Inaplicabilidad de las frases “c) incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece esta ley y su reglamento.”; y “la resolución de la corte de apelaciones no será susceptible de recurso alguno”, contenidas en el artículo 19, inciso primero, e inciso segundo, parte final, ambas, de la Ley N° 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 11.824-2021

[27 de septiembre de 2022]

____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LAS FRASES “C)

INCUMPLIMIENTO GRAVE O REITERADO DE LAS OBLIGACIONES QUE ESTABLECE ESTA LEY Y SU REGLAMENTO.”; Y “LA RESOLUCIÓN DE LA CORTE DE APELACIONES NO SERÁ SUSCEPTIBLE DE RECURSO ALGUNO”, CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 19, INCISO PRIMERO, E INCISO SEGUNDO, PARTE FINAL, AMBAS, DE LA LEY N° 19.799, SOBRE DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS, FIRMA ELECTRÓNICA Y SERVICIOS DE CERTIFICACIÓN DE DICHA FIRMA

TOC S.A.

EN EL PROCESO ROL N° 417-2021 (CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO), SOBRE RECLAMACIÓN JURISDICCIONAL, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO

VISTOS:

Que, TOC S.A. acciona de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de las frases “c) Incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece esta ley y su reglamento.”; y “La resolución de la Corte de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno”, contenidas en el artículo 19, inciso primero, e inciso segundo, parte final, ambas, de la Ley N° 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma, en el proceso Rol N° 417-2021 (Contencioso Administrativo), sobre reclamación jurisdiccional, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

Precepto legal cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados dispone:

“Ley N° 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma,

(…)

“Artículo 19. Mediante resolución fundada de la Entidad Acreditadora se podrá dejar sin efecto la acreditación y cancelar la inscripción en el registro señalado en el artículo 18 por alguna de las siguientes causas:

a) Solicitud del prestador acreditado;

b) Pérdida de las condiciones que sirvieron de fundamento a su acreditación, la que será calificada por los funcionarios o peritos que la Entidad Acreditadora ocupe en la inspección a que se refiere el artículo 20, y

c) Incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece esta ley y su reglamento.

En los casos de las letras b) y c), la resolución será adoptada previa audiencia del afectado y se podrá reclamar de ella ante el Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción, dentro del plazo de cinco días contados desde su notificación. El Ministro tendrá un plazo de treinta días para resolver.

Dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se notifique la resolución que éste dicte o, en su caso, desde que se certifique que la reclamación administrativa no fue resuelta dentro de plazo, el interesado podrá interponer reclamación jurisdiccional, para ante la Corte de Apelaciones de su domicilio. La reclamación deberá ser fundada y para su agregación a la tabla, vista y fallo, se regirá por las normas aplicables al recurso de protección. La resolución de la Corte de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno.

Los certificadores cuya inscripción haya sido cancelada, deberán comunicar inmediatamente este hecho a los titulares de firmas electrónicas certificadas por ellos. Sin perjuicio de ello, la Entidad Acreditadora publicará un aviso dando cuenta de la cancelación, a costa del certificador. A partir de la fecha de esta publicación, quedarán sin efecto los certificados, a menos que los datos de los titulares sean transferidos a otro certificador acreditado, en conformidad con lo dispuesto en la letra h) del artículo 12. Los perjuicios que pueda causar la cancelación de la inscripción del certificador para los titulares de los certificados que se encontraban vigentes hasta la cancelación, serán de responsabilidad del prestador.”.

(…)

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal Refiere la requirente que mediante Resolución Administrativa Exenta N° 2021000976, de 1 de junio de 2021, la Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño, le sancionó con la cancelación de la inscripción de dicha empresa como prestador acreditado de servicios de certificación de Firma Electrónica Avanzada (FEA).

La imputación por la cual fue sancionado consiste en haber incumplido la obligación de comprobar fehacientemente la identidad de los solicitantes, previo a la emisión de 73.884 certificados de FEA entre los meses de octubre 2019 y agosto 20201, destacando que uno de los cargos formulados fue desestimado, en relación al incumplimiento del artículo 12 literal j) de la ley N° 19.799, en relación con su artículo 2° literales g) y h).

En contra de esta sanción, la empresa presenta recurso de reclamación administrativa, rechazado en fecha 26 de julio de 2021, mediante Resolución Exenta N° 5, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo.

En fecha 5 de agosto del mismo año, interpuso ante el Sr. Ministro de Economía, Fomento y Turismo un recurso de reposición en contra de la Resolución Exenta N° 5, que fue declarado inadmisible mediante resolución ministerial exenta N° 202100074, de 10 de agosto de 2021.

En fecha 7 de agosto del mismo año, dedujo recurso de reclamación judicial contra lo resuelto por el Ministerio de Economía con fecha 26.07.2021, sustanciado ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

Dicha reclamación se encuentra en estado de relación ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

Así, arguye un conflicto constitucional con motivo de la aplicación de los preceptos cuestionados, en razón de la indeterminación normativa que ha posibilitado la imposición de la sanción y la falta de graduación aplicable en aquella, que genera vulneraciones constitucionales en relación al principio de proporcionalidad, discriminación arbitraria y debido proceso.

De igual manera, estima vulnerada su garantía fundamental de debido proceso en relación con la restricción recursiva contemplada en la norma cuestionada, citando jurisprudencia constitucional en la materia.

Sobre el artículo 19, inciso primero, letra c), de la Ley N° 19.799

La norma carece de criterios objetivos y precisos para la configuración de la sanción, generando contravenciones a los artículos 6°, 7°, 19 N°s 2, 3 y 26, de la Constitución. En ella no se determinan las conductas tipificadas a subsumir bajo la categoría de “grave” o “reiterado”.

En tal sentido, la indeterminación del tipo infraccional del precepto impugnado obstaculiza el ejercicio de ponderación que exige el principio de proporcionalidad entre la conducta y la sanción, tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional. Y, al establecer una sanción única, sin graduación, la disposición imposibilita la ponderación necesaria entre la conducta y la sanción aplicable, en cuanto permitiría la aplicación de la misma sanción a infracciones que pueden ser completamente disímiles en sus efectos.

Al infringir el principio de proporcionalidad la aplicación de la disposición legal reprochada posibilitaría:

- que la Autoridad, ante el incumplimiento de obligaciones similares por parte de algún prestador acreditado, pueda decidir que en unos casos la conducta pueda subsumirse bajo las categorías de “grave” o “reiterada” y en otros no, vulnerando el principio de igualdad ante la ley.

- El resultado desproporcionado e injusto que se daría al aplicar el precepto impugnado, por la discriminación arbitraria que produciría la indeterminación del tipo infraccional y la falta de graduación de la sanción, vulneraría el derecho a un procedimiento racional y justo.

Sobre el art. 19, inciso segundo, frase final, de la Ley N° 19.799

La restricción recursiva contemplada en tal norma atenta contra la esencia del principio de igualdad ante la ley y el debido proceso (art. 19 N°s 2, 3 y 26 CPR). Posibilita un tratamiento desigual entre los litigantes del procedimiento especial del artículo 19 de la Ley N° 19.799 y las partes de otros procedimientos especiales de impugnación de sanciones administrativas.

La restricción antes dicha carece de fundamento racional para privar al litigante del mismo derecho que asiste a cualquier otro en la generalidad de los asuntos y especialmente en asuntos y procedimientos de similar naturaleza y función.

Destaca que la garantía de debido proceso es vulnerada en su esencia, toda vez que con la aplicación del precepto legal impugnado ninguna parte de la gestión pendiente podrá ejercer su derecho a presentar prueba ni recurrir ante la Corte Suprema para ejercer sus derechos procesales recursivos amparados por la Constitución.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Segunda Sala, con fecha 20 de septiembre de 2021, a fojas 159, disponiéndose la suspensión del procedimiento.

En resolución de fecha 21 de octubre de 2021, a fojas 193, se declaró admisible parcialmente. Conferidos traslados de fondo el Consejo de Defensa del Estado formuló observaciones a fojas 631.

Observaciones del Consejo de Defensa del Estado Señala que no se explicita cómo, en el caso concreto, se produciría el resultado inconstitucional, sino que se efectuaría un reproche en abstracto del art. 19, inc. 1°, letra c).

Descarta la existencia de contravenciones constitucionales atendiendo a la existencia de proporcionalidad entre la sanción aplicada y la infracción cometida, considerando la especial gravedad de la norma legal infringida y el bien jurídico protegido, que es la fe pública asociada al sistema de firmas electrónicas avanzadas; además del elevado número de certificados emitidos bajo dicha modalidad. Precisa que la gravedad de la infracción cometida justificó que la Subsecretaría iniciara por primera vez un procedimiento sancionatorio de este tipo y que, también por vez primera, se aplicara la sanción contemplada en el artículo 19 de la ley N° 19.799.

Así también sostiene que la sanción fue aplicada luego de la sustanciación del procedimiento sancionatorio establecido en el aludido artículo 19, dando aplicación a los principios y disposiciones tanto de la ley N° 19.880 como de la doctrina del derecho administrativo sancionador, en el que el prestador ejerció su derecho a defensa presentando descargos, pruebas y asistiendo a la audiencia.

Por último, señala que de declararse la inaplicable de la norma requerida, se privaría al juez de fondo de la posibilidad de revisar la legalidad de la actuación administrativa, ya que al no poder aplicar la norma que autoriza a la Entidad Acreditadora a imponer una sanción por incumplimiento grave o reiterado, ello redundaría necesariamente en la declaración de ilegalidad de la resolución impugnada, privando a la Administración de ejercer la potestad sancionadora.

A fojas 656 la parte requirente ha acompañado informe en derecho del profesor nombre reservado que concluye aseverando la existencia de contravenciones constitucionales con motivo de aplicación de las normas cuestionadas, en relación con principios de reserva legal, proporcionalidad de sanciones y debido proceso.

A fojas 728 el CDE acompaña informe en derecho de los profesores don nombre reservado, doña nombre reservado y doña nombre reservado, que descarta la existencia de contravenciones constitucionales.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 27 de abril de 2022 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, alegatos del abogado Pedro Aguerrea Mella por la parte requirente, y por el Consejo de Defensa del Estado, del abogado Alfredo Larreta Granger.

Se adoptó acuerdo con fecha 15 de junio de 2022, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Sometida a votación la impugnación de la Respecto de la expresión “c)

Incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece esta ley y su reglamento.”, contenida en el artículo 19, inciso primero, e inciso segundo, parte final, de la Ley N° 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma, estuvieron por acoger el libelo los Ministros señores Letelier, Vásquez y Fernández. Por rechazar estuvo el Ministro señor Pozo, la Ministra señora Silva, el Ministro señor Pica, y los Suplentes de Ministro señora Muñoz y señor nombre reservado.

Sometida a votación la impugnación de la Respecto de la expresión “La resolución de la Corte de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno” contenida en el artículo 19, inciso primero, e inciso segundo, parte final, de la Ley N° 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma, estuvieron por acoger el libelo los Ministros señores Letelier, nombre reservado, Pica, señora nombre reservado y señor nombre reservado. Por rechazar estuvieron el Ministro señor Pozo y la Ministra señora Silva.

Y CONSIDERANDO:

I. EN LO QUE RESPECTA A LA EXPRESIÓN “C) INCUMPLIMIENTO GRAVE O REITERADO DE LAS OBLIGACIONES QUE ESTABLECE ESTA LEY Y SU REGLAMENTO” CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 19, INCISO PRIMERO, DE LA LEY N° 19.799, SOBRE DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS, FIRMA ELECTRÓNICA Y SERVICIOS DE CERTIFICACIÓN DE DICHA FIRMA

I. ANTECEDENTES RELEVANTES DEL nombre reservado CONCRETO.

PRIMERO. nombre reservado, Pedro Aguerrea Mella y nombre reservado, abogados, en representación de TOC S.A., deducen requerimiento de Inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 19, inciso primero, letra c), e inciso segundo, frase final, de la Ley Nº 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma.

SEGUNDO. En relación con los antecedentes de hecho, cabe destacar que el actor interpone el requerimiento de inaplicabilidad en el contexto de la tramitación de la causa rol CA-417-2021, seguida ante la Corte de Apelaciones de Santiago, sobre reclamación especial jurisdiccional, interpuesto por TOC S.A., de conformidad con el artículo 19 de la Ley Nº 18.799, en contra de la Resolución Ministerial Exenta Nº 5 del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, de 26 de julio del 2021, que rechazó la reclamación administrativa deducida en contra de la Resolución Administrativa Exenta Nº 2021000976, de la Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor tamaño, de 1° de junio del 2021, por la cual se resuelven descargos y se dispone la cancelación de la inscripción de la Empresa como prestador acreditado de servicios de certificación de Firma Electrónica Avanzada.

Señalan que su pretensión en la gestión pendiente se sustenta en que la Resolución ministerial Exenta Nº 5, de 2021, fue dictada en virtud de un procedimiento administrativo sancionatorio viciado por la infracción de la Autoridad a normas adjetivas y sustantivas, que son aplicables.

En tal sentido, explica que el procedimiento administrativo sancionatorio fue iniciado por la Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño, la cual formuló los siguientes cargos: (a) incumplir el artículo 12 literal e) de la Ley Nº 19.799, y el artículo 30 de su Reglamento, por no comprobar fehacientemente la identidad de los solicitantes; (b)

incumplir el artículo 12, literal j) de la Ley Nº 19.799, en relación con el artículo 2, literal g)

y h), por la supuesta emisión de 84.752 certificados de Firma Electrónica Avanzada respecto de los cuales el titular no tiene el exclusivo control durante todo el periodo en que se encuentra vigente dicho certificado. En este contexto, el actor destaca que en la resolución singularizada la autoridad habría señalado que, de verificarse los cargos levantados, la sanción aplicable es la cancelación de su inscripción en el registro de prestadores acreditados de certificación de Firma Electrónica Avanzada.

Luego, efectuada la presentación de descargos y audiencia que prevé el artículo 19, ya referido, la Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño dictó la mencionada Resolución Exenta Nº 202100976, de 1° de junio del 2021, mediante la cual se dejó sin efecto uno de los dos cargos levantados, pero impuso la sanción de cancelación de inscripción, sin considerar, a su juicio, la diferencia entre las conductas imputadas y aquellas que fueron objeto de la sanción.

Posteriormente, como consta a foja 8, se inicia procedimiento de reclamación en sede administrativa, ante el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, el cual, como consta a foja 9, rechazó, mediante Resolución ministerial Nº 5, de 2021, la reclamación administrativa, instruyendo la cancelación de su inscripción en el registro de prestadores acreditados de certificación de Firma Electrónica Avanzada. Resultado ante el cual incoa la reclamación jurisdiccional contra la Resolución Ministerial señalada precedentemente, ante la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago (causa rol Nº 417-2021, gestión pendiente que sirve al presente requerimiento).

A fojas 10 a 12, el actor señala los motivos que expuso, en sede administrativa y jurisdiccional de fondo, por los cuales el cargo que se aplica, a su juicio, no se verificaría en el caso concreto, destacando a tal efecto que las infracciones imputadas no podrían ser calificadas de reiteradas o graves.

TERCERO. Que, en este orden, la requirente sostiene que la aplicación del inciso primero del artículo 19 de la Ley Nº 19.799, la cual establece que “Mediante resolución fundada de la entidad acreditadora se podrá dejar sin efecto la acreditación y cancelar la inscripción en el registro señalado en el artículo 18, por alguna de las siguientes causas: (…) c) Incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece esta ley y su reglamento” en su criterio, transgrede los derechos fundamentales contenidos en los artículos 6º, 7º, 19 Nº 2, 3 y 26 de la Constitución (fs. 12 a 19).

En tanto, la aplicación del inciso segundo del artículo 19 de la Ley Nº 19.799, en la cual se establece que “La resolución de la Corte de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno”

producirá un efecto inconstitucional, toda vez que infringirá el artículo 19 Nº 2, 3 y 26 de la Constitución Política (fs. 20 a 31).

CUARTO. Que, respecto a los aspectos que serán objeto de este control de constitucionalidad, resulta oportuno precisar que la sentencia de inaplicabilidad no es la sede para verificar un control abstracto y general sobre la preceptiva impugnada. Al contrario “(…) el control de inaplicabilidad es una acción que tiene por objeto declarar que un precepto legal invocado como norma de aplicación decisiva en un caso concreto en litis, es o no contrario a la Constitución y que, en consecuencia, no puede ser aplicado por el Juez que conoce del asunto cuando el requerimiento sea acogido” (Pica Flores, Rodrigo. (2010). Control jurisdiccional de constitucionalidad de la ley en Chile: Los procesos de inconstitucionalidad y de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de competencia del Tribunal Constitucional.

Ediciones Jurídicas de Santiago, p. 33). Por cuanto, el análisis en este voto se restringirá a la aplicación del precepto impugnado al caso concreto, para lo cual esta sentencia se dividirá en dos capítulos. El primer acápite, estará referido al requerimiento de inaplicabilidad respecto del inciso primero del artículo 19 de la Ley Nº 19.799, oportunidad en la cual se someterán a control de esta magistratura, conforme al caso concreto, la supuesta: (a)

indeterminación del tipo infraccional y falta de graduación en la sanción; (b) vulneración al principio de proporcionalidad; (c) infracción al principio de igualdad ante la ley, finalmente (d) afectación al procedimiento racional y justo.

En tanto en el segundo acápite, se revisará el conflicto de constitucionalidad derivado de la aplicación en la gestión pendiente, del inciso segundo del mismo artículo 19, a fin de determinar si, en la aplicación de dicha norma, que se intenta inaplicar, se satisface el estándar constitucional en relación con el derecho al recurso e igualdad ante la ley, normas y principios que el actor arguye serán vulnerados, de ser aplicado el precepto enunciado, en el caso que motiva estos autos.

Marco constitucional de las sanciones administrativas

QUINTO. La Constitución dispone de un conjunto de derechos y garantías que configuran el marco normativo para reglar la actividad del Estado, así como las relaciones entre el Estado y las personas.

En este sentido, cabe hacer presente que, para que el Estado, a través de sus órganos, cumpla con sus fines, ha sido imprescindible que la administración detente tanto facultades de fiscalización como facultades sancionatorias, respecto de la actividad de los particulares “De hecho, la técnica de atribuir potestades sancionadoras a la administración ha conocido una significativa expansión y forma parte usual de las facultades de los órganos fiscalizadores o las superintendencias que existen en nuestro ordenamiento jurídico (…)” (nombre reservado, P.; nombre reservado, N. (2018) Sanciones Administrativas. Circulo Legal editores, p. 54).

SEXTO. Que, por el contrario, a diferencia de otras constituciones que realizan el vínculo directo en sede constitucional de la naturaleza de las sanciones administrativas en relación con las penales (a título de ejemplo, el artículo 25.1 de la Constitución Española) la constitución chilena sólo tiene algunas reglas en materia sancionatoria e infraccional. Entre ellas, hay procedimientos contenciosos sancionatorios de naturaleza constitucional ante el Tribunal Constitucional en relación con las causales de cesación en el cargo de los parlamentarios (artículo 60 de la Constitución Política) y por infracciones al pluralismo político y a los principios básicos del régimen democrático y constitucional (artículo 19 Nº 15, inciso sexto de la Constitución). Solo destaca una norma de limitación directa al legislador en materia punitiva sancionatoria: no podrá imponer como sanción la pérdida de derechos previsionales (artículo 19 Nº 7, literal h).

SÉPTIMO. Que, en este sentido es evidente la ausencia de definiciones normativas en sede constitucional, respecto a la potestad sancionatoria del Estado. Sin embargo, este Tribunal Constitucional ha densificado su contenido a través de su ejercicio interpretativo, expresando a tal efecto que el Derecho Administrativo sancionador obedece a un mismo ius puniendi estatal, participando de las características constitucionales del Derecho Penal, aunque con matices (ver en este sentido STC Rol 244, 479, 1518, 2264 y 2946)

OCTAVO. Que, el reconocimiento del grado de aplicación ha dado cuenta de un examen complejo de matices, que se han expresado en varias sentencias de este Tribunal. Sin embargo, hay que destacar que la Constitución no establece una regla específica que permita orientar la actuación del legislador en el establecimiento de sanciones en el ámbito administrativo, ni ha dado parámetros que permitan igualar o diferenciar las sanciones penales de las administrativas. Eso debilita el sentido que las diferencia. Siguiendo a nombre reservado, el derecho penal es un derecho retributivo y, en cambio, el derecho administrativo es un derecho preventivo, puesto que éste pretende corregir la conducta para evitar que se cometan nuevas infracciones favoreciendo la dimensión del fin colectivo que se atribuye al interés público existente detrás de la actuación administrativa. Así “Ni la legalidad, ni la reserva de ley, ni la tipificación, ni la culpabilidad, ni el non bis in ídem, ni la prescripción tienen el mismo alcance en el derecho penal que en el derecho administrativo. Lo difícil, con todo, es graduar con precisión la diferente intensidad de tales matices, para lo que no parece existir criterio general” (nombre reservado (1994) Derecho Administrativo sancionador, 2da Edición ampliada, Tecnos, Madrid, p.p. 173-174).

NOVENO. Que, en tal sentido al no existir una densidad regulatoria suficiente de normas constitucionales sobre Derecho administrativo sancionador, así como por el tipo de bienes jurídicos que involucra, el legislador goza de un espacio de determinación de las infracciones superior que el legislador penal.

La sanción administrativa y su aplicación en el caso concreto

DÉCIMO. En nuestro ordenamiento jurídico no existe norma de aplicación general a todos los procedimientos sancionatorios, más aún existen normas dispersas que atribuyen potestad sancionatoria a los órganos administrativos, con una miscelánea regulación de sus procedimientos.

UNDÉCIMO. A lo anterior, debe agregarse que en nuestro ordenamiento no existe norma que defina el concepto de “sanción administrativa” (en este sentido ver a Entieche Rosales, Nicolás ¿Qué es una sanción administrativa en Chile? En Sanciones administrativas, X Jornadas de Derecho Administrativo, Asociación de Derecho Administrativo. Colección de Estudios de Derecho Público, Thomson Reuters, 2015, p. 3). Sin perjuicio, la doctrina ha realizado un importante esfuerzo para aproximarse a este concepto, así por ejemplo nombre reservado

nombre reservado “reconoce la existencia de un concepto amplio y de uno restringido de sanción. Aquel amplio correspondería a “todo gravamen o decisión desfavorable impuesta por la Administración a un administrado, mientas que el restringido correspondería a aquel que lleva asociados, al menos, los siguientes elementos: (i) la vinculación a una infracción administrativa; (ii) la consagración de la sanción como tal en el ordenamiento jurídico; (iii) la tramitación de un procedimiento sancionador, y (iv) la responsabilidad del infractor. Así, define la sanción administrativa como “aquella retribución negativa prevista en el ordenamiento jurídico e impuesta por una administración pública por una comisión de una infracción administrativa” (nombre reservado, 1998, como se citó en Bravo, P.; Morales, N., 2018, p. 103)

DUODÉCIMO. De lo anterior, ya es posible vislumbrar que la sanción administrativa tiene una función retributiva, por cuanto tiene por objeto castigar el incumplimiento de ciertas conductas (en este sentido ver a nombre reservado (2005) “Acerca del principio general de intransmisibilidad de las multas y en particular cuando ellas no se encuentran ejecutoriadas” y, por otra parte, siempre será precedida de una infracción, es decir, cualquier otra conducta desfavorable a un administrado no es una sanción, sirviendo como límite para determinar la esfera de competencia del derecho administrativo sancionador – lo cual es coherente con la conceptualización realizada por nombre reservado de Enterría, quien precisa que la sanción administrativa es “un mal infligido por la administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal” (en este sentido ver a Huergo Lora, Alejandro (2007) Las Sanciones Administrativas. Iustel, p. 2005)

DECIMOTERCERO. En consecuencia, la sanción administrativa estará caracterizada por:

(a) su configuración normativa debe ser escrita, estricta, previa y cierta; (b) el órgano que la impone debe ser de naturaleza administrativa; (c) la ocurrencia del hecho sancionado debe importar la lesión o menoscabo de derechos o la imposición de una obligación a un administrado; (d) ser impuesta con el único fin de castigar un ilícito administrativo.

DECIMOCUARTO. En el caso concreto, el actor pretende que se declare la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del precepto en el cual se establece que “Mediante resolución fundada de la entidad acreditadora se podrá dejar sin efecto la acreditación y cancelar la inscripción en el registro señalado en el artículo 18 por alguna de las siguientes causas: (…)

c) Incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece la ley y su reglamento”. Norma que satisface, a juicio de este Tribunal, las características previamente expresadas, por cuanto, al tratarse de una sanción administrativa, corresponderá evaluar: 1.

El tipo infraccional; 2. La proporcionalidad de la sanción y, 3. Si esta se ajusta a los estándares de igualdad y racionalidad y justicia del procedimiento.

Legalidad y tipicidad como presupuesto de la sanción administrativa DECIMOQUINTO. Que, como se ha expresado sin perjuicio de la independencia de la rama del derecho administrativo y derecho penal, existe una relación inexorable como consecuencia de que en la vertiente sancionatoria del derecho administrativo, al igual que en el derecho penal, se encuentran subordinadas al “ius puniendi estatal”, lo cual implicará que sin perjuicio de las características propias de una y otra, a falta de principios específicos, se deberá satisfacer con parámetros habitualmente empleados por el derecho penal, como será la legalidad y tipicidad de las sanciones.

DECIMOSEXTO. En este orden, es dable precisar que el principio de legalidad y tipicidad se encuentran contenidos en el artículo 19 Nº 3, incisos octavo y noveno de la Constitución Política. El primero -principio de legalidad- se traduce en “un límite formal al establecer que solo la ley puede sancionar las conductas prohibidas y en un límite material al exigir que la ley describa expresamente aquella conducta humana que prohíbe y sanciona” (STC 1432 cc. 26 y 28)

(En el mismo sentido, STC 1443 c. 23, STC 4476 c. 11). De tal modo, la ley será la única norma que tiene la capacidad de crear ilícitos penales y establecer la sanción correlativa. Siguiendo la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional (STC Rol 480-07 c. 3) es posible señalar que la actividad sancionadora del Estado opera a través de una diversidad de normas, entre las cuales es posible destacar las siguientes: (1) Las que establecen conductas debidas para los administrados. En el derecho administrativo no se vinculan en una sola norma, como habitualmente ocurre en el derecho penal, la descripción de una conducta antijurídica con su correspondiente sanción, sino que se describen deberes u obligaciones de los administrados. En el caso sublite, la Ley Nº 19.799, en su artículo 12 establece un listado de obligaciones para los prestadores de servicio de certificación, conocidos por el requirente.

(2) Aquellas que entregan potestades sancionatorias a la Administración y establecen, de un modo más o menos general, que el incumplimiento a los deberes contenidos en otras normas debe ser sancionado. (3) Las que establecen sanciones que han de aplicarse a las conductas que infringen deberes.

DECIMOSÉPTIMO. Que, en el caso concreto, la aplicación del principio de legalidad a la actividad sancionadora del Estado viene también exigida por lo dispuesto en el artículo 19 Nº 21, en relación con el 19 Nº 26 y al 63 Nº 2 de la Constitución. Para arribar a esta conclusión se debe comprender que las normas que establecen las obligaciones del requirente, en el desarrollo de su actividad económica, y vinculan sanciones a su incumplimiento, limitan el ejercicio del derecho a desarrollar una actividad económica lícita, pero en ningún caso vulnera el contenido esencial del derecho. En efecto, todo precepto que establece un deber para quien ejerce el derecho a desarrollar una actividad económica, sujeta el ejercicio a una regulación, toda vez que el actor al desarrollarla tendrá que ajustarse al marco regulatorio establecido. De tal forma, quien desarrolle una actividad de certificación, como la señalada por el requirente, debe hacerlo cumpliendo los estándares precisados en el artículo 12 de la Ley Nº 19.799, bajo la amenaza de serle aplicadas la sanción por la cual recurre en autos, conforme al artículo 19 de la misma norma.

DECIMOCTAVO. Asimismo, cabe destacar que consta a foja 811, se informó que, mediante Decreto Nº 24, de 22 de febrero del 2019, del Ministerio de Economía Fomento y Turismo, se aprobó “norma técnica para la prestación del servicio de certificación de firma electrónica avanzada, relativa a la verificación de identidad en el otorgamiento de certificados de forma electrónica avanzada, de conformidad con el artículo 12 letra e) de la Ley Nº 19.799, la que permite a los PSC comprobar fehacientemente la identidad de los solicitantes de certificados de FEA, utilizando Clave Única”.

DECIMONOVENO. Que, de tal forma se debe hacer presente que afirmar que una determinada materia está regida por el principio de legalidad no equivale a excluir que la potestad reglamentaria de ejecución pueda, dentro de los márgenes constitucionales, normar esa misma materia. La potestad reglamentaria le está expresamente conferida al Presidente de la República en el artículo 32 Nº 6 de la Constitución Política. El ámbito de regulación de la potestad reglamentaria de ejecución coincide con aquel que la propia constitución reserva al dominio legal, si bien le está subordinada. En efecto, teniendo presente que la Carta de 1980 consagra el sistema de dominio legal máximo en el artículo 63 y, además, otorga al Ejecutivo la facultad de dictar reglamentos, decretos e instrucciones en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal en el artículo 32 Nº 6, resulta evidente que la potestad reglamentaria no puede sino dar aplicación a los preceptos legales en las mismas materias reservadas al dominio legal. Este es el único entendimiento armónico de lo dispuesto por la Carta Fundamental en los artículos 63 y 32 Nº 6 ya referidos:

el primero establece las únicas materias que pueden y deben ser reguladas por la ley (materias de reserva legal), mientras el segundo distingue dos categorías excluyentes de decretos: los autónomos, llamados a regular todas aquellas materias que no sean del dominio legal, y los de ejecución, consagrados a través de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes.

De la sola lectura de los dos preceptos resulta evidente que la potestad reglamentaria de ejecución sólo puede darse en materias reservadas al dominio legal, pues en las demás el legislador está vedado y deben ser reguladas por la potestad reglamentaria autónoma. Si esta facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes está concedida por la propia Constitución al Presidente de la República, es evidente que la Carta Fundamental acepta, salvo los casos en que lo excluya expresamente, la regulación normativa subordinada de la administración en materias reservadas al dominio legal.

VIGÉSIMO. En virtud de lo anterior, es dable precisar que la obligación señalada en el artículo 12 letra e) de la Ley Nº 19.799, en concordancia con lo establecido en el Decreto Nº 24, recién referido, permiten constatar que la estructura normativa precisada por el legislador y complementada por el decreto respectivo, se ajusta material y sustancialmente al principio de legalidad, al igual que la sanción administrativa.

Sobre la tipicidad de la sanción administrativa

VIGÉSIMO PRIMERO. Que, siguiendo la misma línea de lo expuesto en consideraciones precedentes, es oportuno destacar que si bien la legalidad se cumple con la previsión de los delitos e infracciones y de las sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considera reprochable, garantizándose así el principio constitucional de seguridad jurídica y haciendo realidad, junto a la exigencia de una ley previa, la de una ley cierta (STC 244 c. 10) (En el mismo sentido, STC 480 c. 5, STC 2666 c. 27, STC 2744 c. 29, STC 2953 c. 28).

VIGÉSIMO SEGUNDO. De tal forma, se debe tener presente que la densidad normativa exigida por el principio de tipicidad viene requerida en razón de la seguridad jurídica de los administrados. La ley, cuyo conocimiento se presume, está llamada a establecer las conductas debidas, bajo apercibimiento de sanción administrativa, de un modo suficiente para que los obligados tomen noticia al menos del núcleo esencial de la conducta que les resulta obligatoria, bajo apercibimiento de sanción (Ver STC Rol 480 c. 22).

VIGÉSIMO TERCERO. Que, el artículo 19 Nº 3, en su inciso 9º, establece que “Ninguna ley podrá establecer penas son que la conducta que se sanciona esté expresamente descrita en ella” máxima con la cual el constituyente intenta asegurar que todo individuo que actúe en la sociedad, lo haga con conocimiento de los efectos jurídicos de los actos u omisiones en los que incurra. Ello implicará, en consecuencia, un conocimiento anticipado y preciso de la descripción de la norma.

VIGÉSIMO CUARTO. Que, señalado lo precedente ha de tenerse presente que, a juicio de estos ministros, la conducta se encuentra suficientemente descrita al igual que umbral de lo sancionable “comportamiento grave” señalado en esta parte del precepto impugnado -en lo referido a la estimación del daño, ello será objeto de estudio en apartado referido a la proporcionalidad de la sanción-.

Sobre el régimen establecido en la Ley Nº 17.799, y el bien jurídico protegido por el legislador.

VIGÉSIMO QUINTO. Como se señala en informe, a foja 806 y 807 “la Firma Electrónica Avanzada (FEA) permite certificar cualquier documento y/o instrumento privado o público celebrado por medios electrónicos, otorgándole el mismo reconocimiento, protección y valor que tienen los actos y contratos celebrados en papel. La FEA en Chile es aquella certificada por los prestadores de servicios de certificación acreditados (PSC) Actualmente, para suscribir un documento con FEA, es necesaria la utilización de un certificado electrónico emitido por un prestador acreditado ante la Subsecretaria de Economía y Empresas de Menor Tamaño, que debe ser emitido previa comprobación fehaciente de la identidad del solicitante en dependencias de una PSC, Notario Público u Oficial del Servicio de Registro Civil e Identificación, o con el sistema de “ClaveÚnica”, más un mecanismo complementario de comprobación de identidad.

Ley N° 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma (en adelante e indistintamente “la Ley”), define en la letra f) del artículo 2, la firma electrónica como cualquier sonido, símbolo o proceso electrónico, que permite al receptor de un documento electrónico identificar al menos formalmente a su autor. De esta definición se desprende que el elemento esencial de la firma electrónica es que quien recibe un documento pueda identificar al menos formalmente a quien lo suscribe.

Por su parte, la Ley define la FEA como aquella certificada por un prestador acreditado, que ha sido creada usando medios que el titular mantiene bajo su exclusivo control, de manera que se vincule únicamente al mismo y a los datos a los que se refiere, permitiendo la detección posterior de cualquier modificación, verificando la identidad del titular e impidiendo que desconozca la integridad del documento y su autoría.

En relación con el medio a través del cual se materializa este elemento esencial es el certificado de firma electrónica que, de acuerdo con la Ley, da fe del vínculo entre el firmante o titular del certificado y los datos de creación de la firma electrónica.

En este mismo orden, la Ley define al certificador o prestador de servicios de certificación como la entidad prestadora de servicios de certificación de firmas electrónicas. Conforme establece la letra e)

del artículo 2 de la Ley N° 19.799, la Subsecretaria de Economía, Fomento y Reconstrucción, hoy Subsecretaria de Economía, Fomento y Turismo, es la Entidad Acreditadora que cuenta con la facultad de acreditar a dichas empresas, de acuerdo con el Título V de dicha ley y su Reglamento.

Así́, en conformidad con el artículo 17 de la Ley, la acreditación de los prestadores de servicios de certificación es el procedimiento a través del cual el PSC demuestra a la Entidad Acreditadora que cuenta con las instalaciones, sistemas, programas informáticos y los recursos humanos necesarios para otorgar los certificados en los términos que se establecen en la Ley y en su Reglamento, permitiendo su inscripción en el registro.

De lo anterior se desprende que el objetivo de la Ley fue establecer el marco de operación bajo el cual se rige la firma electrónica y los requisitos que deben cumplir quienes prestan servicios de certificación, entregando la función de resguardar la integridad y fiabilidad del mercado de certificación de firma electrónica avanzada a la Entidad Acreditadora.

Cabe destacar que la Ley establece diversas instancias en las cuales la Entidad Acreditadora evalúa las capacidades técnicas de los PSC para operar en este mercado regulado. Primero, una verificación ex ante de su operación, donde comprueba que la empresa en cuestión cuenta con los requisitos técnicos, humanos y financieros que aseguren un correcto funcionamiento. Luego, la Entidad debe resguardar el correcto funcionamiento a través de inspecciones ordinarias establecidas por la Ley e inspecciones extraordinarias motivadas por denuncias o de oficios”.

VIGÉSIMO SEXTO. Que, a partir de lo anterior, es posible inferir que el bien jurídico custodiado es la “fe pública” respecto de los actos y sus intervinientes, pues la actividad del requirente debe estar permeada por la eficacia y certeza inherente al instrumento.

VIGÉSIMO SÉPTIMO. Pues bien, los documentos suscritos a través de Firma Electrónica Avanzada han ido tomando relevancia dado el escenario de los últimos años, sobre todo por el efecto de la pandemia originada por COVID-19, pues con el objeto de facilitar el acceso de las personas a diferentes servicios, como por ejemplo, las notarías, la realización de transacciones comerciales e, incluso, la tramitación electrónica de los procesos jurisdiccionales, surge como alternativa la utilización de recursos electrónicos, previendo medios que den seguridad del conocimiento o identidad de quien firma el documento, lo cual es coherente con la historia de la Ley Nº 19.799, pues ya en el Proyecto de Ley se refiere a que “solamente establece obligaciones generales para los certificadores (por la función de fe pública que cumplen) y crea un sistema opcional de acreditación voluntaria” (ver en este sentido Historia de la Ley Nº 19.799, Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados. Fecha 9 de agosto, 2000. Mensaje en Sesión 30. Legislatura 342). Asimismo, en el desarrollo de la discusión legislativa se señala que “la justificación de estas propuestas surge, del papel equivalente al de un ministro de fe que deberán desarrollar estas entidades, comprendiendo la fe pública de quienes confían en los certificados que emiten, para los efectos de desarrollar transacciones comerciales en línea o intercambio de información” (ver en este sentido Historia de la Ley Nº 19.799, Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados. Fecha 23 de marzo del 2001. Informe de la Comisión de Ciencia y Tecnología en Sesión 50. Legislatura 343). En el mismo sentido, el Senador Viera Gallo, al referirse a la importancia y dificultad práctica de adecuar las normas tradicionales del derecho civil y comercial a la realidad de la revolución tecnológica, destaca que “El precepto mencionado permite, de algún modo, salvaguardar la fe pública involucrada en este tipo de documentos requiriendo la autenticación de la firma electrónica por medios más exigentes”

(ver en este sentido Historia de la Ley Nº 19.799, Segundo Trámite Constitucional: Senado.

Fecha 09 de enero del 2002. Diario de Sesión 22. Legislatura 345. Discusión particular).

VIGÉSIMO OCTAVO. De lo anterior, se sigue que “la fe pública proviene no solo de las actuaciones de fedatarios, sino que de medidas legales que aseguren la autenticidad documental; el mejor ejemplo es el documento electrónico suscrito mediante firma electrónica avanzada, pues en este caso la autenticidad documental se garantiza por medidas de seguridad que la rodean” (ver en nombre reservado (2018). Significado de la fe Pública en la prueba por medio documentos públicos. Revista de derecho (Coquimbo), p.p. 181-230). En consecuencia, la certificación electrónica permite dar seguridad al destinatario del mensaje suscrito que la persona que aparece como firmante de dicho instrumento, es el titular del cifrado y, por tanto, titular real del documento.

Sobre la proporcionalidad de la sanción y la verificación del estándar de legalidad de la medida aplicada

VIGÉSIMO NOVENO. Que, el principio de legalidad y tipicidad de las sanciones exigen el cumplimiento del principio de certidumbre, lo cual devendrá en que el ilícito administrativo esté suficientemente predeterminado normativamente, y posea un grado de certeza adecuado respecto del tipo de conducta infringida y del grado de sanción determinada.

Entonces, habiendo precisado en consideraciones previas que la conducta sancionada por el legislador se ajustaba al principio de legalidad y tipicidad, resta realizar el control respecto a la sanción prevista en la disposición impugnada, a saber el artículo 19 inciso primero letra c) de la Ley Nº 19.799. En este sentido, corresponderá a este tribunal determinar si la expresión “Incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece esta ley y su reglamento” es un mecanismo suficiente para precisar la sanción administrativa.

TRIGÉSIMO. Que, a juicio de estos sentenciadores, la frase impugnada se erige como un límite a la discrecionalidad del órgano, toda vez que establece dos factores para la aplicación de la sanción: (a) incumplimiento grave o (b) incumplimiento reiterado, en ambos casos, de las obligaciones que establece dicha norma. En este sentido, corresponde señalar que el legislador no distingue entre incumplimientos graves o menos graves, por cuanto es dable inferir que deliberadamente estimó que todo incumplimiento era esencialmente “grave”

dada la naturaleza de la obligación y el bien jurídico custodiado, por lo que impone una única sanción. En este contexto, este requerimiento difiere de muchos otros presentados ante este Tribunal, toda vez que no se trata de una multa con mínimos y máximos, pero carente de parámetros para su determinación, ni tampoco respecto a la indeterminación de medios para la graduación de una pena. En este caso, la ley no distingue tipos de penas ni su quantum, solo establece una sanción; por cuanto no será este Tribunal el llamado a distinguir ahí donde el legislador no lo ha hecho, más aún corresponde su deferencia a este.

TRIGÉSIMO PRIMERO. Que, la acción de inaplicabilidad no es la oportunidad para reemplazar el juicio de proporcionalidad del legislador, pues no tiene competencia para innovar en las sanciones, ni el juicio de la administración, toda vez que no es la instancia de reclamación y porque no puede ponderar los hechos que dan lugar a la infracción.

TRIGÉSIMO SEGUNDO. En virtud de lo anterior, este Tribunal estima que no existe infracción al principio de igualdad ante la ley, ni vulneración alguna al procedimiento racional y justo transversal a cualquier procedimiento.

TRIGÉSIMO TERCERO. Que, en atención a los fundamentos expresados precedentemente, estos ministros deciden rechazar en esta parte, el requerimiento deducido.

II. EN LO QUE RESPECTA A LA EXPRESIÓN “LA RESOLUCIÓN DE LA CORTE DE APELACIONES NO SERÁ SUSCEPTIBLE DE RECURSO ALGUNO” CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 19, INCISO SEGUNDO, PARTE FINAL, DE LA LEY N° 19.799, SOBRE DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS, FIRMA ELECTRÓNICA Y SERVICIOS DE CERTIFICACIÓN DE DICHA FIRMA

Algunas notas sobre las garantías procesales esenciales a cualquier procedimiento y el derecho al recurso

TRIGÉSIMO CUARTO. Que, el Estado de Derecho se sustenta sobre la base de la seguridad jurídica, la certeza del derecho y la protección de la confianza de quienes desarrollan su actividad con sujeción a sus principios y normas positivas (en este sentido ver STC. 207. C. 67). Esto implica que toda persona ha de poder confiar en que su comportamiento, si se sujeta al derecho vigente, será reconocido por el Ordenamiento Jurídico, produciéndose todos los efectos legalmente vinculados a los actos realizados y aplicándose los procedimientos previamente establecidos, salvo casos excepcionales establecidos por Ley.

TRIGÉSIMO QUINTO. Que, en este sentido, el proceso es el medio o instrumento mediante el cual el Estado resuelve los conflictos que son sometidos al conocimiento de los Tribunales, determinando la vigencia del derecho que resultará aplicable y resolviendo en favor de una de las partes. En materia penal, ello se traduce en la prohibición de la venganza privada y en el reconocimiento de la titularidad estatal del ius puniendi, pasando a ser el imputado la contraparte del mismo en el proceso penal, lo cual exige que se consagre necesariamente un conjunto de normas jurídicas que establezcan los límites de esa relación jurídica, marco en el cual surgirá el derecho al debido proceso como límite adjetivo al ius puniendi y como uno de sus estándares de validez.

TRIGÉSIMO SEXTO. Que, la Constitución de Chile no contiene una norma expresa que determine con diáfana claridad el contenido mínimo de lo que la doctrina ha denominado histórica y universalmente como debido proceso, optando por garantizar el derecho a la legalidad del juzgamiento (que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción ha de fundarse en un proceso previo legalmente tramitado) y, a propósito del mismo, se determina la garantía normativa del racional y justo procedimiento e investigación como contenido y vector regulatorio de la ley procesal funcional regulando, además, dos de los elementos configurativos del debido proceso: el derecho a defensa jurídica y el derecho al tribunal predeterminado por la ley.

En cuanto al derecho a defensa letrada, esta Magistratura ha destacado su relevancia, con especial énfasis en el orden punitivo, señalando que “en el proceso penal constituye el derecho a la defensa en juicio, para la víctima y para el imputado, una garantía esencial, por lo que tal institución se encuentra caucionada tanto en la Constitución Política, como en la ley procesal penal, como así lo ha referido esta Magistratura (STC Rol N° 3171-16). En este sentido, el texto constitucional asegura a toda persona el acceso a la justicia, lo que implica el derecho a contar con un letrado que intervenga en la defensa de sus derechos no solamente en los casos judiciales, sino también en situaciones de orden administrativo.”

(STC 3123 c.19)”.

TRIGÉSIMO SÉPTIMO. Que, en este orden, una vez reconocido el derecho de acceso a la justicia, ahora en el marco del desarrollo de un proceso, será posible vislumbrar la necesidad de asegurar las demás condiciones mínimas del proceso, que serán absolutas y servirán de punto de partida para la determinación del haz de derechos que gozan las personas.

En este sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el artículo 8.2 de la Convención establece las garantías mínimas que, “por lo menos”, deben ser aseguradas por los Estados a toda persona durante el proceso, en plena igualdad, en función de las exigencias del debido proceso legal (Opinión Consultiva OC-11/90, párr. 24, y nombre reservado

nombre reservado nombre reservado vs. Barbados, párr. 84.).

De igual forma, también integra el derecho a defensa la circunstancia que al inculpado se le conceda el tiempo y los medios adecuados para la preparación de su defensa (artículo 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos), no debiendo preterirse que se encadena indisolublemente con el derecho a ser asistido por un defensor de su elección o por uno proporcionado por el Estado, marco en el cual la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha declarado la violación conjunta de dichos derechos en el caso que la víctima no haya podido contar con el patrocinio letrado de un defensor público o bien que, una vez que pudo obtener un abogado, no tuvo posibilidad de comunicarse en forma libre y privada con él (nombre reservado nombre reservado nombre reservado vs. Ecuador, párr. 83), el abogado defensor tuvo sólo un día para examinar un expediente completo (nombre reservado nombre reservado

nombre reservado y otros vs. Perú, párr. 141, y nombre reservado nombre reservado vs. Venezuela, párr. 121) o bien su labor fue restringida.

En todos esos casos, la Corte ha considerado que la imposibilidad o las limitaciones en el derecho a defenderse personalmente o a través de un defensor impiden que, en los hechos, el imputado cuente con los medios para preparar su defensa, en los términos del artículo 8.2.c de la Convención.

TRIGÉSIMO OCTAVO. En este sentido, cabe destacar que el legislador está obligado a permitir que toda parte o persona interesada en un proceso cuente con medios apropiados de defensa que le permitan oportuna y eficazmente presentar sus pretensiones, discutir las de la otra parte, presentar pruebas e impugnar las que otros presenten, de modo que, si aquéllas tienen fundamento, permitan el reconocimiento de sus derechos, el restablecimiento de los mismos o la satisfacción que, según el caso, proceda; excluyéndose, en cambio, todo procedimiento que no permita a una persona hacer valer sus alegaciones o defensas o las restrinja de tal forma que la coloque en una situación de indefensión o inferioridad.( STC ROL Nº 1411, C. 7.) (En el mismo sentido, STC 1429 c. 7, STC 1437 c. 7, STC 1438 c. 7, STC 1449 c. 7, STC 1473 c. 7, STC 1535 c. 18, STC 1994 c. 24, STC 2053 c. 22, STC 2166 c. 22, STC 2546 c. 7, STC 2628 c. 6, STC 2748 c. 14, STC 2757 c. 40, STC 3107 c. 9, STC 3297 c. 13, STC 3309 c. 3309, STC 3171 c. 28, STC 6399 c. 19, STC 7972 c. 56).

TRIGÉSIMO NOVENO. Como lo ha señalado reiteradamente esta Magistratura, el derecho a un proceso previo, legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitución asegura a todas las personas, debe contemplar, al menos, las siguientes garantías: la publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada defensa y asesoría con abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales inferiores (STC ROL Nº 478, C. 14.) (En el mismo sentido, STC 576 cc. 41 a 43, STC 699 c. 9, STC 1307 cc. 20 a 22, STC 1448 c. 40, STC 1557 c. 25, STC 1718 c. 7, STC 1812 c. 46, STC 1838 c. 11, STC 1876 c. 20, STC 1968 c. 42, STC 2111 c. 22, STC 2133 c. 17, STC 2354 c. 23, STC 2381 c. 12, STC 2657 c. 11, STC 2697 c. 17, STC 2687 c. 14, STC 2799 c. 14, STC 2853 c. 16, STC 2757 c. 41, STC 2743 c. 24, STC 2791 c. 24, STC 2983 c. 4, STC 3107 c. 7, STC 3309 c. 28, STC 3119 c. 19, STC 3649 c. 7, STC 5219 c. 10, STC 5418 c. 17, STC 5419 c. 17, STC 6411 c. 11, STC 6962 c. 11, STC 4222 c. 48, STC 5121 c. 13, STC 4379 c. 5, STC 4533 c. 5, STC 4972 c. 5, STC 4988 c. 5, STC 5104 c. 5, STC 5778 c. 5, STC 5993 c. 5, STC 5613 c. 5, STC 5751 c. 5, STC 5979 c. 5, STC 5999 c. 5, STC 6108 c. 5, STC 6163 c. 5, STC 6473 c. 5, STC 6349 c. 5, STC 6353 c. 5, STC 6381 c. 5, STC 6508 c. 5, STC 6750 c. 5, STC 6941 c. 5, STC 7076 c. 5, STC 7228 c. 5, STC 7232 c. 5, STC 7233 c. 5, STC 7311 c. 5, STC 7398 c. 5, STC 7430 c. 5, STC 7606 c. 5, STC 3969 c. 8, STC 4434 c. 55, STC 7641 c. 30, STC 6611 c. 4, STC 7060 cc. 11 y 15, STC 7061 cc. 11 y 15, STC 3625 c. 30, STC 3938 c. 16, STC 3770 c. 35, STC 7203 c. 31.)

CUADRAGÉSIMO. La importancia del derecho al debido proceso radica en la necesidad de cumplir ciertas exigencias o estándares básicos dentro del procedimiento o de la investigación, en su caso, a objeto de que el derecho a la acción no se torne ilusorio y que la persona que lo impetre no quede en un estado objetivo de indefensión. (STC Rol Nº 2371, C.

7, en el mismo sentido, STC 2372 c. 7)

CUADRAGÉSIMO PRIMERO. En lo que respecta al derecho al recurso, por su parte, entendido como la facultad de solicitar a un tribunal superior que revise lo hecho por el inferior, forma parte integrante del derecho al debido proceso (STC 1443 cc. 11 y 12) (En el mismo sentido, STC 2323 c. 23, STC 2452 c. 13, STC 2743 c. 26, STC 2791 c. 26, STC 3309 c.

17, STC 3119 c. 19, STC 3338 c. 7, STC 6411 c. 11, STC 5878 c. 18). De tal forma, aunque la Constitución garantiza como contenido del debido proceso la revisión de las sentencias, ello no significa que se consagre el derecho a doble instancia. En otras palabras, el derecho al recurso no es equivalente al recurso de apelación, pues este será una opción de política legislativa, en el marco de las reservas legales específicas de las garantías de legalidad del proceso y del racional y justo procedimiento, contenidas en el artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental, que deben ser entendidas, además, limitadas por las garantías genéricas de respeto a los derechos fundamentales como límite al poder estatal.

CUADRAGÉSIMO SEGUNDO. Que, sin perjuicio de lo anterior, este Tribunal no ha sido llamado a examinar en abstracto si el sistema de impugnación establecido en el artículo 19 inciso segundo de la Ley Nº 19.799, contraviene o no la constitución, sino que para analizar el reproche de constitucionalidad en el caso concreto.

Sobre la configuración legislativa en el caso concreto y el derecho al recurso en los procedimientos administrativos sancionatorios

CUADRAGÉSIMO TERCERO. Que, como señala Ferrada existen vías administrativas y judiciales de impugnación de los actos administrativos. Respecto a las administrativas, corresponden a los denominados recursos administrativos (artículos 2 y 10 de la Ley orgánica constitucional de bases generales de la administración del Estado) (en este sentido ver a nombre reservado, nombre reservado. (2011). Los procesos administrativos en el Derecho chileno. Revista de derecho (Valparaíso), (36), 251-277. https://dx.doi.org/10.4067/S0718- 68512011000100007).

CUADRAGÉSIMO CUARTO. Que, por otra parte, se encuentran las denominadas vías judiciales de impugnación “que las leyes chilenas denominan "acciones" o "acciones jurisdiccionales", y corresponden a los procesos administrativos propiamente tales (artículo 2 y 10 de la Ley orgánica constitucional de bases generales de la Administración del Estado y artículos 15 y 54 de la Ley de bases de los procedimientos administrativos), y que son a través de los cuales se pone en conocimiento de un tribunal la controversia jurídica, solicitándole la revisión de la actuación administrativa o la tutela de un derecho o interés, en conformidad al ordenamiento jurídico. En estos casos la potestad de revisión del tribunal es más acotada, ya que sólo se somete a la decisión del tribunal los aspectos jurídicos de la decisión -aspectos de forma y fondo-, estándole vedado al tribunal revisar los aspectos de mérito o conveniencia, ya que ello entra dentro de la órbita de actuación de la propia Administración del Estado. Lo anterior no impide, evidentemente, que el tribunal pueda revisar los presupuesto de hecho que establece la norma para el ejercicio de la potestad, ya que éstos forman parte del control de juridicidad de le ejercicio de la potestad por parte del órgano de la Administración del Estado” (Op., Cit.)

CUADRAGÉSIMO QUINTO. Que, sin perjuicio de lo anterior, donde se da cuenta del régimen general establecido en la Ley, en la actualidad existen diversos procedimientos administrativos sancionadores, regulados por normas especiales, que se diferencian del procedimiento general de la Ley Nº 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos, quedando restringida su aplicación de forma supletoria, ante la existencia de normas especiales, como es en este caso.

Así, el artículo 19 de la Ley Nº 19.799, establece que, a propósito del acto administrativo que deja sin efecto la acreditación y cancela la inscripción en el registro señalado en el artículo 18, en el caso de incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece la ley y su reglamento (al igual que en el caso de la letra b) “la resolución será adoptada previa audiencia del afectado y se podrá reclamar de ella ante el Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción, dentro del plazo de cinco días contados desde su notificación. El Ministro tendrá un plazo de treinta días para resolver. Dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se notifique la resolución que éste dicte o, en su caso, desde que se certifique que la reclamación administrativa no fue resuelta dentro de plazo, el interesado podrá interponer reclamación jurisdiccional, para ante la Corte de Apelaciones de su domicilio. La reclamación deberá ser fundada y para su agregación a la tabla, vista y fallo, se regirá por las normas aplicables al recurso de protección. La resolución de la Corte de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno”.

CUADRAGÉSIMO SEXTO. Que, de un análisis integral de la norma impugnada, es posible advertir que la voz “reclamación jurisdiccional” se ha empleado como equivalente a recurso judicial. De tal forma, la fórmula empleada “no será susceptible de recurso alguno” debe entenderse puesta con el propósito de haber querido coartar la procedencia de cualquier otro medio de impugnación judicial.

CUADRAGÉSIMO SÉPTIMO. Que, este asunto no es nuevo para este Tribunal, toda vez que en causas anteriores ha resuelto que “la fórmula “en su contra no procederá recurso alguno”, dentro del marco jurídico procesal reseñado, constituye una ley prohibitiva que priva a las partes de los medios de defensa que -por contraste- se encuentran reconocidos en el ordenamiento general y practicados en el ejercicio inveterado del foro.

De suerte que, al apartarla, el Tribunal Constitucional no está “creando” ex novo un recurso inexistente dentro de la legalidad, sino que está reponiendo las cosas en su lugar, conforme a la Carta Fundamental. Ha dicho en otras ocasiones, y valga reiterarlo en esta oportunidad, que al eliminar la excepción solo retoma vigencia la regla.

Siendo de agregar que un impedimento recursivo de este carácter no únicamente priva a las partes de aquellos recursos que son universales, sino que, además, perturba el desarrollo normal de un juicio.

Máxime cuando, al establecerse de antemano que no existirá control jurídico por una instancia superior, según es lo corriente u ordinario, ello puede aminorar la predisposición de los intervinientes a comportarse con estricto apego a la juridicidad” (STC Rol 11.097, c. 6)

Asimismo, sostiene en la misma sentencia que “el mismo criterio ha asumido la Corte Suprema.

A propósito del Proyecto de ley que dio origen al artículo 27 bis, inciso quinto, de la Ley N° 19.995, en cuya virtud contra la sentencia de la Corte de Apelaciones “no procederá recurso alguno”, en Oficio N° 49-2015 el Tribunal Pleno de la Corte Suprema hizo notar que con esta norma “se afecta directamente el debido proceso, garantizado en el artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República, lo que implicaría dejar desprovista la decisión emitida de una revisión ordinaria, imponiendo a las partes el uso de la vía extraordinaria del recurso de queja, resorte excepcional que solamente corrige las faltas o abusos graves de los magistrados, afectando con ello la garantía ya mencionada” (considerando 11°).

Mismo parecer que ha manifestado esa Corte Suprema en otros casos análogos, según aparece en sus Oficios N°s 32-2012, de 3 de abril de 2012 (considerando 3°), 97-2014, de 6 de octubre de 2014 (considerando 6°), y 33-2018, de 16 de octubre de 2018 (considerando 10°). Esto, después de haber sentado, en sentencias de 3.10.2000 (rol 3-2000), de 28.11.2013 (rol 7921-13), y de 9.4.2015 (rol 21791-14), entre muchas, que la posibilidad de provocar la revisión de lo fallado por una instancia superior, es parte inherente del derecho a un proceso justo y racional” (STC Rol 11.097, c. 7).

Sobre las infracciones aducidas por la requirente en el caso concreto

• Artículo 19 Nº 2 de la Constitución Política.

CUADRAGÉSIMO OCTAVO. A este respecto, la requirente estima, a fs. 22, que el principio de igualdad ante la ley se ve infringido cuando quienes litigan según un procedimiento ordinario pueden hacer uso pleno del sistema recursivo, mientras que, en el caso de marras, su representada se ve impedida de ejercer el mismo derecho a la impugnación.

CUADRAGÉSIMO NOVENO. Que, esta magistratura es conteste con su basta jurisprudencia, por cuanto reafirma que “en el marco protector de la garantía normativa de la igualdad se garantiza la protección constitucional de la igualdad en la ley, prohibiendo que el legislador, en el uso de sus facultades normativas, o cualquier otro órgano del Estado, establezca diferencias arbitrarias entre las personas y respecto de situaciones o finalidades que tengan una motivación, utilicen medios o bien produzcan un resultado de carácter arbitrario, pues el constituyente no prohibió toda desigualdad ante la ley, sino que, optando por una fórmula de otro tipo, se inclinó por establecer como límite la arbitrariedad, prohibiendo toda discriminación arbitraria” (en este sentido ver STC Rol 5225, c. 12; STC Rol 986, c. 30)

QUINCUAGÉSIMO. Dicho lo anterior, es preciso señalar que si bien el legislador tiene la facultad para fijar procedimientos especiales, ello no es fundamento para realizar excepciones que priven a las partes de los derechos que ordinariamente disponen, a menos que exista alguna motivación que sostenga dicha limitación respecto a que lo decidido por un tribunal pueda ser revisado por uno superior – ya sea a través del sistema recursivo ordinario, o bien el establecimiento de recursos especiales- lo que no se logra satisfacer en autos.

QUINCUAGÉSIMO PRIMERO. La falta de razonabilidad de la prohibición se verá reforzada, toda vez que si bien el procedimiento administrativo sancionador previsto señala que procesalmente se regirá por las reglas de la acción de protección, se coarta completamente -y sin motivo- el derecho al recurso que asegura la Constitución como parte de las garantías del debido proceso, incluido el de recurrir, contemplado en sede de protección, creando un “vacío de control” lo que pugna con la garantía del racional y justo procedimiento, como se verá a continuación.

• Artículo 19 Nº 3 de la Constitución Política

QUINCUAGÉSIMO SEGUNDO. Que, en el mismo sentido que ha señalado este Tribunal Constitucional es dable afirmar que la exclusión del derecho al recurso bajo el único fundamento de dotar de celeridad al procedimiento, no resulta conciliable con las exigencias de racionalidad y justicia, reconocidas en el artículo 19 Nº 6 de la Constitución, que se le impone al legislador en la configuración de los procedimientos. Lo anterior, pues la falta de medios de impugnación no se subsana con una fase previa ni con la jerarquía, composición, integración o inmediación del tribunal que conoce del asunto, como lo ha admitido, excepcionalmente, nuestra jurisprudencia para validar que se puedan adoptar decisiones en única instancia (ver en este sentido STC Rol 9416, c. 20)

QUINCUAGÉSIMO TERCERO. En relación con lo expuesto, es preciso indicar que la garantía de la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos también se encuentra vinculada con la garantía de igualdad ante la ley, y también con el acceso a la justicia, en lo relativo a la igualdad de armas, la que se verifica por la vía de comparar las herramientas procesales conferidas por la ley a cada uno de las partes.

QUINCUAGÉSIMO CUARTO. Bajo esta lógica, se ha comprendido que le derecho a la revisión de las sentencias por parte de un tribunal superior es una cuestión integrante del debido proceso, en tanto procedimiento racional y justo. De tal modo, si bien resolver un asunto en única instancia no importa por si mismo una infracción al debido proceso, en el caso de autos dada la forma y naturaleza del procedimiento administrativo sancionador, que dista de ser un proceso acusatorio, es necesario permitir al justiciable recurrir ante una reclamación como la prevista.

QUINCUAGÉSIMO QUINTO. Que, en atención a los fundamentos expresados precedentemente, estos ministros deciden acoger en esta parte, el requerimiento deducido.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A LO PRINCIPAL DE FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LA EXPRESIÓN “LA RESOLUCIÓN DE LA CORTE DE APELACIONES NO SERÁ SUSCEPTIBLE DE RECURSO ALGUNO” CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 19, INCISO SEGUNDO, DE LA LEY N° 19.799, SOBRE DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS, FIRMA ELECTRÓNICA Y SERVICIOS DE CERTIFICACIÓN DE DICHA FIRMA EN EL PROCESO ROL N° 417-2021 (CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO), SOBRE RECLAMACIÓN JURISDICCIONAL, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO.

OFÍCIESE.

II. QUE SE RECHAZA EN LO DEMÁS EL REQUERIMIENTO DE AUTOS.

III. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ y MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, quienes estuvieron por acoger el requerimiento, en lo que respecta a la impugnación de la expresión “c) Incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece esta ley y su reglamento” contenida en el artículo 19, inciso primero, e inciso segundo, parte final, de la Ley N° 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma.

1°. Que, se ha requerido la inaplicabilidad del artículo 19 inciso primero letra c) de la Ley N° 19.799, en virtud del cual, mediante resolución fundada de la Entidad Acreditadora se puede dejar sin efecto la acreditación y cancelar la inscripción en el registro que lleva dicha Entidad por “[i]ncumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece esta ley y su reglamento”, por cuanto, a juicio de la accionante, vulneraría lo dispuesto en los artículos 6°, 7°, 19 N° 2°, 19 N° 3° y 19 N° 26° de la Constitución;

2°. Que, en relación con el precepto legal sancionatorio cuestionado en el requerimiento se sostiene que “[e]n relación a la sanción establecida en el precepto impugnado, es relevante hacer notar que -a pesar de la amplitud de las conductas que podrían considerarse como típicas- la norma prevé una sanción única, sin contemplar el acaecimiento de hechos distintos, ni la concurrencia de circunstancias atenuantes o agravantes o de graduación alguna” (fs. 13), lo que “(…) hace imposible que se pondere la relación de equivalencia entre la conducta y la sanción en todos los casos, al permitir la aplicación de la misma sanción a infracciones que pueden ser completamente disimiles en sus efectos” (fs. 16), de tal suerte que “(…) se puede identificar en el resultado desproporcionado e injusto que se da al aplicar el precepto impugnado, por la discriminación arbitraria que produce (…) la falta de graduación de la sanción” (fs. 20);

I. MARCO LEGAL Y PRECEPTO IMPUGNADO

3°. Que, la Ley N° 19.799 regula los documentos electrónicos y sus efectos legales, la utilización en ellos de firma electrónica, la prestación de servicios de certificación de estas firmas y el procedimiento de acreditación al que puedan sujetarse los prestadores de dicho servicio de certificación, con el objeto de garantizar la seguridad en su uso;

4°. Que, en relación con la prestación de servicios de acreditación, el artículo 11 inciso segundo dispone que “(…) son prestadores acreditados de servicios de certificación las personas jurídicas nacionales o extranjeras, públicas o privadas, domiciliadas en Chile y acreditadas en conformidad al Título V de esta ley, que otorguen certificados de firma electrónica, sin perjuicio de los demás servicios que puedan realizar”, cuyas obligaciones se encuentran referidas en el artículo 12 de la ley;

5°. Que, entre estas obligaciones, la letra e) -cuyo incumplimiento motiva la sanción reclamada en la gestión pendiente- preceptúa que, en el otorgamiento de certificados de firma electrónica avanzada, deben comprobar fehacientemente la identidad del solicitante, para lo cual el prestador requerirá previamente, ante sí o ante notario público u oficial del registro civil, la comparecencia personal y directa del solicitante o de su representante legal si se tratare de persona jurídica;

6°. Que, dicha disposición aparece reiterada en el artículo 30 del Decreto Supremo N° 181, de 2002, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprobó el reglamento de la Ley N° 19.799, sin perjuicio que, con posterioridad, el Decreto Supremo N° 24, de 2019, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, por el que se aprobó la Norma Técnica para la Prestación del Servicio de Certificación de Firma Electrónica Avanzada, agregó “(…)

las condiciones bajo las cuales el Certificador o Prestador de Servicios de Certificación de Firma Electrónica Acreditado reconocerá el sistema denominado "ClaveÚnica", como medio de comprobación fehaciente de la identidad del solicitante de un certificado de firma electrónica avanzada, en los términos exigidos por el artículo 12 letra e) de la ley Nº 19.799” (artículo 1°);

7°. Que, por su parte, en el artículo 17 de dicha ley se dispone que la acreditación es el procedimiento en virtud del cual el prestador de servicios de certificación demuestra a la Entidad Acreditadora que cuenta con las instalaciones, sistemas, programas informáticos y los recursos humanos necesarios para otorgar los certificados en los términos que se establecen en la ley y en su reglamento, permitiendo su inscripción en el registro que, al efecto, lleva dicha Entidad.

Para ser acreditado, el prestador de servicios de certificación debe cumplir, al menos, con las condiciones previstas en la ley, esto es, demostrar la fiabilidad necesaria de sus servicios, garantizar la existencia de un servicio seguro de consulta del registro de certificados emitidos, emplear personal calificado para la prestación de los servicios ofrecidos, en el ámbito de la firma electrónica y los procedimientos de seguridad, y de gestión adecuados, utilizar sistemas y productos confiables que garanticen la seguridad de sus procesos de certificación, haber contratado un seguro apropiado en los términos que señala el artículo 14 y contar con la capacidad tecnológica necesaria para el desarrollo de la actividad de certificación;

8°. Que, a su turno, el artículo 18 inciso tercero señala que, otorgada la acreditación, el prestador será inscrito en un registro público que llevará la Entidad Acreditadora, en tanto que el artículo 19 la autoriza, mediante resolución fundada, para dejar sin efecto la acreditación y cancelar la inscripción en el referido registro a solicitud del prestador acreditado o por pérdida de las condiciones que sirvieron de fundamento a su acreditación o, en fin, frente al incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establecen la ley y su reglamento;

9°. Que, el propósito principal de esta preceptiva legal, según consta en el mensaje con que se dio inicio al respectivo proyecto de ley, fue sentar un marco legal que otorgara a los actos y contratos celebrados por medios electrónicos de comunicación, el mismo reconocimiento y protección ante la ley que reciben los celebrados de manera convencional, es decir, en soporte de papel (Boletín N° 2.571-19);

10°. Que, por ende, resulta esencial que tanto el procedimiento de acreditación cuanto los requisitos que es menester cumplir para obtenerla, así como para conservarla en el tiempo, se cumplan rigurosamente, atendidos los relevantes efectos que tiene el reconocimiento de los documentos electrónicos y la utilización en ellos de firma electrónica, desde que se otorga a dichos documentos el mismo valor y protección que los celebrados en soporte de papel.

Por ello, es igualmente razonable que el legislador contemple un procedimiento y reglas rigurosamente establecidas para dejar sin efecto la acreditación y cancelar la inscripción en el registro correspondiente en caso de incurrirse en incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece la ley y su reglamento. Todo lo cual, sin embargo, debe ser consistente con la preceptiva constitucional, especialmente, respecto de los derechos que la Carta Fundamental asegura en su artículo 19;

II. CONSIDERACIONES DEL nombre reservado CONCRETO

11°. Que, en la gestión pendiente, la Entidad Acreditadora impuso a la requirente la sanción consistente en dejar sin efecto la acreditación y cancelar su inscripción en el registro por incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece la ley y su reglamento, a raíz de haber incumplido el artículo 12 letra e) de la Ley N° 19.799 y el artículo 30 de su reglamento, por no haber comprobado fehacientemente la identidad de los solicitantes de Firma Electrónica Avanzada previo a la emisión de 73.884 certificados;

12°. Que, en efecto, la Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño - tras una inspección extraordinaria- dio inicio a un procedimiento administrativo sancionatorio formulando dos cargos. Uno, referido en el considerando anterior y otro relativo a incumplir el artículo 12 letra j) de la Ley N° 19.799, en relación con su artículo 2° letras g) y h), por haber emitido 84.752 certificados de Firma Electrónica Avanzada respecto de los cuales el titular no tenía exclusivo control durante todo el período en que se encontrara vigente dicho certificado, debido a que, al realizarse el único proceso de firma permitido por el certificado, éste se mantenía vigente hasta que se cumplieran 5 minutos desde su emisión, período durante el cual el suscriptor no tenía control sobre él;

13°. Que, tramitado el procedimiento referido, la Subsecretaría, mediante Resolución Exenta N° 202100976, de 1 de junio de 2021, dejó sin efecto el segundo de los cargos formulados e impuso la sanción contemplada en el artículo 19 letra c) de la ley por el cargo subsistente, habida consideración que no se había comprobado fehacientemente la identidad de los solicitantes de certificados de firma electrónica avanzada, ya que esto sólo puede hacerse mediante la comparecencia personal y directa del solicitante ante el mismo prestador, Notario u Oficial del Registro Civil, o bien, utilizando Clave Única en los términos requeridos por el Decreto Supremo N° 24, de 2019, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, por lo que “(…) no cualquier método de comprobación de identidad de un solicitante de un certificado de FEA cumplirá con lo dispuesto en la normativa, sino que sólo los métodos descritos anteriormente” (c. 9° de la Resolución N° 202100976, a fs. 296 de estos autos constitucionales);

14°. Que, en cambio, la requirente sostuvo que había comprobado la identidad mediante el mecanismo denominado “enrolamiento biométrico” para emitir certificados entre octubre de 2019 y agosto de 2020, en circunstancias que “(…) se le instruyó al prestador no utilizar el método remoto de “enrolamiento biométrico” como mecanismo de comprobación de identidad para efectos de la emisión de certificados de FEA, sin perjuicio que pudiera utilizarlo respecto del servicio de firma electrónica “simple”, lo que debía ser expresado con claridad a los usuarios” (c. 28° a fs. 299). Conforme a dicho mecanismo, cuando un solicitante requería un certificado de firma electrónicas avanzada, el prestador le enviaba un link único a su casilla de correo electrónico para su verificación; luego, el titular realizaba una captura de su cédula de identidad y una selfie de su rostro, respecto de las cuales se practicaba una coincidencia biométrica y se verificaba que la cédula de identidad se encontrara vigente y no bloqueada;

15°. Que, en este contexto, la autoridad administrativa expone que “(…) debe ponderar los incumplimientos en los que incurren los prestadores acreditados en base a criterios de gravedad y reiteración, para efectos de determinar la procedencia del inicio del procedimiento sancionador” (c.

35° a fs. 300), lo que hizo teniendo en cuenta “(…) el altísimo número asociado a la emisión de 73.884 respecto de los cuales el prestador declaró no haber realizado enrolamiento, determinó la formulación de un cargo respecto de dicha infracción” (c. 36° a fs. 301), resolviendo mantener el cargo formulado “(…) por no comprobar fehacientemente la identidad de los solicitantes previo a la emisión de 73.884 certificados de firma electrónica avanzada, ya que el método presentado por el prestador en sus descargos, no es un mecanismo que permita comprobar fehacientemente la identidad en los términos exigidos por la ley en el mencionado artículo 12 letra e), lo que implica que se prescindió de efectuar un enrolamiento que permita efectuar la comprobación fehaciente de la identidad necesaria para la emisión de certificados de FEA” (c. 60° a fs. 306-307);

16°. Que, frente a ello, la requirente ha sostenido, sin perjuicio de otras alegaciones, por una parte, que su método le permite comprobar fehacientemente la identidad de los solicitantes de certificados de firma electrónica avanzada y, de otra, que ello se realizó en el contexto de pandemia y sin que exista reclamo alguno de los interesados;

III. JURISPRUDENCIA SOBRE EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

17°. Que, conforme a los términos planteados por las partes en estos autos, la cuestión que debemos dilucidar exige resolver si el artículo 19 letra c) de la Ley N° 19.799 respeta el principio constitucional de proporcionalidad, por la manera como ha sido configurada la sanción por el legislador o si, al contrario, su aplicación vulnera los numerales 2° y 3° del artículo 19 de la Carta Fundamental;

18°. Que, esta Magistratura ha debido evaluar, prácticamente desde el Rol N° 244, distintos aspectos de constitucionalidad en relación con disposiciones vinculadas al Derecho Administrativo Sancionador, tanto respecto de preceptos legales -en sede de control preventivo o con motivo de requerimientos de inaplicabilidad- como de actos administrativos, avanzando, entre otras materias, en el sentido que los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución se aplican también a las sanciones administrativas, desde que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado (entre muchos otros, en el c. 3°, Rol N° 6.250); así como acerca del estándar que debe cumplir la descripción de la infracción (c. 11°, Rol N° 2.648), el procedimiento sancionatorio (c. 26°, Rol N° 388 y c. 8° y 9°, Rol 2.682) y la sanción misma (c. 22°, Rol N° 480), fundamentalmente, como se ha dicho, por lo asegurado en el artículo 19 N° 2° y N° 3° de la Constitución.

19°. Que, también hemos ido desarrollando en la jurisprudencia, con base en esos derechos, los distintos aspectos del Derecho Administrativo Sancionador que deben ser sometidos al principio constitucional de proporcionalidad, sea, por ejemplo, para el debido equilibrio entre infracción y sanción (c. 6°, Rol N° 5.018) o para la configuración legislativa de la sanción, atendiendo a la gravedad de la infracción, al margen dentro del cual debe decidir la sanción concreta la autoridad competente y los factores que cabe considerar al momento de imponerla concretamente (c. 18° y 19°, Rol N° 2.264-2012 y c. 7° y 12°, Rol N° 2.658), ya que, “(…) en la actualidad, precisamente, uno de los principios más relevantes que vincula a la Administración del Estado en el ejercicio de sus poderes punitivos, es el principio de proporcionalidad de la sanción, principio conforme al cual, siempre debe existir una razonable adecuación entre el desvalor o naturaleza del ilícito cometido y la sanción que se aplica al autor del mismo (…)” (nombre reservado: “La Obligatoria Observancia del Principio de Proporcionalidad de la Sanción en el Derecho Administrativo Sancionador: Fundamentos, Alcances y Aplicaciones”, Sanciones Administrativas, Santiago, Ed. Thomson Reuters, 2.014, pp. 149-165);

20°. Que, en el ámbito específico referido a la configuración de la sanción administrativa por parte del legislador, esta Magistratura ha considerado que “(…) el principio de predeterminación normativa se integra también con el elemento de correspondencia entre la conducta ilícita tipificada y la sanción consiguiente, como se ha discurrido en las consideraciones precedentes. Si bien tal correspondencia puede dejar márgenes más o menos flexibles a la discrecionalidad judicial, en función de las características del caso concreto, le está vedado al legislador -so riesgo de vulnerar el principio de proporcionalidad en el sentido de delimitación de la potestad sancionadora- prescindir de todo criterio para la graduación o determinación del marco de la sanción a aplicar, sea en términos absolutos o de manera excesivamente amplia. Ésta, por lo demás, ha sido la impronta seguida en general en nuestro ordenamiento jurídico administrativo en el ámbito de la regulación económica, comprobándose que, para el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, los órganos dotados de ius puniendi deben sujetarse a ciertos límites impuestos objetivamente por el legislador para efectos de ponderación de la sanción. El esquema habitualmente utilizado se orienta a restringir la discrecionalidad del ente sancionador, a través de la incorporación de directrices que hacen obligatoria la ponderación de las circunstancias para la determinación de las correspondientes sanciones, en el caso concreto” (c. 13°, Rol N° 2.678).

21°. Que, precisamente, aplicando ese parámetro en el ya aludido Rol N° 2.648, a propósito de la multa que establece el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en la redacción del ex Ministro don Domingo Hernández Emparanza, si bien se trataba de una sanción impuesta judicialmente y no en sede administrativa, se planteó, en relación con el principio de proporcionalidad como límite del ius puniendi estatal, que opera en dos ámbitos: Como un límite que se impone al legislador al momento de tipificar conductas punibles, determinar su sanción y establecer la autoridad que debe aplicarla y, en seguida, como un límite al acotado margen de discrecionalidad que debe tener la autoridad administrativa al momento de determinar la sanción aplicable por la comisión de un ilícito administrativo, citando al profesor nombre reservado

(Derecho Administrativo Sancionador, Bases y Principios en el Derecho Chileno, Santiago, Thomson Reuters-La Ley, 2014, pp. 259-260), expresando que “(…) la norma legal impugnada en su aplicación no evidencia criterios objetivos, reproducibles y verificables, en virtud de los cuales el juez competente esté habilitado para imponer una sanción pecuniaria de menor o mayor magnitud o cuantía, por infracción a la legislación de urbanismo y construcciones, se manifiesta así un margen legal excesivamente amplio o laxo entre la sanción mínima y la máxima aplicable, rayano en la indeterminación del marco penal, lo que alberga la posibilidad de decisiones arbitrarias o desiguales, desde que no puede saberse con certeza sobre la base de qué motivaciones explícitas el juez las puede adoptar (…)” (c. 19°, Rol N° 2.648). Y, como corolario, particularmente relevante es recordar el considerando 17° de la sentencia Rol N° 2.666, pues allí consta “[q]ue la regulación de la sanción administrativa exige cumplir, junto con los mandatos de reserva legal y tipicidad, el requisito de proporcionalidad. En virtud de la proporcionalidad, la regulación ha de establecer un conjunto diferenciado de obligaciones y de sanciones dimensionadas en directa relación con la entidad o cuantía del incumplimiento. La gravedad relativa de la infracción es determinante de la sanción que debe imponer la autoridad de conformidad con la regulación aplicable (…)”;

22°. Que, en suma, no hay duda que la potestad sancionadora de la Administración del Estado se sujeta a los principios y normas constitucionales y, especialmente, a lo dispuesto en el artículo 19 numerales 2° y 3° de la Carta Fundamental tanto en su ejercicio por dicha Administración como, previamente, en la configuración de la respectiva potestad por el legislador, de tal manera que los preceptos legales sancionatorios “(…) prevean lo siguiente: la relación entre la conducta y la pena prevista, en vista al bien jurídico protegido; la existencia de márgenes o rangos para la aplicación de las penas; y la presencia de criterios objetivos que auxilien a los intérpretes en la determinación de la sanción definitiva” (nombre reservado: Las Sanciones Administrativas. El Principio de la Proporcionalidad, Valencia, Tirant lo Blanch, 2017, p. 52), lo cual exige, en lo que atañe a este caso, una suficiente determinación de la sanción prevista en el artículo 19° inciso primero letra c) de la Ley N° 19.799, sobre la base de criterios objetivos, reproducibles y verificables que aporten parámetros o criterios de determinación que la delimiten y definan para permitir efectivamente una actuación de la Administración Sancionadora dentro de esos márgenes y, sobre todo, que el Juez pueda examinar, sustantivamente y con plena jurisdicción, lo decidido por ella;

23°. Que, así, por lo demás, ha venido actuando el legislador en importantes cuerpos legales dictados con posterioridad a los lineamientos jurisprudenciales adoptados por esta Magistratura, como puede verificarse, por ejemplo, en la Ley N° 20.417, que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente;

la N° Ley 20.529, que establece el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización; la Ley N° 20.720, sobre Reorganización y Liquidación de Empresas y Personas, la Ley N° 21.000, que crea la Comisión para el Mercado Financiero, y la Ley N° 21.064, que reformó el Código de Aguas en materia de fiscalización y sanciones.

En efecto, “(…) en el último tiempo el legislador, alentado fundamentalmente por las precisiones provenientes de la jurisprudencia, ha configurado las disposiciones sancionadoras sectoriales disponiendo con un mayor detalle las conductas constitutivas de infracciones, su clasificación, los tipos de sanciones y los criterios que deben ser utilizados para su determinación, lo cual refleja un mayor grado de correspondencia con los principios constitucionales y con las garantías y derechos fundamentales de los particulares” (nombre reservado: “Antecedentes Históricos de la Potestad Sancionadora de la Administración en Chile”, Revista Derecho del Estado N° 44, 2019, Colombia, Universidad Externado de Colombia, p. 372);

IV. APLICACIÓN AL nombre reservado CONCRETO

24°. Que, a diferencia de nuestros colegas de la mayoría, consideramos que sí es competencia de esta Magistratura examinar si el precepto legal, en su aplicación en la gestión pendiente, respeta o no el principio constitucional de proporcionalidad, no en cuanto a si, en el caso concreto, la sanción impuesta por la autoridad administrativa persigue una finalidad legítima, goza de idoneidad para su consecución y si resulta una medida necesaria, es decir, menos intrusiva para alcanzarla, pues ello corresponde que sea evaluado por el Juez del Fondo, sino en relación con verificar que el precepto legal permita al afectado plantear esta defensa y al Juez examinarla con plena jurisdicción para lo que es indispensable que el legislador determine parámetros dentro de los cuales aquella Administración actúe y el Juez pondere esa actuación sancionatoria, pues, de lo contrario, el administrado queda a merced de la sola decisión de las autoridades administrativa y judicial, en cuanto ellas serán las que configurarán -sin parámetros o determinaciones legislativas previas- el contenido preciso de la infracción y de la sanción;

25°. Que, conforme a ese razonamiento, no hay duda que la finalidad perseguida por el artículo 19 inciso primero letra c) es legítima, en cuanto, como se ha indicado, integra un marco legal que busca otorgar a los actos y contratos celebrados por medios electrónicos de comunicación, el mismo reconocimiento y protección que reciben los celebrados en papel, de tal manera que sancionar a quien no dota a los certificados respectivos de certeza para el adecuado resguardo de la fe pública, constituye una finalidad legítima;

26°. Que, sin embargo, para evaluar la idoneidad y necesariedad de la sanción, es menester considerar que la disposición impugnada establece que, en caso de incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece la ley y su reglamento, la única sanción que es posible imponer es dejar sin efecto la acreditación y cancelar la inscripción en el registro, de tal manera que, determinado que se ha incurrido en incumplimiento y que este es grave o reiterado -todo lo cual es definido por la autoridad administrativa, sin contorno o delimitación legislativa-, procederá su aplicación, lo que, a juicio de la mayoría, significa que el legislador no ha distinguido entre incumplimientos graves o menos graves, por lo que cabe inferir que, deliberadamente, estimó que todo incumplimiento era esencialmente grave, dada la naturaleza de la obligación y el bien jurídico protegido por la normativa legal, imponiendo una única sanción;

27°. Que, nuestra apreciación de la ley, desde y hacia la Constitución, es diversa porque la existencia de una sanción única no nos conduce a concluir que, por ello, todo incumplimiento sea grave, pues, de ser así, lo sancionado sería simplemente el incumplimiento. Sin embargo, el artículo 19 inciso primero letra c) dispone que no cualquier incumplimiento habilita para imponer la sanción legal, sino que éste debe ser grave o reiterado, con lo que ambos conceptos, jurídicamente abiertos o indeterminados, quedan entregados a ser llenados de contenido por la Administración y, en definitiva, por el Juez;

28°. Que, en el caso que se ha traído a nuestro conocimiento, el incumplimiento consiste en no haber utilizado uno de los dos mecanismos previstos en la ley y en la Norma Técnica respectiva para acreditar fehacientemente la identidad de los solicitantes de certificados de firma electrónica avanzada, lo que se estima grave, como se lee en los considerandos 36°, 37° y 53° de la Resolución sancionatoria, por el altísimo número de certificados emitidos sin comprobar la identidad de los solicitantes mediante la comparecencia personal o la Clave Única, sino que acudiendo a un mecanismo que implementó la requirente, el que fue, en su momento, cuestionado;

29°. Que, desde esta perspectiva, la configuración del sistema de comprobación fehaciente de la identidad de los solicitantes que ha dispuesto la ley resulta, por cierto, extraordinariamente estricto, atendida la finalidad perseguida con su dictación que lleva envuelta el resguardo de la fe pública, puesto que sólo admite, en el artículo 12 letra e) -que es, precisamente, la obligación que se da por infringida en la gestión pendiente-, que tal comprobación sólo puede hacerse mediante la comparecencia personal y directa del solicitante o de su representante legal si se trata de una persona jurídica, lo que fue reiterado en el artículo 30 del Reglamento y, luego, ampliado por el artículo 1° de la Norma Técnica contenida en el Decreto Supremo N° 24, para que pudiera acreditarse también mediante Clave Única;

30°. Que, esta rigidez normativa, que se ha flexibilizado acudiendo a una Norma Técnica, explica que se encuentre en actual tramitación un proyecto de ley que extiende los instrumentos de comprobación, habida consideración que “(…) si bien la ley entendió que la exigencia legal de comparecencia personal sólo podía cumplirse mediante la presencia física del individuo, lo cierto es que el desarrollo de las telecomunicaciones y plataformas tecnológicas han permitido ampliar el concepto de presencia a formas virtuales, las cuales, en ciertos casos, pueden tener un tratamiento legal equivalente a la presencia física. Así, la posibilidad de que alguien cumpla la solemnidad de comparecencia personal a través de su presencia física o virtual, es una materia que debería resolverse para cada solemnidad en particular y no en términos absolutos, como establece el texto actual de la ley N° 19.799” (Mensaje N° 123-360, 13 de junio de 2012, p. 4, Boletín N° 8.466-07).

31°. Que, actualmente, dicha iniciativa se encuentra en tercer trámite constitucional admitiendo “(…) otras formas de comparecencia no presenciales dotadas de medidas de seguridad similarmente confiables (…)” (Oficio de la Cámara de Diputados y Diputadas N° 14.413, 18 de diciembre de 2018, p. 6, Boletín N° 8.466-07);

32°. Que, más allá que se trate de una iniciativa en tramitación, denota la rigidez con que la Ley N° 19.799 ha configurado la obligación cuyo incumplimiento motiva la sanción que se ha impuesto al requirente que no puede sino ser ésa, si es que se considera grave haber acreditado la identidad de los solicitantes mediante un procedimiento distinto de los únicos dos que están previstos en su artículo 12 letra e) y en el Decreto Supremo N° 24, sin que, entonces, el sancionado pueda sostener que el que ha utilizado satisface la exigencia de acreditar fehacientemente la identidad, al extremo que, ni aun demostrando que ha cumplido esa finalidad, podría admitirse su utilización o aminorarse la sanción legal porque es la única que se puede imponer frente a un incumplimiento grave;

33°. Que, no es competencia de esta Magistratura, sino del Juez del Fondo, determinar si se incumplió o no la obligación legal o reglamentaria que se imputa al requirente, así como tampoco nos cabe dirimir si esa falta es o no grave o reiterada. En este caso, así lo ha considerado la Administración que, entonces, no ha podido sino imponer la única sanción prevista al efecto.

Nuestra competencia es distinta. Consiste en determinar si la aplicación del precepto legal cuestionado -precisamente porque se resolvió que el requirente incumplió y que su infracción fue grave- resulta o no contraria a la Constitución, sin entrar al fondo del asunto debatido en la gestión pendiente;

34°. Que, siendo así, estuvimos por inaplicar el precepto legal impugnado, pues resulta, en su aplicación, contrario al artículo 19 N° 3° inciso sexto de la Constitución desde que no aparece racional y justo que, aunque se emplee un procedimiento que permita acreditar fehacientemente la identidad de los solicitantes de certificados de firma electrónica y que así se compruebe en sede administrativa o judicial, por no tratarse de la comparecencia personal o la Clave Única, si se estima grave o reiterado, tiene que dejarse sin efecto la acreditación y cancelarse la inscripción en el registro que lleva la Entidad Acreditadora;

35°. Que, entonces, la no utilización de los únicos dos procedimientos autorizados importa, de suyo, incumplir la ley y si la autoridad administrativa lo considera grave o reiterado, debe sancionar con la única pena prevista para ello, esto es, dejando sin efecto la acreditación y cancelando el registro respectivo, de acuerdo al literal c) del artículo 19 inciso primero de la Ley N° 19.799.

La cuestión, por ende, que cabe dilucidar es si, de esta manera, se configura un procedimiento racional y justo, al permitir que las únicas defensas que puede oponer el administrado sean la de acreditar que no incurrió en incumplimiento o que éste no fue grave ni reiterado, de tal modo que, de configurarse la falta en esos términos, no queda más remedio que imponer la única sanción contemplada en la ley.

En otras palabras, no resulta posible, dada la aplicación del precepto legal impugnado, ponderar cualesquiera otras circunstancias, de hecho o de derecho, que pueda alegar el administrado, como hallarse el país en pandemia y las personas obligadas a permanecer en sus casas o que se trataba de certificados de un solo uso o vinculados con materias relativas a recetas médicas o finiquitos laborales o, en fin, que no hubo reclamos de los solicitantes ni de las instituciones prestadoras de servicios de salud;

36°. Que, nada de ello puede ser alegado por el afectado ni, por lo tanto, considerado y ponderado por el Juez del Fondo;

37°. Que, bien puede sostenerse que es tan relevante la finalidad legítima perseguida por el legislador, tendiente a cautelar la fe pública de actos y contratos que, por no hallarse en soporte de papel, han sido celebrados por medios electrónicos, que se torna imperativo que, ante incumplimientos graves o reiterados, no quepa sino dejar sin efecto la acreditación y cancelar el registro.

Empero, no basta con observar la constitucionalidad del precepto legal desde el ángulo de su finalidad, sino que también cabe considerar la idoneidad y necesariedad de la medida, pues tiene que tenerse en cuenta también que la sanción conlleva, de acuerdo al artículo 19 inciso tercero de la ley, que queden sin efecto los certificados emitidos por la entidad sancionada, a menos que los datos de los titulares sean transferidos a otro certificador acreditado, y que el infractor será responsable de los perjuicios que pueda causar la cancelación de la inscripción, en circunstancias que, en el caso concreto, se alega que los certificados cuestionados eran de un solo uso y ya fueron empleados, por lo que concluyeron su validez en ese mismo acto, sin que haya habido reclamos de los solicitantes ni de sus destinatarios. A la par que -como lo sostuvo en estrados la Defensa Fiscal- la sanción no impide al requirente solicitar nuevamente, de inmediato, su certificación e incorporación al registro, evidentemente, si cumple con los requisitos exigidos por la ley;

38°. Que, siendo así, la finalidad legítima que persigue el precepto legal (cautelar la fe pública) no es suficiente para justificar que se limite tan severamente el derecho a defensa del requirente ni, más importante, la jurisdicción del Juez del Fondo para sopesar todas sus alegaciones, por lo que el procedimiento así aplicado carece de la racionalidad y justicia que exige la Carta Fundamental. Máxime, si la sanción que se debe imponer, finalmente, es única, pero no coarta, en modo alguno, que el administrado vuelva a certificarse, a pesar de lo grave o reiterado que resultó el incumplimiento;

39°. Que, por lo expuesto, estuvimos por acoger la acción de inaplicabilidad intentada en estos autos también respecto del artículo 19 inciso primero letra c) de la Ley N° 19.799.

Acordada con el voto en contra de la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO y del Ministro señor NELSON POZO SILVA, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento, en lo que respecta a la impugnación de la expresión “La resolución de la Corte de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno” contenida en el artículo 19, inciso primero, e inciso segundo, parte final, de la Ley N° 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma.

1°. La requirente solicita la inaplicabilidad de la ya transcrita frase del artículo 19 de la Ley N° 19.799, porque le impide recurrir en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones que resuelva la reclamación jurisdiccional deducida en contra de la resolución que deja sin efecto la acreditación y cancela la inscripción de la empresa en el registro público de prestadores acreditados de FEA tanto porque afecta su derecho a la igualdad ante la ley como al debido proceso. Así, mediante el presente requerimiento de inaplicabilidad busca crear un recurso, no contemplado por el legislador, en el evento de que la Corte no resuelva conforme a lo pretendido por la actora.

a) En cuanto a la vulneración a la igualdad ante la ley

2°. En primer lugar, la actora indica que el precepto impugnado “se aparta del standard que existe en nuestra legislación sobre el acceso de los litigantes a recursos en contra de lo que resuelva una Corte de Apelaciones, diferenciando de forma injustificada y sin fundamento al procedimiento especial del artículo 19 de la ley N° 19.799 de otros procedimientos especiales similares” (fs. 23), de modo que quedaría de manifiesto un tratamiento desigual entre los litigantes del procedimiento especial del artículo 19 de la ley 19.799 y los litigantes de otros procedimientos especiales de impugnación de sanciones administrativas.

3°. Como ha reiterado numerosa jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, la existencia de un tratamiento distinto para una cierta categoría de personas no es suficiente para concluir que ello es contrario a la Carta Fundamental, “pues ésta no prohíbe establecer diferencias, sino que hacerlo arbitrariamente; esto es, careciendo de fundamento razonable que pueda justificarlas” (STC 977, c. 10º).

En efecto, la igualdad ante la ley no es una garantía absoluta, en la medida que lo prohibido por la normativa constitucional son las diferencias de carácter arbitrario, quedando la posibilidad de establecer distinciones razonables entre quienes no se encuentran en una misma condición o posición, si la misma es relevante. Estas diferencias no podrán ser arbitrarias ni indebidas, por lo que deben fundamentarse en presupuestos razonables y objetivos y tanto su finalidad como sus consecuencias deben ser adecuadas, necesarias, proporcionadas (en este sentido ver STC 1469, c. 12º a 15º, en el mismo sentido, STC 2841 c. 9º).

Esta Magistratura ha sostenido así, en diversos pronunciamientos, que la igualdad ante la ley consagrada en el artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental consiste en “que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentren en situaciones diferentes. No se trata, por consiguiente, de una igualdad absoluta sino que ha de aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias constitutivas del mismo. La igualdad supone, por lo tanto, la distinción razonable entre quienes no se encuentren en la misma condición” (STC rol N° 1254, considerando 46°, entre otras).

4°. Es necesario tener presente que el legislador contempla una regulación específica respecto a la reclamación jurisdiccional que se puede interponer por el interesado en el supuesto de que se deje sin efecto la acreditación y se cancele la inscripción en el registro de prestadores acreditados de certificación de FEA en caso de pérdida de las condiciones que sirvieron de fundamento a su acreditación o por incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones que establece la ley y su reglamento. Establece al efecto que no procederá recurso alguno en contra de la sentencia que dicte la Corte de Apelaciones resolviendo de tal reclamación, tal como lo ha hecho igualmente en una multiplicidad de otros procedimientos o como se desprende de la misma Carta Fundamental.

En efecto, la misma Constitución demuestra lo relativo que es, per se, el derecho al recurso, toda vez que consagra varios procedimientos jurisdiccionales (no necesariamente integrados al Poder Judicial) en los que no cabe recurso alguno. Desde luego ello ocurre cuando el juicio es conocido directamente y desde su origen por la propia Corte Suprema, como sucede en el caso de reclamo por privación o desconocimiento de la nacionalidad chilena (artículo 12 de la Constitución), o en el de la declaración de error injustificado o arbitrariedad judicial en materia penal (artículo 19, N° 7°, letra i), y, sin ir más lejos, cuando se trata de recurrir en contra de las sentencias dictadas por este mismo Tribunal Constitucional (artículo 94, inciso primero, de la Constitución). Y sería un absurdo pensar que la Constitución violase por sí misma las garantías que ella establece.

Asimismo, el legislador ha regulado un amplio número de procedimientos contenciosos administrativos, estableciendo, en diversos cuerpos normativos, que la Corte de Apelaciones conocerá de los reclamos interpuestos por particulares y que los fallos que, con tal motivo, ella dicte no serán susceptibles de recurso alguno. En tal situación se encuentran el que se abre por reclamo en contra multas o término de contrato que aplique el Defensor Nacional respecto de prestadores de servicios de defensa pública y del cual conoce la Corte de Apelaciones que sea competente sobre el territorio jurisdiccional que se prestaren o hubieren prestado los servicios y cuyo fallo “no será susceptible de recurso alguno” (art. 73 Ley N° 19.718); por reclamación en contra la cancelación de Registro otorgado por el Ministerio de Economía que faculta para ser entidad certificadora y del cual conoce la Corte de Apelaciones de Santiago, señalado la norma pertinente que “contra dicha resolución no procederá recurso alguno” (art. 27 Ley N° 19.545); por reclamación en contra de la sentencia definitiva del Tribunal de Contratación Pública, que conoce la Corte de Apelaciones de Santiago y en contra de cuyo fallo “no procederá recurso alguno” (art. 26 Ley 19.886); por la reclamación contra la medida disciplinaria adoptada por el Superintendente de Seguridad Social conoce la Corte de Apelaciones de Santiago, señalando que “En contra de la resolución que dicte la Corte, no procederá recurso alguno” (art. 58 Ley N° 16.395); de la reclamación en contra de resoluciones del Ministro de Salud que apliquen sanciones de cancelación, suspensión o multa superior a 250 UF, por infracciones al reglamento que fija normas sobre la modalidad de libre elección y de las instrucciones que el Fondo Nacional de Salud imparta, que conoce la Corte de Apelaciones “en única instancia” (art. 143 DFL N° 1 de 2006 del Ministerio de Salud); entre otras.

5°. No se advierte entonces cómo se afectaría el derecho de igualdad ante la ley si los requirentes pueden, al igual que otras personas que se encuentren en su misma situación, reclamar de la resolución del Ministro de Economía, Fomento y Turismo ante la Corte de Apelaciones e imposibilitados de recurrir en contra de su fallo, limitación que se aplica a todos los que intervengan en un procedimiento similar, tal como lo manifiesta la requirente al señalar que “todas las partes en la gestión pendiente se verán impedidas de denunciar ante el tribunal superior las consideraciones de hecho y de derecho que hacen procedente interponer los recursos de que correspondan” (fs. 28).

b) En cuanto a la vulneración al debido proceso

7°. No puede olvidarse que, en el caso concreto, el procedimiento administrativo que se siguió en contra de la empresa requirente cumplió con los estándares del debido proceso, ya que ésta formuló sus alegaciones en defensa de sus intereses, presentó abundante prueba, ejercicio los recursos contemplados en la ley 19.880 respecto de los actos administrativos que le afectaron y asimismo los recursos especiales de la ley 19.799 tanto de carácter administrativo como judicial, incluyendo el recurso de reposición en contra de la resolución administrativa final.

No obstante, la requirente aduce que, como la norma impide revisar la sentencia que resuelva el reclamo, “todas las partes en la gestión pendiente se verán impedidas de denunciar ante el tribunal superior las consideraciones de hecho y de derecho que hacen procedente interponer los recursos de que correspondan” (fs. 28). Alega así una especie de derecho a la doble instancia para obligar a la Corte Suprema a revisar, por la vía de la apelación, la sentencia que recaiga sobre la reclamación que está siendo conocida por la Corte de Apelaciones.

6°. Pues bien, respecto al derecho al recurso, como elemento integrante del debido proceso, este Tribunal ha sostenido que “ni en la dogmática jurídica ni en los textos positivos - nacionales, internacionales y comparados- existe un elenco taxativo de los componentes formalmente definidos como requisitos del debido proceso, aplicables a todo posible contencioso judicial, cualquiera sea su naturaleza, como numerus clausus. Más bien, se ha tendido a exigir elementos mínimos, con variaciones en ciertos componentes según la naturaleza específica del proceso de que se trate.” (STC Rol N° 2723, c. 7°).

Con todo, se ha precisado que “El derecho a un proceso previo, legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitución asegura a todas las personas, debe contemplar las siguientes garantías: la publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada asesoría y defensa con abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales inferiores.” (STC Roles N°s 478, c. 14°; 576 cc. 41° a 43°; 1307, cc. 20° a 22°; 2111, c. 22°; 2133, c. 17° y 2657, c. 11°, entre otras).

7°. Se ha puntualizado también que el reconocimiento del “derecho al recurso”, como requisito del debido proceso, admite una serie de matices y precisiones. Así, de los antecedentes de la historia fidedigna de la Constitución vigente se hizo ver que, “como regla general”, se reconoce al legislador la facultad para crear recursos, lo que de suyo implica la evidente constitucionalidad de algunas hipótesis en que tales recursos no van a ser admisibles o, simplemente, no existirán (STC Rol N° 2723, c. 10°).

En efecto, es opción de política legislativa configurar un proceso que resguarde y garantice dos de los elementos configurativos del debido proceso: primero, que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción ha de fundarse en un proceso previo, legalmente tramitado; en segundo lugar, que corresponderá al legislador establecer las garantías de un procedimiento racional y justo (STC 821 c. 8; STC 2702 c.30; STC 2895 c.3;

STC 3029 c.3).

En tal sentido, la ausencia de recursos puede ser constitucionalmente compensada por la jerarquía, integración, composición e inmediación del tribunal que conoce del asunto.

Por lo mismo, “la exigencia constitucional del derecho al recurso como componente del debido proceso, depende de múltiples circunstancias sistémicas y de contexto procesal, o incluso concretas, y no configura un requisito de validez del juicio per se.” (STC Rol N° 2723, c. 11°).

8°. Por lo tanto, el legislador es libre para determinar el modo y los procedimientos dentro de los principios informativos del respectivo proceso, atendida su naturaleza y circunstancias, de modo que el marco de las reservas legales específicas de las garantías de legalidad del proceso y de un racional y justo procedimiento, deben ser entendidas, con la garantía genérica del respeto a los derechos fundamentales, sin perjuicio de la discrecionalidad del legislador para establecer un procedimiento en única o doble instancia, en relación a la naturaleza del conflicto (STC Rol 986, c. 26°).

9°. Conforme a todo lo dicho, no cabe entender que el legislador de la ley 19.799 haya vulnerado la garantía del debido proceso por no establecer un recurso que lleve a la Corte Suprema a revisar la sentencia de la Corte de Apelaciones que resuelva el reclamo del requirente, recurso que, por lo demás, que es sumamente excepcional, ya que la Corte Suprema no es un tribunal de apelación, sin perjuicio de que ante ella siempre cabe la interposición del recurso de queja.

10°. A mayor abundamiento, la doctrina jurisprudencial de este órgano constitucional ha resuelto que a este no le corresponde crear ni otorgar recursos.

En esta materia no es posible concebir que mediante el arbitrio de la inaplicabilidad se pueda configurar una nueva causal para la interposición de un reclamo, tomando en consideración que el artículo 93, N°6, de la Constitución Política otorga una impronta de legislador negativo a esta judicatura que en ningún caso permitiría crear recursos no contemplados por el legislador. En otras palabras, el Tribunal Constitucional no está llamado a suplir lo que el legislador no ha hecho, sino que sólo a anular o dejar sin efecto el producto de la obra legislativa que resulte contraria a la Constitución en su aplicación a un caso concreto.

No resulta entonces pertinente la creación de un nuevo recurso no previsto en la ley, puesto que ello, escapa de manera categórica, al rol de acción de inaplicabilidad, cuya finalidad primaria es cumplir una función de legislador negativo, y no un rol de productor de normas procedimentales de los órganos colegisladores, escapando esta función del ámbito de la competencia de esta Magistratura.

c) Defectos formales de que adolece el requerimiento

11°. Por otra parte, si de acuerdo al art. 93, Nº 6, de la Constitución, la atribución del Tribunal Constitucional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”, exigiendo el inciso 11° del mismo art. 93 que “la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución del asunto”, queda de manifiesto que no es la aplicación del precepto impugnado en esta gestión pendiente la que produciría efectos en ella.

En efecto, según se aprecia de los antecedentes de la gestión, la gestión pendiente justamente es el recurso de reclamación que se sigue ante la Corte de Apelaciones de Santiago, cuya vista se encontraba fijada para el día 21 de septiembre de 2021 y que fue suspendida por orden de esta Magistratura.

12°. Conforme a lo anterior, el reproche formulado por la actora constitucional se funda en un agravio hipotético, que busca hacer frente a una eventual resolución contraria a sus pretensiones, no siendo resorte de esta Magistratura adelantarse a un escenario de tales características, dado que lo que ha de resolverse en esta sede implica centrarse solo en la gestión judicial pendiente y su estado procesal (En tal sentido STC Roles N° 6323-19 y 7703-19).

13°. De este modo, y en relación al momento en que se presenta el requerimiento de inaplicabilidad, esta Magistratura ha señalado que “no resulta, siempre y a todo evento, inocuo el momento en que esa gestión se encuentre para acudir ante esta Magistratura, ya que, en todos los casos, tienen que considerarse sus particularidades, desde que no cabe realizar, en esta sede, un juicio en abstracto de constitucionalidad del precepto legal (c. 9°, Rol N° 4.696), sino que debe analizarse su aplicación en el contexto de la causa judicial que se encuentra en curso al momento de ser deducida la acción y su devenir ordinario, en la eventualidad de que ésta no haya sido del todo suspendida por este Tribunal, ya que necesariamente la inaplicabilidad debe ser resuelta teniendo en cuenta los antecedentes que obran en el expediente constitucional, puesto que ha sido la propia parte requirente la que ha decidido la instancia procesal de la gestión pendiente para accionar en esta sede, o lo ha hecho el juez, de acuerdo a la atribución que le confiere la Carta Fundamental” (STC Rol N° 5419 c. 30°). Se agregó a lo anterior que “para examinar las inconstitucionalidades a que da lugar la aplicación del precepto legal impugnado puede resultar relevante el momento que se elija para accionar, pues, si ello se realiza en etapas muy preliminares de la gestión pendiente, es probable que esta Magistratura deba emitir un pronunciamiento sobre bases más o menos probables, tanto en relación con la determinación de los hechos, como respecto de la aplicación del Derecho.” (c. 31°).

14°. Teniendo presente entonces que la gestión pendiente se encuentra recién en etapa de ser visto el recurso de reclamación por la Corte de Apelaciones respectiva, no cabe sino concluir que el requerimiento resulta meramente abstracto y basado en un “escenario hipotético que, atendido el devenir de la gestión pendiente al momento de ser presentado el libelo, no permite, sin más, concluir que el resultado gravoso se producirá sin que puedan descartarse que las etapas recursivas ordinarias, eventualmente, puedan remediar su alegación de su parte. De no mediar remedio a través de dichos medios de impugnación es que surge la clara competencia de este Tribunal”

(STC Rol N° 7703, c. 8°).

15°. Por todas las consideraciones ya expuestas, a juicio de los ministros que suscriben este voto de minoría, el Tribunal Constitucional también debió rechazar el requerimiento respecto de la frase “La resolución de la Corte de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno”.

Redactó la sentencia la Suplente de Ministro señora NATALIA MUÑOZ CHIU. La disidencia ha sido redactada por la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO y por el Ministro señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, respectivamente.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 11.824-21-INA nombre reservado

Fecha: 28/09/2022

nombre reservado

Fecha: 28/09/2022

nombre reservado

Fecha: 28/09/2022

nombre reservado

Fecha: 28/09/2022 Fecha: 29/09/2022

Natalia Marina Muñoz Chiu Fecha: 28/09/2022

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidente Subrogante, Ministro señor Cristian Omar Letelier Aguilar, y por sus Ministros señor Nelson Roberto Pozo Silva, señor José Ignacio Vásquez Márquez, señora María Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Rodrigo Patricio Pica Flores, Suplente de Ministro señor Manuel Antonio Nuñez Poblete y la Suplente de Ministro señora Natalia Marina Muñoz Chiu.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

María Angélica Barriga Meza Fecha: 03/10/2022