciso sexto, de la Constitución.

La Constitución obliga al legislador a establecer un procedimiento y una investigación racionales y justos. Todo procedimiento sancionador debe estar contenido por una investigación racional y justa, de forma tal que el procedimiento no será ni racional ni justo, si la investigación no es ni racional ni justa.

Conforme las disposiciones requeridas de inaplicabilidad, la garantía del debido proceso no es cumplida al prescribirse que “bastará para dar por establecida la existencia de una infracción” el acta que levanta un funcionario administrativo.

Y también se infringe el principio de legalidad en sus expresiones de los principios de tipicidad y proporcionalidad que se contemplan en los incisos octavo y noveno del artículo 19 N° 3, de la Constitución.

El art. 174 del Código Sanitario impone un amplio rango de multas sin describir ningún hecho, omitiendo toda tipificación legal y reenviando indebidamente dicha labor a la mera actividad reglamentaria, o bien remitiéndola en forma totalmente imprecisa a “cualquiera de las disposiciones” del mismo Código.

La norma reglamentaria crea sujetos activos de la infracción que no están contemplados en la ley. De no existir esta “tipificación reglamentaria”, sólo serían responsables del ilícito los titulares de los registros y no quienes participen accesoriamente a ellos, como es un canal de televisión.

Unido a lo anterior es que alega vulneración al principio de proporcionalidad, que materializa el derecho constitucionalidad de igualdad ante la ley y de que el procedimiento ha de ser racional y justo.

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Conforme lo prescribe el artículo 174 del Código Sanitario, el ISP no cuenta con límite legal alguno para estimar la gravedad de las infracciones ni establecer la cuantía de las multas. La norma no contempla criterios objetivos, reproducibles y verificables que determinen no sólo un mínimo y un máximo del monto de la multa a ser aplicada por el ISP, sino que tampoco, explica la requirente, contiene los elementos indispensables necesarios para que se respete el estándar constitucional de proporcionalidad.

Tramitación y observaciones al requerimiento

El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, a fojas 43 y, a fojas 157, se declaró admisible y se ordenó la suspensión del procedimiento en la gestión judicial invocada.

Conferidos los traslados de fondo a los órganos constitucionales interesados y las demás partes, fue evacuada presentación a fojas 165 por el Consejo de Defensa del Estado, por el Fisco de Chile, instando por el rechazo del requerimiento deducido en todas sus partes.

Comienza precisando los antecedentes de hecho de la gestión pendiente invocada. Indica que en febrero de 2021 los fiscalizadores del departamento de Acción Sanitaria de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la región de Aysén, concurrieron al establecimiento de comercio ubicado en domicilio reservado, singularizado como “nombre reservado”, donde funciona un local de juegos electrónicos de destreza y habilidad, con el objeto de verificar una denuncia por funcionamiento del referido establecimiento durante la fase 1 “cuarentena” decretada por la autoridad competente, conducta que constituía un riesgo inminente para la salud pública.

Al llegar al lugar, el local comercial se encontraba aparentemente cerrado; sin embargo, en dependencias del segundo piso, donde funciona una oficina de contabilidad, encontraron al dueño del inmueble donde funciona la sala de juegos objeto de la fiscalización. Esta persona expresa que aquella es su oficina de contabilidad y que se encontraba trabajando solo. Agrega que arrienda el primer piso, pero que no tiene llave para abrirlo, agregando que el local se encuentra cerrado y sin funcionar. Los fiscalizadores le informan que tienen una orden de allanamiento, la que le fue exhibida; sin embargo, decide retirarse del lugar, sin prestar colaboración, procediendo a cerrar dicha oficina y hacer abandono del inmueble, dirigiéndose a un lugar desconocido.

Acto seguido, exponen que una vecina del inmueble informó a los fiscalizadores que la sala de juego también tiene acceso por una puerta ubicada en la parte trasera, informando que ha estado funcionando durante toda la cuarentena, y que la gente ingresa y sale por el mismo acceso descrito. Con dicha información, se solicitó la colaboración de Carabineros de Chile, con el objeto de proceder al ingreso

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y registro, en cumplimiento de la orden de allanamiento expedida por la SEREMI de Salud de Aysén.

En cumplimiento de lo previsto en el artículo 155 del Código Sanitario, se dictó resolución que dispone la orden de allanamiento del inmueble ubicado en domicilio reservado, donde funciona el local de juegos “nombre reservado”, otorgándose a los fiscalizadores de la Secretaría Regional Ministerial la autorización para la inspección, entrada y registro del referido local comercial, con facultades de allanamiento y descerrajamiento, si fuere necesario, disponiéndose el auxilio de la fuerza pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8° del Código Sanitario.

Al ingresar al patio trasero, se observa que existe una escalera que lleva a la oficina de contabilidad, lo que es verificado por los funcionarios policiales, procediendo a forzar la puerta, encontrando en su interior a cuatro personas escondidas y encerradas momentos antes por el supuesto propietario del inmueble.

Dichas personas fueron detenidas por Carabineros de Chile, y puestas a disposición de la Fiscalía Local de Coyhaique.

Seguidamente, siendo las 19:10 horas, aproximadamente, y mientras se realizaba el procedimiento de allanamiento en el primer piso del inmueble, legaron dos personas identificadas como administrador y trabajadora, respectivamente, exhibiendo la última de las indicadas, un permiso colectivo emitido por la empresa sancionada, DEMONT SpA.

En el ingreso, expone el CDE, los fiscalizadores y funcionarios policiales constataron que las máquinas de juegos se encontraban encendidas y funcionando;

encontraron colillas de cigarro en ceniceros y latas de bebida al lado de ellas;

encontraron dos cuadernos con los registros y fechas de la funcionó estado funcionando durante toda la cuarentena, documentos que fueron incautados por Carabineros de Chile en el contexto del procedimiento penal por infracción al artículo 318 del Código Penal. Y, se encontró ropa del personal, teléfonos celulares, vasos con café, comida y un bolso tipo banano con dinero, también incautado por los funcionarios policiales.

Por ello se dio inicio a sumario sanitario, de lo que se informó a la requirente de inaplicabilidad, indicándole plazo para presentar descargos, sin que fueran evacuados ni rendida prueba alguna. Por ello, la autoridad sanitaria dictó sentencia en agosto del mismo año, condenándola al pago de multa por cien UTM.

Luego, la empresa interpuso una reclamación judicial en contra de la resolución que le impuso sanción, atacando tanto las circunstancias de hecho como la multa aplicada.

En dicha gestión, explica el CDE, los preceptos cuestionados son resultan decisivos. Al dictarse la interlocutoria de prueba de tiene que existe controversia en cuanto a la efectividad de los hechos que dieron origen la sanción y si éstos tienen o no la virtud de configurar infracción reglamentaria.

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las disposiciones cuestionadas en el requerimiento no son contrarias a la Constitución Política en tanto su aplicación concreta. El requirente dispuso de un procedimiento administrativo racional y justo, donde pudo efectuar descargos y presentar pruebas - derecho que no ejerció- y requerir, como lo hizo, la revisión jurisdiccional de la sanción impuesta por la autoridad administrativa.

Las normas denunciadas como contrarias a la Constitución no permiten la arbitrariedad, ni infringen los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad, en tanto admiten una aplicación de las sanciones aparejadas a las infracciones descritas en las normas infra legales correspondientes, en este caso, relativas al deber de abstenerse de atender público en recinto cerrado mientras la comuna de Coyhaique se encontraba en fase 1, de “cuarentena”.

Analizando la competencia del Ministerio de Salud a través de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Aysén para efectuar labores de fiscalización del cumplimiento de las restricciones impuestas por el Gobierno, el procedimiento de fiscalización y el sumario sanitario practicado, la reclamación interpuesta, es que, indica el CDE, el procedimiento ha sido seguido bajo la legalidad y con las orientaciones que exige la garantía constitucional de racionalidad y justicia.

Añade que la colaboración de la potestad reglamentaria en la descripción de la conducta sancionable se desprende del artículo 19 Nº3 de la Constitución, ya que dicho precepto constitucional exige que la conducta se encuentre “expresamente”

descrita en la ley, pero no que esté “completamente” descrita en el precepto legal.

Revisada cada una de las disposiciones cuestionadas, explica que el artículo 163 del Código Sanitario no altera la presunción de inocencia, puesto que utiliza la expresión infractor como persona fiscalizada.

El artículo 164, en el requerimiento, no contiene desarrollos para analizar sus efectos inconstitucionales.

A su turno el artículo 166 se limita a establecer que la Administración puede sancionar solo con el mérito del acta de fiscalización. Ahora bien, si existe prueba en contrario existirá una disputa probatoria que deberá ser resuelta por la Administración y por los tribunales ordinarios de Justicia.

El artículo 167 cumple con la obligación de establecer que la dictación de la sentencia se efectúe sin más trámites. Si analizados los antecedentes dentro del sumario sanitario, aparece con claridad la existencia de la infracción, existe un interés público comprometido. Nada de esto altera la regla constitucional que exige al legislador establecer las garantías de un procedimiento racional y justo. Exigir que el órgano administrativo resuelva el asunto, una vez establecida la infracción, no altera el debido proceso, sino que, por el contrario, es una forma de darle curso al procedimiento.

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Así, no hay aplicación contraria a la Constitución de los preceptos cuestionados.

Vista de la causa y acuerdo

Traídos los autos en relación, en sesión de Pleno de 31 de marzo de 2022 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos certificados por el Relator.

Se adoptó el acuerdo y la causa quedó en estado de sentencia con fecha 19 de abril de 2022.

Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, traídos los autos en relación y luego de verificarse la vista de la causa, se procedió a votar el acuerdo respectivo, obteniéndose el resultado que a continuación se enuncia:

- Respecto de la impugnación de los artículos 163, 167 y 174 del Código Sanitario:

El Ministro señor NELSON POZO SILVA, la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, el Ministro señor RODRIGO PICA FLORES, y los Suplentes de Ministro, señora NATALIA MUÑOZ CHIU y señor nombre reservado

estuvieron por rechazar el requerimiento.

Por su parte, el Presidente, Ministro señor CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, y los Ministros señores JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ y MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, votaron por acoger la acción deducida a fojas 1 en esta parte.

- Respecto de la impugnación del artículo 166 del Código Sanitario:

El Ministro señor NELSON POZO SILVA, la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y los Suplentes de Ministro, señora NATALIA MUÑOZ CHIU y señor nombre reservado estuvieron por rechazar el requerimiento.

Por su parte, el Presidente, Ministro señor CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, y los Ministros señores JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES, votaron por acoger la acción deducida a fojas 1 en esta parte.

SEGUNDO: Que, en esas condiciones, el requerimiento de autos será rechazado en todas sus partes.

Respecto de la impugnación de los artículos 163, 167 y 174 del Código Sanitario, será rechazado por mayoría de votos.

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Y, por su parte, respecto de la impugnación del artículo 166 del Código Sanitario se ha producido empate de votos, con lo cual, atendido el quorum exigido por el artículo 93, inciso primero, N° 6, de la Carta Fundamental para acoger un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, y teniendo en cuenta, de la misma forma, que por mandato del literal g) del artículo 8° de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, el voto del Presidente de esta Magistratura no dirime un empate, como el ocurrido en el caso sub-lite, y, no habiéndose alcanzado la mayoría para acoger el presente requerimiento de inaplicabilidad, éste deberá ser necesariamente desestimado también en esta parte.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE, RESPECTO DE LA IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 163, 167 Y 174 DEL CÓDIGO SANITARIO, SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1.

II. QUE, RESPECTO DE LA IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 166 DEL CÓDIGO SANITARIO, HABIÉNDOSE PRODUCIDO EMPATE DE VOTOS, NO SE HA OBTENIDO LA MAYORÍA EXIGIDA POR EL ARTÍCULO 93, INCISO PRIMERO, NUMERAL 6°, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA DECLARAR LA INAPLICABILIDAD REQUERIDA, POR LO CUAL SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1.

III. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

IV. QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE, POR ESTIMARSE QUE TUVO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR.

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VOTO POR RECHAZAR

El Ministro señor NELSON POZO SILVA, la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y los Suplentes de Ministro, señora NATALIA MUÑOZ CHIU y señor nombre reservado estuvieron por rechazar el requerimiento deducido, por las siguientes consideraciones

I.- CONFLICTO CONSTITUCIONAL PLANTEADO

PRIMERO: La gestión pendiente sobre la cual recae este requerimiento tiene su origen en un sumario sanitario instruido por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Aysén, que concluyó con la aplicación de multa de 100 UTM a la requirente, DEMONT SpA, por “Incumplimiento de medidas sanitarias por brote covid - 19. Funcionamiento de Local, encontrándose la comuna de Coyhaique en Fase 1 (Cuarentena)” (fs. 69) por infringir lo dispuesto en la Resolución Ex. N° 43, del 14 de enero de 2021, del Ministerio de Salud, que dispone medidas sanitarias por brote de Covid-19 y establece un nuevo plan Paso a paso.

SEGUNDO: En contra de la sanción administrativa la empresa requirente dedujo reclamación de multa ante el Juzgado de Letras de Coyhaique, en el proceso Rol C-1114-2021, sosteniendo que su local de juegos electrónicos de destreza y habilidad no estaba atendiendo público al momento de ser fiscalizado; que se infringió el debido proceso, puesto que la prueba aportada al sumario habría sido desestimada atendido lo previsto en los arts. 166 y 167 del Código Sanitario; y que se vulneró el principio de proporcionalidad, por quedar la multa entregada al mero arbitrio de la autoridad administrativa.

Tal reclamo se encuentra en etapa probatoria, habiéndose fijado como hechos sustanciales, controvertidos y pertinentes los siguientes:

1.- Efectividad que los hechos que han motivado la sanción impuesta por medio de la resolución 2111556 se encuentran o no comprobados en el sumario sanitario.

2.- Efectividad que tales hechos constituyen una infracción legal reglamentaria.

TERCERO: El requirente pide la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de cuatro artículos del Código Sanitario (163, 166, 167 y 174).

Al efecto, señala que el artículo 163, al disponer que deberá citarse al infractor después de levantada el acta respectiva; el artículo 166, en cuanto indica que bastará para dar por establecida la infracción de leyes o reglamentos el acta que levante el funcionario; y, el artículo 167, al preceptuar que establecida la infracción la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite, vulnera el derecho a una investigación y procedimiento racionales y justo.

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Lo anterior, lo funda en que “iniciado el sumario de oficio, la ley ya, a priori, califica al sumariado como infractor, con la única base de lo constatado por el mismo fiscalizador del Servicio; y luego, con el sólo mérito de dicha acta, la autoridad dictará la sentencia. Así, se constituye una presunción de derecho de responsabilidad, y se da valor de plena prueba al acta del mismo fiscalizador, debiendo el juez, imperativamente, fallar sólo con el mérito de aquella y sin posibilidad del administrado de desvirtuar los hechos y rendir prueba en contrario” (fs. 7) afectando el principio de inocencia y el debido proceso (art. 19 N° 3, inciso 7° y 6° de la Constitución, respectivamente).

Junto a lo anterior, la requirente reprocha que el artículo 174 del mismo Código afecta tanto los principios de legalidad y de tipicidad “al reenviarse la conducta sancionatoria a Reglamentos o resoluciones y no estar dispuesta en la ley a lo menos en su núcleo esencial” (fs. 7) como el principio de proporcionalidad, desde que la ley no dispone criterio de graduación de la multa dejando al mero arbitrio de la autoridad la imposición de la multa.

II. CONSIDERACIONES PREVIAS

CUARTO: Antes de resolver el conflicto constitucional presentado ante este Tribunal, es conveniente tener presente que se han interpuesto con anterioridad diversos requerimientos de inaplicabilidad en contra de los mismos preceptos legales, existiendo disímil jurisprudencia en relación con ellos.

En efecto, esta Magistratura se ha pronunciado con anterioridad en las sentencias roles 2495 (166 y 171, inciso segundo); 3601 (166, 171, inciso final, y 174, inciso primero); 8823 (163, 166, 167 y 174); 10383 (163, 166, 167 y 174); y, 9707 (166, 171, inciso segundo y 174).

Algunas de esas sentencias han rechazado los respectivos requerimientos (Roles 2495, 3601), otras han declarado la inaplicabilidad de la totalidad de los preceptos impugnados (Roles 8823 y 10383) y otra la declaró parcialmente (Rol 9707).

Resulta necesario recordar que las dos sentencias estimatorias recayeron en acciones presentadas por un mismo requirente, diferenciándose solo por la etapa en la que fueron presentados dichos requerimientos, puesto que la STC Rol N° 8823 recayó en la reclamación en contra de la multa impuesta ante el Primer Juzgado de Letras en lo Civil de Puerto Montt, mientras que la gestión que dio origen a la Rol N° 10.383 consistía en el procedimiento ejecutivo llevado en contra de la requirente por la misma multa impaga.

QUINTO: Pues bien, en la presente sentencia, al revisar esta Judicatura Constitucional el conflicto constitucional con una integración de Ministros distinta a la que tenía al dictar las últimas tres sentencias ya citadas, se ha desestimado el requerimiento por mayoría, por lo que, según lo que ya se ha expresado al comienzo,

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se dictará sentencia recogiendo en gran parte lo sentenciado en las causas Roles Nos.

2495 y 3601 y lo argumentado en los votos disidentes de los fallos Roles Nos. 8823, 10383 y 9707.

III. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SON IMPUGNABLES

SEXTO: Previo a analizar los reproches que formula la requirente, conviene tener presente que una de las características que tienen los actos administrativos es el de ser impugnables mediante las acciones que la ley establezca. En efecto, si bien la administración crea, modifica o extingue derechos y situaciones jurídicas que gozan de una presunción de validez y deben ser por ello ser cumplidas por sus destinatarios por lo que gozan de ejecutividad, esta llamada “autotutela administrativa, en caso de conflicto, desplaza al destinatario de la decisión administrativa la carga de acudiré al Juez o Tribunal contencioso-administrativo competente para defender sus derechos e intereses legítimos”(nombre reservado (2013), Derecho Administrativo, 9° ed., Ed. Tecnos, p. 106).

Ello es recogido en el propio texto constitucional, cuando su art. 38 dispone:

“Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño”. Así lo garantizan en términos genéricos tanto el artículo 10 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado como el artículo 15 de la Ley N° 19.880 y además numerosas leyes especiales que permiten dirigirse en contra de un acto o de una omisión administrativos. En el primer caso, lo que se pide al Tribunal es que revise lo resuelto por la administración; en el segundo, se le solicita que le ordene realizar el acto que ha omitido.

Cuando se recurre en contra de un acto, la ley establece la causal que lo hace procedente. Más aún si se reclama ante los tribunales de justicia. En algunos casos tal causal es individualizada genéricamente (por ejemplo, “ilegalidad”); en otros, en cambio, el legislador detalla cuál es la índole de la ilegalidad reclamada.

SÉPTIMO: Como los actos decisorios de los órganos administrativos -que son aquellos que se pronuncian sobre la cuestión de fondo y en los cuales éstos expresan su voluntad- resultan ser producto de un procedimiento administrativo fundado en el principio de contradictoriedad, el cual permite a los interesados en cualquier momento aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, no se llega al tribunal sin haber pasado antes por esta sucesión de actos trámite, los que buscan dar garantía de sus derechos a quienes resulten afectados por la decisión administrativa (artículos 8° y 41, 10 y 18 de la Ley N° 19.880).

En tal sentido, el proceso administrativo forma parte también del racional y justo procedimiento a que se refiere la Constitución en el numeral 3 de su artículo 19

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(STC 1413/2009, 2301/2012, 2036/2011). De ahí que algunos vicios de que adolezca el acto se construyan en relación con el procedimiento administrativo. Así, por ejemplo, pueden existir vicios vinculados al procedimiento propiamente tal, como la falta de emplazamiento, la omisión de trámites o no llevar el expediente; o vicios vinculados a la decisión misma, como son la ausencia de motivo, de motivación, la motivación insuficiente o la incongruencia de la motivación (artículos 8, 10, 11, 17 f), 30, 31, 35, 38, 39, 41, 60, a) de la Ley N° 19.880).

Cuando el juez contencioso administrativo examina la decisión en base al procedimiento administrativo, debe revisar los trámites, documentos, instrumentos probatorios incorporados a él y la ponderación que la administración hizo de todos esos antecedentes. Entonces sucede que el procedimiento de impugnación judicial no está desligado de la etapa previa, generada en la administración, sino que justamente es ella la que debe ser juzgada por el tribunal.

IV. LA INSPECCION Y LAS ACTAS

OCTAVO: Ahora bien, los sumarios administrativos iniciados de oficio - como el que dio origen a la gestión judicial pendiente en esta causa- nacen como consecuencia de la inspección efectuada por el funcionario encargado de fiscalizar que los particulares cumplan con lo dispuesto en la ley y en las normas reglamentarias que la ejecuten.

En general, la inspección corresponde a una técnica de intervención administrativa que forma parte del género de las comprobaciones que realiza la autoridad para verificar y controlar el debido cumplimiento de prohibiciones, obligaciones, cargas u otras prescripciones contenidas en el ordenamiento jurídico y en diversos otros actos emanados de la autoridad (nombre reservado. “La Potestad de Inspección de la Administración del Estado”. Memoria de prueba para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales. Santiago, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, 2014, pp. 53-56). En cuanto técnica de intervención, forma parte esencial de la actividad policial o de ordenación de la administración, de carácter ejecutivo, puesto que significa limitar o restringir - de acuerdo con el ordenamiento jurídico - el ejercicio de derechos y obligaciones.

Si la inspección es un tipo de control que realiza la administración que está dirigido, principalmente, a velar por el cumplimiento de las normas (nombre reservado, Ricardo. El Estado Vigilante: consideraciones jurídicas sobre la función inspectora de la Administración. Madrid, Tecnos, 1999, p. 75), ésta no sólo verifica el cumplimiento de las normas jurídicas, sino que, además, los diversos actos administrativos que condicionan el desarrollo de determinadas actividades, relevantes para el desarrollo de la sociedad. Así, la inspección puede tener como parámetros de control a las leyes, reglamentos, autorizaciones de funcionamiento, permisos, etc.

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Por otra parte, para comprobar la adecuación al ordenamiento jurídico de los derechos y las obligaciones de los particulares se emplean técnicas de recopilación de datos, vigilancia, investigación, entre otras (nombre reservado. La Potestad Inspectora de las Administraciones Públicas. Barcelona, nombre reservado, 2006, p. 29).

NOVENO: La inspección administrativa se caracteriza entonces por dos elementos esenciales: primero, por ser una actividad material y altamente técnica de la administración y, segundo, por ser una actividad eminentemente instrumental (nombre reservado; Ob.cit. pp. 57-60).

En efecto, y, en primer lugar, la inspección administrativa es una actividad material de la administración: importa el despliegue de recursos materiales y personales para desenvolverse en los diversos sectores donde ella tiene aplicación. En la práctica, los órganos de la administración que poseen potestad para inspeccionar deben contar con recursos económicos y humanos para realizar de manera periódica inspecciones en los lugares donde sus competencias deban recaer. Además, es una actividad altamente técnica, ya que muchas veces se debe hacer uso de maquinarias, procedimientos y métodos de investigación para analizar si el objeto inspeccionado cumple o no con las prescripciones que lo rigen. De la misma manera, el personal a cargo de la inspección -“los inspectores o fiscalizadores”- deben contar con una alta cualificación técnica.

En segundo lugar, la inspección administrativa es una actividad eminentemente instrumental. Es el medio más paradigmático por el cual la administración puede comprobar si los estándares normativos que deben cumplir ciertas actividades económicas o de relevancia social son o no observados. Mediante las inspecciones la administración adquiere conocimiento respecto de si se cumplen o no las leyes, los reglamentos u otras prescripciones contenidos en diversos actos de la autoridad. Si bien hoy en día la administración cuenta con innumerables mecanismos para obtener este dato objetivo (entre los que cabe nombrar a deberes legales de información, los requerimientos particulares de información, las citaciones ante la autoridad, etc.), la inspección sigue constituyendo el mecanismo clásico y tradicional de control y fiscalización utilizado por la administración.

DÉCIMO: La inspección cumple dos finalidades básicas.

Por una parte, una importante función preventiva. Como la administración puede inspeccionar y fiscalizar en los momentos que ella estime pertinente, recae en los particulares la necesidad de observar siempre y en cada momento las prescripciones que rigen el desarrollo de sus actividades. En este sentido, la inspección es útil por dos razones. Primero, porque otorga una herramienta: “el conocimiento“ a la administración para el diseño de mecanismos que eviten la producción de daños y peligros en el desarrollo de las actividades fiscalizadas. Segundo, porque produce un evidente efecto intimidatorio sobre los ciudadanos que no son sujetos directos de la inspección, pero que sí pueden llegar a serlo de manera potencial en el futuro. Así, la

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inspección se transforma en “una advertencia de control permanente del cumplimiento de obligaciones y deberes” (nombre reservado. La Administración Inspectora. En: Revista de Administración Pública, 147: p. 53, septiembre - diciembre, 1998).

Por otra parte, la inspección cumple una función correctiva. Ello es así ya que, en caso de constatarse incumplimientos o indisciplinas normativas, surge la necesidad de corregir, de forma urgente, los riesgos y peligros que dichas situaciones signifiquen para la comunidad. A este respecto cabe hacer una distinción en torno a la entidad de los daños aparejados a la situación de incumplimiento. Así, en casos menos graves, la autoridad administrativa otorga un plazo al particular para que ajuste su comportamiento y subsane las deficiencias detectadas tras la inspección. Sin embargo, en casos de gravedad, la autoridad debe intervenir de inmediato, corrigiendo de manera rápida y efectiva los daños derivados del incumplimiento. Esto último tiene lugar, típicamente, mediante la imposición de diversas medidas cautelares, tales como la clausura, las prohibiciones temporales de funcionamiento, la prohibición de comercializar ciertos productos, entre otras.

DÉCIMO PRIMERO: La inspección se traduce en la realización de una visita al lugar donde se desarrolla la actividad inspeccionada o donde se fabrican o producen los objetos, mecanismos o procedimientos a inspeccionar. Se trata, entonces, de una actuación administrativa realizada in situ, mediante la cual el funcionario respectivo consigue una percepción sensorial directa de la realidad.

En general, se pueden distinguir tres etapas en la realización de la visita inspectiva: activación, desarrollo y finalización (nombre reservado, ob.cit. pp. 163- 167).

La primera etapa -de activación- puede originarse de oficio, a solicitud de parte interesada o por denuncia presentada ante la autoridad. En esta etapa, el inspector o fiscalizador concurre personalmente al lugar a inspeccionar y se identifica como tal.

La segunda etapa tiene lugar con el desarrollo mismo de la inspección. En ella se produce el despliegue de medios materiales y personales que permiten levantar la información necesaria para determinar si la actividad u objeto inspeccionado cumplen con las prescripciones aplicables. En esta etapa los inspectores hacen uso de diversas técnicas de registro de información (tomar fotografías, realizar grabaciones, tomas de muestras, analizar la documentación relevante existente en el lugar y otras técnicas de inspección ocular). Durante su realización, el sujeto fiscalizado suele estar presente.

Este debe colaborar en los casos que corresponda y no debe entorpecer las labores de inspección realizadas por los funcionarios.

La etapa de finalización corresponde al levantamiento del acta de inspección.

En dicho documento, el inspector deja constancia de todo lo observado y de todos los mecanismos utilizados para adquirir un conocimiento fehaciente y objetivo de la realidad observada. El acta constituye el trámite final de la inspección.

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DÉCIMO SEGUNDO: El acta de inspección es el trámite más relevante durante la realización de la visita inspectiva, debido a que en ella se plasma toda la información recopilada por el inspector durante su labor fiscalizadora.

En cuanto tal, el acta es un documento emitido por un órgano de la administración, por el cual se recoge el resultado de las actuaciones de comprobación o investigación, declarándose en él ya sea la conformidad o bien la disconformidad de la actividad inspeccionada a la normativa que le es aplicable (nombre reservado, Severiano. La Actividad Administrativa de Inspección. Granada, Comares, 2002, p.

442).

El contenido de las actas de inspección viene determinado, principalmente, por su objeto. Cada órgano administrativo elabora las actas a modo de formulario, para que ellas sean llenadas o completadas por el inspector con la información que la autoridad estime necesaria y pertinente en cada tipo de inspección.

DÉCIMO TERCERO: En general, las actas constan de tres partes. La primera de ellas es identificativa de la actuación administrativa que se realiza. En ella se debe registrar el nombre del inspector, sujeto fiscalizado, lugar que se fiscaliza y el motivo por el cual se realiza la actuación. Además, debe quedar constancia de la hora de inicio y de término de la visita inspectiva. Estos datos permiten asociar la actuación a un determinado expediente de fiscalización.

La segunda parte de las actas contiene, en general, una descripción detallada de los hechos que ha observado el inspector y respecto de los cuales ha tomado un conocimiento directo y fehaciente. Se debe tratar de un relato claro y pormenorizado, reflejo de una actividad objetiva de calificación jurídica.

Finalmente, el acta debe contener la firma del inspector. Eventualmente, contendrá la firma del sujeto fiscalizado y/o de otros sujetos que hayan participado durante la realización de gestiones de comprobación.

DÉCIMO CUARTO: Tratándose de la inspección sanitaria, el Código Sanitario la regula como una potestad de la autoridad del sector, estableciendo tres tipos de requisitos de validez respecto de las actas. El primero de ellos es de carácter subjetivo, pues las actuaciones de inspección deben ser realizadas por funcionarios (artículo 156); el segundo requisito es de naturaleza material, ya que en el acta debe dejarse “constancia de los hechos materia de la infracción” (artículo 156); finalmente existe un requisito formal, en atención a que el acta debe ser firmada por el funcionario que practique la diligencia (artículo 156), sin perjuicio de que el resto de los concurrentes a la inspección también puedan firmarla (artículo 158).

Asimismo, el Código del ramo entrega distintas funcionalidades al acta de inspección. Por de pronto, dejar constancia de los hechos (artículo 156). Enseguida, puede dar lugar a un sumario administrativo iniciado de oficio (artículo 163).

Asimismo, puede llegar a tener valor probatorio si comprueba la infracción (artículo 166). Finalmente, permite al inspector tomar ciertas medidas (prohibición de

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funcionamiento, paralización de faenas, destrucción y desnaturalización de productos) con el solo mérito del acta (artículo 178).

V. NO HAY AFECTACIÓN A LA PROHIBICIÓN DE PRESUNCIÓN DE DERECHO DE LA RESPONSABILIDAD PENAL NI INDEFENSIÓN

DÉCIMO QUINTO: El primer reproche formulado por la requirente recae en que las normas impugnadas, específicamente los artículos 163, al tratar al sumariado como “infractor”, el 166, al establecer que “bastará para dar por establecida la existencia de una infracción” el acta administrativa y el art. 167, al señalar que con el mérito de dicha acta se deberá dictar sentencia “sin más trámite”, constituyen una presunción de derecho de responsabilidad y afectan el derecho a un procedimiento racional y justo, que asegura el art. 19, N° 3, inciso sexto, de la Constitución.

DÉCIMO SEXTO: Al respecto, cabe señalar lo siguiente. En primer lugar, no es efectivo que el sumariado quede en la indefensión. Desde luego, iniciado el sumario, el infractor es citado a una audiencia ante la autoridad “con todos sus medios probatorios” (artículo 163). Enseguida, de acuerdo a la Ley N° 19.880, supletoria del Código (artículo 1°), las personas tienen el derecho de aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio (artículo 17, letra g)). Asimismo, el instructor del procedimiento respectivo no puede rechazar las pruebas solicitadas por el interesado, salvo que sea manifiestamente improcedente o innecesario rendirlas, y mediante resolución fundada (artículo 35). El interesado puede aportar cualquier medio de prueba (artículo 35). Toda prueba aportada por el interesado debe apreciarse por la autoridad llamada a resolver (artículo 35). Y los errores en la prueba justifican el recurso de revisión (artículo 60). También tiene derecho a presentar recursos administrativos (artículo 15 y 59).

En segundo lugar, los preceptos impugnados no descartan prueba adicional.

El acta no constituye plena prueba. La infracción puede darse por establecida con el acta que levante el funcionario sólo si ésta es suficiente para comprobar la infracción (artículo 166). Los hechos deben ser comprobados en el sumario sanitario (artículo 171). Por lo mismo, el acta puede ser desvirtuada por otras pruebas.

Hay que distinguir dos cosas. Una, es el valor del acta. Esta puede llegar a probar los hechos, bajo ciertas condicionantes. Otra cosa es que el acta quede asentada por falta de pruebas que la controviertan.

El acta no descarta otros medios probatorios. Los tribunales han considerado que sólo si el acta no es desvirtuada, resulta suficiente para dar por establecida las infracciones sanitarias (SCA Arica, 56/2010). También ha sostenido que el acta puede ser desvirtuada por el reclamante durante el contencioso administrativo (SCS 2543/2013). El acta permite dar por establecida la infracción, pero no exime al servicio de establecer cuál es esta y de fundar su decisión (SCS 5313/2008).

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DÉCIMO SÉPTIMO: La autoridad sanitaria que lleva el sumario, guiada por el principio de oficialidad, no está relevada de probar los hechos en que se funda la infracción. Los hechos deben acreditarse por todos los medios que la ley franquea.

De ahí que esté facultada para “investigar y tomar declaraciones necesarias en el esclarecimiento de los hechos” (artículo 162 del Código Sanitario).

El acta es el testimonio de un testigo experto, presencial y objetivo, a quien la ley da el carácter de ministro de fe (artículo 156 del Código Sanitario), calidad que no ha sido controvertida en estos autos.

No es, entonces, por provenir de la administración que la ley le asigna un determinado valor probatorio al acta, si no por la calidad de la misma prueba

La comprobación de la infracción no es automática por la mera existencia del acta. Por una parte, porque es necesario que del acta se infieran antecedentes que comprueben la infracción. Por la otra, porque pueden existir otros medios probatorios que controviertan lo que en ella se deja constancia.

El acta prueba hechos apreciados directamente por el funcionario o acreditados por los medios de prueba que estén en el acta. No acredita valoraciones, opiniones, manifestaciones de otros testigos (Fernández, S., ob.cit. p. 487 y siguientes).

En fin, el acta admite prueba en contrario, no generando una presunción de derecho en contra del infractor.

DÉCIMO OCTAVO: Por último, cabe preguntarse si el valor probatorio asignado por la ley al acta de inspección se justifica o es un privilegio abusivo.

Creemos que se justifica. En primer lugar, porque es la culminación de un mecanismo fiscalizatorio: la inspección. En ella, un funcionario registra lo que observa de un modo directo en la correspondiente visita. De ahí que la ley la equipare a la declaración de dos testigos contestes (artículo 166). En segundo lugar, dichos hechos pueden cambiar o desaparecer, producto de su evolución o transitoriedad, o de su corrección. Por ello, necesitan ser consignados. En tercer lugar, la administración fiscaliza o vigila que el particular que lleva a cabo una actividad cumpla con la ley. La inspección apunta a garantizar dicha sujeción. Por lo mismo, el acta es la consecuencia del ejercicio de una potestad pública. De ahí su valor probatorio, pues consigna situaciones relativas a la fiscalización. No es una prueba cualquiera. Finalmente, la administración vería reducida sus posibilidades probatorias si la ley no contemplara el valor probatorio cuestionado y, con ello, dificultaría la sujeción a la ley de determinadas actividades.

DÉCIMO NOVENO: No hay, por lo tanto, ningún desequilibrio, pues el afectado tiene la posibilidad de controvertir la prueba de la administración y esta debe probar sus cargos, como justamente sucede en el caso concreto, sin que la aplicación

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del art. 163 del Código Sanitario afecte la garantía de que no se puede presumir de derecho la responsabilidad penal (art. 19 N° 3 inciso 7° de la Constitución) y el derecho a una un procedimiento racional y justo (inciso 6° del mismo precepto constitucional).

En efecto, en relación con lo anterior, la Resolución N° 2111556, que impuso la multa a la requirente, señala que “DEMONT SPA NO formuló descargos en la fecha correspondiente” (fs. 36), lo que es controvertido por el requerimiento señalando que sí presentó sus descargos en la oportunidad correspondiente, siendo esta controversia un tema de mera legalidad sin que corresponda un pronunciamiento de esta Magistratura constitucional.

Sin perjuicio de lo anterior, en la reclamación de multa que se sustancia ante el Primer Juzgado de Letras de Coyhaique, se recibió la causa a prueba fijándose como hechos a probar (i) Efectividad que los hechos que han motivado la sanción impuesta por medio de la resolución 2111556 se encuentran o no comprobados en el sumario sanitario y (ii) Efectividad que tales hechos constituyen una infracción legal reglamentaria. Por lo tanto, en esa etapa judicial la requirente tendrá la posibilidad de rendir prueba para controvertir la efectividad de los hechos establecido en el acta.

VI. NO SE AFECTAN LAS FACULTADES DE LOS TRIBUNALES Y EL DEBIDO PROCESO.

VIGÉSIMO: Por otra parte, la requirente señala que, a partir de lo dispuesto en las reglas impugnadas del Código Sanitario, se “le asigna pleno valor de haberse cometido, en este caso, una infracción. Asumido lo cual, resultaron estériles los descargos presentados con posterioridad por mis mandantes, tal como puede constatarse de la lectura de dichas resoluciones, que terminaron sancionándolos” (fs.

9), para agregar que “el reclamo judicial deducido en contra de estas resoluciones resultaría inconducente y carente de toda eficacia real, dado que el artículo 171 del mismo Código prevé que esta acción procesal ha de ser necesariamente rechazada si la infracción se halla establecida en el acta de inspección y el monto de la multa se encuentra dentro de los márgenes legales” (fs. 9).

VIGÉSIMO PRIMERO: Al respecto, cabe señalar, en primer lugar, que no es inconstitucional que la ley asigne un valor probatorio a ciertos instrumentos. El legislador puede, libremente, establecer un valor probatorio determinado o dejar entregado al juez la ponderación de los medios probatorios. El legislador puede dar un valor superior a una prueba cuando quiere despejar futuras controversias, cuando quiere alterar la carga de la prueba, cuando la prueba tiene base para ese valor probatorio.

En materia administrativa el estándar lo fija el artículo 35 de la Ley N° 19.880, ante el silencio del Código Sanitario. La prueba rendida en un procedimiento administrativo, como el sumario sanitario, debe apreciarse en conciencia. Eso significa

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que dicha autoridad debe ponderar los antecedentes probatorios que se encuentran en el expediente.

VIGÉSIMO SEGUNDO: En segundo lugar, la expresión “bastará” para dar por establecida la infracción que utiliza es sólo un mínimo, que establece un valor probatorio sujeto a condicionantes. De una parte, que del acta se infiera la infracción, y, del otro, que no hay otros medios probatorios contradictorios. En todo caso, como se indicó, el acta admite prueba en contrario. El valor probatorio, entonces, que la ley le asigna al acta, no es caprichoso o arbitrario, sino que se establece en un contexto probatorio determinado.

En el mismo sentido se orienta la expresión “el Tribunal desechará la reclamación”, si se encuentran comprobados los hechos y estos constituyen una sanción. Tal disposición parte de la base que se comprobaron los hechos que constituyen la infracción. De ahí que el precepto indique que el Tribunal desecha siempre que “los hechos que hayan motivado la sanción se encuentren comprobados en el sumario sanitario”. Ello implica que, por las distintas pruebas aportadas, se llegó a esa conclusión. Exige, en consecuencia, la existencia de pruebas, su ponderación y su vinculación con los hechos.

En línea con lo anterior, la doctrina señala que “La autoridad sanitaria debe evaluar los medios de prueba agregados al expediente, examinando los hechos presuntivos de infracción y concordándolos con los argumentos y medios probatorios acompañados, con miras a efectuar un análisis de todos ellos manteniendo un conocimiento exacto y reflexivo de cada uno de ellos, dentro de los principios generales del derecho y aplicando, además, la lógica y la equidad. Mas, si el mismo Código, en el artículo 163 y 164, permiten al citado a comparecer con todos sus medios de prueba, por lo cual, la autoridad sanitaria se ve obligada a evaluarla, aplicando nuevamente, en forma supletoria, lo establecido en la LBPA” (Mendoza Fuentes, A., (2016), “Análisis de los principios de proporcionalidad y motivación en los actos administrativos emanados de la potestad sancionatoria del instituto de salud pública”, Tesina Magíster Universidad Finis Terrae, p. 50).

En efecto, si bien no se indican los medios de prueba que pueden presentarse, del artículo 164 del Código Sanitario, según el cual la autoridad sanitaria “examinará separadamente a los testigos y demás medios probatorios que se le presenten”, se desprende que “son admisibles todos los medios de prueba que admite el Derecho para hacer posible su verificación, tales como: testigos, confesión, inspección personal, peritajes, presunciones, escrituras públicas, documentos emanados de organismos públicos y privados, declaraciones juradas, instrumentos protocolizados, documentos firmados ante Notario, fotografías, grabaciones de audio, filmaciones u otros”

(Mendoza Fuentes, A., ob. cit., p. 49).

VIGÉSIMO TERCERO: En tercer lugar, la jurisprudencia de los tribunales no ha entendido que se disminuyan sus facultades con el precepto rechazado. En efecto, han señalado que el Tribunal tiene facultades para revisar la legalidad del acto

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administrativo que motiva la sanción (SCS 5458/2009, 1205/2009, 2056, 2009), debiendo hacer un análisis de la situación debatida y ponderar las pruebas (SCA Santiago, 8003/2002). En el contencioso administrativo, el reclamante debe acreditar los supuestos de su acción y que permitan desvirtuar los hechos comprobados en el sumario sanitario (SCS 11102/2013). De ahí que el Tribunal puede tanto acoger la reclamación como bajarla (SCS 5458/2009; 3093/2010 y 11488/2011).

VIGÉSIMO CUARTO: De lo antes dicho resulta que ni el art. 166 ni el art. 167 del Código Tributario cercenan las facultades de los tribunales, como tampoco vulneran las garantías de un racional y justo procedimiento.

VII. NO SE AFECTA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

VIGÉSIMO QUINTO: Finalmente, la requirente señala que el artículo 174 del Código Sanitario infringe los principios de tipicidad y proporcionalidad.

Así manifiesta la actora, en primer lugar, que se vulnera el principio de legalidad y tipicidad “al reenviarse la conducta sancionatoria a Reglamentos o resoluciones y no estar dispuesta en la ley a lo menos en su núcleo esencial” (fs. 7).

VIGÉSIMO SEXTO: Pues bien, según se desprende de la resolución por medio de la cual la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Aysén sancionó a la requirente, la multa se impuso por la infracción a la Resolución Exenta N° 43, de fecha 14 de enero de 2021, la cual, en su Capítulo II, punto II.55, prohíbe “la atención presencial de público en espacios cerrados excepto de aquellos que estén permitidos en el Instructivo para permisos de desplazamiento del que trata el oficio ordinario Nº 9.285, de 26 de abril de 2021, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, o aquel que lo reemplace”.

Conforme al artículo 4, N° 3, del DFL N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979, y de las leyes N° 18.933 y N° 18.469, al Ministerio de Salud le corresponde formular, fijar y controlar las políticas de salud. El mismo artículo preceptúa que la Secretaría Regional Ministerial de Salud debe fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Código Sanitario y demás leyes, reglamentos y normas complementarias y la sanción a su infracción cuando proceda.

Asimismo el artículo 12 de la citada ley dispone que las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud tienen las siguientes funciones, de acuerdo con las normas y políticas dictadas por el Ministerio de Salud: velar por el cumplimiento de las normas, planes, programas y políticas nacionales de salud fijados por la autoridad, adecuando los planes y programas a la realidad de la respectiva región, dentro del marco fijado para ello por las autoridades nacionales; ejecutar las acciones que correspondan para la protección de la salud de la población de los riesgos producidos por el medio ambiente y para la conservación, mejoría y recuperación de los elementos básicos del

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ambiente que inciden en ella; y, adoptar las medidas sanitarias que correspondan según su competencia, entre otras.

A su vez, el artículo 36 del Código Sanitario autoriza al Presidente de la República, en caso de epidemia o de un aumento notable de alguna enfermedad o cuando se produzcan emergencias que signifiquen grave riesgo para la salud de la población, a otorgar facultades extraordinarias a la autoridad sanitaria para evitar la propagación del mal o enfrentar la emergencia.

VIGÉSIMO SÉPTIMO: En virtud de las normas recién citadas y de otras más el Ministerio de Salud dictó el Decreto N° 4, de 5 de febrero de 2020, que decretó nombre reservado por el período que se señala y otorgó las facultades extraordinarias que indica por Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII) por brote del nuevo coronavirus (2019-NCOV). Tal decreto establece que las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud del País podrán “Disponer de la prohibición de funcionamiento de los establecimientos y lugares de trabajo que pongan en peligro a las personas que trabajan o asisten a ellos” (art. 3, N° 8) y “Disponer de las medidas necesarias para evitar aglomeraciones de gente en espacios cerrados o abiertos que puedan fomentar la propagación del virus” (art. 3, N° 12).

Pues bien, en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Decreto N°4 se dictó la Resolución Exenta N° 43, del 14 de enero de 2021, en la que se establecieron diversas medidas para combatir el Covid-19, relativas al uso de mascarillas, de distanciamiento físico, pase de movilidad, fijación de precios, entre otras y las medidas del plan paso a paso, en la que se dispusieron distintas restricciones sanitarias según el paso en que se encuentre cada localidad, como las medidas aplicables a comunas en cuarentena como fue el caso de Coyhaique al momento de constatarse la supuesta infracción.

VIGÉSIMO OCTAVO: Como ha tenido oportunidad de establecer esta Magistratura, aún cuando las sanciones administrativas y las penas difieran en algunos aspectos, ambas forman parte de una misma actividad sancionadora del Estado y han de encontrarse, en consecuencia, con matices, sujetas al mismo estatuto constitucional que las limita en defensa de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos. Sin embargo, “debe aclararse ahora que la vigencia del principio de legalidad en el campo del derecho administrativo sancionador no impide que la administración pueda legítimamente sancionar conductas cuyo núcleo esencial se encuentre descrito en una ley y más extensamente desarrollado en normas reglamentarias.” (STC 479 c. 14º). Por todo lo señalado, “la colaboración reglamentaria, no se encuentra entonces excluida por el principio de reserva legal, salvo los casos en que la propia Constitución ha dispuesto que sólo la ley puede regular una cierta materia o disponer en ciertas cuestiones” (STC 480 c. 15º).

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De este modo, como ha reiterado esta Magistratura, es posible y lícito que la Administración pueda regular algunos aspectos determinados en una ley (STC 325/2001). La Constitución diseña un régimen que armoniza potestad legislativa con potestad reglamentaria (STC 370). El que una actividad se regule por ley, no excluye la colaboración reglamentaria (STC 480). Ello, ha dicho, se funda en una interpretación armónica de los artículos 63 y 32 N° 6 de la Constitución, por la naturaleza general y abstracta de la ley y por la división de funciones que reconoce nuestro sistema.

Imaginar lo contrario equivale a convertir la ley en reglamento y a concentrar en el órgano legislativo las dos potestades (STC 480).

En ese sentido se ha sostenido que “Hoy podemos señalar que ya está asentado, tanto en la doctrina como jurisprudencia, que dicha colaboración sí está permitida en la medida que la ley establezca al menos el núcleo esencial de la conducta infraccional; e incluso es más, en ámbitos sectoriales caracterizados por su tecnicismo, dinamismo y/o referidos a sujetos vinculados de una u otra manera a la Administración, se ha admitido que ésta pueda sancionar incluso la infracción de sus órdenes e instrucciones”. (nombre reservado, C. (2020), “Derecho administrativo sancionador en Chile: “Ubicación” y “Límites”, Revista Derecho & Sociedad, N° 54, p.

160).

VIGÉSIMO NOVENO: El Código Sanitario y el DFL N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979, y de las leyes N° 18.933 y N° 18.469, le otorgan facultades extraordinarias a la autoridad sanitaria con el objeto de proteger la salud de la población.

Viéndose la población nacional amenazada por la propagación del Covid-19, se dictó el Decreto N° 4 que declaró nombre reservado en todo el territorio de la república para enfrentar la amenaza a la salud pública producida por la pandemia, y luego la Resolución Exenta N° 43, del 14 de enero de 2021, en la que se establecieron diversas medidas para combatir el Covid-19, resolución que habría sido infringida por la requirente.

En este orden de ideas, cabe señalar que, si bien la infracción a las resoluciones de la autoridad sanitaria se sanciona con multa de un décimo de UTM hasta mil UTM, pudiendo el reincidente ser sancionado hasta con el doble de la multa original, en el caso concreto se impuso una multa de 100 UTM.

TRIGÉSIMO: Siendo constitucionalmente admisible la colaboración ley- reglamento según lo expuesto, si la requirente no está de acuerdo con lo determinado por la autoridad sanitaria o con el monto de la multa, aquello corresponde rebatirlo en sede administrativa o judicial -como así ha sucedido- siendo materia de legalidad resolver si concurren o no los presupuestos de hecho para la aplicación de la sanción.

23 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000223 DOSCIENTOS VEINTE Y TRES

En ese sentido, la autoridad sanitaria aplicó la multa teniendo presente que “DEMONT SPA no formuló descargos en la fecha correspondiente” (fs. 36), lo que es controvertido por la requirente, siendo el juez el órgano encargado de resolver si la sanción se aplicó correctamente, habiendo fijado como hechos a probar la efectividad de si los hechos que motivaron la sanción se encuentran o no comprobados en el sumario sanitario y la efectividad de que tales hechos constituyen una infracción legal reglamentaria.

TRIGÉSIMO PRIMERO: Por último, la requirente también estima que el art.

174 del Código Sanitario afecta el principio de proporcionalidad, toda vez que dispone un único rango de multa, de modo que “queda entregada al mero arbitrio de la autoridad sanitaria, en un marco de discrecionalidad administrativa, a todas luces, excesiva, desde que la ley tampoco dispone criterios de graduación de la multa según la gravedad de la infracción, la culpabilidad u otros criterios” (fs. 15).

Pues bien, el inciso primero del artículo 174 del Código Sanitario establece una gama de sanciones en caso de infracciones a las disposiciones de ese código, de sus reglamentos y de las resoluciones que dicte la autoridad sanitaria, cuando estas no tengan aparejada una sanción especial. En consecuencia, el infractor puede ser sancionado con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales y, en caso de reincidencia, hasta con el doble de la multa original; con la clausura de los establecimientos, recintos, edificios, casas, locales o lugares de trabajo donde se cometiere la infracción; con la cancelación de la autorización de funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralización de obras o faenas; con la suspensión de la distribución y uso de los productos de que se trate, y con el retiro, decomiso, destrucción o desnaturalización de los mismos, cuando proceda.

TRIGÉSIMO SEGUNDO: Ni el referido precepto legal ni ningún otro precepto contenido en el Código Sanitario contemplan expresamente, por lo tanto, criterios de graduación de la sanción.

Lo anterior, sin embargo, no debe conducir a afirmar la inconstitucionalidad del precepto legal, porque éste simplemente confiere una facultad discrecional a la autoridad sanitaria en el ejercicio de su potestad sancionatoria, vale decir, otorga a la Administración un margen de apreciación para determinar el monto de la multa.

La discrecionalidad no significa arbitrariedad y, precisamente, uno de los elementos que permite distinguir la primera de la segunda es la motivación de los actos administrativos. En efecto, la motivación opera como una herramienta para el control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa, aunque esta no es su única función, toda vez que la motivación también hace posible el ejercicio del derecho de defensa de los administrados frente a la actuación administrativa, y hay autores que atribuyen una tercera función a la motivación, cual es servir como elemento de interpretación de la decisión administrativa (Retortillo, Sebastián (1957). El exceso de

24 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000224 DOSCIENTOS VEINTE Y CUATRO

poder como vicio del acto administrativo. Revista de Administración Pública, (83): 83- 177, p. 127).

En su función de instrumento de control de la actividad discrecional de la Administración, la motivación “debe ser plausible, congruente con los hechos de los que necesariamente ha de partirse, sostenible en la realidad de las cosas y… susceptible de ser comprendida por los ciudadanos, aunque no sea compartida por todos ellos” (Fernández, T.R. (1994). De la arbitrariedad de la Administración. Madrid:

Civitas, p. 82).

TRIGÉSIMO TERCERO: Por otro lado, las Secretarías Regionales Ministeriales, en tanto órganos desconcentrados de los ministerios, integran la Administración del Estado y, en consecuencia, les es aplicable la Ley Nº 19.880.

El artículo 1º de esta preceptiva dispone que, en caso de que el legislador establezca procedimientos administrativos especiales, la Ley Nº 19.880 se aplicará con carácter supletorio. En este sentido, la Contraloría General de la República ha señalado que “los procedimientos administrativos especiales que establecen las leyes, deben regirse por las normas contenidas en el ordenamiento que les da origen, quedando sujetos supletoriamente a las prescripciones de la ley N° 19.880, en aquellos aspectos o materias respecto de las cuales la preceptiva especial no ha previsto regulaciones específicas” (Dictamen Nº 33.448-08, de 18.07.2008).

TRIGÉSIMO CUARTO: Enseguida, la Ley Nº 19.880, si bien no establece un deber de motivación general de los actos administrativos, sí impone esta obligación respecto de determinadas resoluciones: (1) las resoluciones que afecten los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio (art. 11 inciso segundo), (2) las resoluciones que resuelvan recursos administrativos (art. 11 inciso segundo), (3) las resoluciones que resuelvan las cuestiones discutidas en el procedimiento administrativo (art. 41) y (iv)

las resoluciones que declaren el abandono del procedimiento o acepten el desistimiento o la renuncia al derecho en que se funda la solicitud (art. 40).

TRIGÉSIMO QUINTO: Por consiguiente, las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud tienen el deber legal de motivar los actos administrativos de gravamen, entre los cuales se encuentran aquellos que aplican sanciones y, por tanto, el ejercicio de las facultades discrecionales que la aplicación del inciso primero del artículo 174 del Código Sanitario conlleva no implica un ejercicio arbitrario de poder en la medida que dicha motivación exista y sea razonable. Sin embargo, es materia de legalidad y no de constitucionalidad, determinar si el acto administrativo sancionatorio cumplió con la obligación de motivación y si esta es adecuada y, por tanto, el examen de este reproche corresponde al juez de fondo, a través del control de la motivación que funda el acto administrativo reclamado.

TRIGÉSIMO SEXTO: Por todo lo anteriormente expuesto, se rechaza el requerimiento de autos.

25 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000225 DOSCIENTOS VEINTE Y CINCO

VOTOS POR ACOGER

El Presidente, Ministro señor CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, y los Ministros señores JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, votaron por acoger la acción deducida a fojas 1, conforme a las siguientes argumentaciones

1°. Que el presente requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad es interpuesto en representación de Desmond SpA., persona jurídica que ha sido sancionada por la Seremi de Salud de la región de Aysén, en el marco de una fiscalización efectuada con fecha 15 de febrero de 2021, al establecimiento singularizado con el nombre de “nombre reservado”, donde funcionan juegos electrónicos de destreza y habilidad, con el fin de verificar una denuncia sobre la operación de dicho local estando la comuna en fase 1 o de cuarentena, a propósito de las medidas sanitarias establecidas a causa de la pandemia por Covid-19. Los fiscalizadores describen una serie de elementos que serían fundantes de una infracción normativa.

Así, en el traslado evacuado por el Consejo de Defensa del Estado (a fojas 165 y siguientes) se describe que estos funcionarios habrían constatado:

A). - Que las máquinas de juegos se encontraban encendidas y funcionando.

B). - Se encontraron colillas de cigarro en ceniceros y latas de bebida al lado de ellas.

C). - Se encontraron dos cuadernos con los registros y fechas de la contabilidad dentro de la sala de juegos

D). - Se encuentra ropa del personal, teléfonos celulares, vasos con café, comida y un bolso tipo banano con dinero

2°. Que, como resultado de este proceso de fiscalización, la autoridad sanitaria decidió iniciar un proceso sumarial en contra de la requirente, el que fue afinado por medio de la resolución N° 2111556, de fecha 17 de agosto de 2021, acto administrativo de la Seremi de Salud en comento, por medio del cual se aplica a requirente una multa de 100 unidades tributarias mensuales. Conforme indica la señalada resolución, el fundamento de la sanción en cuestión sería del siguiente tenor:

“Que, según consta en el Acta de Inspección N° 242 de fecha 15-02-2021, levantada por funcionario(a) fiscalizador(a) de esta Secretaría Regional Ministerial de Salud, se constató lo siguiente:

Incumplimiento de medidas sanitarias por brote covid - 19.

Funcionamiento de Local, encontrándose la comuna de Coyhaique en Fase 1 (Cuarentena)

Que, DEMONT SPA NO formuló descargos en la fecha correspondiente.

Que estos hechos importan infracción a lo dispuesto en Resolución Exenta Nº 43, de fecha 14.01.2021, del Ministerio de Salud, que dispone medidas Sanitarias por brote de Covid -19, y establece Nuevo Plan paso a paso.”

26 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000226 DOSCIENTOS VEINTE Y SEIS

3°. Que, como primer punto, resulta pertinente indicar que no corresponde a esta Magistratura analizar la efectividad de los hechos imputados a la requirente, los que dicho sea de paso, son controvertidos por ésta dentro de los argumentos de su presentación. Al respecto, no cabe duda que estas cuestiones deben ser resueltas en las instancias judiciales pertinentes, sin que ello obste a la facultad que recae en esta Magistratura para analizar la constitucionalidad de la aplicación al caso concreto de los preceptos legales cuya inaplicabilidad se solicita. Del mismo modo, el carácter de análisis concreto de constitucionalidad que subyace a la acción constitucional de inaplicabilidad hace menester considerar las circunstancias del caso específico para analizar la cuestión de constitucionalidad planteada por la parte requirente.

4°. Que precisado lo anterior, cabe indicar que respecto a la presente problemática sometida a conocimiento de este Tribunal Constitucional, éste se ha pronunciado en diversas oportunidades (v.gr STC 8823, STC 10383), con un desarrollo argumental que permite apreciar una línea jurisprudencial que bien vale ser considerada en el presente razonamiento. En tal sentido, y como aspecto a tener presente en el análisis de los preceptos legales cuestionados, resulta pertinente considerar que tal como ha expresado la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, las normas en comento se incorporan al ordenamiento jurídico nacional bajo la vigencia de la Constitución de 1925, texto que, por el evidente desarrollo evolutivo de la ciencia jurídica, no tenía una concepción acabada de la idea del debido proceso en la actuación de los órganos estatales, así como tampoco una extensión de los principios de tipicidad y proporcionalidad desde el ámbito penal al ámbito sancionatorio administrativo. Estas precisiones cronológicas permiten comprender que el contexto de garantías en las que surgen a la vida jurídica las normas reprochadas no resulta ser el más propicio para que dichas disposiciones tuvieran una apreciación plena de los estándares y garantías que actualmente son exigibles a toda norma sancionatoria.

5°. Que en este contexto, corresponde considerar el tenor de las disposiciones reprochadas:

Artículo 163 Código Sanitario

“Cuando se trate de sumarios iniciados de oficio, deberá citarse al infractor después de levantada el acta respectiva. La persona citada deberá concurrir el día y horas que se señale, con todos sus medios probatorios. En caso de inasistencia, tendrá lugar lo dispuesto en el artículo 158 del presente Código.”

Artículo 166 Código Sanitario

“Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla.”

Artículo 167 Código Sanitario

27 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000227 DOSCIENTOS VEINTE Y SIETE

“Establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite.”

Artículo 174 Código Sanitario

“La infracción de cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original.

Las resoluciones que establezcan las infracciones y determinen las multas tendrán mérito ejecutivo y se harán efectivas de acuerdo con los artículos 434 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

Las infracciones antes señaladas podrán ser sancionadas, además, con la clausura de establecimientos, recintos, edificios, casas, locales o lugares de trabajo donde se cometiere la infracción; con la cancelación de la autorización de funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralización de obras o faenas; con la suspensión de la distribución y uso de los productos de que se trate, y con el retiro, decomiso, destrucción o desnaturalización de los mismos, cuando proceda.

Lo anterior es sin perjuicio de hacer efectivas las responsabilidades que establezcan otros cuerpos legales respecto de los hechos.”

6°. Que en el marco descrito corresponde analizar si la aplicación de estos preceptos legales armoniza o contraría las garantías constitucionales en el caso concreto. Así, del tenor del artículo 163 del Código Sanitario es posible desprender que dicha norma establece una calificación a priori del sujeto objeto del cuestionamiento y en plena etapa sumarial lo declara como infractor, evidenciando que, para el desarrollo del mencionado proceso, esa persona ya cuenta con una apreciación subjetiva de su responsabilidad, la cual no se condice con la exigencia de que tal carácter de infractor únicamente se pueda establecer luego de un proceso judicial legalmente tramitado que observe todas las garantías del debido proceso.

7°. Que en el caso particular, la resolución sancionatoria N° 2111556, de fecha 17 de agosto de 2021, menciona expresamente entre sus fundamentos “lo dispuesto en los artículos 9° y 161 a 173 del Código Sanitario”, evidenciando la aplicación del precepto legal en cuestión. Particular interés reviste para el análisis del caso concreto el tener en consideración que tal como menciona el reseñado acto administrativo, para efectos del sumario en cuestión la requirente no habría formulado descargos en la fecha correspondiente, por lo que el análisis y decisión final del mencionado proceso se fundó en los antecedentes aportados por los fiscalizadores de la misma entidad pública que resuelve el asunto en los términos descritos. Bajo dichas circunstancias la aplicación de una norma que además califica de infractor al sumariado, el cual ni siquiera habría podido controvertir los cargos que le fueran formulados, no aparece como ajustada a la exigencia de un debido proceso.

28 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000228 DOSCIENTOS VEINTE Y OCHO

8°. Que sobre este punto no podemos dejar de tener presente que “[l]a garantía del debido proceso ha sido contemplada por el constituyente respecto de los órganos que ejercen jurisdicción, concepto que es más amplio que el de tribunales judiciales y comprende, por tanto, a órganos administrativos en la medida en que efectivamente actúen ejerciendo funciones jurisdiccionales. El Tribunal Constitucional se ha manifestado positivamente al respecto, particularmente cuando dichos procedimientos importan ejercicio de jurisdicción o entrañan la materialización de la potestad sancionatoria de la Administración” (STC 513 c. 15). En esta lógica no resulta compatible la citación de un sumariado a una primera audiencia, fundando dicha comparecencia en la calidad de infractor que le asigna el artículo 163 del Código Sanitario, con el agravante de que, en el caso concreto, ese “infractor” ni siquiera tuvo la posibilidad efectiva de desvirtuar las imputaciones efectuadas a través de los cargos, con lo cual la sola consideración de una persona como infractora en dicho contexto no resulta compatible con la garantía en comento.

9°. Que el segundo precepto legal cuestionado corresponde al artículo 166 del cuerpo legal en análisis, disposición que establece -en lo que nos interesa- que bastará -para dar por establecida la infracción legal y reglamentaria- el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla. Sin duda que la posibilidad de que el acta levantada por un funcionario fiscalizador pueda ser suficiente para que se tenga por acreditada la conducta imputada resulta abiertamente opuesta los presupuestos de un justo y racional juzgamiento. Como ha señalado esta Magistratura, “dos cuestionamientos ocasiona el tratamiento que la ley le asigna al acta elaborada en terreno por el funcionario fiscalizador; a saber: a) que su objeto o contenido no se limite a dejar constancia de simples hechos percibidos por el inspector, sino que pueda ampliarse hasta tener por configurada una “infracción”, y b) que la sola emisión del acta de fiscalización, al inicio del procedimiento, ya permita considerar “establecida” su comisión. Lo uno, coarta el derecho a defensa que constitucionalmente le asiste al imputado, toda vez que en las condiciones anotadas ha de restringirse únicamente a discutir -si puede- la conclusión a que ha arribado la autoridad.

Lo otro, priva de relevancia práctica a los descargos y a la prueba que, a posteriori, pueda presentar a su favor el encartado, desde que los hechos, su calificación jurídica y la conclusión inculpatoria ya quedaron fijos en el expediente con antelación” (STC 8823-20 c. noveno)

10°. Que en el caso particular, de los antecedentes que obran en el expediente constitucional es posible advertir que existe una serie de cuestionamientos entre lo planteado por la Seremi de Salud y lo que en contrapartida sostiene el requirente sancionado. Por lo pronto, dichas divergencias se manifiestan desde el proceso mismo de fiscalización, por lo que en dicho contexto entregar una fuerza probatoria así de contundente al acta del funcionario público parece incompatible con el estándar de un debido proceso. A mayor abundamiento, cabe señalar que del acta de fiscalización en cuestión es posible desprender la consideración efectiva que se hace de esta norma, pues en dicho documento cuya copia rola a fojas 20 del expediente constitucional, es posible apreciar como luego de efectuar una brevísima descripción de hechos constitutivos de infracciones sanitarias, el documento señala en su parte final, en un texto que forma parte de la impresión estándar y permanente del mismo,

29 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000229 DOSCIENTOS VEINTE Y NUEVE

el siguiente párrafo: “Por lo expuesto, la persona o empresa individualizada precedentemente se encuentra infringiendo la normativa sanitaria vigente. Por lo anterior, se inicia sumario sanitario[...]”. Vale decir, el acta misma de fiscalización por el solo hecho de declarar los hechos infraccionales que contiene, estos se dan por efectivos y permiten calificar de infractor al fiscalizado sin más elementos de juicio que el mérito de lo planteado por el funcionario que suscribe dicha actuación.

11°. Que en definitiva, la aplicación de este precepto legal termina transformando al proceso sumarial en uno meramente aparente, porque no se advierte el sentido de pretender desarrollar un proceso tendiente -en teoría- a establecer las eventuales responsabilidades si ello ya queda configurado por el mérito del acta del funcionario correspondiente. Ello no es posible de armonizar de modo alguno con la garantía del artículo 19 N° 3 inciso sexto de la Carta Fundamental. Lo anterior por cuanto en la esencia de la garantía antes indicada se encuentra la búsqueda de evitar toda forma de “indefensión”, entendiéndose por tal -según el Diccionario Español Jurídico- aquella “situación en que se coloca a quien se impide o se limita indebidamente la defensa de su derecho en un procedimiento administrativo o judicial, anulando o restringiendo, total o parcialmente, sus oportunidades de defensa”. Y es precisamente esta limitación la que se produce cuando se pone al imputado en una posición probatoria desmedrada frente al organismo sancionador que cuenta desde el inicio, con un antecedente que resulta suficiente por sí mismo para dar por establecida la infracción pretendida, más aún cuando -como ocurre en la especie- el infraccionado ni siquiera presento sus descargos.

12°. Que como corolario de la infracción al debido proceso a que hemos hecho alusión, aparece la norma del artículo 167 del Código Sanitario, la que se limita a indicar que “Establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite”. Tal como hemos señalado, las normas precedentes precisamente permiten dar por establecida la infracción, pese a no respetar los estándares de un debido proceso, de modo que si sobre la base de dichas deficiencias la autoridad sanitaria procede a dictar sentencias sin más trámite, como consigna la norma, sin duda se verifica la aplicación de una verdadera tríada normativa que transgrede cualquier estándar mínimo exigible en materia de determinación de la responsabilidad e imposición de sanciones.

13°. Que finalmente, la última de las disposiciones cuestionadas corresponde al artículo 174 del Código Sanitario, precepto legal que, conforme plantea la requirente, pugnaría con los principios de tipicidad y proporcionalidad, en cuanto el precepto legal entregaría a la autoridad un amplio margen sancionatorio, carente de criterios delimitadores de la pena y que por si ello no fuese suficiente son susceptibles de ser aplicados ante una débil descripción típica del precepto legal el cual se limita a consignar como fundamento de tales respuestas punitivas, la infracción de cualquier disposición del Código Sanitario, sus reglamentos o las resoluciones que

30 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000230 DOSCIENTOS TREINTA

dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile.

14°. Que sobre el particular y tal como ha señalado la jurisprudencia constitucional sobre la materia, la precisión en las descripciones legales de infracciones y penas constituye una exigencia que no puede verse relajada cuando los principios de tipicidad y de proporcionalidad se trasladan desde el orden judicial al orden administrativo, comoquiera que su inobservancia redunda necesariamente en mayores riegos de arbitrariedad e inseguridad jurídica (STC 8823-20 c. decimosexto).

15°. Que, en la especie, la básica descripción típica del precepto legal cuestionado contenido en el artículo 174 del Código Sanitario, sin duda ha permitido sustentar el reproche “a lo dispuesto en Resolución Exenta Nº 43, de fecha 14.01.2021, del Ministerio de Salud, que dispone medidas Sanitarias por brote de Covid -19, y establece Nuevo Plan paso a paso”, tal como se indica en el acto administrativo que impone la sanción de multa.

16°. Que en relación a esta norma del artículo 174 del Código Sanitario cabe tener presente que [l]os principios de legalidad y de tipicidad no se identifican, sino que el segundo tiene un contenido propio como modo de realización del primero. La legalidad se cumple con la previsión de los delitos e infracciones y de las sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considera reprochable, garantizándose así el principio constitucional de seguridad jurídica y haciendo realidad, junto a la exigencia de una ley previa, la de una ley cierta. (STC 244 c. 10). Y es precisamente esta exigencia la que no se verifica en la especie, por cuanto es la descripción amplia y carente de precisión del artículo 174 del Código Sanitario la que en definitiva permite imputar una conducta infraccional tan amplia como la señalada en el numeral 48 de la indicada resolución exenta N° 43, que indica: “Medidas aplicables. A las localidades que estén en Cuarentena se les aplicarán las medidas dispuestas en el Capítulo I de esta resolución”.

17°. Que, a su vez, la descripción típica deficiente a que hemos hecho mención se utiliza como fundamento para la imposición de una multa, la que a su vez no encuentra en la norma en cuestión criterios delimitadores que permitan visualizar la necesaria relación entre la conducta reprochada y la pena impuesta, cuestión que se traduce en una afectación al principio de proporcionalidad que debe estar presente como garantía de todo sancionado, pues tal como ha señalado esta Magistratura [l]a regulación de la sanción administrativa exige cumplir, junto con los mandatos de reserva legal y tipicidad, el requisito de proporcionalidad. En virtud de la proporcionalidad, la regulación ha de establecer un conjunto diferenciado de obligaciones y de sanciones dimensionadas en directa relación con la entidad o cuantía del incumplimiento. La gravedad relativa de la infracción es determinante de la sanción que debe imponer la autoridad de conformidad con la regulación aplicable. (STC 2666 c. 17).

18°. Que, de este modo y por los fundamentos expuestos es que la aplicación de los cuatro preceptos legales cuestionados al caso concreto resultan atentatorios a

31 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000231 DOSCIENTOS TREINTA Y UNO

las garantías constitucionales de la parte requirente, esencialmente en lo referido a la exigencia de un debido proceso, en el caso de las tres primeras disposiciones del Código Sanitario, mientras que la cuarta disposición cuestionada genera en el caso específico una vulneración a los principios de tipicidad y proporcionalidad que subyacen al ámbito administrativo sancionatorio, fundamentos que sustentan para el caso concreto una decisión estimatoria del presente requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.

El Ministro señor RODRIGO PICA FLORES concurre a la sentencia rechazando el requerimiento deducido, salvo respecto de la impugnación planteada respecto del artículo 166 del Código Sanitario, que es acogida en base a las siguientes consideraciones:

1°. En lo pertinente, el precepto aludido dispone que “Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción… el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla”, permitiendo asentar como hecho una conducta, la antijuridicidad de la misma y además el juicio de derecho acerca de su ilicitud, solamente en base al levantamiento del acta de funcionario fiscalizador.

2°. Que, de tal forma, se supera con creces el estándar común de presunción de legalidad del acto administrativo, contenida en el artículo 3° de la Ley N° 19.880, sobre bases generales del procedimiento administrativo, que viene a establecer como efecto inmediato de los actos administrativos su presunción de legalidad, al disponer que “Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional.”.

3°. En este orden, la presunción de legalidad determina, a lo menos, que se presume que el acto ha sido emitido en los casos y formas establecidos por la ley.

Debe tenerse presente además que la presunción de legalidad es uno de los efectos inmediatos del acto administrativo (en este sentido ver a nombre reservado.

(2010). ESTADO ACTUAL DEL CONTROL DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: ¿QUÉ QUEDA DE LA NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO?.

Revista de derecho (Valdivia), 23(1), 103-123. https://dx.doi.org/10.4067/S0718- 09502010000100005), cuestión que ya era enseñada por la doctrina administrativista desde hace décadas, a pesar de no haber tenido un reconocimiento general en el sistema de fuentes en el derecho chileno (Por ejemplo, ver nombre reservado, El acto administrativo, legalidad, efectos e impugnación, Editorial Jurídica de Chile, 1981). Sin embargo, en el caso del artículo 166 se observa que dicho estándar es superado por varios motivos.

4°. En primer lugar no se establece una presunción, sino que se va mucho más allá al establecer una forma de “dar por establecida la existencia de una infracción”,

32 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000232 DOSCIENTOS TREINTA Y DOS

lo que es determinante a la hora de admitir prueba y darle eficacia para determinar una verdad procesal respecto del cumplimiento o incumplimiento de medidas de seguridad e higiene en el trabajo para el caso concreto de que se trate. Así, el dar por establecida la infracción en sede administrativa con la sola acta del fiscalizador hace estéril el fondo del reclamo de ilegalidad, pues la determinación del hecho y de la infracción en sede administrativa se hace, en los hechos, incontrovertible en sede judicial, al ser apriorística e inamovible, desde que fue fijada por el fiscalizador en el acta.

5°. Que, a diferencia de lo resuelto en la disidencia de la causa Rol 8696-20, de esta Magistratura -mediante el cual se impugnaba el inciso final del artículo 125 de la ley N° 18.892, a propósito de la denuncia de los funcionarios del servicio y personal de la armada y carabineros, que servirá como presunción de haberse cometido la infracción, y decenas de causas en el mismo sentido-, en el caso del artículo 166 del Código Sanitario, el acto administrativo no sirve como una mera presunción de haber cometido una infracción, sino más bien se erige como un hecho indiscutible y probado a partir de requisitos mínimos, en afectación de los derechos de la parte requirente.

6°. En segundo lugar, se determina que el derecho a defensa en sede jurisdiccional se ve mermado, pues en su dimensión material, es decir, de contenido y eficacia, pues a pesar de lo que se alegue y de la prueba que se rinda en contrario, la sola acta “Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción”, que tiene elementos de hecho y derecho, todos los cuales se dan por inamovibles, a lo cual se suma lo dispuesto en el artículo 171 del Código Sanitario, que imperativamente dispone que “El tribunal desechará la reclamación si los hechos que hayan motivado la sanción se encuentren comprobados en el sumario sanitario de acuerdo a las normas del presente Código, si tales hechos constituyen efectivamente una infracción a las leyes o reglamentos sanitarios y si la sanción aplicada es la que corresponde a la infracción cometida”

, lo que determina que la aplicación del artículo 166 impide controvertir los hechos y hace finalmente estéril la prueba que se pueda presentar en ese orden.

7°. En este sentido, el derecho a defensa incluye la posibilidad de plantear una teoría del caso con elementos de hecho y derechos diferentes de los de la contraparte y a aportar prueba en tal sentido y en contra de la que sea proveída por la contraparte. En coherencia con lo precedentemente expuesto, si el hecho y la calificación jurídica del mismo se dan por acreditados antes del proceso, tales elementos del derecho a defensa se ven mermados, volviéndose estériles e ineficaces, deviniendo la reclamación en un simple examen formal de elementos de competencia, investidura regular y casos y formas establecidos por la ley para actuar.

8°. Que por esa vía la atribución jurisdiccional de “conocer” por el tribunal del fondo se ve mermada, ya que la infracción fue establecida, con sus elementos de hecho y derecho, siendo el reclamo un simple examen de forma, sin que el juez pueda conocer los elementos de hecho del objeto de la fiscalización, pues ya fueron establecidos al igual que la calificación de infracción, cuestión esta que además limita la facultad de “juzgar” por el tribunal del fondo, limitando además la eficacia de la reclamación ante tribunales.

9°. Que la inaplicabilidad del artículo 166 no supone automática ni mecánicamente un desmentido de lo fiscalizado, sino que simplemente reconduce la fiscalización al estatuto común de presunción de legalidad y además devuelve al juez

33 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000233 DOSCIENTOS TREINTA Y TRES

que conoce de la reclamación la plenitud de las potestades constitucionales de “conocer” y “juzgar” que establece el artículo 76 de la Constitución Política, respecto de la prueba de los hechos del conflicto sometido a su conocimiento, con el pleno ejercicio de jurisdicción, conociendo y juzgando todos los elementos de hecho y derecho involucrados en un caso.

Redactó la sentencia, en su voto por rechazar, la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO; y, en el voto por acoger, el Ministro señor JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ. La prevención fue escrita por el Ministro señor RODRIGO PICA FLORES.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 12.095-21-INA

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, por sus Ministros señor NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES, y por los Suplentes de Ministro señora NATALIA MUÑOZ CHIU y señor nombre reservado.

Firma el señor Presidente del Tribunal, y se certifica que los demás señoras y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la nombre reservado existente en el País.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

nombre reservado María Angélica Barriga Meza Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional Fecha: 29-07-2022 Fecha: 29-07-2022

34 Código de validación: 96e4e3a0-2cec-4900-baa4-32ead7e7184d, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/